Uitgangspunten en actualiteit

Gemeenten en provincies beschikken over verschillende inkomstenbronnen om de uitgaven voor hun taken te financieren. Eén van de belangrijkste inkomstenbronnen voor decentrale overheden is de algemene uitkering uit het Gemeentefonds en het Provinciefonds.

Via de normeringsystematiek ‘samen trap op, samen trap af’ wordt de algemene uitkering van het Gemeentefonds en Provinciefonds geïndexeerd. Het doel van de systematiek is dat budgettaire lusten of lasten op rijksniveau evenredig worden doorvertaald naar de ontwikkeling van de fondsen voor decentrale overheden. Dit wordt samengevat in de uitdrukking 'samen trap op samen trap af'. Het betreft één integrale indexatie voor zowel loon-, prijs- als volumeontwikkelingen. Beleidsintensiveringen, ombuigingen, mee- en tegenvallers en nominale ontwikkelingen op de Rijksbegroting hebben via de normeringsystematiek direct invloed op de omvang van de fondsen. De jaarlijkse toe- en afname van het Gemeentefonds en het Provinciefonds die voortvloeit uit de koppeling aan de rijksuitgaven wordt het accres genoemd.

Zoals toegelicht in de Startnota is er in het Coalitieakkoord van het kabinet Rutte IV besloten tot twee belangrijke wijzigingen in de indexering van de algemene uitkering van de fondsen. Ten eerste is er besloten dat tot 2025 het accres grotendeels op basis van de bestaande afspraken berekend wordt. Nieuw zijn de uitzondering op de accresrelevante uitgaven (aru) voor een aantal investeringsfondsen. Over het vastzetten van het volumedeel van het accres voor de periode tot en met 2025 is het Rijk in gesprek met de koepels. Ten tweede is in het coalitieakkoord besloten dat de fondsen vanaf 2026 niet langer via de normeringssystematiek geindexeerd worden. Daarmee vervalt de koppeling aan de rijksuitgaven. Het gereserveerde accres vanaf 2026 wordt wel bijgesteld als gevolg van de jaarlijkse loon- en prijsontwikkeling zoals deze door het CPB geraamd wordt.

Accres tot en met 2025

Zoals aangegeven wordt het accres tot en met 2025 in deze Voorjaarsnota op de reguliere wijze berekend. Daarbij is in het coalitieakkoord gekozen om de uitvoeringskosten van medeoverheden voor investeringspakketten (klimaat, ontsluiten nieuw­bouwwoningen en stikstof) specifiek te verstrekken. In samenhang hiermee is besloten om de middelen voor het Stikstoffonds, het Klimaatfonds, het budget voor ontsluiting van nieuwe woningen in het Mobiliteitsfonds en het Nationaal Groeifonds uit te zonderen van de berekening van de accresrelevante rijksuitgaven. Daarnaast zijn in het coalitieakkoord middelen voor de woningbouwimpuls (10x100 miljoen) en volkshuisvesting (4x150 miljoen) opgenomen. Deze middelen zijn onttrokken aan het accres en worden via een specifieke uitkering uitgekeerd.

In de onderstaande tabel wordt de berekening van het accres uitgesplitst en toegelicht. In de jaren 2022 t/m 2025 neemt het accres toe door hogere Rijksuitgaven. Zoals in de Voorjaarsnota toegelicht wordt, stijgen de rijksuitgaven door zowel hogere loon- en prijsontwikkeling als door beleidsmatige en autonome uitgavenontwikkelingen.

Bij de bepaling van de omvang van accresrelevante uitgaven (aru) vormen de netto uitgaven van het Rijk onder het uitgavenplafond het startpunt. Netto wil zeggen dat de rijksuitgaven worden gesaldeerd met de niet-belastingontvangsten. Op de netto uitgaven onder het uitgavenplafond (A) worden correcties (B) doorgevoerd voor verschillende posten zoals het Gemeentefonds en Provinciefonds zelf. Het saldo (C) geeft de accresrelevante uitgaven (aru) en vormt de basis voor de accresberekening. Het accres (G) is vervolgens het product van de grondslag (E en H) en de aru in procenten (D).

