Aanvullende maatregelen voor urgente maatschappelijke problemen

In de afgelopen weken heeft het kabinet maatregelen aangekondigd om een aantal urgente maatschappelijk problemen aan te pakken. De aangekondigde maatregelen worden bekostigd uit onderuitputting op de begroting en ramingsbijstellingen op het terrein van de zorg en de sociale zekerheid voor 2019. In deze Najaarsnota worden de keuzes van het kabinet op hoofdlijnen toegelicht. De bijstelling van de budgetten is verwerkt in de tweede suppletoire begrotingswetten. De wijzigingen op de begrotingshoofdstukken worden in deze tweede suppletoire begrotingswetten toegelicht. Voor een specifieke toelichting op de aanvullende maatregelen op het terrein van stikstof, onderwijs, ondermijning, rechtsbijstand en veiligheid en bescherming wordt verwezen naar de Kamerbrieven die over deze onderwerpen recent door het kabinet aan het parlement zijn verstuurd.1 2 3 4 5 6

In de Miljoenennota 2020 is een onderschrijding van het uitgavenplafond van 2019 gemeld van 0,4 miljard euro. De onderschrijding van het uitgavenplafond is sindsdien toegenomen tot ruim 1,3 miljard euro in de Najaarsnota 2019. Het kabinet stelt voor van deze ruimte 1,0 miljard euro in te zetten voor de bekostiging van aanvullende maatregelen voor urgente maatschappelijke problemen en 0,3 miljard euro voor de budgettaire verwerking van enkele technische posten.

Voor de aanpak van de stikstofproblematiek wordt een begrotingsreserve Stikstof ingesteld. Deze wordt gevuld met een bedrag van 500 miljoen euro. Dit bedrag wordt bij tweede suppletoire begrotingswet toegevoegd aan de begrotingsreserve Stikstof. Ook is op 1 november jongstleden een convenant van 460 miljoen euro gesloten tussen sociale partners in het onderwijsveld en het ministerie van OCW, waarin een gezamenlijke aanpak van het personeelstekort en de werkdruk in het funderend onderwijs is afgesproken. Dit convenant wordt voor 300 miljoen euro bekostigd met de inzet van rijksbrede onderuitputting op de begroting. De overige 160 miljoen euro wordt gedekt met onderuitputting, herschikkingen en een kasschuif binnen de OCW-begroting. Het kabinet investeert tevens incidenteel 110 miljoen euro in een breed offensief tegen de georganiseerde ondermijnende criminaliteit. Voor de rechtsbijstand wordt 45 miljoen euro extra beschikbaar gesteld uit de rijksbrede onderuitputting. Samen met de verwachte onderuitputting van 15 miljoen euro in 2019 op de rechtsbijstand op de begroting van Justitie en Veiligheid en de inzet van 13 miljoen euro binnen het programmabudget kan hierdoor 73 miljoen euro worden ingezet voor een tijdelijke toelage voor een groot deel van de sociaal advocatuur in de periode 2020 tot en met 2021. Voor het bieden van veiligheid en bescherming wordt incidenteel 45 miljoen euro beschikbaar gesteld voor diverse maatregelen.

Naast deze beleidsmatige intensiveringen, worden met deze Najaarsnota enkele technische posten budgettair verwerkt. Het betreft het instellen van een begrotingsreserve voor garanties, toegevoegde middelen wegens onvoorziene kosten op het terrein van digitale veiligheid en het invullen van de in=uittaakstelling met 60 miljoen euro.

Uitgavenbeeld

In het regeerakkoord heeft het kabinet afgesproken hoeveel er elk jaar maximaal kan worden uitgegeven. Oftewel, wat het maximale uitgavenplafond is. Dit uitgavenplafond is onderverdeeld in drie deelplafonds: Rijksbegroting, Sociale Zekerheid en Zorg. Met de plafondtoetsen toetst het kabinet of het verwachte uitgavenniveau binnen het vastgestelde uitgavenplafond blijft.

De bij de start van de kabinetsperiode vastgestelde uitgavenplafonds worden in deze Najaarsnota nog bijgesteld voor overboekingen tussen de drie deelplafonds, enkele statistische correcties en voor conjuncturele mutaties in de WW en bijstand (enkel plafond Sociale Zekerheid). In de toelichting bij de drie deelplafondtoetsen worden de aanpassingen van de uitgavenplafonds toegelicht.

Bij Miljoenennota 2020 was er sprake van 0,4 miljard euro onderschrijding op het totaalplafond voor 2019. Sindsdien is deze toegenomen met in totaal 0,9 miljard euro waardoor het uitgaventotaal 1,3 miljard euro lager komt te liggen dan het uitgavenplafond. Het kabinet kiest ervoor om deze onderschrijding aan te wenden voor urgente maatschappelijke problemen en de budgettaire verwerking van enkele technische posten met een totale inzet van 1,3 miljard euro. Met de aanwending van deze middelen wordt de door onderuitputting gecreëerde ruimte onder het uitgavenplafond bij Najaarsnota 2019 vrijwel volledig ingezet.

De totale inzet van 1,3 miljard euro wordt verwerkt op het deelplafond Rijksbegroting. Per saldo nemen, sinds de Miljoenennota 2020, de uitgaven onder dit plafond toe met 0,9 miljard euro. De overige 0,4 miljard euro wordt gedekt door onderuitputting en meevallers binnen het deelplafond Rijksbegroting sinds Miljoenennota 2020.

Deelplafond Rijksbegroting

Bij Najaarsnota 2019 wordt er een overschrijding van het uitgavenplafond Rijksbegroting verwacht van 2,2 miljard euro in 2019.

Plafondaanpassingen

Het uitgavenplafond Rijksbegroting wordt bij de Najaarsnota omhoog bijgesteld voor statistische correcties en overboekingen met de twee andere deelplafonds Sociale Zekerheid en Zorg.

HGIS

In de Homogene Groep Internationale Samenwerking (HGIS) worden de uitgaven van de verschillende ministeries aan buitenlandbeleid gebundeld. Op de HGIS is sprake van een onderschrijding van in totaal 73,2 miljoen euro. Dit is een optelsom van onderuitputting die zich voordoet op de begrotingen van Buitenlandse Zaken, Justitie en Veiligheid, Landbouw, Natuur & Voedselkwaliteit en Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking.

EU-afdrachten

De Europese Commissie heeft in een aanvullende begroting het surplus voor de Europese begroting over 2019 gepresenteerd. Dit surplus bedraagt in totaal 1,8 miljard euro. Dit leidt voor Nederland - via de ontvangsten - tot een incidenteel lagere BNI-afdracht van 88 miljoen euro.

Boeten en transacties

Bij de boeten en transacties wordt een minderopbrengst verwacht van 51,1 miljoen euro. Deze verwachte minderopbrengst wordt vooral veroorzaakt door minder beschikkingen uit trajectcontroles en door minder beschikkingen op kenteken.

Rente

De raming van de rentelasten wijzigt als gevolg van realisaties en de financieringsbehoefte.

Extra middelen aanpak ondermijning

Het kabinet investeert incidenteel 110 miljoen euro in een breed offensief tegen de georganiseerde ondermijnende criminaliteit, zodat het eerste deel van de versterking van aanpak van de ondermijnende criminaliteit tot en met begin 2021 kan worden gerealiseerd. Het gaat om zowel repressieve als preventieve maatregelen met een focus op: oprollen, afpakken en voorkomen.

Begrotingsreserve Stikstof

De uitspraak van de Raad van State en de aanbevelingen van het Adviescollege Stikstofproblematiek geven een helder signaal: Nederland kampt met een stikstofprobleem. Omdat de aard en timing van maatregelen hiertegen nog onzeker is, wordt voorgesteld om bij deze Najaarsnota een begrotingsreserve Stikstof op te richten van 500 miljoen euro. Randvoorwaardelijk voor aanwending van deze middelen is dat eerst in kaart wordt gebracht welke (kostenefficiënte)stikstofmaatregelen genomen kunnen worden, wat deze opleveren qua vermindering van stikstofdepositie en wat de budgettaire gevolgen van de maatregelen zijn. Binnen deze begrotingsreserve wordt 250 miljoen euro gereserveerd voor natuurherstel en -verbetering.

Onderwijs

In het najaar van 2019 is een convenant van 460 miljoen euro gesloten tussen sociale partners in het onderwijsveld en het ministerie van OCW, waarin een gezamenlijke aanpak van het personeelstekort en de werkdruk in het funderend onderwijs is afgesproken. Dit pakket heeft ook gevolgen voor de begroting in 2019.

In de begroting 2019 wordt voor het funderend onderwijs 300 miljoen euro generaal beschikbaar gesteld uit de rijksbrede onderuitputting, gelijk verdeeld over het primair onderwijs (150 miljoen euro) en het voortgezet onderwijs (150 miljoen euro). Daarnaast wordt de subsidieregeling zij-instroom incidenteel met 14,2 miljoen euro verhoogd. Dit wordt gedekt uit specifieke onderuitputting op de begroting van OCW.

In de Voorjaarsnota 2020 wordt 97 miljoen euro aan werkdrukmiddelen in het primair onderwijs via een kasschuif naar voren gehaald. Verder dekt het ministerie van OCW de volgende maatregelen vanaf 2020 door herprioritering in de eigen begroting: 10,6 miljoen euro incidenteel voor het traject samen opleiden, 21,2 miljoen euro incidenteel voor individuele scholingsrechten en 16,5 miljoen euro structureel voor de beloning van leraren die les geven in het diplomagerichte deel van het VSO.

Veiligheid en bescherming

Het kabinet investeert met incidenteel 45 miljoen euro in veiligheid en bescherming. Als onderdeel daarvan stelt het kabinet bij Najaarsnota 25 miljoen euro beschikbaar voor de invoering van het stroomstootwapen ten behoeve van de uitrusting van agenten. Dit bedrag komt bovenop de 5 miljoen euro die het kabinet bij Voorjaarsnota beschikbaar heeft gesteld voor de financiering van het stroomstootwapen. Ook is er 10 miljoen euro beschikbaar gesteld voor een aanvullende impuls voor het stelsel van bewaken en beveiligen ter verlichting van de druk op basispolitiezorg.

Ter ondersteuning van de uitvoering van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten (WIV) stelt het kabinet 10 miljoen euro beschikbaar. Dit betreft een toevoeging van 5 miljoen euro aan de BZK-begroting voor de AIVD en een toevoeging van 5 miljoen euro aan de Defensiebegroting voor de MIVD. Met deze middelen worden binnen zowel de AIVD als de MIVD concrete stappen gezet op het gebied van intern beleid, werkprocessen en de inrichting van technische systemen om in de praktijk te waarborgen dat aan de eisen uit de WIV 2017 wordt voldaan.

Digitale veiligheid

Op de Defensiebegroting is 75,5 miljoen euro toegevoegd om de betrouwbaarheid en continuïteit van de digitale veiligheid te waarborgen.

Rechtsbijstand

Voor de rechtsbijstand wordt 45 miljoen euro extra beschikbaar gesteld uit de rijksbrede onderuitputting. Samen met de verwachte onderuitputting van 15 miljoen euro in 2019 op de rechtsbijstand op de begroting van Justitie en Veiligheid en de inzet van 13 miljoen euro binnen het programmabudget kan hierdoor 73 miljoen euro worden ingezet voor een tijdelijke toelage voor een groot deel van de sociaal advocatuur in de periode 2020 tot en met 2021.

Begrotingsreserve garanties

Er wordt een begrotingsreserve garanties aangehouden.

