In het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) hebben lidstaten van de Europese Unie afspraken gemaakt over hun begrotingsbeleid. Het hoofddoel van het SGP is de houdbaarheid van overheidsfinanciën bevorderen voor stabiliteit en economische groei in de Europese Unie.10 Dit is belangrijk om negatieve spillover-effecten tussen lidstaten te voorkomen, in het bijzonder vanwege de sterke verwevenheid van de Europese economieën. Het SGP is in 1997 overeengekomen als uitwerking van de afspraken in het Verdrag van Maastricht van 1992 om buitensporige overheidstekorten te vermijden en het economisch beleid van de lidstaten te coördineren. De bekendste normen van het SGP zijn de 60% schuldnorm en de 3% tekortnorm, die een belangrijke rol spelen bij de afspraak om buitensporige overheidstekorten te vermijden. Nadien is het SGP meerdere keren gewijzigd, onder andere om tegemoet te komen aan de wens om rekening te houden met economische omstandigheden en te zorgen dat met name in goede economische tijden voldoende schuldafbouw plaatsvindt voor landen met schulden boven de Europese norm.

Herziening Stabiliteits- en Groeipact:

De regels van het SGP zijn recentelijk herzien.1112 Op 30 april 2024 zijn de aangepaste regels formeel in werking getreden. De herziening had als doel om het begrotingsraamwerk te vereenvoudigen, ambitieuze en realistische schuldafbouw te waarborgen, hervormingen en investeringen te stimuleren en om anticyclisch begrotingsbeleid te bevorderen. Het raamwerk richt zich daarbij op de middellange termijn en op de schuldhoudbaarheidsrisico’s van lidstaten. De werking van het nieuwe raamwerk wordt in deze bijlage verder toegelicht. Zie de desbetreffende Kamerbrieven²³ voor een gedetailleerde beschrijving van de inhoud van het akkoord.

Het budgettair-structureel plan voor de middellange termijn

Onder het herziene Europees begrotingsraamwerk dienen alle lidstaten een budgettair-structureel plan voor de middellange termijn (hierna: ‘plan’) in bij de Europese Commissie (‘de Commissie’). Dit plan bevat een meerjarig pad voor de begroting, investeringen en hervormingen. Onder de nieuwe regels wordt voor de monitoring van de begroting alleen gekeken naar de ontwikkeling van de netto primaire uitgaven (het uitgavenpad), gedurende een aanpassingsperiode van in beginsel vier jaar, met de mogelijkheid voor een verlenging naar maximaal zeven jaar. Daarmee komen meerdere sturingsvariabelen uit het huidige raamwerk te vervallen, waaronder de middellangetermijndoelstelling voor het structurele begrotingssaldo (de MTO) en de bijbehorende significante afwijkingsprocedure (Significant Deviation Procedure; SDP) en het schuldafbouwcriterium (het criterium dat schuld boven de 60% met 1/20^ste per jaar moet afnemen om vast te stellen dat de schuld voldoende snel dalend is).

Het uitgavenpad dat lidstaten opnemen in hun plan moet ervoor zorgen dat de overheidsschuld van lidstaten op de middellange termijn (aanpassingsperiode van 4 of 7 jaar plus 10 jaar) op een prudent niveau blijft (onder de 60% bbp) of – indien hoger dan 60% bbp – geloofwaardig daalt. Daarnaast moet het tekort onder de 3% worden gebracht en/of daar blijven op de middellange termijn. De begrotingsinspanning die nodig is om aan deze vereisten te voldoen wordt berekend aan de hand van een zogenoemde schuldhoudbaarheidsanalyse. Bij een ambitieuze set investeringen en hervormingen kunnen lidstaten aanspraak maken op verlenging van de aanpassingsperiode naar maximaal zeven jaar, resulterend in een meer geleidelijke budgettaire aanpassing. Het plan wordt na indiening beoordeeld door de Commissie. De Raad van de Europese Unie beveelt vervolgens het uitgavenpad aan de lidstaat aan en keurt, in geval van een verlengde aanpassingsperiode, de set hervormingen en investeringen goed.

Het uitgavenpad in het plan van de lidstaat wordt uitgedrukt als de maximale groei van de netto primaire overheidsuitgaven. De netto primaire uitgaven worden gedefinieerd als de nationale overheidsuitgaven gecorrigeerd voor rente-uitgaven, conjuncturele werkloosheidsuitgaven, nationale bijdragen aan cofinanciering van Europese subsidieprogramma's, eenmalige en tijdelijke maatregelen en beleidsmatige inkomstenmaatregelen. Door de uitgaven te corrigeren voor rente-uitgaven worden uitgaven weggelaten waar lidstaten moeilijk op kunnen sturen. Dit betekent dat lidstaten niet hoeven te bezuinigen als de rentelasten gedurende de aanpassingsperiode stijgen om aan het uitgavenpad te voldoen, maar ook niet meer ruimte krijgen voor uitgaven als de lasten dalen. Door het uitgavenpad te corrigeren voor conjuncturele werkloosheidsuitgaven is er ruimte om de begrotingsuitgaven mee te laten bewegen met schommelingen van de economische groei, wat helpt om anticyclisch begrotingsbeleid te voeren. Dit anticyclische karakter van de overheidsuitgaven kenmerkt ook het Nederlandse trendmatig begrotingsbeleid. Het corrigeren voor beleidsmatige inkomstenmaatregelen zorgt ervoor dat wanneer de inkomsten van de overheid toenemen door structureel de belastingtarieven te verhogen of -grondslag te verbreden, er ruimte komt voor hogere uitgaven. Het schonen voor uitgaven die worden bekostigd met inkomsten uit EU-fondsen, nationale bijdragen aan cofinanciering en eenmalige en tijdelijke maatregelen zorgt ervoor dat kosten worden weggelaten die geen of weinig invloed hebben op de structurele begrotingspositie van de lidstaat. Wanneer Nederland een plan indient dat niet voldoet aan de vereisten, kan de Raad een passende groei van de netto primaire uitgaven aanbevelen. Belangrijk hierbij te vermelden is dat de Europese Unie geen handhavingsmaatregelen kan aanbevelen zolang het begrotingstekort onder de 3% bbp en de schuld onder de 60% bbp blijft.

Lidstaten publiceren jaarlijks een voortgangsrapportage voor de monitoring van de beleidsprioriteiten uit het budgettair-structureel plan voor de middellange termijn. Na het vaststellen van het uitgavenpad voor een lidstaat wordt niet achteraf (ex post) getoetst of de schuld- en tekortreductie die volgen uit de afzonderlijke waarborgen13 worden behaald, maar wordt alleen getoetst of een lidstaat het uitgavenpad niet overschrijdt (boven een bepaalde drempelwaarde) en binnen de 3%-referentiewaarde blijft. De jaarlijkse rapportages vervangen het huidige Stabiliteitsprogramma en Nationaal hervormingsprogramma en moeten in beginsel in het voorjaar door lidstaten bij de Commissie worden ingediend. Het kabinet heeft de ambitie om in de jaarlijkse rapportage de voorjaarsbesluitvorming mee te nemen, zoals ook dit jaar is gedaan.

Bij het opstellen van het plan baseert Nederland zich op ramingen van het Centraal Planbureau (CPB), zoals gebruikelijk bij het eerdere Stabiliteitsprogramma en de ontwerpbegroting (Draft Budgetary Plan). Het CPB maakt als onafhankelijke instelling de macro-economische ramingen. De in deze bijlage gebruikte cijfers zijn daarom gebaseerd op de meest recente raming van het CPB: de Macro Economische Verkenning 2025 (MEV).

Het door de Commissie berekende structureel primair saldo dat benodigd is om het tekort en de schuld op middellange termijn onder de Europese referentiewaarden te houden , bedraagt 0,1% bbp in 2028. Bij de Macro-Economische Verkenning (MEV) van het CPB bedraagt het structureel primair saldo ‒ 0,8% bbp in 2028. Daaruit volgt een aanvullende begrotingsopgave van circa 0,9% bbp tot 2028 om aan het uitgavenpad te voldoen.

Een kanttekening hierbij is dat de Commissie en het CPB verschillende macro-economische aannamen hanteren. De raming van het CPB en de Commissie kunnen daardoor verschillen in de benodigde budgettaire inspanning om het tekort en de schuld tot 2038 onder de Europese referentiewaarden te houden.

De buitensporigtekortprocedure

De bekende referentiewaarden voor de overheidsschuld (60% bbp) en het begrotingstekort (3% bbp) zoals beschreven in het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU) blijven bestaan. Naast de ongewijzigde referentiewaarden voor het begrotingstekort en de overheidsschuld, blijft ook de verdragsbasis voor het vermijden van buitensporige tekorten op het niveau van het werkingsverdrag ongewijzigd. Deze is vastgelegd in artikel 126 VWEU.

Op basis van artikel 126(3) VWEU stelt de Commissie een rapport op om te beoordelen of er sprake is van een buitensporig tekort indien: (1) een lidstaat de referentiewaarde voor het tekort (3% bbp) overschrijdt, of (2) wanneer de schuld de referentiewaarde van 60% bbp overschrijdt én de schuld onvoldoende snel daalt. In het herziene raamwerk betekent dit laatste concreet dat de Commissie een onderzoek start wanneer de lidstaat de drempelwaarden overschrijdt voor de afwijking van het uitgavenpad14 dat de Raad aan de lidstaat heeft aanbevolen. Verder onderzoekt de Commissie of de overschrijding van het tekortcriterium beperkt, tijdelijk of exceptioneel is. Daarnaast houdt de Commissie onder andere rekening met economische en budgettaire ontwikkelingen in een lidstaat, of het overheidstekort groter is dan de investeringsuitgaven van de overheid, een toename van de defensie-investeringen, de ontwikkeling en risico’s van de schuldpositie en alle andere relevante factoren.

Indien de Commissie oordeelt dat er sprake is van een buitensporig tekort, kan de Raad op advies van de Commissie een buitensporig-tekort-procedure (excessive deficit procedure, EDP) openen. Hierbij ontvangt een lidstaat aanbevelingen over het verbeteren van het begrotingstekort om de overschrijding terug te dringen. Een lidstaat moet binnen zes maanden aantonen effectieve actie te hebben ondernomen. Indien een lidstaat dit onvoldoende doet, kan de Raad op voorstel van de Commissie verdere stappen zetten die uiteindelijk uit kunnen monden in onder andere financiële sancties. De Commissie heeft in juli naar aanleiding van haar onderzoek voorgesteld om een buitensporig tekort vast te stellen voor België, Frankrijk, Italië, Hongarije, Malta, Polen en Slowakije. In het najaar van 2024 zal de Econfinraad besluiten over de aanbevelingen van de Commissie aan de Raad voor de correctie van buitensporige tekorten.15

Tabel 15.1 toont dat Nederland in 2024 met een verwacht feitelijk tekort van ‒ 1,8% bbp en een geraamde schuld van 45,0% bbp binnen de referentiewaarden voor het tekort (3% bbp) en de schuld (60% bbp) blijft. Deze cijfers zijn gebaseerd op de Macro-Economische Verkenning van het CPB. De Commissie kan geen handhavingsmaatregelen aanbevelen zolang het begrotingstekort onder de 3% bbp en de schuld onder de 60% bbp blijft.

Het Nederlands budgettair-structureel plan voor de middellange termijn

Het kabinet is voornemens het budgettair-structureel plan kort na Prinsjesdag, uiterlijk 15 oktober, te verzenden aan de Commissie. Uit EU Verordening 2024/1263 volgt dat het kabinet het budgettair structureel plan voor indiening bespreekt met het nationale parlement in overeenstemming met het nationale rechtskader. Een conceptversie van het budgettair-structureel plan is gelijktijdig met deze Miljoenennota op 17 september 2024 (Prinsjesdag) aan het parlement verzonden. Hierdoor konden de laatste beleidswijzigingen uit deze Miljoenennota worden meegenomen en heeft het parlement voldoende mogelijkheid om het budgettair-structureel plan te bestuderen vóór verzending aan de Commissie.

Het parlement is gedurende de voorbereiding van het budgettair-structureel plan geïnformeerd over de stand van zaken. Het parlement is in april 2024 geïnformeerd over de planning16 voor het opstellen van het budgettair-structureel plan voor de middellange termijn en in juni 2024 is de door de Commissie verstrekte technische informatie gedeeld.17

Daarnaast is een concept van het budgettair-structureel plan voor de middellange termijn voorgelegd aan de Raad van State en het Centraal Planbureau. De Raad van State is de instantie in Nederland die belast is met het toezicht op de naleving van de Europese begrotingsregels. Deze rol vloeit voort uit artikel 5 van het Verdrag inzake Stabiliteit, Coördinatie en Bestuur (VSCB) en EU Verordening 473/2013, en is vastgelegd in de Wet houdbare overheidsfinanciën (Wet hof).

Bij totstandkoming van het beleid dat in het budgettair-structureel plan wordt beschreven, worden alle relevante stakeholders betrokken zoals in de reguliere wetgevingsprocessen. Voor de eerste publicatie van het plan is geen gebruik gemaakt van een publieke consultatie. Dit is in overeenstemming met artikel 36(c) waarin is aangegeven dat dit voor de eerste ronde plannen niet noodzakelijk is.