Om de aru te berekenen wordt uitgegaan van de netto rijksuitgaven onder het uitgavenplafond inclusief zes typen correcties:

1. Rijksuitgaven aan gemeenten en provincies

Uitgaven onder het uitgavenplafond die het Rijk overmaakt naar gemeenten en provincies worden uit de aru gecorrigeerd. Deze overdrachten zijn immers bestemd voor de financiering van uitgaven door gemeenten en provincies zelf en maken derhalve geen onderdeel uit van de rijksuitgaven waarop de trap-op-trap-af van toepassing is. Het corrigeren van de overdrachten is ook nodig om een onbedoelde doorwerking van accres op accres in hetzelfde jaar te voorkomen. Rijksuitgaven die op deze wijze gecorrigeerd worden zijn onder andere de algemene, decentralisatie- en integratie-uitkeringen van het Gemeentefonds en Provinciefonds, de uitgaven van het Btw-compensatiefonds, de bijstand, de integratie-uitkering sociaal domein en de uitvoeringskosten klimaat voor gemeenten en provincies.

2. Niet-accresrelevante rijksuitgaven onder het plafond

In het coalitieakkoord van kabinet Rutte VI is gekozen om de uitvoeringskosten van medeoverheden voor investeringspakketten (klimaat, ontsluiten nieuw­bouwwoningen en stikstof) specifiek te verstrekken. In samenhang hiermee is besloten om de middelen voor het Transitiefonds, het Klimaatfonds, het budget voor ontsluiting van nieuwe woningen in het Mobiliteitsfonds en het Nationaal Groeifonds uit te zonderen van de berekening van de accresrelevante rijksuitgaven.

3. Financieringsverschuivingen gedurende de kabinetsperiode

Financieringsverschuivingen zijn verschuivingen van geldstromen binnen het Rijk die niet tot meer of minder bestedingsruimte van het Rijk leiden, maar zonder correctie wel effect zouden hebben op het accres. Dit zijn dus schuiven tussen accresrelevante uitgaven en niet-accresrelevante uitgaven. Bij een schuif is per saldo geen sprake van meer of minder uitgaven op rijksniveau, maar is alleen sprake van een andere financieringsbron. Denk bijvoorbeeld aan overhevelingen van departementale begrotingen naar het Gemeentefonds en Provinciefonds en financieringsverschuivingen tussen de inkomsten- en de uitgavenkant.

4. Corona-noodmaatregelen en Oekraïne-noodmaatreglen

Gegeven de uitzonderlijke situatie als gevolg van zowel het coronavirus als de oorlog in Oekraïne heeft het kabinet beslotende uitgaven hiervoor buiten het reguliere uitgavenplafond te behandelen. Dit betekent dat de extra uitgaven niet ten koste gaan van andere uitgaven, maar dat ze zorgen voor een verslechtering van het EMU-saldo en een verhoging van de EMU-schuld. Om boekhoudkundige redenen wordt een aantal van deze uitgaven met plafondcorrecties onder het uitgavenplafond geboekt. Ook hiervoor geldt dat ze niet ten koste gaan van andere uitgvaen. Omdat de reguliere systematiek niet geldt voor deze uitgaven leiden ze ook niet tot een effect op het accres.

5. Uitgavenmutaties in de WW als gevolg van conjunctuur

In de begrotingsregels van het kabinet is afgesproken dat het uitgavenplafond gecorrigeerd wordt voor mutaties in de WW-uitgaven als gevolg van de conjunctuur. Het Rijk hoeft zodoende mee- en tegenvallers in de WW-uitgaven als gevolg van conjunctuur niet op te vangen binnen het uitgavenplafond. Deze mutaties zijn om daarom ook niet accresrelevant.