Invulling in=uittaakstelling

Bij de Voorjaarsnota 2019 hebben departementen een deel van de in 2018 niet bestede middelen middels de eindejaarsmarge doorgeschoven naar 2019 en daar aan de totale uitgaven toegevoegd. Om de uitgaven in 2019 echter ook onder het afgesproken uitgavenplafond uit te laten komen is als tegenhanger van deze eindejaarsmarge een in=uittaakstelling geboekt. Dit kan omdat er aan het einde van dit jaar waarschijnlijk in dezelfde mate als eind 2018 sprake zal zijn van onderbesteding op de begrotingen. Het uit 2018 doorgeschoven geld kan dus worden gebruikt voor noodzakelijke uitgaven, zonder dat het uitgavenplafond wordt overschreden. Bij de Miljoenennota 2020 is reeds een deel van deze in=uittaakstelling voor 2019 gevuld. Bij Najaarsnota 2019 wordt nog eens 60 miljoen euro ingevuld. De hierna nog resterende in=uittaakstelling bedraagt 562 miljoen euro. Deze wordt bij Slotwet ingevuld.

Onderuitputting

Op diverse begrotingen is er sprake van onderuitputting in 2019. Tabel 2.4 geeft inzicht in de verdeling hiervan over de verschillende departementale begrotingen onder het deelplafond Rijksbegroting. De meeste onderuitputting doet zich voor bij de departementen VWS en Financiën. De onderuitputting op de VWS-begroting is het saldo van een groot aantal in omvang geringe mutaties. De grootste betreft het niet tot volledige besteding komen van de Subsidieregeling Stimulering Bouw en Onderhoud Sportaccommodaties (15 miljoen euro). Daarnaast vallen onder meer middelen vrij voor diverse ZonMw-programma’s (12 miljoen euro), voor de uitkeringen op grond van de Wetten voor Verzetsdeelnemers en Oorlogsgetroffenen (11 miljoen euro) en niet-bestede loon- en prijscompensatie (10,5 miljoen euro). De onderuitputting op de Financiën-begroting wordt grotendeels verklaard door een per saldo meevaller bij de Belastingdienst op de niet-belastingontvangsten en een tegenvaller bij de uitgaven (29 miljoen euro). De onderuitputting wordt verder verklaard door onbestede middelen op het apparaatsartikel (7 miljoen euro), middelen voor de douane (12 miljoen euro) en overige artikelen (2 miljoen euro).

De Verticale Toelichting in bijlage 1 geeft per begrotingshoofdstuk meer gedetailleerde informatie over de mutaties die hebben plaatsgevonden.

Kasschuiven

In de Voorjaarsnota 2019 zijn extra middelen beschikbaar gesteld voor jeugdhulp, waarvoor twee kasschuiven van in totaal 54 miljoen euro worden voorgesteld op de begroting van VWS. Allereerst wordt 20 miljoen euro van de Jeugdautoriteit doorgeschoven naar 2020, om tijdelijke liquiditeitssteun toe te kunnen kennen als de zorgcontinuïteit in gevaar komt. Daarnaast wordt 33,5 miljoen euro van de regeling van de Transitieautoriteit Jeugd niet beschikt en middels een kasschuif meegenomen naar 2020. Verder is een kasschuif van 6 miljoen euro op de begroting van de Staten-Generaal voorgesteld voor onderbesteding op vervangingsinvesteringen en bedrijfsvoeringskosten vanwege de vertraging in het tijdelijke huisvestingsproject. Deze middelen worden meegenomen naar 2020 en blijven daardoor beschikbaar voor hun bestemming.

Overig

De post Overig bevat het saldo van een aantal kleine mutaties.

Deelplafond Sociale Zekerheid

Bij Miljoenennota 2020 was in 2019 sprake van onderschrijding van het deelplafond Sociale Zekerheid van 659 miljoen euro. Bij Najaarsnota is sprake van een onderschrijding van 826 miljoen euro in 2019.

In de begrotingsregels van dit kabinet is afgesproken het uitgavenplafond Sociale Zekerheid aan te passen voor het conjuncturele effect van de WW en bijstand. Tevens wordt het deelplafond aangepast voor statistische correcties en overboekingen met de deelplafonds Rijksbegroting en Zorg. De uitkeringslasten als gevolg van het conjuncturele effect in de WW en bijstand zijn naar beneden bijgesteld op basis van uitvoeringsinformatie van het UWV. Het verwachte aantal uitkeringen valt met name lager uit.

