Hierbij bieden wij u aan het op 9 mei 2006 door ons vastgestelde rapport «Rijk verantwoord 2005; Rapport bij het Financieel jaarverslag van het Rijk 2005 en uitkomsten rechtmatigheidsonderzoek».

Algemene Rekenkamer,

drs. Saskia J. Stuiveling,

president

Jhr. mr. W.M. de Brauw,

secretaris

Inhoud

SAMENVATTING

Dit rapport verschijnt op 17 mei 2006. Dit is de derde woensdag in mei, ofwel Verantwoordingsdag. Traditiegetrouw biedt de minister van Financiën dan het Financieel Jaarverslag van het Rijk en de jaarverslagen aan de Tweede Kamer aan. Op diezelfde dag publiceren wij onze commentaren daarbij in Rijk verantwoord en in onze rapporten bij de jaarverslagen. In Rijk Verantwoord 2005 geven wij de verklaring van goedkeuring bij de Rijksrekening 2005. Daarnaast informeren wij in Rijk Verantwoord 2005 de Tweede Kamer over de kwaliteit van de jaarverslagen 2005 en de bedrijfsvoering van ministeries. Wij gaan daarbij vooral in op rijksbrede ontwikkelingen en rijksbrede aandachtspunten. Zo ondersteunen wij de Tweede Kamer bij het debat met het kabinet over de jaarverslagen en over het Financieel Jaarverslag van het Rijk, waarin het kabinet zich verantwoordt over het in het vorige jaar gevoerde beleid en de resultaten daarvan.

Goedkeuring Rijksrekening en Saldibalans van het Rijk 2005

We hebben de in het Financieel Jaarverslag 2005 opgenomen rekening van uitgaven en ontvangsten van het Rijk (Rijksrekening) en de Saldibalans van het Rijk 2005 goedgekeurd.

Ontwikkeling tot beleidsverantwoording

Het doel van VBTB (van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording) is dat ministers zich verantwoorden over gerealiseerde prestaties en effecten, zodat de Tweede Kamer weet of beleidsdoelstellingen gerealiseerd zijn en zij haar controlerende taak kan waarmaken. De Tweede Kamer verleent de ministers met de begroting vooraf autorisatie, waarbij afspraken worden gemaakt over beoogde effecten, te realiseren prestaties en daarvoor uit te geven middelen. Achteraf controleert zij aan de hand van de jaarverslagen of deze afspraken zijn nagekomen.

In het Financieel Jaarverslag van het Rijk neemt het kabinet beleidsinformatie over de speerpunten van kabinetsbeleid op. Het Financieel Jaarverslag van het Rijk bevat ruim vijftig beleidsprioriteiten. Gemiddeld zijn dat er vier per departement. Verantwoordingsdag is het moment waarop het kabinet zich op hoofdlijnen verantwoordt over de beleidsprioriteiten.

Op basis van de informatie in de jaarverslagen en het Financieel Jaarverslag van het Rijk kunnen Tweede Kamer en kabinet debatteren over het gevoerde beleid, de bereikte maatschappelijke effecten, de prestaties die daarvoor door de overheid geleverd zijn en de kosten die daarmee gemoeid waren. Deze informatie kan de overheid gebruiken om te leren, bijvoorbeeld of een bepaald instrument effectief blijkt, en zo nodig bij te sturen. De versnelling van de verantwoording van augustus naar mei is op die kans op leren gericht. Zo kan de uit de verantwoording opgedane kennis bij een volgende begrotingsbehandeling bijdragen aan het maken van beter gedocumenteerde keuzes.

Net als de minister van Financiën bevestigde in de VBTB-evaluatie van vorig jaar, zien ook wij VBTB als een proces van lange adem. VBTB is en blijft voorlopig een zoekproces naar de beste manier om overheidsbeleid vorm te geven en daarover te rapporteren. In ons onderzoek proberen wij aan dit proces bij te dragen door gaandeweg aandacht te besteden aan beschikbaarheid en bruikbaarheid van informatie en aan de onderbouwing van het beleid en de verantwoording daarover.

Onze VBTB-toets is een middel om te zien hoe ver de departementen zijn in het groeiproces om informatie beschikbaar te stellen. Wij constateren dat de jaarverslagen steeds meer concrete informatie bevatten over doelen, prestaties en middelen. Ofwel: de glazen raken steeds meer gevuld.

In ons onderzoek over 2005 zijn we weer een stapje verder gegaan en hebben we voor elk departement voor één of meer doelstellingen meer in het bijzonder ook naar de bruikbaarheid van de informatie gekeken. Wij concluderen dat de beschikbare informatie op verschillende manieren bruikbaar is in het overleg tussen ministers en Tweede Kamer.

Zo is bij de beleidsartikelen «Meer welvaart, minder armoede» (het Ministerie van Buitenlandse Zaken (BuiZa)), «Civiele taken» (het Ministerie van Defensie) en «Arbeidsomstandigheden, arbozorg en verzuim» (het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW)) op basis van de jaarverslagen deels na te gaan in hoeverre doelstellingen gerealiseerd zijn. Het andere deel van de informatie over doelrealisatie blijkt wel beschikbaar te zijn via andere bronnen, maar is niet in de jaarverslagen opgenomen.

Bij andere onderzochte voorbeelden kan de vraag gesteld worden wat het ambitieniveau van de minister is. Zonder een duidelijk ambitieniveau is het immers lastig om inzicht in de doelrealisatie te krijgen. Bij het Ministerie van Financiën is de ambitie op het beleidsartikel «Financiële Markten» duidelijk: het bevorderen dat financiële markten goed functioneren en internationaal concurreren. Onduidelijk is echter hoe en waaraan wordt afgemeten wanneer dit doel gehaald is.

Dit geldt ook voor het Ministerie van Justitie bij de doelstelling «adequate uitvoering van justitiële sancties bij minderjarigen» en het voornemen om nachtdetentie uit te breiden. Het is niet duidelijk wanneer «adequaat», adequaat is en wanneer «genoeg» uitbreiding, genoeg is. Hetzelfde geldt voor de doelstelling «Verbeteren dierenwelzijn» bij het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV). De richting van de inspanningsverplichtingen van de onderscheiden ministers is duidelijk, maar over het duiden van de resultaten bestaat geen duidelijkheid.

Uit deze voorbeelden blijkt ook het belang van een goede beleidsbegroting. Daarin wordt de basis gelegd voor een goede beleidsverantwoording. Op deze constatering aansluitend is er ook een categorie voorbeelden, waar nu juist wél sprake is van een goede beleidsbegroting, maar waar de ministers niet terugkomen op die bruikbare begroting in de verantwoordingen. Bij die voorbeelden is de informatie bruikbaar voor de beleidsbepaling, maar niet voor verantwoording over het beleid. Zo heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) in de begroting geschreven dat een vijftal generieke ICT-voorzieningen zal worden ontwikkeld, maar in zijn jaarverslag geeft hij niet aan of hij dat inderdaad gedaan heeft. De minister van Defensie noemt in de begroting wél de taak «explosievenopruiming» voor het ondersteunen van uitgezonden eenheden van de krijgsmacht naar gebieden van crises en oorlogsdreiging, maar komt daar in het jaarverslag niet meer op terug. De minister van LNV komt voor de doelstelling «een duurzame gewasbeschermingspraktijk» in zijn jaarverslag niet terug op de streefwaarden die hij in de begroting noemt. De kengetallen over ziekteverzuim, instroomkans WAO en moeilijk vervulbare vacatures die in de begroting van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) de situatie op de arbeidsmarkt voor zorg en welzijn goed weergeven, komen in het jaarverslag niet meer terug. Bij het Ministerie van AZ komen de prestatie-indicatoren en streefwaarden voor de uitvoering van het algemeen communicatiebeleid zoals opgenomen in de begroting niet terug in het jaarverslag. Deze ministers ontzeggen zichzelf en de Tweede Kamer zo de kans om te leren.

Naast dit onderzoek naar enkele beleidsdoelstellingen in de jaarverslagen, hebben we dit jaar ons rapport de Staat van de beleidsinformatie 2006 geheel gewijd aan drie van de beleidsprioriteiten van het kabinet zoals opgenomen in de Miljoenennota 2005. De keuze is daarbij gevallen op «tegengaan van criminaliteit en overlast in de publieke ruimte», «terugdringen voortijdig schoolverlaten» en «ruimte». Wij hebben onder andere de doelrealisatie, de effectiviteit en de onderbouwing van het beleid onderzocht. Onze hoofdconclusie is dat het kabinet er nog niet helemaal in slaagt om de Tweede Kamer te voorzien van alle benodigde informatie. Op verschillende onderdelen is de verstrekte informatie ontoereikend, afwezig of te laat beschikbaar. Wanneer dit zou worden verholpen, krijgen de ambities van de in 1999 in gang gezette operatie VBTB een verdere impuls.

Informatiearchitectuur en informatieplanning zijn kritische succesfactoren bij de totstandkoming van de gewenste informatie. Een goede informatiearchitectuur houdt rekening met het feit dat goede beleidsinformatie idealiter een trits is, waarbij gegevens, die er te over zijn, worden veredeld tot informatie die vervolgens leidt tot bruikbare kennis over het beleidsterrein. Kennis is bruikbaar als deze antwoord geeft op de vraag, of getroffen maatregelen (goed) worden uitgevoerd, of het beleid werkt, of de minister de juiste maatregelen heeft genomen en of hij binnen het beschikbaar gestelde budget is gebleven. Verdere ontwikkeling van VBTB is cruciaal om uiteindelijk in staat te zijn op Verantwoordingsdag een debat te voeren over de inhoud van het beleid.

Samenvattend beeld jaarverslagen

Wij zijn van oordeel dat 21 van de 25 jaarverslagen voldoen aan de daaraan te stellen eisen. Dat wil zeggen dat het totaal aan fouten en onzekerheden van het betreffende hoofdstuk of fonds binnen de tolerantiegrenzen voor de verantwoordingsstaat en de saldibalans als geheel zijn gebleven. Bij vier van de 25 jaarverslagen is dit niet het geval. Bij het Ministerie van Defensie (hoofdstuk X) is, vooral door het niet naleven van de Europese aanbestedingsrichtlijnen, het niet juist en tijdig vastleggen van verplichtingen en het ontbreken van de onderbouwing van de vastgelegde verplichtingen, sprake van een bedrag van € 89,7 miljoen aan onrechtmatige of ondeugdelijk weergegeven verplichtingen (op een totaal van € 7 219 miljoen). Het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM, hoofdstuk XI) is voor een bedrag van € 251,4 miljoen (op een totaal van € 5 927,6 miljoen) aan onrechtmatige verplichtingen aangegaan. Hiervan heeft € 237 miljoen betrekking op onvolkomenheden in het financieel beheer bij de uitvoering van de huurtoeslag door de Belastingdienst. Bij het Ministerie van VWS (hoofdstuk XVI) is sprake van een ondeugdelijke weergave als gevolg van het boekhoudkundig niet juist in de saldibalans verwerken van de voorschotten van de zorgtoeslag voor een bedrag van € 196,2 miljoen (op een totaal van € 11 042,9 miljoen). Ten slotte bestaat bij het BTW-compensatiefonds (begrotingsfonds G) onzekerheid over de rechtmatigheid voor € 157,2 miljoen (op een totaal van € 1 871 miljoen) aan uitgaven als gevolg van een over 2005 ontoereikend M&O-beleid.

In de jaarverslagen van de ministeries van Financiën, VROM, SZW en VWS heeft de minister zich uit eigen beweging in de bedrijfsvoeringsparagraaf al verantwoord over de rechtmatigheid. Dit is één van de IBO-besluiten. Bij deze departementen is dit versneld ingevoerd.

Bedrijfsvoering en aandachtspunten op rijksniveau

In 2005 is er, net als in 2004, bij de meeste ministeries sprake van een (lichte) vooruitgang in de bedrijfsvoering. Bij vier ministeries is het niveau van de bedrijfsvoering gelijk gebleven. Alleen bij het Ministerie van Financiën hebben wij -voor het eerst- een kritisch beeld over de bedrijfsvoering. Dit komt vooral door de cumulatie van een groot aantal omvangrijke nieuwe uitvoeringstaken waarbij in alle gevallen óók zware inzet van de automatisering aan de orde is. Verder is ook sprake van verminderd toezicht en gegevensbeveiliging bij de Belastingdienst, wat in relatie te brengen is met de automatisering.

De bedrijfsvoering bij het Ministerie van Defensie geeft een wisselend beeld: het financieel beheer toont een lichte verbetering, in het materieelbeheer zijn ernstige onvolkomenheden verdwenen, maar is ook een nieuwe ernstige onvolkomenheid ontstaan. De problemen worden vooral veroorzaakt door de grootschalige reorganisatie en automatisering binnen het Ministerie van Defensie.

Rijksbreed daalt het totaal aantal onvolkomenheden van 69 naar 58. Van deze 58 zijn er veertien nieuw. De rijksdienst heeft elf onvolkomenheden opgelost. Een aantal onvolkomenheden blijkt hardnekkig en bestaat al geruime tijd. Negen onvolkomenheden bestaan al sinds 2000. Waren er vorig jaar zes ernstige onvolkomenheden, dit jaar zijn het er drie. Dit zijn het Landelijk Bevoorradingsbedrijf/Kleding- en Persoonsgebonden Uitrustingsbedrijf van de Koninklijke Landmacht bij het Ministerie van Defensie, het verplichtingenbeheer op het Ministerie van Verkeer en Waterstaat (VenW) en het subsidiebeheer op het Ministerie van VWS.

De Algemene Rekenkamer heeft dit jaar geen bezwaar gemaakt en geen bezwaaronderzoeken aangekondigd. De uitkomsten van ons rechtmatigheidsonderzoek 2005 geven daartoe geen aanleiding. Voor de problemen die wij geconstateerd hebben, geldt dat de betrokken ministers met verbeterplannen aantonen de problemen onder controle te hebben. Uiteraard volgen wij de uitvoering van die verbeterplannen de komende jaren op de voet.

Rijksbreed hebben wij P-direkt, VIR en ontslagregelingen van hogere ambtenaren onderzocht. De belangrijkste conclusie van het onderzoek naar de ontslagregelingen voor hogere ambtenaren in 2004 en 2005, is dat het overgrote deel van de getroffen ontslagregelingen heeft voldaan.

Het project P-Direkt is gericht op een gezamenlijke personeelsadministratie voor de rijksoverheid. Door het beëindigen van de contractrelatie tussen het Ministerie van BZK en het de beoogde leverancier van het systeem in het najaar van 2005 heeft het project P-Direkt een andere opzet gekregen. De hiermee gepaard gaande vertraging heeft gevolgen voor zowel de afzonderlijke ICT-systemen bij de departementen als de inzet van personeel op P&O-afdelingen. De ministeries hebben diverse maatregelen genomen of moeten nemen om de continuïteit en beheersing van de P-functie te garanderen.

In 2005 vormde het VIR opnieuw een aandachtspunt voor de Algemene Rekenkamer. Bij zes ministeries (één meer dan vorig jaar) hebben wij onvolkomenheden geconstateerd bij de informatiebeveiliging. In vier van deze gevallen betrof het het VIR. Alle ministeries kunnen inmiddels wél aangeven wat de voor hun bedrijfsvoering vitale systemen zijn.

Naar verwachting zal er omstreeks midden 2006 een concept voor een nieuw, beter uitvoerbaar VIR liggen. Tot die tijd zullen ministeries het bestaande VIR moeten naleven, want informatiebeveiliging is cruciaal voor een goed beheer van alle onderdelen van de overheidsorganisatie. Hierbij gaat het niet alleen om beveiliging van (vertrouwelijke) gegevens zelf, maar ook om de manier waarop men hiermee omgaat. Bijvoorbeeld hoe men omgaat met de dragers van de informatie zoals USB-sticks, cd-roms en laptops.

Mee veranderen met veranderingen en het belang van informatie

Het Rijk verandert. Het kabinet streeft onder andere naar vermindering van het aantal specifieke uitkeringen, naar vergroting van de beleidsvrijheid voor decentrale overheden en naar verlaging van de verantwoordingslasten. De voornemens hebben geleid tot diverse acties om het functioneren van de overheid te verbeteren. Tegelijkertijd zullen ook werkwijzen en de bedrijfsvoering mee moeten veranderen. Wij vragen daarbij bijzondere aandacht voor de consequenties van veranderingen voor de informatievoorziening, de ICT-systemen en de veranderingen in verantwoording en controle.

Ten slotte is een verantwoordelijke overheid aanspreekbaar op haar handelen en zal zij dus ook in tijden van veranderingen eenduidig moeten laten zien wat zij presteert en hoe zij functioneert. Ministers zullen zich hierover steeds moeten (kunnen) verantwoorden aan de Tweede Kamer, zodat de Tweede Kamer in staat gesteld wordt onder andere in de verantwoordingsdebatten haar controlerende rol waar te maken.

Agenda 2006/2007

De Algemene Rekenkamer vraagt de ministers in de komende periode aandacht te besteden aan:

• een adequate implementatie en handhaving van het VIR. Duidelijk is dat in het huidige ICT-tijdperk beveiliging van informatie een voortdurende alertheid vraagt.

• het tot uitdrukking laten komen van de verantwoordelijkheid van het management in de verantwoording. Een passende verankering van deze verantwoordelijkheid in het managementcontrolsysteem is daarbij onontbeerlijk.

• nadrukkelijke aandacht van de top van de organisatie bij inrichting van informatievoorziening en de onderliggende technische voorzieningen.

• een goede verankering van toezicht en verantwoordingsarrangementen. Waar deze laatste afwijken van de CW is wettelijke verankering nodig.

Reactie minister van Financiën en nawoord Algemene Rekenkamer

De minister van Financiën heeft op 4 mei 2006 gereageerd op het rapport Rijk verantwoord 2005. De minister van Financiën onderschrijft in zijn reactie het belang van het proces van VBTB om zo de Tweede Kamer en het kabinet uiteindelijk in staat te stellen op Verantwoordingsdag een debat te voeren over het gevoerde beleid, de bereikte maatschappelijke effecten, de geleverde prestaties en de daarmee gemoeide kosten. In zijn reactie op ons onderzoek Staat van de Beleidsinformatie 2006, geeft de minister van Financiën aan dat het kabinet ook hecht aan een goede evaluatie van de beleidsprioriteiten in het Financieel Jaarverslag van het Rijk.

Wat de bedrijfsvoering over 2005 betreft, merkt de minister van Financiën op dat de (lichte) vooruitgang in de bedrijfsvoering, zoals door de Algemene Rekenkamer geconstateerd, overeenstemt met zijn bevindingen. Ook de minister van Financiën hecht aan de totstandkoming van een nieuw VIR. Wij wijzen erop dat er ook aandacht moet zijn voor de implementatie en handhaving van het VIR.

De minister van Financiën geeft aan dat de uitkomsten van de versnelde invoering van enkele IBO-besluiten momenteel onderwerp van een evaluatie zijn. Wij zijn bereid mee te werken aan deze evaluatie.

Ten aanzien van de oordeelsvorming over de jaarverslagen noemt de minister van Financiën het een ongelukkige situatie dat de rapportering van de Algemene Rekenkamer over onrechtmatigheden af kan wijken van wat de minister hierover rapporteert in de bedrijfsvoeringsparagraaf. Naar onze mening is dit een onbedoeld gevolg van de invoering van de nieuwe wijze van rapporteren, waarbij de minister zich gaat verantwoorden over fouten en onzekerheden. Ook wij vinden dit een ongelukkige situatie en zullen daarom in overleg treden met het Ministerie van Financiën.

De minister van Financiën is ten slotte van mening dat wanneer er sprake is van een zowel qua opzet als werking toereikend M&O-beleid, een beschrijving hiervan in het jaarverslag niet noodzakelijk is.

Wij constateren dat er onduidelijkheid bestaat over de uitgangspunten van een toereikend M&O-beleid enerzijds en de toelichting van restonzekerheden in het jaarverslag anderzijds. Wij stellen voor om ook hierover in overleg met de minister van Financiën te bezien op welke wijze deze onduidelijkheid kan worden weggenomen.

Ten slotte gaat de minister uitgebreid in op het beheer van en de verantwoording over specifieke uitkeringen. Daarbij onderschrijft hij dat voor een goed beheer van de specifieke uitkeringen de ministeriële verantwoordelijkheid geborgd moet zijn. Op basis van het principe «single information» en «single audit» legt een minister verantwoording af over de beheershandelingen van het ministerie.

Wij zijn daarbij van mening dat een minister naast een verantwoordelijkheid voor het beheer van zijn begrotingsgeld mede verantwoordelijkheid draagt voor de besteding van die gelden.

De minister van Financiën stelt dat bij gebundelde inzet van specifieke uitkeringen budgetoverheveling niet noodzakelijk is.

Naar onze mening biedt budgetoverheveling voordelen, omdat de voor de gebundelde doeluitkering verantwoordelijke minister zich in zijn jaarverslag transparant over het totale budget kan verantwoorden. Als zich onrechtmatigheden en onzekerheden voordoen is, in geval van budgetoverheveling, ook duidelijk op welk begrotingsartikel deze betrekking hebben.

Ten aanzien van de meerjarige verantwoording over specifieke uitkeringen, kondigt de minister van Financiën aan dat de regering voornemens is de CW aan te passen om dit mogelijk te maken. De minister zegt toe dat de wettelijke aanpassingen zullen moeten leiden tot een arrangement waarin de toezichts-, verantwoordings- en controleaspecten op een samenhangende en sluitende wijze geregeld worden. Hiermee komt de minister van Financiën tegemoet aan onze aanbeveling om bij een zich wijzigende verantwoordelijkheidsverdeling de daarbij behorende verantwoordings- en controlestructuur mee te veranderen en een wettelijke basis te geven.

De minister stelt ten slotte voor dat de regering in de loop van 2006 in overleg met de Algemene Rekenkamer nagaat welke concrete wettelijke aanpassingen nodig zijn. Wij zijn tot dit overleg gaarne bereid.

AGENDA

In de Agenda vraagt de Algemene Rekenkamer nadrukkelijk aandacht voor onderwerpen op het terrein van beleidsinformatie en bedrijfsvoering. Eerst blikken wij terug op de Agenda 2005/2006 die wij in Rijk verantwoord 2004 hebben opgenomen (Algemene Rekenkamer, 2005a). Op basis van het rechtmatigheidsonderzoek over 2005 hebben wij de Agenda 2006/2007 opgesteld.

Terugblik op Agenda 2005/2006

In Rijk verantwoord 2004 heeft de Algemene Rekenkamer nadrukkelijk aandacht gevraagd voor een aantal onderwerpen.

Zo vroegen wij voor de beleidsinformatie aandacht voor het nader uitwerken van een normenkader voor controle op het proces van totstandkoming van de niet-financiële informatie. De minister van Financiën heeft dit in gang gezet met de aanpassing van de Regeling prestatiegegevens en evaluatieonderzoek (RPE).

Voor de bedrijfsvoering dringen wij al vanaf 2002 aan op naleving van het bestaande Voorschrift informatiebeveiliging Rijksdienst (VIR). In 2004 merkten wij op dat zolang het VIR nog niet beoordeeld is op uitvoerbaarheid en nog niet is aangepast, de bestaande regelgeving nageleefd dient te worden. Het VIR is inmiddels in 2005 geëvalueerd. Dit heeft echter nog niet geleid tot aanpassing van het VIR.

Een ander aandachtspunt voor de bedrijfsvoering was de noodzaak van een goed reviewbeleid. De minister van BZK heeft onlangs voorstellen gedaan voor «single audit» en «single information» bij specifieke uitkeringen.

Ten slotte wezen we op de risico’s voor de bedrijfsvoering bij veranderingsprocessen. Bij de departementen waar zich veranderingen voordoen zien we dat er inderdaad problemen zijn in de bedrijfsvoering, maar dat de ministers wel maatregelen nemen om een minimumniveau te handhaven.

Agenda 2006–2007

De Algemene Rekenkamer vraagt de ministers in de komende periode aandacht te besteden aan de volgende punten:

• Nu de evaluatie van het VIR is uitgevoerd zal nadrukkelijk aandacht moeten worden besteed of herziening van het huidige VIR noodzakelijk is. In ieder geval is blijvende aandacht nodig voor een adequate implementatie en handhaving van het VIR. Duidelijk is dat in het huidige ICT-tijdperk de beveiliging van informatie een voortdurende alertheid vraagt. Ook door de vereenvoudigde beschikbaarheid van informatie op «mobiele» informatiedragers, is de kans op incidenten (zoals onbeheerde USB-sticks, cd-roms en laptops) vergroot. Bewustwording, gecombineerd met daarop toegesneden voorschriften en handhaving daarvan, helpen incidenten voorkomen.

• Informatie wordt van steeds groter strategisch belang. Voor goede management- en beleidsinformatie zal bij de top van de organisaties voldoende aandacht nodig zijn voor de inrichting van de informatievoorziening en de onderliggende technische voorzieningen.

• Met ingang van het jaar 2006 zal bij alle departementen de implementatie van de IBO-besluiten hun beslag moeten krijgen. Belangrijk daarbij is dat verantwoordelijkheid van het management meer nadrukkelijk tot uitdrukking komt in de verslaglegging. Een passende verankering van deze verantwoordelijkheid in het managementcontrolsysteem van de departementen is onontbeerlijk.

• Een sluitend geheel van toezicht, verantwoording en controle is onmisbaar voor een transparant functionerende overheid. Juist waar de verantwoordelijkheden en daarmee gepaard gaande financiële stromen over verschillende verantwoordelijke bewindspersonen of over verschillende bestuurslagen worden verdeeld, is het van belang dat toezicht en verantwoordingsarrangementen goed worden afgesproken en, daar waar deze laatste afwijken van de CW, wettelijk worden verankerd.

1 INLEIDING

1.1 Doel van dit rapport

De Algemene Rekenkamer publiceert Rijk verantwoord 2005 op Verantwoordingsdag 2006, ofwel de derde woensdag in mei 2006. Met dit rapport geven wij ons oordeel over de rijksrekening en de saldibalans 2005, zoals die zijn opgenomen in het Financieel Jaarverslag van het Rijk 2005 (Ministerie van Financiën 2006a). Ook informeren wij met dit rapport de Tweede Kamer over de kwaliteit van de jaarverslagen 2005 en de bedrijfsvoering van ministeries. Zo verstrekken wij informatie aan de Tweede Kamer om het debat met de regering over de jaarverslagen en over het Financieel Jaarverslag van het Rijk te ondersteunen.

1.2 Begroting en jaarverslag

Het jaarverslag vormt het sluitstuk van de begrotingscyclus van het Rijk

(zie figuur 1). Die cyclus begint formeel met Prinsjesdag en de goedkeuring door de Staten-Generaal van de begrotingswetten voor het komende begrotingsjaar. Daarmee krijgen ministers mandaat om hun beleid uit te voeren binnen de vastgestelde budgettaire kaders. Het jaarverslag vormt de tegenhanger van de begroting. In het jaarverslag geeft een minister aan of de beoogde doelen zijn bereikt en de beoogde prestaties zijn geleverd binnen de middelen die ter beschikking zijn gesteld. En zoals de Staten-Generaal voorafgaand aan het jaar de begroting goedkeuren, dechargeren de Staten-Generaal na afloop van het jaar de ministers voor het gevoerde beheer. Daarbij maken de Staten-Generaal gebruik van het onderzoek van de Algemene Rekenkamer.

1.3 Object en aanpak onderzoek

Figuur 2 laat zien welke onderdelen van de jaarverslagen en het Financieel Jaarverslag van het Rijk wij onderzoeken. Van het Financieel Jaarverslag van het Rijk onderzoeken wij de rekening van uitgaven en ontvangsten van het Rijk. Op basis van dat onderzoek geven wij in Rijk verantwoord de verklaring van goedkeuring over de Rijksrekening en de Saldibalans.

Van de jaarverslagen onderzoeken wij de financiële informatie, de informatie over de bedrijfsvoering en de informatie over beleid. Daarnaast onderzoeken wij de bedrijfsvoering van de ministeries. Onze oordelen hierover staan in onze rapporten bij de jaarverslagen. In Rijk verantwoord schetsen wij op basis van deze onderzoeken een rijksbreed beeld.

De Algemene Rekenkamer onderzoekt niet elke geldstroom of elk bedrijfsvoeringsproces tot in detail. Bij de uitvoering van dit onderzoek, maken wij zo veel mogelijk gebruik van de werkzaamheden van de departementale auditdiensten (DAD). Om vast te stellen of wij daarvan gebruik kunnen maken, voeren wij een review uit op deze werkzaamheden. We gaan bijvoorbeeld na op wij dezelfde normen hanteren en vervolgens tot dezelfde oordelen zijn gekomen als de auditdiensten. Daarnaast verrichten wij op basis van risicoanalyse eigen onderzoek.

1.4 Normen en oordelen

De Algemene Rekenkamer kan verschillende oordelen uitspreken over fouten (op artikelniveau) in de jaarverslagen en de daarin opgenomen uitgaven, ontvangsten en verplichtingen en het beheer (bedrijfsvoering) daarvan. Zo kan er sprake zijn van:

• een onrechtmatigheid in de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen;

• ondeugdelijke weergave van de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen;

• onzekerheid over de rechtmatigheid;

• een onvolkomenheid in het (financieel) beheer;

• een combinatie van onrechtmatigheid of onzekerheid daarover en onvolkomenheid;

Wij kwalificeren verplichtingen, uitgaven of ontvangsten alsonrechtmatig als ze niet tot stand zijn gekomen zoals de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen voorschrijven.

Verplichtingen, uitgaven of ontvangsten zijn ondeugdelijk weergegeven als de jaarverslagen niet zijn opgesteld overeenkomstig de wijze waarop dat in wettelijke regelingen is voorgeschreven.

Wij spreken van een onvolkomenheid (in de bedrijfsvoering) als bijvoorbeeld de administratieve organisatie van het financieel beheer tekortschiet of het ministerie de interne regelgeving of procedures niet naleeft.

Er is sprake van onzekerheid over de rechtmatigheid van de uitgaven of ontvangsten als wij bepaalde zaken niet kunnen controleren, omdat de noodzakelijke informatie daarvoor ontbreekt. Onzekerheid over de rechtmatigheid kan veroorzaakt worden door onvolkomenheden in het beheer.

De combinatie van onrechtmatig of onzekerheid daarover en onvolkomenheid doet zich voor als aan de onrechtmatigheid een falende administratieve organisatie of een onordelijk of oncontroleerbaar beheer ten grondslag ligt. Ook onvolkomenheden in het beheer kunnen leiden tot onrechtmatigheden of onzekerheid.

1.5 Leeswijzer

Hoofdstuk 2 bevat de verklaring van goedkeuring bij de rekening van uitgaven en ontvangsten van het Rijk en de Saldibalans van het Rijk.

In hoofdstuk 3 staan de bevindingen van het uitgevoerde onderzoek naar de Jaarverslagen 2005 in rijksbreed perspectief.

In hoofdstuk 4 geven wij onze bevindingen weer over de kwaliteit van de bedrijfsvoering in 2005 en schetsen wij de rijksbrede ontwikkeling hiervan over de afgelopen jaren.

Hoofdstuk 5 gaat in op een thema dat wij ook dit jaar in de hele rijksdienst zien terugkomen en dat grote gevolgen heeft voor de bedrijfsvoering en de verantwoording: het Rijk in verandering.

Hoofdstuk 6 bevat de reactie van de minister op dit rapport en het nawoord van de Algemene Rekenkamer.

Bij dit rapport horen vijf bijlagen. In bijlage 1 staan de begrote en verantwoorde bedragen. Bijlage 2 geeft een overzicht van de fouten en onzekerheden in 2005. Bijlage 3 geeft een overzicht van de over- en onderschrijdingen per begrotingshoofdstuk. Bijlage 4 is een veklarende woordenlijst en in bijlage 5 staan de gebruikte afkortingen.

In de annex ten slotte, staan de samenvattingen van ons rechtmatigheidsonderzoek 2005 per begrotingshoofdstuk.

2 FINANCIEEL JAARVERSLAG VAN HET RIJK 2005

2.1 Inleiding

De minister van Financiën heeft het Financieel Jaarverslag van het Rijk en de Saldibalans van het Rijk 2005 op 21 april 2006 aan de Algemene Rekenkamer aangeboden. De resultaten van ons onderzoek naar de Rijksrekening en de Saldibalans van het Rijk 2005 staan in dit hoofdstuk.

Het Financieel Jaarverslag van het Rijk bevat, naast de rekening van uitgaven en ontvangsten van het Rijk onder meer ook informatie over speerpunten van beleid, financieel management en andere budgetdisciplinesectoren (de sociale fondsen zorg en sociale zekerheid en de lagere overheden). De verklaring van goedkeuring van de Algemene Rekenkamer heeft alleen betrekking op de rekening van uitgaven en ontvangsten van het Rijk en op de Saldibalans van het Rijk.

De resultaten van ons onderzoek naar enkele speerpunten van beleid zoals die in het Financieel Jaarverslag van het Rijk zijn opgenomen staan in het rapport Staat van de beleidsinformatie 2006, dat wij tegelijk met het nu voorliggend rapport publiceren op 17 mei 2006 (Algemene Rekenkamer 2006a).

2.2 Financieel Jaarverslag van het Rijk 2005

In de rekening van uitgaven en ontvangsten van het Rijk (de Rijksrekening) staan het totaal van de rijksuitgaven in 2005 (€ 189 772,8 miljoen) en het totaal van de rijksontvangsten (€ 190 251,2 miljoen). De totalen van de Saldibalans van het Rijk per 31 december 2005 bedragen debet en credit € 785 814 miljoen.

Figuur 3 geeft een overzicht van de soorten uitgaven die de rijksoverheid in 2005 heeft gedaan.1

Wij hebben vastgesteld dat de in het Financieel Jaarverslag van het Rijk 2005 opgenomen rekening van uitgaven en ontvangsten van het Rijk aansluit op de verantwoordingsstaten die zijn opgenomen in de jaarverslagen 2005. Daarnaast hebben wij vastgesteld dat hetFinancieel Jaarverslag van het Rijk 2005 volgens daarvoor geldende voorschriften is opgesteld.

Onderstaande overzichten laten de totaalbedragen zien van de belangrijke fouten en onzekerheden en van het totaal van alle fouten en onzekerheden die wij hebben geconstateerd in de jaarverslagen van 2004 en 2005.2 Het financieel belang van de fouten is in 2005 afgenomen ten opzichte van 2004.

Overzicht 1: belangrijke fouten en onzekerheden in alle jaarverslagen ten opzichte van de Rijksrekening 2005 en 2004 (x € 1 miljoen)

Overzicht 2: het totaal van alle fouten en onzekerheden in alle jaarverslagen ten opzichte van de Rijksrekening 2005 en 2004 (x € 1 miljoen)

Wij geven in onze oordelen aan of wij met redelijke zekerheid hebben vastgesteld dat de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten rechtmatig tot stand zijn gekomen of deugdelijk zijn weergegeven. Omdat zowel fouten als onzekerheden afbreuk doen aan die redelijke zekerheid tellen wij fouten en onzekerheden bij elkaar op. De departementale auditdiensten tellen fouten en onzekerheden niet op. Daarom kan ons oordeel afwijken van het oordeel van de auditdiensten.

2.3 Saldibalans van het Rijk 2005

De Algemene Rekenkamer heeft vastgesteld dat de Saldibalans van het Rijk 2005 aansluit op de departementale en niet-departementale saldibalansen 2005 en dat de Saldibalans van het Rijk overeenkomstig de daarvoor geldende voorschriften is opgesteld.

2.4 Verklaring van goedkeuring

De Algemene Rekenkamer keurt de in het Financieel Jaarverslag van het Rijk 2005 opgenomen rekening van uitgaven en ontvangsten van het Rijk (Rijksrekening) en de Saldibalans van het Rijk 2005 goed, onder voorbehoud dat de Staten-Generaal de bij de Rijksrekening behorende slotwetten aannemen.

2.5 Terugblik Financieel Jaarverslag Rijk 2004

Op 18 mei 2005 keurde de Algemene Rekenkamer de Rijksrekening 2004 en de Saldibalans van het Rijk 2004 goed onder voorbehoud dat de Staten-Generaal de slotwetten 2004 zouden aannemen. Op diezelfde datum, zond de Algemene Rekenkamer het rapport Rijk verantwoord 2004 met daarin opgenomen de verklaring van goedkeuring aan de Staten-Generaal en de minister van Financiën (Algemene Rekenkamer, 2005a).

De Staten-Generaal hebben de bij het Financieel Jaarverslag van het Rijk 2004 behorende slotwetten aangenomen op 13 september 2005. Bij brief van 3 januari 2006 heeft de minister van Financiën meegedeeld dat de Staten-Generaal de ministers decharge hebben verleend over het in het jaar 2004 gevoerde financieel beheer (Ministerie van Financiën, 2006b). Hiermee is de goedkeuring van de Rijksrekening 2004 en de Saldibalans van het Rijk 2004 definitief.

3 JAARVERSLAGEN 2005

3.1 Inleiding

De Algemene Rekenkamer onderzoekt of de financiële informatie, de informatie over bedrijfsvoering (bedrijfsvoeringsparagraaf) en de informatie over beleid in de jaarverslagen voldoen aan de eisen die de Comptabiliteitswet 2001 (CW 2001) stelt. In dit hoofdstuk geven wij een rijksbreed beeld van de uitkomsten van ons onderzoek naar de 25 jaarverslagen 2005. Aan bod komen: de financiële informatie (§ 3.2), de informatie over de bedrijfsvoering (de bedrijfsvoeringsparagraaf, § 3.3) en de informatie over het beleid (§ 3.4).

3.2 Financiële informatie en saldibalans

Jaarverslagen als geheel

De Algemene Rekenkamer constateert dat de omvang van de fouten en onzekerheden in de financiële informatie en de saldibalans bij 21 van de 25 jaarverslagen de kwantitatieve en kwalitatieve tolerantiegrenzen op het niveau van de verantwoordingsstaat en de saldibalans van het betreffende hoofdstuk of fonds als geheel niet overschrijden. Bij vier jaarverslagen is dit wel het geval: de jaarverslagen 2005 van het Ministerie van Defensie, het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) en het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) en het BTW-compensatiefonds voldoen niet geheel aan de eisen. Bij deze jaarverslagen hebben de geconstateerde fouten en onzekerheden de tolerantiegrenzen voor de verantwoordingsstaat of de saldibalans als geheel weloverschreden.

Bij het Ministerie van Defensie wordt de overschrijding veroorzaakt door een bedrag van € 89,7 miljoen aan onrechtmatige of ondeugdelijk weergegeven verplichtingen. De fouten hangen vooral samen met het niet naleven van de Europese aanbestedingsrichtlijnen, het niet juist en tijdig vastleggen van verplichtingen en het ontbreken van onderbouwing van wel vastgelegde verplichtingen.

Het Ministerie van VROM is voor een bedrag van € 251,4 miljoen aan onrechtmatige verplichtingen aangegaan. Hiervan is € 237 miljoen het gevolg van onvolkomenheden in het financieel beheer van de uitvoering van de huurtoeslag door de Belastingdienst. De huurtoeslag valt onder de begroting van het Ministerie van VROM maar wordt sinds december 2005 uitgevoerd door de Belastingdienst.1 De Belastingdienst heeft in korte tijd nieuwe processen moeten inrichten om in 2005 de aanvragen voor huurtoeslagen te kunnen verwerken en om te zetten in voorschotten en beschikkingen. Als gevolg hiervan heeft de Belastingdienst bij de uitbetaling van de voorschotten moeten kiezen tussen tijdige betaling en zekerheid over rechtmatige betaling. De dienst heeft voorrang gegeven aan tijdige uitbetaling en heeft de Tweede Kamer hierover geïnformeerd. De keuze is bewust gemaakt en wordt door de minister van Financiën ook uitgelegd in zijn bedrijfsvoeringsparagraaf.

Bij het Ministerie van VWS is sprake van een onvolledigheid in de verantwoorde voorschotten in de saldibalans voor een bedrag van € 196,2 miljoen. Het betreft hier een ondeugdelijke weergave als gevolg van het boekhoudkundig niet juist in de saldibalans verwerken van de voorschotten van de zorgtoeslag bij het Ministerie van VWS. Het zijn dus geen fouten in de rechtmatigheid van de zorgtoeslag.

De uitgaven voor de toeslagen moeten naar onze mening namelijk niet alleen verantwoord worden op het relevante beleidsartikel, ze moeten ook als voorschot worden opgenomen in de saldibalans, aangezien de uitgaven het karakter hebben van een voorschot. In de jaarverslagen van de Ministeries van VROM en van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) zijn de voorschotten van respectievelijk de kinderopvangtoeslag en de huurtoeslag wel in de saldibalans weergegeven. Het Ministerie van VWS heeft dit voor de zorgtoeslag echter niet gedaan.

Bij het BTW-compensatiefonds bestaat voor € 157,2 miljoen aan uitgaven onzekerheid over de rechtmatigheid. In 2005 is het bedrag aan onzekerheid aanzienlijk lager dan in 2004, omdat de minimumuitkering uit het BTW-compensatiefonds geen rechtmatigheidsrisico’s bevat. Bovendien hebben wij door de controles van de Belastingdienst een scherper beeld van de risico’s dan in 2004. Uit de controles die de belastingdienst over eerdere jaren heeft verricht, blijkt dat het correctiepercentage maximaal 8,4% bedraagt. Op basis hiervan hebben wij de onzekerheid voor 2005 bepaald op € 157,2 miljoen.

De departementale auditdiensten hebben bij alle jaarverslagen een goedkeurende accountantsverklaring afgegeven.

Bij 21 jaarverslagen is dat conform de CW2001, zoals die thans (nog) luidt, een «te stellen eisen-verklaring», waarbij de auditdienst ook een oordeel geeft over de rechtmatigheid. Bij de jaarverslagen van de Ministeries van Financiën, van SZW, van VROM en van VWS heeft de auditdienst een zogeheten «getrouwbeeld-verklaring» afgegeven. Dit is het gevolg van het interdepartementaal beleidsonderzoek (IBO)Regeldruk en controletoren (Ministerie van Financiën, 2004a). In zijn brief van 20 februari 2006 heeft de minister van Financiën de Tweede Kamer gevraagd om akkoord te gaan met de versnelde invoering van enkele besluiten naar aanleiding van het IBO bij deze vier departementen (Ministerie van Financiën, 2006c). De Algemene Rekenkamer heeft op 23 februari hierover positief geadviseerd (Algemene Rekenkamer, 2006c). De Tweede Kamer (commissie voor de Rijksuitgaven) heeft op 9 maart 2006 met het voorstel ingestemd (Tweede Kamer, 2006).

Eén van de IBO-besluiten is dat de auditdienst een goedkeurende (getrouwbeeld-)verklaring afgeeft als de minister in de bedrijfsvoeringsparagraaf verantwoording aflegt over de rechtmatigheid. Informatie over de rechtmatigheid zit dan niet langer in de accountantsverklaring, maar in de bedrijfsvoeringsparagraaf van de minister. Dit betekent dat de minister zich transparanter verantwoordt en de Staten-Generaal meer informatie verschaft (zie verder § 3.3.2).

De Algemene Rekenkamer blijft een zelfstandig oordeel geven over de rechtmatigheid. Fouten en onzekerheden zullen wij dus in ons oordeel over de jaarverslagen verwerken. Fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen op artikelniveau overschrijden, zullen zowel door de ministers als door ons worden gemeld. De ministers lichten de fouten en onzekerheden toe in hun bedrijfsvoeringsparagrafen en wij nemen ze op in onze rapporten bij de jaarverslagen. Ons oordeel over de jaarverslagen wijkt in die gevallen dus af van de -overigens terecht afgegeven goedkeurende getrouwbeeld-verklaring van de auditdienst. Als ons oordeel afwijkt van de bedrijfsvoeringsparagraaf van de minister, lichten wij dit toe.

Begrotingsartikelen

Wij onderzoeken niet alleen of de geconstateerde fouten en onzekerheden de tolerantiegrenzen op niveau van het jaarverslag als geheel overschrijden. Vanwege het budgetrecht van de Tweede Kamer, gaan wij ook per begrotingsartikel na of de geconstateerde fouten en onzekerheden de op artikelniveau geldende tolerantiegrenzen overschrijden.

Wij constateren dat het aantal begrotingsartikelen waarbij de fouten en onzekerheden de tolerantiegrenzen overschrijden in 2005 is toegenomen. Het bedrag aan fouten en onzekerheden waarmee de tolerantiegrenzen op artikelniveau zijn overschreden is voor de verplichtingen ten opzichte van 2004 verdrievoudigd. De oorzaak hiervan ligt vooral bij de onrechtmatige verplichtingen van het Ministerie van VROM, die het gevolg zijn van de onvolkomenheden in het financieel beheer bij de uitvoering van de huurtoeslag door de Belastingdienst (€ 237 miljoen).

Voor de uitgaven is er sprake van een belangrijke verbetering. Daar is het totale bedrag aan fouten en onzekerheden waarmee de artikeltoleranties zijn overschreden ten opzichte van 2004 ruimschoots gehalveerd. De belangrijkste reden hiervoor is dat er in 2004 eenmalig sprake was van een grote onzekerheid bij het BTW-compensatiefonds (€ 1350 miljoen). Deze onzekerheid is in 2005 teruggebracht tot € 157,2 miljoen.

In bijlage 2 staan de fouten en onzekerheden op het niveau van begrotingsartikelen per begrotingshoofdstuk weergegeven. In onderstaand overzicht staat dezelfde informatie op hoofdlijnen.

Overzicht 3: Geconstateerde fouten en onzekerheden op artikelniveau in 2003 en 2004 en 2005

Slotwetten

Bij de begrotingswet en daarna bij de eerste en tweede suppletore wet autoriseren de Staten-Generaal de bedragen die de minister mag uitgeven. De minister mag niet meer uitgeven dan het bedrag dat geautoriseerd is. Als de minister dat wel doet, moet dat alsnog door de Staten-Generaal bij slotwet geautoriseerd worden, anders zijn die uitgaven onrechtmatig. In de slotwet mogen echter geen beleidsmatige mutaties zitten omdat er geen beleidsinhoudelijke behandeling van dat document meer plaatsvindt.

Wanneer de Staten-Generaal de slotwet aannemen, autoriseren zij daarmee de overschrijdingen en is er geen sprake meer van onrechtmatige uitgaven. Daarom geven wij onze oordelen over de financiële informatie in de jaarverslagen onder het voorbehoud dat de slotwetten door de Staten-Generaal worden aangenomen. Hieronder staat een totaaloverzicht van de overschrijdingen. In bijlage 3 staat een overzicht per begrotingshoofdstuk.

Overzicht 4: Geconstateerde over- en onderschrijdingen op artikelniveau in 2003, 2004 en 2005

3.3 Bedrijfsvoeringparagraaf

Elke minister neemt in het jaarverslag een bedrijfsvoeringsparagraaf op. Deze paragraaf heeft betrekking op de bedrijfsvoering van alle dienstonderdelen van een ministerie. De bedrijfsvoeringsparagraaf is een uitzonderingsrapportage en bevat in elk geval de opmerkelijke zaken in het financieel beheer en het materieelbeheer, maar ook andere onderdelen van de bedrijfsvoering kunnen aan bod komen. Wij beoordelen zowel de totstandkoming als de kwaliteit van de informatie over de bedrijfsvoering.

Over de bedrijfsvoering van de begrotingsfondsen wordt verantwoording afgelegd in de bedrijfsvoeringsparagraaf van het departement dat het betreffende fonds beheert.

3.3.1 Bedrijfsvoeringsparagrafen in 2005

De informatie over bedrijfsvoering is vrijwel overal deugdelijk tot stand gekomen en voldoet overal aan de verslaggevingseisen, zoals deze zijn opgenomen in de Rijksbegrotingsvoorschriften.

Zes departementen hebben hun managementcontrolsysteem voor informatie over de bedrijfsvoering verder in de organisatie verankerd en daardoor versterkt. Dit zijn de Ministeries van Buitenlandse Zaken (BuiZa), Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (OCW), Verkeer en Waterstaat (VenW), Landbouw, Natuur en Voedselveiligheid (LNV) en SZW. Zij doen in hun bedrijfsvoeringsparagraaf verslag van hun managementcontrolsysteem. Dit is een belangrijke waarborg voor een ordelijke en controleerbare totstandkoming van informatie over de bedrijfsvoering.

De ministers kunnen vrijwillig een mededeling over de bedrijfsvoering opnemen in de bedrijfsvoeringsparagraaf. Met deze mededeling geeft de minister expliciet aan dat er sprake is van beheerste bedrijfsprocessen.

Wij zien het afgeven van een mededeling over de bedrijfsvoering als een logisch sluitstuk van een adequaat ingericht managementcontrolsysteem. In zeven jaarverslagen (de Ministeries van Justitie, BZK, OCW, Financiën, VROM, Economische Zaken (EZ) en SZW) heeft de minister een dergelijke mededeling over de bedrijfsvoering opgenomen. De minister van Defensie geeft een verklaring af waarin hij aangeeft dat er een minimumniveau is behouden.

3.3.2 Bedrijfsvoeringsparagrafen «nieuwe stijl»

Als gevolg van het IBO Regeldruk en controletoren ligt met ingang van het jaarverslag 2006 ook de verantwoordelijkheid voor het afleggen van verantwoording expliciet bij de minister (en het management van het ministerie). De bedrijfsvoeringsparagraaf zal daartoe onder andere worden uitgebreid met informatie over de rechtmatigheid van de begrotingsuitvoering: de minister rapporteert zelf, in een vormvrije paragraaf, over alle fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen op artikelniveau overschrijden.

De informatie over de rechtmatigheid staat dan dus niet meer in de accountantsverklaring, maar in de bedrijfsvoeringsparagraaf van de minister. De minister levert de Staten-Generaal zo méér informatie dan voorheen.

Naast informatie over de rechtmatigheid zal de minister in de bedrijfsvoeringsparagraaf ook informatie opnemen over de totstandkoming van de niet-financiële informatie. Overigens hebben zes van de dertien departementen al in de bedrijfsvoeringsparagrafen 2005 een passage opgenomen over de niet-financiële informatie.

Vooruitlopend op de invoering van de bedrijfsvoeringsparagraaf «nieuwe stijl» in 2006, hebben de ministers van Financiën, VROM, SZW en VWS zich al in het jaarverslag 2005 verantwoord over de rechtmatigheid in de bedrijfsvoeringsparagraaf. Deze versnelde invoering is mede ingegeven door de wijze waarop zij de regelingen voor de kinderopvangtoeslag, de huurtoeslag en de zorgtoeslag uitvoeren. Met ingang van 2005 draagt de Belastingdienst zorg voor deuitvoering van deze toeslagregelingen. De betrokken vakministers blijven echter verantwoordelijkheid voor het beleiden het begrotingsbeheer inclusief de rechtmatigheid. De programmagelden voor de toeslagregelingen staan immers op de begroting van de Ministeries van VROM, SZW en VWS.

Door de versnelde invoering van het IBO-besluit kan de minister van Financiën zich, als verantwoordelijk minister voor het beheer van de Belastingdienst, in zijn bedrijfsvoeringsparagraaf verantwoorden over de uitvoering van de toeslagregelingen door de Belastingdienst. Tegelijkertijd verantwoorden de ministers van VROM, SZW en VWS zich in hun bedrijfsvoeringsparagraaf over de rechtmatigheid vanuit hun beleids- en begrotingsverantwoordelijkheid. Zij kunnen daarbij voor de oorzaken van problemen, voor zover die liggen in de uitvoering van de toeslagen door de Belastingdienst, verwijzen naar de bedrijfsvoeringsparagraaf in het Jaarverslag 2005 van Financiën.

Het besluit om voor de Ministeries van Financiën, VROM, SZW en VWS vooruitlopend op de implementatie van de IBO-besluiten al in het jaarverslag 2005 een verantwoording over de rechtmatigheid in de bedrijfsvoeringsparagraaf op te nemen, is pas begin 2006 genomen. Dit betekent dat de totstandkoming ervan nog niet volledig volgens het IBO-gedachtegoed heeft plaatsgevonden. Immers het besluit om vooruit te lopen werd genomen op een moment dat het verantwoordingsjaar al voorbij was. Het managementcontrolsysteem was gedurende het jaar hier nog niet op ingericht. In 2006 zullen deze en de overige departementen de IBO-besluiten volledig implementeren.

3.4 Beleidsinformatie

De Algemene Rekenkamer beoordeelt zowel de totstandkoming van informatie over beleid, als de kwaliteit van de beleidsinformatie. Ten aanzien van de kwaliteit van de informatie is de eis dat de informatie moet voldoen aan verslaggevingseisen zoals die in de rijksbegrotingsvoorschriften zijn opgenomen.

Daarnaast hebben wij in 2005 gekeken naar de beschikbaarheid en de bruikbaarheid van de informatie. Na de VBTB-evaluatie1 (Ministerie van Financiën, 2004b) en de motie-Mastwijk (Mastwijk C.S, 2005) heeft de minister van Financiën gewerkt aan een wijziging van de Regeling Prestatiegegevens en Evaluatieonderzoek (RPE). Met de nieuwe RPE beoogt hij een normenkader vast te leggen voor het totstandkomingsproces van de beleidsinformatie om zo via dit proces de kwaliteit van de informatie te borgen.

3.4.1 Totstandkoming en verslaggevingseisen

In onze rapporten bij de jaarverslagen 2005 constateren wij dat de beleidsinformatie in de departementale jaarverslagen over het algemeen deugdelijk tot stand is gekomen en voldoet aan verslaggevingseisen zoals de aansluiting van informatie in het jaarverslag op die in de begroting.

Wel vragen wij aandacht voor het belang van controle op de aangeleverde beleidsinformatie, een goede dossiervorming en aansluiting tussen begroting en jaarverslag. Voor de beoordeling van de totstandkoming van de beleidsinformatie steunen wij mede op de werkzaamheden van de departementale auditdiensten. Wij waarderen het dat de auditdiensten in toenemende mate aandacht schenken aan dit onderwerp.

3.4.2 Ontwikkeling van VBTB

VBTB is een proces van lange adem, zo bevestigde de minister van Financiën ook weer in de VBTB-evaluatie. Hij plaatste het VBTB in het volgende perspectief:

«VBTB als instrument voor een transparantere en doelmatiger overheid is een logisch vervolg op de operaties in de jaren ’80 om de rechtmatigheid en de beheersbaarheid van de overheidsuitgaven te vergroten. Deze operaties gingen niet vanzelf en hebben veel tijd en moeite gekost. Het lag daarom in de lijn van de verwachting dat de VBTB-doelstellingen ook niet binnen vijf jaar zouden zijn gerealiseerd.» (Minister van Financiën, 2004b, pagina 35).

VBTB is en blijft een zoekproces naar de beste manier om overheidsbeleid vorm te geven en daarover passend te verantwoorden. Het doel van VBTB is dat ministers zich verantwoorden over gerealiseerde prestaties en effecten, zodat de Tweede Kamer weet of beleidsdoelstellingen gerealiseerd zijn en zij zo haar controlerende taak kan waarmaken.

De Tweede Kamer verleent de ministers met de begroting vooraf autorisatie, waarbij afspraken worden gemaakt over beoogde effecten, te realiseren prestaties en daarvoor uit te geven middelen. Achteraf controleert zij aan de hand van de jaarverslagen of deze afspraken zijn nagekomen. Op basis van de informatie in de jaarverslagen kunnen de Tweede Kamer en de ministers debatteren over het gevoerde beleid, de bereikte maatschappelijke effecten, de prestaties die daarvoor door de overheid geleverd zijn en de kosten die daarmee gemoeid waren.

Deze informatie kan de overheid gebruiken om te leren, bijvoorbeeld of een bepaald instrument effectief blijkt, en zo nodig bij te sturen. De versnelling van de verantwoording van augustus naar mei is op die kans op leren gericht. Zo kan de uit de verantwoording opgedane kennis bij een volgende begrotingsbehandeling bijdragen aan het maken van beter gedocumenteerde keuzes.

Het VBTB-proces is een aantal jaren geleden ingezet om een goede verantwoording te stimuleren. Verdere ontwikkeling van VBTB is cruciaal om een inhoudelijk verantwoordingsdebat te kunnen voeren.

In ons onderzoek proberen wij aan dit proces bij te dragen door gaandeweg aandacht te besteden aan beschikbaarheid en bruikbaarheid van de informatie en de onderbouwing van enkele speerpunten van beleid en de verantwoording daarover. Onze VBTB-toets is een middel om te zien hoe ver de departementen zijn in dit groeiproces.

Beschikbaarheid van beleidsinformatie

Wij hebben met behulp van de VBTB-toets onderzocht of per operationele doelstelling concrete informatie is opgenomen in de jaarverslagen over doelen, prestaties en middelen. De informatie is concreet wanneer de maatschappelijke doelen en de prestaties specifiek, meetbaar en tijdgebonden geformuleerd zijn en wanneer de middelen zijn gekoppeld aan de operationele doelstellingen.

Ditzelfde hebben wij ook gedaan voor de begrotingen 2006. Met ingang van de Begroting 2006 geldt het principe «comply or explain» (pas toe of leg uit). De begrotingen en jaarverslagen moeten concrete informatie over doelen en prestaties bevatten («comply»), tenzij de minister uitlegt waarom hij dit niet zinvol of relevant vindt («explain»). Dit is ingevoerd naar aanleiding van de motie-Douma, waarin werd voorgesteld ministers de mogelijkheid te geven het ontbreken van effectgegevens uit te leggen (Douma C.S., 2005). De minister van Financiën heeft hieraan de mogelijkheid toegevoegd ook het ontbreken van prestatiegegevens uit te leggen.

Een overzicht van de resultaten van de VBTB-toets op de verschillende jaarverslagen wordt in figuur 4 weergegeven. Om de ontwikkeling in de tijd te laten zien, hebben we de scores van 2005 vergeleken met de scores van 2003, 2004 en 2006 (van 2006 alleen de begroting).1

In figuur 4 is te zien dat de stijgende lijn zich met de jaarverslagen van 2005 voortzet. Deze jaarverslagen bevatten meer concrete informatie over doelen, prestaties en middelen dan de jaarverslagen van 2004. De aansluiting tussen begroting en jaarverslag kan echter beter. Dit betekent dat de Tweede Kamer voor een deel van de prestaties en effecten zoals die volgens de begroting afgesproken waren in het jaarverslag niet kan terugzien of de minister ze heeft gerealiseerd.

De stijgende lijn zet zich minder sterk door voor de begrotingen van 2006. Doordat de ministers gebruik maken van de mogelijkheid tot «explain» is nu voor ongeveer de helft van de doelstellingen informatie over doelen beschikbaar. Informatie over prestaties ontbreekt nu bij eenderde van de doelstellingen. De beschikbaarheid van informatie over de kosten is bijna gelijk gebleven.

Wij bevelen de ministers aan de informatiewaarde van de begrotingen en jaarverslagen te verbeteren door goede effect- en prestatie-indicatoren met streefwaarden te gebruiken of door gebruik te maken van de mogelijkheid tot «explain».

Bruikbaarheid van beleidsinformatie

Om het belang van heldere beleidsinformatie te benadrukken hebben we dit jaar ook nadrukkelijk naar de betekenis van de aanwezige informatie gekeken. Om een beeld te geven van de bruikbaarheid van de beschikbare beleidsinformatie hebben we voor elk departement één of meer operationele doelstellingen van een beleidsartikel nader onderzocht (zie figuur 5).

Bij het onderzoek naar de bruikbaarheid van beleidsinformatie zijn we nagegaan welke informatie de Tweede Kamer krijgt om te beoordelen of de minister zijn doelstellingen heeft gehaald en welke prestaties hij daarvoor heeft geleverd en waarover de Tweede Kamer en ministers kunnen debatteren. