In 2022 ontvangt het Rijk naar verwachting 334,1 miljard euro aan belastingen en premies op EMU-basis. Daarvan zijn budgettair het meest van belang de loon- en inkomstenbelasting, omzetbelasting (btw), zorgpremies, premies volks- en werknemersverzekeringen en de vennootschapsbelasting (vpb) (zie figuur 2.4.1).
Figuur 2.4.1 Belasting- en premieontvangsten 2022 (in miljarden euro)
Bron: ministerie van Financiën
In 2021 nemen de inkomsten met 13,2 miljard euro toe ten opzichte van 2020. Dit wordt in de eerste plaats gedreven door het economische herstel in 2021. Dit wordt zichtbaar in tabel 2.4.1. De endogene groei is de groei die verklaard wordt door de algemene economische ontwikkeling. Deze bedraagt 9,1 miljard euro. Beleidsmaatregelen leiden tot 4,1 miljard euro hogere belastingontvangsten ten opzichte van 2020. Die toename komt voor een belangrijk deel door de grote omvang van de fiscale coronasteun in 2020, die in 2021 beperkter van aard is.
De belasting- en premieontvangsten zijn minder hard gedaald door de coronacrisis dan aanvankelijk ingeschat. Aan de inkomstenkant van de begroting mogen de belasting- en premieontvangsten ‘meeademen’ met de economie. Dit heet automatische stabilisatie. Vaak betekent dit dat de inkomsten in economisch slechte tijden stevig dalen. Zo duurde het na de financiële crisis tot 2013 voordat de ontvangsten weer het niveau bereikten van 2008. De uitzonderlijke maatregelen om ondernemers te helpen gedurende de coronacrisis hebben de rol van het belastingstelsel als automatische stabilisator grotendeels overgenomen. Deze pakketten leiden direct tot hogere belastingontvangsten, bijvoorbeeld omdat de ontvangen NOW-steun onder de belastbare winst valt. De pakketten leiden vooral ook indirect tot hogere belastingontvangsten. Als ondernemers hun personeel dankzij de NOW-steun in dienst houden, betekent dit bijvoorbeeld hogere ontvangsten in de loonheffing. Dit personeel blijft vervolgens loon ontvangen en hoeft zijn consumptie niet terug te schroeven als gevolg van ontslag. Dat leidt weer tot hogere btw-ontvangsten.
De belasting- en premieontvangsten groeien in 2022 door met 20,4 miljard euro. Dit kent deels een papieren verklaring: de omvorming van ProRail tot zelfstandig bestuursorgaan levert circa 7,3 miljard euro aan belastinginkomsten op - voornamelijk vennootschapsbelasting en dividendbelasting. Hier staan echter navenante uitgaven tegenover. De economische groei leidt in 2022 tot een stevige inkomstentoename van 13,2 miljard euro. Deze groei is toe te schrijven aan zowel indirecte belastingen zoals de omzetbelasting als directe belastingen zoals de loon- en inkomensheffing. De consumptie herstelt verder bij het loslaten van de coronamaatregelen en de verwachting is bovendien dat de contractlonen harder stijgen.
Een grote onzekerheid bij de belasting- en premieontvangsten is de belastingschuld van ruim 19 miljard euro die is ontstaan. Om ondernemingen te helpen biedt de Belastingdienst ondernemers laagdrempelig uitstel van betaling aan voor een groot aantal belastingen. Deze mogelijkheid loopt af per 1 oktober 2021. Dan moeten ondernemers weer hun lopende verplichtingen betalen. Ondernemers krijgen straks vanaf 1 oktober 2022 zestig maanden de tijd om de opgebouwde schuld af te betalen. Dit zal niet alle ondernemers lukken. De hoeveelheid opgebouwde schuld die oninbaar blijkt, bijvoorbeeld door faillissementen, is onzeker. Het kabinet houdt er rekening mee dat het hierbij gaat om ongeveer 1,5 miljard euro. De in deze Miljoenennota vermelde belastingontvangsten zijn al gecorrigeerd voor deze verwachte derving. Het resterende uitgestelde bedrag rekent het kabinet toe aan het jaar waar dit uitstel is ontstaan. Dit gaat vooral om 2020, en deels om 2021.