Door de vertraging bij de Belastingdienst bij het uitvoeren van de herstelactie Wet kindgebonden budget (WKB) wordt het kasritme niet gehaald. Hierdoor wordt in 2019 83 miljoen euro minder uitgekeerd. Deze uitgaven schuiven door naar 2020. Het vormgeven van de herstelactie kostte meer tijd dan verwacht. Naast de omvang en complexiteit van de herstelactie speelt daarin ook dat het tijd kost om voor verschillende groepen en bijzondere situaties een zorgvuldige afweging te maken. Zoals oorspronkelijk is gepland is de afronding van de herstelactie voorzien in 2020.

Uit realisatiegegevens van het UWV blijkt dat de gemiddelde uitkering in de arbeidsongeschiktheidsregeling WGA lager ligt dan voorheen werd verwacht. Dit levert een meevaller op. Het aantal uitkeringen is ongeveer gelijk gebleven. Bij de overige arbeidsongeschiktheidsregelingen (IVA, WAO, WAZ) zijn de mutaties van gemiddelde uitkering en aantallen beperkt en per saldo ongeveer nul. Ook de uitkeringslasten voor de Wajong zijn naar beneden bijgesteld. Dit komt onder andere doordat er meer Wajongers werken dan werd verwacht, wat zorgt voor een lagere gemiddelde uitkering. Ook is het re-integratiebudget voor 2019 iets naar beneden bijgesteld.

De AOW is op basis van uitvoeringsinformatie licht opwaarts bijgesteld.

Ook is er een vrijval van een aantal middelen in het kader van de Fraudewet en voor uitvoeringskosten in het ZZP-dossier, waarvan de inschatting is dat ze in 2019 deels of helemaal niet benodigd zijn.

Deelplafond Zorg

De zorguitgaven onder deelplafond Zorg voor 2019 zijn 0,4 miljard euro gedaald ten opzichte van de Miljoenennota 2020. Dit is voornamelijk het gevolg van een neerwaartse bijstelling van de raming van de uitgaven in de Zorgverzekeringswet (Zvw). Het plafond Zorg is nihil naar beneden bijgesteld. De actuele onderschrijding van het deelplafond Zorg voor 2019 bedraagt daarmee 1,4 miljard euro. Hieronder worden de verschillende mutaties in detail toegelicht.

Op basis van voorlopige gegevens van het Zorginstituut over het eerste half jaar van 2019 zijn de ramingen van de Zvw-uitgaven 2019 geactualiseerd. Binnen de Zvw tekent zich een onderschrijding af van circa 600 miljoen euro. Het gaat hier om de verwachte onderschrijding bij de sectoren met een hoofdlijnenakkoord (medisch-specialistische zorg, huisartsen en multidisciplinaire zorg, wijkverpleging en geneeskundige ggz). De verwachte onderschrijding bij de overige sectoren is reeds bij Miljoenennota 2020 gemeld. De geraamde onderschrijding kan nog wijzigen op grond van de realisatiecijfers over geheel 2019. Daarover wordt zoals gebruikelijk in het jaarverslag 2019 nader gerapporteerd. Als laatste is het belangrijk om aan te tekenen dat in het geval van onder- of overschrijding iedereen die recht heeft op zorg op basis van de Zorgverzekeringwet hierop aanspraak kan blijven maken, zowel in 2019 als in de toekomst. De hoogte van de uitgaven zijn ramingen van deze aanspraken en geen budgetten. Een onder- of overschrijding heeft geen invloed op de aanspraken voor burgers.

Op basis van de geactualiseerde prognose van de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) is het beschikbare Wlz-kader (Wet langdurige zorg) voor 2019 met 130 miljoen euro verhoogd. Bovenop deze extra beschikbare middelen wordt, in het licht van de toename van wachtlijsten, in 2019 een extra bedrag van 60 miljoen euro beschikbaar gesteld. Omdat de begrotingsstand 11 miljoen euro hoger was dan het bedrag dat correspondeert met het Wlz-kader, stijgt de uitgavenraming in de begroting met 179 miljoen euro.

De post Diversen betreft het saldo van enkele mutaties. Zo is er onder meer een vrijval van middelen voor de subsidieregeling die medisch specialisten moet helpen bij de overstap naar loondienst (7,1 miljoen euro).