Voor de btw is het uitgangspunt dat btw (algemeen tarief, momenteel 21%) verschuldigd is door de verkoper bij de levering van nieuwe onroerende zaken.49 De verkrijging van bestaande onroerende zaken wordt in de regel bij de koper met overdrachtsbelasting (ovb) belast (algemeen tarief, momenteel 10,4%). Het is echter mogelijk om nieuwe onroerende zaken via een aandelentransactie over te dragen (in plaats van via een rechtstreekse levering van de onroerende zaken) waarbij noch btw, noch ovb verschuldigd is.

In de praktijk passen belastingplichtigen deze belastingbesparende structuur toe om de belastingdruk te verlagen bij de aankoop van nieuwe onroerende zaken. Deze structuur is interessant als de btw een kostenpost vormt, zoals bij aankoop door verhuurders van woningen, (beleggers die verhuren aan) onderwijsinstellingen, pensioenfondsen, verzekeringsmaatschappijen en zorgaanbieders.50

Deze belastingbesparende structuur is mogelijk binnen het huidige wettelijk kader51, maar is ongewenst en ook niet bedoeld met de wet- en regelgeving ter voorkoming van samenloop van btw en ovb op basis waarvan de vrijstelling van ovb slechts in bepaalde situaties waarin sprake is van btw-heffing van toepassing kan zijn. Het gebruik van rechtspersonen en aandelentransacties gebeurt mede om niet-fiscale redenen maar heeft ook een minimalisering van de belastingdruk als effect.52 Het bestaan van de structuur kan projectontwikkelaars er (indirect) toe bewegen om bij de levering van nieuwe onroerende zaken gebruik te maken van (belastingbesparende) aandelentransacties. De Belastingdienst heeft op dit moment geen bestrijdingsmogelijkheden ten aanzien van deze structuur omdat zij niet in strijd is met wet- en regelgeving en jurisprudentie. Omdat bestrijdingsmethoden nu ontbreken, is het waarschijnlijk dat het gebruik van aandelentransacties omwille van fiscaal voordeel in dit soort situaties op grote schaal zal (blijven) plaatsvinden.

Hoewel met betrekking tot de btw-wetgeving ook mogelijkheden bestaan om de btw-druk van de genoemde aandelentransacties via een wetswijziging zodanig te verhogen dat een vergelijkbare belastingdruk ontstaat met situaties waarin de onroerende zaken rechtstreeks en belast met btw worden geleverd (zie paragraaf 5, doelmatigheid en doeltreffendheid), zijn deze – op dit moment – niet doeltreffender en doelmatiger bevonden dan de mogelijkheid van wijziging van de ovb-wetgeving waarvoor met dit wetsvoorstel is gekozen. Dit wetsvoorstel bevat daarom een voorstel om de zogenoemde samenloopvrijstelling in de ovb-wetgeving in die zin te wijzigen dat in ieder geval heffing van ovb (4%) plaatsvindt bij de verkrijging van nieuwe onroerende zaken of rechten waaraan deze zijn onderworpen via een (kwalificerend)53 aandelenbelang als de achterliggende nieuwe onroerende zaken op dat moment voor minder dan 90% worden gebruikt voor btw-belaste prestaties of zich dat binnen twee jaren na het moment van verkrijging voordoet. Dit wordt bereikt door de toepassing van de samenloopvrijstelling in die gevallen uit te sluiten.

In de internetconsultatie is door partijen met steekhoudende argumentatie benadrukt dat er veelal geen alternatieven bestaan voor een aandelentransactie en dat alternatieve structurering (waaronder rechtstreekse overdracht van «stenen») vaak niet mogelijk is. Daarom is naar aanleiding van de internetconsultatie besloten de voorgestelde regeling aan te passen. Een van deze aanpassingen is dat kopende partijen die de onderliggende onroerende zaken op het moment van verkrijging en de twee daaropvolgende jaren volledig of nagenoeg volledig btw-belast (zullen) gebruiken, niet worden geconfronteerd met heffing van ovb. Bovendien wordt met de introductie van een tarief van 4% in veel gevallen voorkomen dat de voorgestelde maatregel leidt tot een effectieve heffing (niet aftrekbare btw in de bouwfase plus ovb) van meer dan de 21% (btw) die verschuldigd zou zijn bij rechtstreekse levering van de onroerende zaak.

