Met deze Miljoenennota is het uitgavenkader definitief vastgesteld en ligt vast hoeveel er maximaal mag worden uitgegeven deze kabinetsperiode. De feitelijke ontwikkeling van de uitgaven wordt in de komende jaren getoetst aan de hand van een uitgavenkader. Het uitgavenkader is in nominale termen opgesteld en wordt elk jaar geïndexeerd met de loon- en prijsontwikkeling. Op die manier zijn afspraken over de voorzieningen die de overheid aanbiedt onafhankelijk van de prijsontwikkeling van de uitgaven die hiermee samenhangen.

Het advies van de Studiegroep Begrotingsruimte om te werken met één uitgavenkader is overgenomen in het hoofdlijnenakkoord. Hiermee zijn de deelkaders Investeringen, Zorg en Sociale Zekerheid afgeschaft. Conform de regels voor budgetdiscipline is en blijft iedere minister verantwoordelijk voor een goede beheersing van de departementale begroting. Dit betekent dat vakministers bij tegenvallers binnen de eigen begroting zelf dekking moeten aandragen. Dit geldt ook voor de premiegefinancierde onderdelen van de begroting voor het terrein van de zorg en de sociale zekerheid. In de budgettaire nota’s blijft het kabinet de horizontale ontwikkeling van de uitgaven tonen, waaronder die van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) en het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW). De hoogte van het uitgavenkader is berekend als som van de (netto)uitgavenramingen uit de Voorjaarsnota 2024, plus de budgettaire aanpassingen die sindsdien zijn verwerkt, waaronder de maatregelen uit het hoofdlijnenakkoord.

Conjunctuurgevoelige uitgaven worden buiten het uitgavenkader geplaatst. Dit betreft ontwikkelingen in de Werkloosheidswet (WW) en de bijstand. Daarnaast worden de rente-uitgaven buiten het kader geplaatst. Uitgaven aan militaire en humanitaire steun aan Oekraïne en de binnenlandse opvang van vluchtelingen uit Oekraïne vallen niet onder het uitgavenkader.

Een per saldo meevaller in de uitgaven aan de Zorgverzekeringswet wordt, na saldering met eventuele tegenvallers elders in de zorg en op de VWS-begroting, ingezet voor lastenverlichting via een verlaging van de premies. De Zvw-premies maken deel uit van het inkomstenkader. Bij een meevaller aan de uitgavenzijde, wordt tegenover de lagere zorgpremies geen compenserende lastenverhoging gesteld. In dat geval wordt een kadercorrectie toegepast. Als er sprake is van een kaderrelevante tegenvaller aan de uitgavenzijde, dan wordt die opgelost binnen het uitgavenkader en worden aan de inkomstenkant de lasten met hetzelfde bedrag verlaagd. In principe gebeurt dat met compenserende bijstellingen elders die zo goed mogelijk aansluiten bij de doelgroep. De compensatie in het inkomstenkader wordt in het voorjaar, tegelijkertijd met de uitgavenkant, gecommuniceerd.

Nota van wijziging Toeslagen

In totaal is bij nota van wijziging (nvw) op de eerste suppletoire begroting 1,4 miljard euro extra voor aanvullende schaderoutes toegevoegd aan de Financiënbegroting (op de aanvullende post is 0,9 miljard euro gereserveerd).

Overige nota's van wijziging

De grootste post in de overige nota’s van wijziging is het terugdraaien van de verhoging van het wettelijke minimumloon op de eerste suppletoire begrotingen van SZW en VWS. Daarnaast is ook een nvw op de eerste suppletoire begroting van IenW voor uitgaven aan het Programma Bescherming Noordzee Infrastructuur (PBNI) verstuurd en een nvw op de eerste suppletoire begroting van het ministerie Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (LVVN) voor de subsidie Behoud Grasland.

Hoofdlijnenakkoord

De reeksen uit het hoofdlijnenakkoord die toezien op de uitgaven zijn verwerkt in de departementale begrotingen. In de verticale toelichting (zie bijlage 16) is per begroting te lezen welke maatregelen zijn verwerkt.

Technische mutaties hoofdlijnenakkoord

Bij de start van het huidige kabinet zijn onder andere de rente-uitgaven op de staatsschuld en Oekraïne-uitgaven buiten het uitgavenkader geplaatst. Verder is de belasting- en invorderingsrente overgeheveld naar het lastenkader.

Gasbaten

Er is een meevaller op de gasbaten. In de eerste jaren is die het gevolg van verwachte hogere winst bij GasTerra die via het gasgebouw46 tot hogere gasbaten leidt. In latere jaren nemen de kosten van de gaswinning naar verwachting af waardoor Energie Beheer Nederland (EBN) en de operators hogere winsten maken.

