Deze bijlage geeft een overzicht van het budgettaire belang en de ontwikkeling van fiscale regelingen.
Om in deze bijlage meer transparantie te bieden, zijn dit jaar ruim twintig fiscale regelingen die de grondslag voor belastingheffing versmallen, toegevoegd onder de noemer «overige fiscale regelingen». Dit zijn regelingen die niet passen binnen de tot nu toe gehanteerde definitie van belastinguitgaven in enge zin of afbakening van de «inkomstenbeperkende regelingen».
De transparantie van de bijlage is eveneens vergroot door in de ontwikkeling van het budgettaire belang van de regelingen een onderscheid aan te brengen tussen de invloed van een beleidspakket en het effect van een verandering in het gebruik van de regelingen (zogeheten endogene veranderingen). Het effect van het beleidspakket omvat zowel maatregelen op het gebied van de regeling zelf als het effect van wijzigende schijven en tarieven waartegen de regelingen worden afgerekend. Dit wijkt af van de individuele maatregelen uit het Belastingplan. Om de overzichtelijkheid te vergroten en aan te sluiten op de presentatiewijze van de belastingontvangsten worden niet langer zes jaren gepresenteerd, maar de ontwikkeling tussen 2016 en 2017. De cijfers voor 2011–2015 zijn te vinden in de internetbijlage.
Deze bijlage geeft een overzicht van het budgettaire belang van drie categorieën regelingen: belastinguitgaven, inkomstenbeperkende regelingen en overige fiscale regelingen. Onder een belastinguitgave (in enge zin) wordt verstaan «een overheidsuitgave in de vorm van een derving of uitstel van belastingontvangsten, die voorvloeit uit een voorziening in de wet voor zover die voorziening niet in overeenstemming is met de primaire heffingstructuur van de wet».9 De term primaire heffingsstructuur doelt op bepalingen die de heffingsgrond specificeren en de bijbehorende tarieven en schijfgrenzen. Inkomstenbeperkende regelingen zijn regelingen die de te betalen inkomstenbelasting beperken, maar wel onderdeel zijn van de primaire heffingstructuur. Ze vormen nadere bepalingen voor de draagkracht, die als maatstaf dient voor de inkomstenbelasting. Bij de categorie inkomstenbeperkende regelingen is het budgettaire belang van de fiscale behandeling van de eigen woning en de pensioenen opgenomen.10 Dit zijn qua budgettaire omvang de belangrijkste inkomstenbeperkende regelingen. Om de vergelijkbaarheid met de voorgaande miljoenennota’s van dit kabinet te behouden zijn alle twintig nieuw toegevoegde regelingen in een afzonderlijke tabel bijeengenomen. Met ingang van de volgende Miljoenennota zullen de tabellen van de drie onderscheiden categorieën worden geïntegreerd.
De interpretatie van de gepresenteerde cijfers in deze bijlage vergt aandacht. In de meeste gevallen zijn cijfers ramingen op basis van vaste rekenregels. De informatiebasis, ook wel ramingsgrond, verschilt van post tot post. In het ene uiterste volgt het budgettaire belang direct uit de aangiften (zoals de afdrachtsverminderingen in de loonbelasting), in het andere uiterste is er geen enkele informatie over het feitelijk gebruik, omdat het gebruik niet hoeft te worden aangegeven (zoals bijvoorbeeld de vrijstelling in box 3 voor voorwerpen van kunst en wetenschap) en ook cijfers van het CBS en andere gegevensbronnen weinig aanknopingspunten bieden voor een benadering van het budgettaire belang. Tussen deze twee uitersten zitten regelingen waarvan het budgettaire belang is berekend op basis van rekenregels, zoals bijvoorbeeld de aftrekposten in de inkomstenbelasting, waar de aftrekpost blijkt uit de belastingaangiften en waarvan het budgettaire belang wordt berekend door de belastingheffing met en zonder de aftrekpost met elkaar te vergelijken. Doordat de rekenregel wordt gehanteerd dat elke aftrekpost de laatste is, zijn de bedragen feitelijk niet optelbaar.11 Daarnaast is het hier vermelde budgettaire belang niet hetzelfde als de opbrengst in het geval dat een regeling wordt afgeschaft, onder andere door gedragseffecten bij belastingplichtigen en budgettaire samenloop tussen regelingen. Voor meer informatie over de grond voor de raming, wordt doorverwezen naar de internetbijlage «Toelichting op de belastinguitgaven, inkomstenbeperkende regelingen en overige fiscale regelingen».
De budgettaire gevolgen van de fiscale maatregelen uit het belastingplan 2017 worden weergegeven in paragraaf 6.2 voor zover deze maatregelen leiden tot wijzigingen in de betreffende regelingen zelf. De budgettaire overzichten van de belastinguitgaven, inkomstenbeperkende regelingen en overige fiscale regelingen zijn opgenomen in paragraaf 6.3. Paragraaf 6.4 bevat de benchmarktoets. Dit betreft de ramingbijstellingen voor 2017 ten opzichte van de ramingen zoals opgenomen in de Startnota.12 Deze paragraaf is een uitvloeisel van de begrotingsregel dat het budgettaire belang van de belastinguitgaven in enge zin dient te worden afgezet tegen de aan het begin van de kabinetsperiode verwachte ontwikkeling. In paragraaf 6.5 wordt ingegaan op evaluaties in het fiscale domein.
De toelichting op de afzonderlijke regelingen – bestaande uit een beschrijving van de regeling en een weergave van de doelstelling, de ramingsgrond, het ministerie dat verantwoordelijk is voor het beleidsterrein waar de belastinguitgave op betrekking heeft, een verwijzing naar de laatst uitgevoerde evaluaties en een programmering van evaluaties voor toekomstige jaren – is beschikbaar in de internetbijlage op www.rijksbegroting.nl. Daar staan ook cijfers voor de jaren 2011 tot en met 2015, voor zover er gegevens beschikbaar zijn.