2020 | 2021 | 2022 | |
|---|---|---|---|
Belastingen en premies volksverzekeringen op EMU-basis | 231,0 | 242,2 | 261,0 |
wv. belastingen op EMU-basis | 194,3 | 202,5 | 222,8 |
wv. premies volksverzekeringen op EMU-basis | 36,7 | 39,7 | 38,2 |
Premies Werknemersverzekeringen | 69,6 | 71,6 | 73,1 |
Totaal | 300,6 | 313,8 | 334,1 |
Mutatie | 13,2 | 20,4 | |
wv. endogene groei | 9,1 | 13,2 | |
wv. beleidsmaatregelen | 4,1 | 7,2 | |
Endogene mutatie (in %) | 3,0% | 4,2% | |
Waardeontwikkeling BBP (in %) | 6,2% | 5,3% |
Bron: CPB en ministerie van Financiën
Na een daling van de beleidsmatige lasten dit jaar stijgen de lasten in 2022. In de afgelopen jaren heeft het kabinet de beleidsmatige lasten per saldo verlaagd, met name voor burgers (zie figuur 2.4.2). Dit jaar dalen de lasten met 1,5 miljard euro. In 2022 stijgen de beleidsmatige lasten weer, met in totaal 3,2 miljard euro. Een belangrijke oorzaak van deze lastenverzwaring is het aflopen van fiscale coronamaatregelen, zoals de vrijstelling van lage btw-tarieven op onder andere mondkapjes en zorgpersoneel. Zonder het uitfaseren van fiscale coronamaatregelen stijgen de beleidsmatige lasten in 2022 nog met 2,1 miljard euro. Deze lastenverzwaring wordt voor een belangrijk deel veroorzaakt door de beperking van de verliesverrekening in de vennootschapsbelasting vanaf 2022, een maatregel waartoe vorig jaar al was besloten. Daarnaast hebben enkele kleinere maatregelen nog een lastenverzwarend effect, onder meer het verminderen van de verlenging van het aangrijpingspunt van het toptarief en door de geleidelijke afbouw van aftrekposten naar het basistarief.
Figuur 2.4.2 Jaarlijkse ontwikkeling van de beleidsmatige lastenontwikkeling (blo) 2018-2022
Bron: ministerie van Financiën
Kader 2.4.1 Definitie beleidsmatige lastenontwikkeling
De afgelopen jaren is er discussie geweest over verschillende definities rondom de beleidsmatige lasten. Het kabinet heeft daarom sinds de Miljoenennota 2021 samen met het CPB een nieuwe gezamenlijke definitie van de beleidsmatige lasten ontwikkeld. Daarom is er nauwelijks verschil tussen de beleidsmatige lastenontwikkeling zoals gepresenteerd door het CPB en het kabinet. Dit zou de uitlegbaarheid moeten vergroten. Het CPB gaat in 2021 net als het kabinet uit van een lastenverlichting van 1,5 miljard euro. In 2022 gaat het CPB uit van een lastenverzwaring van 3,5 miljard euro, waar het kabinet uitgaat van 3,2 miljard euro. Het verschil wordt veroorzaakt doordat het CPB een lagere stijging van de zorgpremies raamt in 2022 dan het kabinet. Dit is echter geen verschil in definities, maar is het gevolg van een andere verwachting van de ontwikkeling van de zorgpremies. Omdat het CPB en het kabinet afzonderlijk van elkaar de zorgpremies ramen kan hier altijd een verschil blijven bestaan. In bijlage 3 van de Miljoenennota wordt de ontwikkeling van de beleidsmatige lastenontwikkeling verder toegelicht.
Het kabinet neemt ook in 2022 maatregelen om de arbeidsmarkt te versterken en lasten op arbeid te verlagen. Het kabinet versobert de zelfstandigenaftrek om het fiscale verschil tussen werknemers en zelfstandigen te verkleinen. Hier staat een verhoging van de arbeidskorting tegenover, waarmee (meer) werken lonender wordt. Daarnaast verruimt het kabinet het betaald ouderschapsverlof, waarmee het voor werknemers makkelijker wordt om arbeid en zorg te combineren. De kosten hiervan worden voor twee derde gefinancierd door het verhogen van de Aof-premie en voor een derde door het verlagen van de inkomensafhankelijke combinatiekorting (IACK). Daarnaast wordt de Aof-premie per 1 januari 2022 gedifferentieerd. Kleine werkgevers zullen hierdoor minder Aof-premie betalen. Hiermee komt het kabinet hen tegemoet in het betalen van de kosten van loondoorbetaling bij ziekte.
Het kabinet werkt verder aan een eerlijkere belastingheffing voor multinationals en neemt maatregelen tegen belastingontwijking. Vanaf 2022 kunnen bedrijven hun verliezen tot maximaal 50% van de belastbare winst verrekenen. Op die manier wordt een ondergrens bereikt in de vennootschapsbelasting voor winstgevende bedrijven. In de strijd tegen belastingontwijking geldt vanaf 2021 een bronbelasting op rente- en royaltybetalingen naar laagbelastende landen. Vanaf 2022 pakt het kabinet ook informeel-kapitaalstructuren aan. Kosten van leningen tussen vestigingen van een internationaal bedrijf kunnen in Nederland alleen nog in aanmerking genomen worden als daar een vergelijkbare opbrengst tegenover staat in het andere land. Daarnaast steunt Nederland de plannen die in OESO-verband worden ontwikkeld om tot een wereldwijde minimumbelasting te komen en tot nieuwe spelregels voor de verdeling van heffingsrechten over landen. Belastingontwijking kan uiteindelijk alleen echt aangepakt worden middels internationale samenwerking.
Het kabinet beziet de mogelijkheden om eigen vermogen en vreemd vermogen fiscaal meer gelijk te behandelen. Dit zou de fiscale prikkel om ondernemingsactiviteiten met vreemd vermogen te financieren (de debt bias) beperken en de financiële weerbaarheid van het Nederlandse bedrijfsleven vergroten. Het verdient de voorkeur om een meer gelijke fiscale behandeling van eigen vermogen en vreemd vermogen in internationaal verband gecoördineerd te bewerkstelligen. Het is ook mogelijk om een meer gelijke behandeling van eigen vermogen en vreemd vermogen te bewerkstelligen door de aftrekbaarheid van rente verder te beperken. Om de aftrekbaarheid van rente verder te beperken kan de huidige generieke renteaftrekbeperking in de vennootschapsbelasting, de earningsstrippingmaatregel, worden aangescherpt. Dit kan worden bewerkstelligd door het aftrekpercentage van de ‘earnings before interest, tax, depreciation and amortisation’ (grof gezegd het brutobedrijfsresultaat, EBITDA) of de drempel verder te verlagen dan wel een combinatie van beide. Het verder beperken van de aftrekbaarheid van rente betekent een lastenverzwaring voor belastingplichtigen in de vennootschapsbelasting. Deze lastenverzwaring zou budgettair neutraal kunnen worden vormgegeven door de budgettaire opbrengst van de aanscherping van de earningsstrippingmaatregel aan te wenden voor bijvoorbeeld een generieke verlaging van het tarief van de vennootschapsbelasting.
Belastingmaatregelen uit het Klimaatakkoord maken milieuvervuilende keuzes duurder. Per 1 januari 2021 kent Nederland een vliegbelasting en een CO2-heffing voor de industrie. Deze heffing kent een vrije voet waardoor deze alleen van toepassing is over de tonnen CO2 die de sector te veel uitstoot. De vrije voet neemt af in de tijd om bedrijven te prikkelen steeds verder te verduurzamen. Verder heeft de Tweede Kamer ingestemd met een CO2-minimumprijs voor elektriciteitsopwekking. In de energiebelasting verhoogt het kabinet stapsgewijs het tarief voor gas en verlaagt het juist het tarief voor elektriciteit. In de motorrijtuigenbelasting geldt een verlaagd tarief voor elektrische auto’s. Zo stimuleert het kabinet consumenten en bedrijven om in hun keuzes meer rekening te houden met milieuvervuiling. Ook voor klimaatverandering geldt dat een internationale inspanning cruciaal is. Het kabinet zet daarom in op een hoge ambitie voor de beperking van uitstoot in de EU en wereldwijd.