EU-afdrachten

De raming van de Nederlandse afdracht aan de Europese Unie is op basis van de verwachte onderuitputting in de EU-begroting 2025 neerwaarts bijgesteld met 1,3 miljard euro in 2025. Een deel van hiervan schuift door naar 2026 en 2027. Daarnaast is er sprake van een structurele tegenvaller op de bni-afdracht van 0,9 miljard euro. Dat komt enerzijds doordat de ontvangsten van de invoerrechten op EU-niveau lager uitvallen en anderzijds doordat het Nederlandse bni hoger ligt dan verwacht ten opzichte van de EU als totaal.

Asiel

Vanwege het tekort aan reguliere asielopvangplaatsen moeten er naar verwachting meer crisisnoodopvanglocaties worden geopend. Dit levert een tegenvaller op van 350 miljoen euro 2024 bij het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA).

Afpakken

De ontvangsten door het afpakken van (crimineel) vermogen vallen naar verwachting ongeveer 250 miljoen euro lager uit dan geraamd. De lagere afpakopbrengsten worden verklaard doordat op dit moment geen grote schikkingen zijn voorzien.

Defensie aanvulling 2%

Nederland blijft een constructieve partner in de EU en de NAVO (zie nadere analyse in paragraaf 1.2). Om dit te bestendigen brengt het kabinet de defensie-uitgaven in lijn met de NAVO-doelstelling van 2% bbp. Het bedrag in tabel 2 betreft de aanvulling voor de periode 2026 tot en met 2029.

Grensbewaking KMar

Voor het intensiveren van de grensbewaking door de Koninklijke Marechaussee (KMar) wordt extra geld beschikbaar gesteld. Deze uitgaven aan de KMar tellen mee voor de 2% bbp NAVO-doelstelling.

Politie

Voor de politie wordt 50 miljoen euro in 2025, 75 miljoen euro in 2026 en vanaf 2026 100 miljoen euro per jaar beschikbaar gesteld. De bedragen komen bovenop de middelen die hiervoor zijn gereserveerd in het hoofdlijnenakkoord.

Dekking Toeslagen

Het voorgaande kabinet heeft 2,3 miljard euro aanvullend beschikbaar gesteld voor verbetering van de aanvullende schaderoutes van toeslagenouders. Hiervan is circa 1,4 miljard euro op 26 juni 2024 beschikbaar gesteld via een nota van wijziging op de eerste suppletoire begroting van Financiën.47 Tegelijkertijd is 0,9 miljard euro aanvullend gereserveerd op de Aanvullende Post. Dit is nog gebaseerd op een grofmazige raming, met grote onzekerheden rond het aantal gedupeerden per route en hun gemiddelde schade. Dit kabinet dekt deze aanvullende kosten voor schaderoutes.

De 1,4 miljard euro wordt gedekt door naar rato een deel van de eindejaarsmarge 2025 in te houden. Met de eindejaarsmarge wordt een deel van de middelen die in het lopende jaar niet worden uitgegeven, meegenomen naar het volgende jaar. De eindejaarsmarge wordt bij Voorjaarsnota 2025 vastgesteld en uitgekeerd. De totaal uit te keren eindejaarsmarge wordt op dat moment verlaagd met 1,4 miljard euro. Tot die tijd zal deze verlaging worden gereserveerd op de Aanvullende Post. Het verlagen van de eindejaarsmarge zal effect hebben op alle begrotingen en begrotingsfondsen, met name waar sprake is van veel onderuitputting. Dit past bij de inzet van het kabinet om zo realistisch mogelijk te ramen in de begrotingen. Departementen zullen goed moeten afwegen waar ze de resterende eindejaarsmarge aan uitgeven. Dit betekent dat niet alles kan en dat keuzes noodzakelijk zijn.

Ter dekking van de 0,9 miljard euro reserveert het kabinet nu 0,9 miljard euro uit de prijsbijstelling tranche 2025. Bij Voorjaarsnota 2025 wordt bezien hoe de uitvoering van aanvullende schaderoutes verloopt en daarmee ook hoeveel van de prijsbijstelling daadwerkelijk nodig is.

Besluitvorming en uitvoeringsinformatie VWS

Het uitvoeringsbeeld laat in 2024 per saldo een meevaller zien, met name door onderschrijding in de wijkverpleging. Verder is er sprake van incidentele besparingsverliezen in 2025 en een structurele tegenvaller uit de uitvoeringsinformatie in de Wet langdurige zorg (Wlz) en de niet-akkoordsectoren in de Zvw. Deze worden gedekt door op basis van de uitvoeringsinformatie het kader voor de wijkverpleging te actualiseren.

Dekkingsmaatregelen en uitvoeringsinformatie SZW

Er is sprake van een structurele uitvoeringstegenvaller op de SZW-begroting. Deze is onder meer een gevolg van de verwerking van uitvoeringsinformatie van het UWV en de nieuwe macro-economische raming van het CPB. De grootste tegenvallers zijn op de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA) en de Ziektewet. Bij de WIA is sprake van een tegenvaller van 252 miljoen euro structureel en bij de Ziektewet van 109 miljoen euro structureel. De uitvoeringstegenvaller in 2025 wordt intertemporeel gedekt op de SZW-begroting. Daarnaast gaat in het najaar van 2024 een interdepartementaal beleidsonderzoek (IBO) naar de WIA van start.

Schoolmaaltijden en compensatie verhoging btw op leermiddelen

Het Programma Schoolmaaltijden wordt verlengd. Het totale bedrag voor verlenging bedraagt 135 miljoen euro structureel. Hiervan wordt 45 miljoen euro per jaar gedekt uit de envelop Groepen in de knel. Verder worden scholen in het primair en voortgezet onderwijs gecompenseerd voor de btw-verhoging op leermiddelen. Ook mbo-instellingen ontvangen een compensatie voor deze btw-verhoging voor leermiddelen voor basisvaardigheden voor studenten onder de 18 jaar.

Groepen in de knel

Voor de envelop Groepen in de knel wordt vanaf 2025 aanvullend 100 miljoen euro structureel per jaar beschikbaar gesteld.

Overige besluitvormingOnder overige besluitvorming vallen de aanscherping van de taaleis, de stelpost voor de uitwerking van de asielmaatregelen uit het hoofdlijnenakkoord, funderingsproblematiek, het postennetwerk en geld voor Caribisch Nederland.

Realistisch ramen

Om gehoor te geven aan de oproep van de Kamer tot het verminderen van onderuitputting vindt het kabinet het belangrijk om oog te houden voor het realisme in de begroting. In deze Miljoenennota zijn opnieuw stappen gezet naar een meer realistische begroting door middel van kasschuiven budgetten in een meer realistisch bestedingsritme te plaatsen. Daarnaast heeft het kabinet gewogen of er meer aanvullende onderuitputting ingeboekt moet worden. Gezien de onderuitputting in de komende jaren naar verwachting hoger blijft, is er aanvullende onderuitputting ingeboekt voor 2026 voor dezelfde omvang als reeds voor 2025 in de begroting is verwerkt.

Loon- en prijsbijstelling

De loon- en prijsontwikkeling voor de komende jaren is structureel opwaarts bijgesteld ten opzichte van de Voorjaarsnota 2024. Deze bijstelling volgt uit de MEV 2025. Dit effect volgt grotendeels vanuit de hogere loonontwikkeling.

Accres Gemeente- en Provinciefonds

Het accres voor het Gemeente- en Provinciefonds (inclusief Btw-compensatiefonds) is bijgesteld op basis van de veranderde volume- en prijsontwikkeling van het bbp. De volumeontwikkeling van de fondsen wordt gebaseerd op een achtjaars historisch gemiddelde (t-9 tot en met t-2) van de ontwikkeling van het bbp, waardoor het fonds minder schommelt. De normering voor inflatie volgt de prijs bbp van het lopende jaar, waardoor de fondsen reëel ‘op niveau’ blijven. Zie de bijlage 12 Accres Gemeentefonds en Provinciefonds bij de Miljoenennota voor een uitgebreidere toelichting op deze mutaties.

TenneT

De Duitse staat heeft laten weten dat hij op dit moment geen volledige aankoop van TenneT Duitsland kan realiseren.48 De verwachte meevaller van circa 1,6 miljard euro als gevolg van de terugontvangen kapitaalstorting uit 2023, manifesteert zich hierdoor niet. Dit levert een kaderrelevante tegenvaller op in 2024. Verder volgt separaat aan deze Miljoenennota nog een brief waarin de Kamer wordt geïnformeerd over structurele oplossingen voor de kapitaalbehoefte van TenneT.

CO2-heffing

In het coalitieakkoord van kabinet-Rutte IV is afgesproken dat een eventuele opbrengst van de CO2-heffing via het Klimaatfonds ten goede komt aan verduurzaming van bedrijven. Omdat er tot nu toe geen opbrengst was verondersteld, is dit niet eerder budgettair verwerkt. Nu worden er wel opbrengsten uit de CO2-heffing verwacht. Deze (ex ante) verwachte opbrengst wordt eenmalig toegevoegd aan het Klimaatfonds. De uitgavenruimte in het Klimaatfonds wordt hierna niet aangepast naar aanleiding van de daadwerkelijk gerealiseerde opbrengst uit de CO2-heffing. Indien gedurende de kabinetsperiode een beleidsmatige wijziging van de CO2-heffing leidt tot een lastenrelevante derving of opbrengst, dan wordt de uitgavenreeks hierop wel aangepast.

Vrachtwagenheffing

Deze post omvat de uitgaven aan de vrachtwagenheffing. Dit betreft onder andere de exploitatiekosten, de personeelskosten en de terugbetaling aan het Mobiliteitsfonds. De uitgaven aan de vrachtwagenheffing belasten het uitgavenkader, maar worden gedekt via de netto-opbrengsten van de vrachtwagenheffing, die onder het inkomstenkader vallen.

Overige dossiers

Deze post bevat de overige mutaties en besluitvorming zoals de aanvullende middelen voor groepen in de knel en de dekking van de verlaging van de overdrachtsbelasting vanuit woningbouwmiddelen.