De plannen uit het Regeerakkoord zijn verwerkt in de begroting voor 2019. Deze plannen worden geleidelijk ingevoerd en bijbehorende middelen worden geleidelijk beschikbaar gesteld, omdat niet alle middelen in één keer doelmatig kunnen worden uitgegeven. Omdat een deel van de middelen die in 2018 beschikbaar waren gesteld in het Regeerakkoord niet in 2018 kunnen worden besteed, worden middelen in latere jaren beschikbaar gesteld. Alle niet-bestede middelen blijven beschikbaar, waarmee ook de ambities uit het Regeerakkoord overeind blijven. Ook het belastingpakket uit het Regeerakkoord wordt geleidelijk ingevoerd.
Het grootste deel van de investeringen in de samenleving is in de begroting van 2019 zichtbaar. In het Regeerakkoord is afgesproken om structureel 9 miljard euro extra uit te geven. Voor 2019 is in de begroting voor 8 miljard euro aan extra uitgaven beschikbaar gemaakt. Het kabinet investeert in het bijzonder in onderwijs, onderzoek en innovatie (1,9 miljard euro), defensie (1,2 miljard euro) en veiligheid (0,5 miljard euro). Daarnaast gaat er in 2019 incidenteel 1,0 miljard euro extra naar infrastructuur.
In 2019 gaan de intensiveringen uit het Regeerakkoord vooral naar onderwijs, defensie, gemeenten en provincies en infrastructuur.24 Het extra onderwijsgeld gaat onder andere naar voor- en vroegschoolse educatie, lager collegegeld in het hoger onderwijs en onderzoek, wetenschap en innovatie. Daarnaast krijgen gemeenten en provincies meer budget van het Rijk. Dit komt doordat het kabinet de fondsen voor gemeenten en provincies wil laten meegroeien met de totale uitgaven onder het uitgavenplafond. Het Rijk en de medeoverheden gaan samen aan de slag met onder andere uitdagingen op het gebied van klimaat, opvang van migranten en het sociaal domein.25 Dit is vastgelegd in het interbestuurlijk programma (IBP). Verder investeert het kabinet in 2019 in de Nederlandse infrastructuur, om een inhaalslag te maken. Dit geld is onder andere bedoeld voor de aanleg van ontbrekende schakels in het hoofdwegennet, extra onderhoud aan wegen, knelpunten op het spoor, infrastructuur voor de fiets en het verbeteren van de bereikbaarheid van Schiphol. Daarnaast stijgen de defensie-uitgaven in 2019. Defensie investeert hiermee in de ondersteuning en modernisering van de krijgsmacht, goed werkgeverschap en de bedrijfsveiligheid. Tot slot krijgt de Belastingdienst in 2019 beschikking over Regeerakkoordmiddelen. Bij de Belastingdienst is namelijk permanent aandacht nodig voor het beheerst werken aan de vernieuwingsopgave, uitvoeren van reguliere taken (met de benodigde capaciteit en goed functionerende ICT) en het verder verbeteren van de interne sturing.26
Actuele ontwikkelingen in 2018 hebben geleid tot aangepaste uitgaven in 2019. In figuur 2.1.1 staan de belangrijkste zogenoemde plussen en minnen die volgen uit de budgettaire ontwikkelingen sinds Startnota. Onder de figuur worden deze toegelicht.
Figuur 2.1.1 Balans plussen en minnen in begroting 2019
Het kabinet stopt zo snel mogelijk met de gaswinning in Groningen. Het kabinet heeft de veiligheid van de inwoners van de regio Groningen vooropgesteld. Daarom wordt de gaswinning volledig afgebouwd. De aardbevingen veroorzaken niet alleen schade aan huizen en gebouwen, maar zorgen ook voor een gevoel van onzekerheid bij de inwoners. De afbouw van de gaswinning heeft vanaf 2018 ook budgettaire consequenties. Daarom was dit een belangrijk thema in de begrotingsbesluitvorming 2019. De meerjarige ontwikkeling van de gasbaten komt aan bod in paragraaf 2.2.
Het kabinet bereidt zich voor op de brexit. Een eventuele harde brexit met een «no-dealscenario» is nog niet uit het zicht. Daarom bereidt het kabinet zich ook daarop voor. Het kabinet trekt 92 miljoen euro uit voor meer capaciteit bij de Douane en de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). Bij de introductie van een nieuwe grens tussen Nederland en het Verenigd Koninkrijk moeten deze organisaties meer goederen keuren en douaneformaliteiten uitvoeren. Het extra geld besteden de Douane en de NVWA vooral aan nieuw personeel om extra werk na de brexit aan te kunnen. Ook andere organisaties bereiden zich hierop voor. Denk aan de Nationale Politie, de Koninklijke Marechaussee, het Openbaar Ministerie en de Immigratie en Naturalisatie Dienst (IND).
Het departement Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) is heropgericht. Het kabinet heeft in 2019 ruim 63 miljoen euro vrijgemaakt voor de nieuwe organisatie, extra personeel, ICT en materiële kosten. Structureel ontvangt LNV 37 miljoen euro per jaar.
De EU-afdrachten stijgen in 2019 per saldo met 303 miljoen euro. De EU-afdrachten ademen mee met de welvaart in ons land. Als we rijker worden ten opzichte van de overige lidstaten, stijgen de Nederlandse EU-afdrachten. Die welvaart meet het Centraal Bureau voor Statistiek (CBS) met het bruto nationaal inkomen (bni). Het CBS voert elke vijf jaar een bronnenrevisie van de nationale rekeningen door. Eerdere bronnenrevisies van het CBS hebben geleid tot hogere EU-afdrachten. Het kabinet acht de kans op hogere EU-afdrachten reëel. Om hierop voorbereid te zijn, heeft het hiervoor 500 miljoen euro gereserveerd. Daarbij leidt de nieuwe voorjaarsraming van de Europese Commissie tot een verhoging van de afdrachten met 432 miljoen euro. Verder leidt het verwerken van de effecten van de zesde aanvullende begroting 2017 (o.a. vertraging uitvoering cohesiebeleid) van de EU tot een verlaging van de afdrachten in 2018. Bij Voorjaarsnota werd verwacht dat de vertraging in de uitgaven in 2019–2020 ingehaald zou worden. In 2019 zou dat leiden tot een tegenvaller van 188 miljoen euro. Daarna heeft de Europese Commissie voorgesteld de Europese Ontwerpbegroting 2019 lager vast te stellen dan eerder gedacht. Hierdoor daalt de Nederlandse bijdrage met 817 miljoen euro. Eerder verwachtte het kabinet dat in 2019 de in eerdere jaren opgelopen achterstanden bij met name het cohesiebeleid gecompenseerd konden worden. Omdat dit niet gaat gebeuren in 2019, is de raming hierop aangepast.
Er zijn ook kasschuiven gedaan. Deze kasschuiven verschuiven geld van andere kabinetsjaren naar 2019. Voor een belangrijk deel gaat het om middelen die ter beschikking zijn gesteld en niet in 2018 kunnen worden besteed. Voor 2019 wordt nog steeds voldaan aan het uitgavenplafond. Dit is mogelijk doordat er minder geld nodig is op andere beleidsterreinen in 2019.
De extra uitgaven zijn mogelijk door meevallers op de uitgaven van het Rijk, met name bij de zorg en sociale zekerheid. Het kabinet heeft in navolging van de begrotingsregels gezorgd dat de extra uitgaven vallen onder het uitgavenplafond. Het hoeft dus geen buffers aan te spreken voor de uitgaven aan de verlaagde gaswinning, voorbereidingen voor de brexit en de hogere EU-afdrachten. Dit kan doordat er bij met name zorg en sociale zekerheid minder geld nodig is dan aanvankelijk werd gedacht. Daarnaast zorgt de lagere rente en schuld in 2019 voor lagere rente-uitgaven. Deze meevallers vormen samen de dekking voor de extra uitgaven van het kabinet in 2019.
De belastingmaatregelen van het kabinet leiden in 2019 per saldo tot een beperkte lastenverlichting ten opzichte van het basispad. In 2019 neemt het kabinet beleidsmaatregelen zoals de invoering van een tweeschijvenstelsel, een hogere ouderenkorting en algemene heffingskorting. De maatregelen van het kabinet zorgen ervoor dat de loon- en inkomensheffing met 4,4 miljard euro daalt. Daar staat tegenover dat onder andere het lage btw-tarief wordt verhoogd van 6 naar 9 procent en dat de milieubelastingen zijn verhoogd. Zo is bij de energiebelasting de heffingsvermindering verkleind en stijgt de belasting op gas. Overigens daalt de belasting op elektriciteit. Daarnaast verbreedt het kabinet de grondslag van de afvalstoffenheffing.
Figuur 2.1.2 Loon- en inkomensheffing daalt, btw en milieubelastingen stijgen
Het kabinet verbetert de koopkracht, met name voor lage- en middeninkomens. Om het koopkrachtbeeld verder te verbeteren en huishoudens nog meer mee te laten profiteren van de economische groei, wordt de algemene heffingskorting in 2019 verder verhoogd dan in het Regeerakkoord was voorzien. Ook een deel van de gefaseerde overgang naar het tweeschijvenstelsel wordt naar voren gehaald. Deze maatregelen zorgen voor een verdere verbetering van koopkracht voor alle inkomensgroepen. Daarnaast heeft het kabinet de lagere raming van de zorgpremies gecompenseerd met een verhoging van het tarief van de eerste schijf en de Aof-premie, volgens de gebruikelijke systematiek; zie bijlage 3 voor meer toelichting.
Figuur 2.1.3 Het kabinet verbetert de koopkracht in 2019
De vpb-tarieven gaan in 2019 omlaag en de renteaftrek wordt beperkt. De beperking van de renteaftrek via de earningsstrippingmaatregel gaat grondslaguitholling tegen. Deze maatregel volgt uit de implementatie van de Europese Anti Tax Avoidance richtlijn (ATAD). Daarnaast ontstaat door de beperking van renteaftrek27 een fiscaal minder ongelijke behandeling van eigen en vreemd vermogen. Daardoor worden bedrijven fiscaal minder geprikkeld om schulden te maken. Daarnaast verlaagt het kabinet het hoge tarief van de vennootschapsbelasting (vpb) met 0,7 procentpunt; het lage tarief daalt met 1 procentpunt. Door het effect van de grondslagverbreding stijgt de vpb-opbrengst in 2019 per saldo.
Het kabinet heeft aanvullend op het Regeerakkoord belastingmaatregelen genomen voor bedrijven. Uit de meest recente raming van maatregelen die dit jaar in wetgeving worden omgezet blijkt dat hiermee een sterkere lastenverlichting aan bedrijven wordt gegeven dan in het Regeerakkoord werd beoogd. Daardoor zijn er maatregelen nodig om de lastenverlichting voor bedrijven in lijn te brengen met het Regeerakkoord. Hiervoor zal het hoge vpb-tarief minder worden verlaagd dan in het Regeerakkoord werd voorzien. Het hoge tarief daalt van 25 procent nu naar 22,25 procent in 2021. Het mkb wordt ontzien doordat het lage vpb-tarief niet wordt verhoogd ten opzichte van het Regeerakkoord. Daarnaast verlicht het kabinet de lasten op arbeid bij het mkb, waarvoor structureel 100 mln beschikbaar is. Ook wordt het box 2-tarief verlaagd ten opzichte van het afgesproken pad in het Regeerakkoord. Dat leidt tot een lastenverlichting voor directeur-grootaandeelhouders (dga’s). Het kabinet gaat belastinguitstel ontmoedigen door schuldverhoudingen van dga’s met hun eigen bv boven de 500.000 euro te belasten in box 2. Daarnaast verlaagt het kabinet de verhuurderheffing met structureel 100 miljoen. Het kabinet heeft ook besloten bestaande publiek-private infrastructuurprojecten te vrijwaren van de gevolgen van ATAD. Door deze maatregelen en de maatregelen voor huishoudens sluit het inkomstenkader; zie bijlage 3 voor meer toelichting.