Ondanks dat het introduceren van een nieuw tarief in de ovb zich niet optimaal verhoudt tot het algemeen streven naar een eenvoudiger belastingstelsel, acht het kabinet de maatregel opportuun voor de specifiek beschreven situaties. Het met de maatregel voorgestane doel is het bestrijden van een ongewenste en door de bestaande wetgeving niet beoogde belastingbesparende structuur en daarmee het creëren van een gelijker speelveld in de sector. Dat doel wordt bereikt doordat de overdracht van nieuwe onroerende zaken door middel van aandelen in voorkomende gevallen in die mate met ovb wordt belast, dat daarmee zoveel mogelijk eenzelfde effectieve belastingdruk ontstaat als het geval zou zijn wanneer de onroerende zaken zelf worden overdragen. De twee reeds bestaande ovb-tarieven zijn daartoe niet toereikend. Uit de internetconsultatie is gebleken dat toepassing van het tarief van 10,4% in veel gevallen zal leiden tot een te hoge effectieve belastingdruk terwijl het tarief van 2% op basis van berekeningen onvoldoende blijkt om de beoogde, gelijke belastingdruk te bewerkstelligen. Met de introductie van een ovb-tarief van 4% is sprake van een zo gericht mogelijke maatregel die in de als zodanig afgebakende situaties het beoogde effect sorteert.

Naast de beleidsevaluatie die in 2028 zal plaatsvinden ten aanzien van de doelmatigheid en doeltreffendheid van onderhavige maatregel, vindt in 2024 een evaluatie plaats van de tariefdifferentiatie in de ovb. Daarbij zal de mate van complexiteit van de toepassing van diverse ovb-tarieven worden meegenomen.

Hoofdlijnen van het voorstel

De voorgestelde wetswijziging zorgt ervoor dat de samenloopvrijstelling in bepaalde situaties54 geen toepassing vindt bij de verkrijging van een kwalificerend aandelenbelang in een zogenoemde onroerendezaakrechtspersoon.55 Wanneer de achterliggende (nieuwe) onroerende zaken echter op het moment van verkrijging en gedurende twee jaren na het moment van verkrijging volledig of nagenoeg volledig (dus voor ten minste 90%) gebruikt worden voor btw-belaste prestaties, vindt de samenloopvrijstelling onverminderd toepassing. Worden de achterliggende (nieuwe) onroerende zaken in de genoemde periode voor minder dan 90% gebruikt voor btw-belaste prestaties, waardoor de samenloopvrijstelling geen toepassing vindt, dan is het tarief op de verkrijging van het kwalificerende aandelenbelang in een onroerendezaakrechtspersoon 4%. Het doel van deze wetswijziging is de ongelijkheid in het speelveld te verminderen die is ontstaan tussen marktpartijen die de vervreemding van onroerende zaken vormgeven door een aandelentransactie en marktpartijen die de onroerende zaken rechtstreeks overdragen. De voorgestelde maatregel beoogt een gelijker speelveld te creëren en neemt gedeeltelijk het voordeel van de ongewenste btw-besparing weg door in voorkomende gevallen ovb te heffen. Aldus wordt zo reëel56 mogelijk de belastingdruk benaderd waarvan sprake zou zijn bij een rechtstreekse, met btw belaste, overdracht van de onroerende zaken.

Doeltreffendheid, doelmatigheid en evaluatie

In het samenloopbesluit57 staat momenteel een goedkeuring op basis waarvan btw- en ovb-vrij met deelgerechtigdheden in niet-rechtspersonen (bijvoorbeeld commanditaire vennootschappen) nieuwe onroerende zaken geleverd/verkregen kunnen worden. Deze goedkeuring dient om binnen de huidige wet- en regelgeving een gelijk speelveld te creëren ten opzichte van (reguliere) aandelentransacties. Het kabinet zal, indien dit wetsvoorstel wordt aangenomen en tot wet wordt verheven, deze goedkeuring (zie paragraaf 8, de evaluatieparagraaf) aanpassen in lijn met dit wetsvoorstel zodat aldus aandelentransacties en transacties met deelgerechtigdheden na de voorgestelde wetswijziging gelijk worden behandeld.

Er bestaan ook andere transactiestructuren dan een aandelenoverdracht of een overdracht door middel van deelgerechtigdheden die een vergelijkbaar resultaat bereiken (btw-vrije en ovb-vrije overdracht van nieuwe onroerende zaken). Te denken valt aan de verkrijging van nieuwe onroerende zaken binnen een fiscale eenheid voor de btw of via de overname van een (gedeelte van een) onderneming, waarin de nieuwe onroerende zaak is gerealiseerd58. Het wetsvoorstel beoogt daar geen wijziging in aan te brengen. Het gaat in die situaties immers niet om de vervreemding van een losse onroerende zaak aan een derde, maar om de levering binnen één btw-onderneming of het (geruisloos) kunnen voortzetten van een onderneming. Daarom ziet het kabinet er vooralsnog van af om bij dergelijke transacties een heffing van ovb te introduceren. Het kabinet monitort in hoeverre de markt reageert op nieuwe wetgeving door middel van een toename in onbedoeld gebruik van de andere transactiestructuren (zie paragraaf 8, de evaluatieparagraaf).

Tot slot kan een transactie zodanig worden vormgegeven dat geen sprake is van een belaste verkrijging van aandelen in een onroerendezaakrechtspersoon door bijvoorbeeld een viertal samenwerkende partijen de aandelen te laten verkrijgen waardoor die verkrijging (ieder 25% van het aandelenbelang) niet resulteert in heffing van ovb (voor zover deze transactiewijze niet valt aan te merken als misbruik van recht waardoor wel ovb verschuldigd zou zijn).59 Deze structurering is te voorkomen met wetgeving voor een zogenoemde samenwerkende groep in de ovb. Vergelijkbare wetgeving bestaat in de vennootschapsbelastingwetgeving60. Dit is uitvoeringstechnisch complexe wetgeving. Daarom heeft het de voorkeur in eerste instantie te monitoren (zie paragraaf 8, de evaluatieparagraaf) in hoeverre deze structuur zich voor zal gaan doen en in hoeverre dergelijke structurering, indien gericht op belastingontwijking, kan worden bestreden door middel van het leerstuk van misbruik van recht. Mochten significante gedragseffecten waarneembaar zijn dan kan de mogelijkheid van de introductie van de zogenoemde samenwerkende groep in de ovb-wetgeving worden overwogen.

Alles overziend is het kabinet van mening dat de voorgestelde wijziging in de Wet op belastingen van rechtsverkeer (WBR) leidt tot de meest eenduidige en uitvoerbare wijze om het beoogde resultaat van een gerichte belastingheffing op verkrijgingen van nieuwe onroerende zaken of rechten waaraan deze zijn onderworpen via aandelen te bereiken. Aldus acht het kabinet deze wijziging van de WBR de meest doelmatige en doeltreffende manier om de gesignaleerde concurrentieverstoring te bestrijden.

Door de verkrijging van nieuwe onroerende zaken door middel van aandelen te belasten met ovb, beoogt het kabinet een gelijker speelveld te creëren tussen ondernemers die nieuwe onroerende zaken rechtstreeks leveren en ondernemers die nieuwe onroerende zaken leveren door middel van een aandelentransactie. Om te onderzoeken of de gekozen vormgeving van de voorgestelde maatregel doeltreffend en doelmatig is, wordt de voorgestelde maatregel betrokken bij een beleidsevaluatie. Dit is mogelijk zodra er voldoende aangiften zijn en onroerende zaken zijn geleverd waarbij deze maatregel van toepassing is. In verband met het overgangsrecht zal dit het geval zijn in 2028. In dat jaar kunnen ten aanzien van ten minste twee jaren eventuele veranderingen in prijzen waargenomen worden. De aangiftegegevens zijn op termijn beschikbaar vanuit de Belastingdienst. In het kader van de doeltreffendheid en doelmatigheid zullen in elk geval de volgende onderzoeksvragen worden beantwoord:

• – Heeft de maatregel gezorgd voor een gelijker speelveld tussen ondernemers die nieuwe onroerende zaken rechtstreeks leveren en ondernemers die nieuwe onroerende zaken via aandelen leveren? (onderzoeksmethode: kwantitatieve analyse door een onderzoeksbureau en, indien mogelijk, aangevuld met informatie vanuit het Vastgoedkenniscentrum van de Belastingdienst).

• – In hoeverre heeft de maatregel geleid tot een verschuiving van aandelentransacties naar transacties met deelgerechtigdheden in niet-rechtspersonen (bijvoorbeeld commanditaire vennootschappen) of transacties die conform de btw-wetgeving een overgang van het geheel of een gedeelte van een algemeenheid van goederen vormen? (kwantitatieve analyse door een onderzoeksbureau en, indien mogelijk, aangevuld met informatie vanuit het Vastgoedkenniscentrum van de Belastingdienst).

• – In hoeverre wordt om de voorgestelde wetswijziging heen gestructureerd door bijvoorbeeld het te verkrijgen aandelenbelang in een onroerendezaakrechtspersoon zodanig onder samenwerkende rechtspersonen op te splitsen dat niet langer sprake is van een belaste verkrijging in de zin van de WBR? (kwantitatieve analyse door een onderzoeksbureau en, indien mogelijk, aangevuld met informatie vanuit het Vastgoedkenniscentrum van de Belastingdienst).

• – In hoeverre heeft de maatregel geleid tot een prijsverhoging in de huursector? (kwantitatieve analyse door een onderzoeksbureau en, indien mogelijk, aangevuld met informatie vanuit het Vastgoedkenniscentrum van de Belastingdienst).

Uitvoeringsgevolgen Belastingdienst, Douane en Toeslagen

Concluderend geeft de Uitvoeringstoets aan dat de maatregel uitvoerbaar is, mits bepaalde risico’s worden onderkend en geaccepteerd. Die risico’s zien met name op handhaving van de maatregel, in combinatie met personele aspecten. Twee jaar na invoering zal een (eerste) evaluatie van de maatregel plaatsvinden. Daarbij zal worden beoordeeld in welke mate de geconstateerde risico’s zich voordoen en in hoeverre dat dan aanvaardbaar is dan wel aanvullende capaciteit noodzakelijk is.