6. Correcties op aru 2021 als gevolg van technische herschikkingen bij de start van Rutte IV

Bij de Startnota van kabinet Rutte IV zijn er een aantal technische herindelingen geweest binnen de begroting met een effect op de aru. De voornaamste zijn het buiten het plafond zetten van EU-invoerrechten en het onder het plafond plaatsen van de gasbaten. Omdat deze herschikkingen vanaf 2022 ingaan, zou er zonder correctie een onbedoelde trendbreuk in de definitie van de aru optreden tussen 2021 en 2022. Om dit te voorkomen wordt de aru 2021 gecorrigeerd voor deze herschikkingen.

Grondslag

De normeringsystematiek is van toepassing op alle middelen die worden verantwoord onder het Gemeentefonds en Provinciefonds en vallen onder het uitgavenplafond Rijksbegroting, met uitzondering van het sociaal deelfonds in het Gemeentefonds. Daarmee is de grondslag waarover de normeringsystematiek wordt uitgekeerd dus breder dan alleen de algemene uitkering van beide fondsen.

Voor de berekening van het accres in jaar t wordt de grondslag van het voorgaande jaar (t-1) genomen. Het accrespercentage in jaar t betreft immers ook de groei van de aru ten opzichte van het voorgaande jaar (t-1). Als de aru met x% stijgen in jaar t groeien het Gemeentefonds en het Provinciefonds via het accres in jaar t ook met x%. Hiermee wordt het principe van trap-op-trap-af gewaarborgd.

Dit heeft tot gevolg dat mutaties in de grondslag altijd met een jaar vertraging doorwerken in de normeringsystematiek. Via taakmutaties kunnen departementen geld toevoegen of onttrekken aan één van beide fondsen; dit werkt door als grondslagmutatie. Het uitgangspunt is dat bij taakmutaties geen jaren zijn zonder indexatie van deze overgehevelde budgetten. Dat betekent dat bij overheveling van of naar het Gemeentefonds of Provinciefonds het verantwoordelijke departement een reeks overhevelt met indexatie over het lopende jaar.

Accres 2026 en verder

Zoals in de Startnota is gemeld, is het accres voor 2026 niet berekend, maar vastgezet op een plus van 1 miljard euro ten opzichte van de stand bij de Miljoenennota 2022. Dit miljard is het gecombineerde bedrag voor het Gemeentefonds, Provinciefonds en Btw-compensatiefonds. Het totale gereserveerde accres in 2026 wordt niet herberkend als gevolg van veranderingen in de rijksuitgaven. Wel wordt het bedrag bijgesteld als gevolg van veranderingen in loon- en prijsontwikkeling (lpo) op eenzelfde manier als bij de rijksuitgaven gebruikelijk is. DIt gebeurt op basis van een index die hieronder toegelicht wordt. Ook voor de jaren na 2026 zal rekening gehouden worden met met de loon- en prijsontwikkeling.

CPB-index loon- en prijsontwikkeling

Bij de berekening van het accres bij de Miljoenennota 2022 en de Startnota werd rekening gehouden met de lpo uit de MEV22-raming van het CPB. Voor 2026 en 2027 wordt de loon- en prijsontwikkeling nu bijgesteld op basis van de CEP22-raming van het CPB. De index die hiervoor gebruikt wordt is gebaseerd op de CPB-raming van de loonvoet sector overheid, index materiele overheidsconsumptie en overheidsinvesteringen. Hierbij is een verdeling van 60% loonontwikkeling, 20% consumptie en 20% investeringen aangehouden. Deze verdeling sluit aan bij de verdeling tussen loon- en prijsontwikkeling in de uitgaven op de Rijksbegroting.

Splitsing accres 2026

Het cumulatief accres 2026 bestaat uit zowel een volumedeel als een lpo-deel. Om over te gaan op een variabele lpo-indexatie moet het bestaande accres één keer gesplist worden in een volume- en een lpo-deel. Dit gebeurt op basis van de standen bij de Startnota en de loon- en prijsontwikkeling uit de MEV 2022. Daarna staat het jaarlijkse volumedeel (in euro) vast en beweegt het lpo-deel mee met de CPB-ramingen. Deze splitsing wordt in de tabellen hieronder voor het accres van het Gemeentefonds en het Provinciefonds weergegeven. Op basis van de CPB-index wordt berekend hoeveel van het totaal cumulatief accres in 2026 benodigd is voor lpo-indexatie op de fondsen. Het resterende bedrag is het volume-accres.

Extrapolatie 2027

De extrapolatie van het accres naar 2027 wordt vastgesteld op basis van de Starnotastand van de fondsen, loon- en prijsontwikkeling uit de MEV en het hierboven gesplitste accres. Hierbij wordt het volume-accres voor zover dit nog niet in de fondsen verwerkt is 1-op-1 doorgetrokken naar 2027 en wordt en in de berekening van de loon- en prijsbijstelling rekening gehouden met de lpo in 2027. Het accres dat hieruit volgt is in de tabellen hieronder weergegeven

Bijstellingen

Het hierboven vastgestelde lpo-indexatie op de fondsen wordt bijgesteld op dezelfde manier die ook bij de rijksuitgaven gebruikelijk is. Hierbij wordt jaarlijks de fondsstand bij de Miljoenennota genomen als nieuwe grondslag voor de loon-prijsbijstelling. Beleidsmatige verhogingen of verlagingen werken daarmee ook door in de geraamde loon- en prijsbijstelling. Bij het CEP wordt de lpo-ontwikkeling van het lopend jaar definitief vastgezet en in de Voorjaarsnota wordt de lpo-ontwikkeling van het lopend jaar overgeboekt naar de fonsen. Omdat de accrestranche 2022 bij de Miljoenennota al is overgeboekt naar de fondsen, wordt in deze Voorjaarsnota enkel de bijstelling van de lpo in 2026 en 2027 als gevolg van het CEP overgeboekt naar de fondsen. In de tabel hieronder is weergegeven wat het budgettair effect is van hoger geraamde de loon- en prijsbijstelling bij het CEP op de indexatie van de fondsen.

Btw-compensatiefonds

Gemeenten en provincies kunnen de door hen betaalde btw onder voorwaarden terugvragen uit het Btw-compensatiefonds (BCF). Hierdoor speelt btw geen rol meer in de afweging tussen in- of uitbesteden. De bijdrage van het Rijk aan het BCF is geplafonneerd. Dit plafond groeit jaarlijks mee met de uitkomst van de normeringssystematiek. Als er minder geclaimd wordt uit het fonds dan het plafond, dan wordt de ruimte onder het plafond gestort in het Gemeente- en Provinciefonds. Als er meer wordt geclaimd uit het fonds dan het plafond, dan wordt het bedrag boven het plafond teruggevorderd uit het Gemeente- en Provinciefonds. De ruimte onder het plafond wordt bij de Voorjaarsnota en Miljoenennota bijgesteld en bij Miljoenennota ook voorlopig verrekend met het Gemeente- en Provinciefonds voor het lopende jaar. Bij het Financieel Jaarverslag (jaar t) van het Rijk wordt de ruimte onder het plafond definitief afgerekend en in de Voorjaarsnota (jaar t+1) definitief verrekend met het Gemeentefonds en het Provinciefonds.

Conform bovenstaande systematiek wordt in deze Voorjaarsnota het plafond van het BCF bijgesteld zonder dat dit verrekend wordt met het Gemeente- en Provinciefonds. Deze verrekening voor de ruimte onder het plafond voor 2022 vindt plaats bij de Miljoenennota 2023.

De bijstelling van de ruimte onder het plafond voor het jaar 2021 (op basis van de afrekening in het Financieel Jaarverslag van het Rijk 2021) is daarnaast in deze Voorjaarsnota verrekend met het Gemeente- en Provinciefonds. Als gevolg hiervan is er 120 miljoen euro toegevoegd aan het Gemeentefonds en 16 miljoen euro aan het Provinciefonds. Dit wordt ook toegelicht in bijlage 1 (de verticale toelichting).