Het kabinet stuurt in zijn begrotingsbeleid op reële uitgavenkaders die voor de hele kabinetsperiode worden vastgesteld. Voor het overgrote deel van de rijksuitgaven geldt een uitgavenplafond. Het totale uitgavenkader valt uiteen in drie deelkaders: het kader Rijksbegroting in enge zin (RBG-eng), het kader Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid (SZA) en het Budgettair Kader Zorg (BKZ). Het kabinet toetst het verwachte uitgavenniveau aan het uitgavenkader dat het kabinet vooraf heeft afgesproken. Dat is de zogenoemde kadertoets. Als het uitgavenniveau hoger ligt dan het uitgavenkader, wordt het kader overschreden. Ligt het uitgavenniveau lager dan het uitgavenplafond, dan is sprake van een zogenoemde onderschrijding. Het uitgavenkader geeft de maximale ruimte weer voor uitgaven binnen de kabinetsperiode en hoeft dus niet maximaal benut te worden. Tabel 3.6.1 geeft voor het totaalkader en de verschillende deelkaders de overschrijdingen en onderschrijdingen ten opzichte van de Miljoenennota 2016.

Zowel in 2016 als in 2017 sluit het uitgavenkader, na aanpassing voor het pakket voor 2017. Over 2015 is sprake van een onderschrijding van het uitgavenkader van 0,5 miljard euro. Onderliggend noteert het deelkader Rijksbegroting in enge zin een overschrijding van 1,5 miljard euro in 2016 en 1,1 miljard euro in 2017. De overschrijding in 2016 op de Rijksbegroting in enge zin wordt gecompenseerd door een onderschrijding op het deelkader Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid van 0,7 miljard euro en op het deelkader Budgettair Kader Zorg van 0,8 miljard euro. Voor 2017 laat het deelkader Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid een overschrijding zien van 0,3 miljard euro. Met de onderschrijding op het Budgettair Kader Zorg van 1,4 miljard euro in 2017 sluit het totale uitgavenkader.

Macro-economische mutaties

De uitgavenkaders zijn een plafond voor het niveau van de overheidsuitgaven in reële termen. Door reële uitgavenkaders te hanteren, kan de loon- en prijsontwikkeling van de collectieve sector er niet toe leiden dat de collectieve sector in reële termen onbeheerst uitdijt of ongewenst krimpt. De uitgavenkaders worden geïndexeerd met de zogenoemde prijs nationale bestedingen. Als de lonen en prijzen in de collectieve sector harder stijgen dan in de markt, zal dat moeten worden gecompenseerd met een lagere volumeontwikkeling, om de uitgaven toch binnen het uitgavenkader te houden. Een ander woord voor de relatieve prijsontwikkeling van de collectieve uitgaven ten opzichte van de markt is «ruilvoet». Sinds de Miljoenennota 2016 zijn de lonen en prijzen van de collectieve sector meer gestegen dan de prijs nationale bestedingen.

Het budget voor ontwikkelingssamenwerking (ODA) in de homogene groep internationale samenwerking (HGIS) wordt conform de systematiek bijgesteld op basis van de ontwikkeling van het bruto nationaal inkomen (bni). In de recentste ramingen van het CPB is het bni voor 2016 en 2017 neerwaarts bijgesteld in vergelijking met de raming van vorig jaar. Hierdoor wordt ook het ODA-budget voor HGIS naar beneden aangepast. Het non-ODA budget van de HGIS is aangepast op basis van de ontwikkeling van de prijs bruto binnenlands product (pbbp).

Verder treft de Nederlandsche Bank (DNB) een voorziening van jaarlijks 0,5 miljard euro voor de risico’s van kwantitatieve verruiming. Hiervan is 0,2 miljard euro relevant voor het uitgavenkader (alleen de reguliere winst is relevant voor het uitgavenkader, crisisgerelateerde ontvangsten zijn niet relevant voor het kader). Deze voorziening gaat ten koste van de winst van DNB en komt daarmee ten laste van de winstafdracht aan de Staat. Deze voorziening wordt verder toegelicht in de kamerbrief Voorziening DNB.63 Verder waren de dividenden van staatsbedrijven in 2016 hoger dan verwacht, en is de raming voor 2017 ook licht naar boven bijgesteld.

De hoogte van de uitgaven van het Rijk werkt via de normeringssystematiek ook door in het Gemeente- en Provinciefonds en het BTW-compensatiefonds (via het zogeheten accres). In 2016 en 2017 is er bij het Rijk sprake van een lagere loon- en prijsbijstelling, meevallers bij de dividenden van staatsdeelnemingen en verschillende kasschuiven. Daartegenover staan onder andere hogere uitgaven aan migratie, huurtoeslag en veiligheid. Per saldo wordt het accres in 2016 naar boven bijgesteld. In 2017 geeft het rijk ook meer geld uit, bijvoorbeeld aan Defensie, Veiligheid en Justitie en huurtoeslag. Mede hierdoor stijgt het accres in 2017 verder.

In de zaak met het telecombedrijf Vimpelcom is er in 2016 een schikking getroffen van 358 miljoen euro. Mede hierdoor heeft de overheid 258 miljoen euro meer ontvangen dan werd geraamd.

Beleidsmatige mutaties

Bij de Nederlandse afdrachten aan de Europese Unie doet zich een aantal mutaties voor. Vanwege de vertraagde aanname van de achtste aanvullende begroting in 2015, zijn de restituties verbonden aan deze aanvullende begroting verwerkt in de raming van de Nederlandse afdrachten aan de Europese Unie in het jaar 2016. Het betreft de tweede terugbetaling van de nacalculatie uit 2014, de restitutie van de nacalculatie van de BTW- en BNI-grondslagen in 2015, de restitutie op de invoerrechten en de terugbetaling van de hogere overige inkomsten. Ook is er sprake van een meevaller als gevolg van het surplus over de EU-begroting 2015. Verder is de Spring Forecast 2016 van de Europese Commissie verwerkt in de Nederlandse afdrachten. Uit die voorjaarsraming volgt een opwaartse bijstelling van de Nederlandse afdracht voor 2016 en verder. Omdat de ratificatie van het Eigen Middelenbesluit waarschijnlijk pas in het najaar van 2016 in alle lidstaten wordt afgerond, kan de korting over de Nederlandse afdrachten over 2016 niet meer geboekt worden als vermindering van de maandelijkse afdrachten (minder uitgaven), maar moet deze als niet-belastingontvangst (meer ontvangsten) geboekt worden; deze omboeking heeft per saldo geen effect op de kadertoetsing.

Als laatste is de raming van de Nederlandse afdrachten in 2017 verlaagd met ongeveer 0,3 miljard euro vanwege de vertragingen die zich voordoen bij de uitvoering van de Structuur- en Cohesiefondsen. De omvang van de vertraging en de verwachting hierover geven aanleiding om af te wijken van het betalingenplafond als uitgangspunt voor de raming van de Nederlandse afdrachten in 2017. Er wordt verwacht dat de vertraging bij de Structuur- en Cohesiefondsen in 2018 zal worden ingelopen, waardoor de betalingen voor 2017 doorschuiven naar 2018. Dit is nader toegelicht in de Kamerbrief van 6 juli over het raadsakkoord over de EU-begroting.64

Daarnaast vallen twee reserveringen vrij. Het betreft allereerst de reservering voor de jaarlijkse nacalculatie. Hiervoor was een reservering van 105 miljoen euro opgenomen voor de vorig jaar verwerkte bijstelling van het Nederlandse bni. De effecten voor de jaren 2016 en verder zijn verwerkt in de raming bij Spring Forecast van de Europese Commissie – zie vorige alinea. Tegelijk met de verwerking van de voorjaarsraming is voor dezelfde jaren de reservering vrijgevallen. De effecten van de bijstelling voor het jaar 2015 (die bij de eerstvolgende nacalculatie worden verwerkt) treden waarschijnlijk niet op; dit blijkt uit de meest recente cijfers over het Nederlandse bni over 2015 van het CBS. Daarnaast is een reservering gemaakt van 150 miljoen euro in 2016 voor de invoering van ESA2010. Deze reservering valt vrij, omdat er geen budgettaire effecten worden verwacht. Er resteren geen reserveringen meer op de Aanvullende Post voor de EU-afdrachten.

In de Najaarsnota 2015 is de asielraming voor 2016 aangepast naar 58.000. Tegelijkertijd is er een bestuursakkoord afgesloten met medeoverheden over de opvang van asielzoekers. Daarnaast zijn er extra middelen vrijgemaakt voor kosten die samenhangen met de verhoogde asielinstroom, zoals voor COA, IND, Nidos. Voor de dekking van (een deel van) de kosten van de hogere asielinstroom worden de beschikbare middelen in de asielreserve ingezet. De instroom van het aantal asielzoekers voor 2017 wordt bijgesteld naar 42.000. Dit leidt tot meerkosten voor eerstejaarsopvang van asielzoekers die conform de OESO DAC-systematiek aan ODA worden toegerekend. Deze HGIS middelen zijn voor 2017 overgeheveld naar de begroting van Veiligheid en Justitie.

Naast het overhevelen van middelen voor de eerstejaarsopvang van asielzoekers bestaan de beleidsmatige mutaties op het HGIS-budget onder andere uit intensiveringen in 2016 in opvang in de regio. Deze intensiveringen omvatten de uitvoering van het Turkey Refugee Fund (TRF1) en opvang in de regio Syrië.

Bij het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap blijkt uit de jaarlijkse actualisatie van de referentieraming leerlingen- en studentenaantallen dat het aantal leerlingen en studenten hoger is dan bij Miljoenennota 2016 was geraamd. Dit zorgt voor hogere uitgaven vanaf 2016 en wordt veroorzaakt door demografische ontwikkelingen (zoals de instroom van asielzoekers in het primair en voortgezet onderwijs) en nieuwe tel- en stroomgegevens. Ook zorgt het lagere rentetarief voor lagere renteontvangsten op studieleningen. Om het aandeel van OCW in de ruilvoetproblematiek te dekken en om de begroting van OCW sluitend te maken is onder meer een taakstelling op de lumpsum en subsidies en een ramingsbijstelling doorgevoerd. Vanaf 2017 is er 200 miljoen euro beschikbaar voor de OCW begroting uit het budget voor maatschappelijke prioriteiten. Dit budget wordt deels gebruikt om de taakstelling vanaf dat jaar te verzachten. Het restant wordt besteed aan aanvullende bekostiging voor asielzoekerskinderen in hun tweede jaar in het primair onderwijs, het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid, compensatie van schoolkosten van minderjarige mbo’ers uit gezinnen met lage inkomens, het bevorderen van kansengelijkheid in het onderwijs, het toezicht door de Inspectie van het Onderwijs en aan cultuur.

Bij de huurtoeslag is er sprake van tegenvallers, onder meer door de instroom van vergunninghouders, een lager niet-gebruik en een aanpassing van het heffingsvrije vermogen. Daarnaast resteert vanaf 2017 een nog niet gedekt tekort vanuit de begroting van eerdere jaren. Voor deze meerjarige tekorten is door het kabinet dekking buiten de huurtoeslag gevonden. De uitgaven voor de huurtoeslag worden vanaf 2017 tevens structureel met 150 miljoen euro verhoogd als onderdeel van het koopkrachtpakket, gericht op een evenwichtig koopkrachtbeeld.

Bij deze Miljoenennota heeft het kabinet 450 miljoen euro vrijgemaakt voor maatschappelijke prioriteiten op de begroting van het Ministerie van Veiligheid en Justitie. VenJ zet de extra middelen in om Nederland veiliger te maken, onder andere door een investering in de prestaties van de Nationale Politie te doen. Ook is er extra geld voor de bestendiging en versterking van de rechtstaat en het oplossen van knelpunten op de VenJ-begroting. Een deel van de intensiveringsmiddelen staat vooralsnog op de Aanvullende Post. Daarnaast is in de brief over de ontwerpbegroting 2016 van Veiligheid en Justitie van 20 november 2015 58 miljoen euro aan intensiveringsmiddelen voor de Nationale Politie beschikbaar gesteld.

De intensiveringen op Defensie zijn de reactie van het kabinet op de (internationale) veiligheidsituatie en dragen op lange termijn bij aan stabiliteit in Nederland en daarbuiten. Er is 300 miljoen euro extra beschikbaar voor defensie, waarvan circa 200 miljoen euro voor de materiële en personele basisgereedheid en de geoefendheid van de krijgsmacht; 103 miljoen euro wordt ingezet om defensie te ontzien bij het dekken van de ruilvoettegenvaller.

Voor Defensie en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties komt incidenteel voor 2016 52 miljoen euro beschikbaar voor een reservering op hun begrotingen die bedoeld is om de gevolgen van valutaschommelingen op te vangen.

Diverse kasschuiven op verschillende begrotingen zorgen samen voor hogere uitgaven in 2016 maar voor lagere uitgaven in 2017. De grootste kasschuiven betreffen de vooruitbetaling van (een deel van) de verplichtingen aan vervoersbedrijven (OCW), eerdere betaling van de Nederlandse bijdrage aan de Wereldbank (HGIS) en de herijking van de investeringsplannen (en het bijbehorende kasritme) bij Defensie. Ook op andere begrotingen vinden (kleinere) kasschuiven plaats.

De post overig bevat een aantal kleinere generale mutaties, waaronder de door het kabinet op de Aanvullende Post beschikbaar gestelde middelen voor de WIV en bevorderen van de export.

Het kader Rijksbegroting in enge zin is aangepast voor de intensiveringen uit het pakket. Zie ook de toelichting in paragraaf 3.2.

De verbeterde economische omstandigheden ten opzichte van de Miljoenennota 2016 zorgen voor lagere werkloosheidsuitgaven. Hiertegenover staat een ruilvoettegenvaller: de prijs nationale bestedingen is neerwaarts bijgesteld, terwijl de indexatie van de uitgaven onder het SZA-kader juist omhoog is bijgesteld, onder andere door een hogere contractloonstijging dan verwacht.

De verwachte uitgaven aan de AOW zijn omhoog bijgesteld. Dit is deels het gevolg van de gestegen levensverwachting. Daarnaast heeft de ramingbijstelling te maken met hogere uitgaven aan de partnertoeslag in de AOW in verband met het effect van de verhoging van de AOW-leeftijd op deze partnertoeslag. De ramingen van de arbeidsongeschiktheidsuitgaven laten slechts een kleine bijstelling zien. Enerzijds hebben er minder mensen dan verwacht recht op een arbeidsongeschiktheidsuitkering, maar tegelijkertijd is de gemiddelde jaaruitkering hoger dan verwacht. De raming voor de leningen voor inburgering wordt naar boven bijgesteld als gevolg van de hogere asielinstroom en een hoger gemiddeld leenbedrag. De post overige bevat verschillende bijstellingen over de overige regelingen. Hier wordt uitvoeringsinformatie van onder andere het UWV en de SVB meegenomen. De grootste hier binnen is de WAZO, waarvan de raming naar beneden is bijgesteld, omdat het aantal geboortes lager ligt dan eerder geraamd.

Als gevolg van de inkomstenverrekening krijgen WW-gerechtigden pas na afloop van de maand hun WW-uitkering uitbetaald. Door de verschuiving van lasten naar latere jaren treden er incidentele besparingen op. Een deel van deze besparing is eerder over meerdere jaren plat geslagen. In het uitwerkingsakkoord Verhoogde Asielinstroom van dit voorjaar is afgesproken dat het Rijk voor het participatiebudget voor gemeenten in totaal 144 miljoen euro additioneel beschikbaar stelt in 2016. Gemeenten kunnen met deze middelen vergunninghouders helpen bij het vinden van werk. Daarnaast is in het bestuursakkoord met gemeenten van afgelopen najaar onder andere een verhoging van het budget voor maatschappelijke begeleiding afgesproken. Het kabinet verhoogt het kindgebonden budget voor het 1e en 2e kind met 100 euro vanaf 2017. Daarnaast zorgt het kabinet ervoor dat ook kinderen uit een gezin met een laag inkomen kansrijk kunnen opgroeien. Hiervoor stelt het Rijk voor kinderen (0 tot 18 jaar) structureel 100 miljoen euro beschikbaar in natura voor benodigdheden die ze nu missen door armoede. Hierdoor kunnen deze kinderen meedoen.

Het SZA-kader is aangepast voor de intensiveringen uit het pakket. Zie ook de toelichting in paragraaf 3.2.

Ten opzichte van de Miljoenennota 2016 kent het BKZ een additionele onderschrijding van 0,1 miljard euro. Deze onderschrijding is het saldo van een ruilvoettegenvaller en diverse ramingsbijstellingen en mee- en tegenvallers.

Curatieve zorg

Als gevolg van het verschil tussen de oorspronkelijk beschikbaar gestelde middelen voor de curatieve zorg (groeiruimte) en de in de verschillende zorgakkoorden gemaakte afspraken over de toegestane groei in die sectoren, wordt de raming bijgesteld bij de uitgaven voor de curatieve zorg. Deze neerwaarste bijstelling leidt tot een lagere opbrengst van het eigen risico.

Naar aanleiding van bestuurlijk overleg met partijen van het bestuurlijk Hoofdlijnenakkoord Medisch Specialistische Zorg (MSZ) is, in verband met de geconstateerde overschrijdingen in 2012 en 2013, 70 miljoen euro in mindering gebracht op het beschikbare macrokader MSZ 2016 en 29 miljoen in 2017.

In een bindend advies is de schadevergoeding die VWS aan Erasmus MC moet betalen vanwege twee niet nagekomen toezeggingen uit 2009 vastgesteld op 235,9 miljoen euro (stand ultimo 2014, exclusief rente). VWS betaalt het Erasmus MC in 2015 en 2016 een bedrag van 85 miljoen euro en het restant in 2017. Voor de betaling in 2016 is via een kasschuif 81 miljoen euro toegevoegd aan de 4 miljoen euro die voor 2016 was gereserveerd.

Ook heeft er een kasschuif plaatsgevonden om in 2016 niet benodigde middelen voor de overgang naar integrale tarieven toe te voegen aan het MSZ-kader in latere jaren.

De verhoogde instroom van asielzoekers leidt tot hogere zorguitgaven op het BKZ. Op korte termijn wordt een extra beslag op de curatieve zorg verwacht (onder andere huisartsenzorg, geestelijke gezondheidszorg en medisch-specialistische zorg). Ook op het terrein van preventie en de jeugd(gezondheids)zorg worden additionele uitgaven verwacht.

Daarnaast waren er diverse mee- en tegenvallers als gevolg van de actualisatie op basis van de voorlopige realisatiecijfers van het Zorginstituut Nederland (ZiNl). Ook is het loon-prijsmodel geactualiseerd en is besloten tot meer geld voor onder andere de aanpak van verwarde personen en om een level playing field te creëren voor UMC’s door middel van een sectorale pensioenregeling voor UMC’s binnen het ABP.

Langdurige zorg

Het kabinet heeft extra middelen vrijgemaakt voor de langdurige zorg vanaf 2017. Hierdoor is het mogelijk om de taakstelling op de Wet langdurige zorg (Wlz) van 500 miljoen vanaf 2017 structureel terug te draaien. Dat betekent dat er in 2017 (en latere jaren) meer ruimte is voor zorgaanbieders om kwalitatief goede zorg te leveren. Het terugdraaien wordt voor 400 miljoen euro gedekt vanuit de middelen uit het pakket voor maatschappelijke prioriteiten, en voor 100 miljoen euro door ruimte binnen de Wlz.

Een deel van de gereserveerde groeiruimte op nominaal en onvoorzien en een incidentele ramingsbijstelling van het Wlz-kader 2017 zijn ingezet ter dekking van problematiek binnen de Wlz en de ruilvoetproblematiek binnen het BKZ.

Daarnaast was het aantal cliënten met een voorkeur voor een pgb hoger dan oorspronkelijk geraamd. Dit leidt tot hogere pgb-uitgaven. Daar staat tegenover dat het gebruik van zorg in natura minder snel groeit dan oorspronkelijk geraamd. De hogere toestroom pgb kan hierdoor gedeeltelijk worden gedekt door middelen over te hevelen vanuit zorg in natura naar het pgb-kader.

Er zijn diverse mee- en tegenvallers binnen de care, onder andere als gevolg van de actualisatie op basis van de voorlopige realisatiecijfers van het Zorginstituut Nederland en een lagere opbrengst aan eigen bijdrage Wlz door een lager aantal cliënten in de intramurale ouderenzorg.

Het Budgettair Kader Zorg is aangepast voor de intensiveringen uit het pakket. Zie ook de toelichting in paragraaf 3.2.

Inkomstenkader

In 2017 stijgen de collectieve lasten ten opzichte van 2016 met 0,4 miljard euro. Afgelopen jaar werd nog uitgegaan van een lastenverzwaring in 2017 van 2,3 miljard euro. Het verschil is vooral het gevolg van lagere zorgpremies en de lastenmaatregelen in het koopkrachtpakket.

Voor alle reguliere belasting- en premiemaatregelen wordt het inkomstenkader cumulatief over de gehele kabinetsperiode gesloten. In de regel «kadertoets» in tabel 3.6.5 is zichtbaar dat de kaderrelevante cumulatieve lastenontwikkeling over de kabinetsperiode gelijk blijft (namelijk 13,5 miljard euro). Het kader wordt aangepast voor de lastenmaatregelen in het koopkrachtpakket en de lastenmutaties als gevolg van de maatregelen in de vierde nota van wijziging en de Novelle bij het Belastingplan 2016 en de voorjaarsbesluitvorming 2016 (afschaffen monumentenaftrek en nieuwe start-up regeling op de EZ-begroting). Ook is er een reservering voor specifieke lastenverlichting bij burgers in deze regel opgenomen. De cumulatieve lastenontwikkeling over de gehele kabinetsperiode daalt daardoor van 13,5 miljard euro naar 11,5 miljard euro.

Zorgpremies, incidentele mutatie en compensatie

De zorgpremies komen lager uit dan bij Miljoenennota 2016 nog werd verwacht. Dit zorgt voor een lastenverlichting bij bedrijven. Conform de systematiek van het inkomstenkader wordt het structurele deel van deze lastenverlichting (die samenhangt met lagere zorguitgaven) gecompenseerd met een lastenverzwaring in de vorm van een hogere Aof-premie. Bij burgers is door mutaties in de zorgpremies sprake van een lastenverzwaring. De compenserende lastenverlichting voor burgers om het kader te sluiten is onderdeel van de dekking van het koopkrachtpakket. In 2017 is de daling van de zorgpremies voor een groot deel incidenteel omdat zorgverzekeraars naar verwachting de premie verlagen door de inzet van reserves. Dit incidentele effect wordt conform de begrotingsregels niet gecompenseerd en telt daarom niet mee voor de kadertoets. Het betreft wel een reële lastenverlichting voor burgers en bedrijven.

Belastingplan inclusief PEB, WBSO, EIA, etc.

Het pakket Belastingplan bestaat uit zes wetsvoorstellen met maatregelen met budgettaire effecten, zoals maatregelen om de taakstelling voor de derving als gevolg van de Wet aanpassing fiscale eenheid te dekken en het aanpassen van de gebruikelijk loonregeling ter stimulering van innovatieve start-ups. Ook diverse beleidsbesluiten in de btw en het één jaar uitstellen van het wetsvoorstel Kansspelen op afstand leiden tot een derving in Belastingplan. Het uitfaseren van het zogenoemde pensioen in eigen beheer voor de directeur-grootaandeelhouder levert structureel een opbrengst van 62 miljoen euro op. Bij maatregelen waar de omkeerregel van toepassing is wordt in het inkomstenkader de contante waarde van de kasreeks geboekt. Dit bedrag wordt ingezet als dekking in het Belastingplan. Daarnaast is er binnen het inkomstenkader ruimte om te intensiveren in de WBSO en de energie-investeringsaftrek (EIA). De parameters van de WBSO kunnen hierdoor in 2017 constant blijven. De EIA wordt aantrekkelijker voor energie-intensieve bedrijven waardoor energiebesparing in deze sector meer wordt gestimuleerd.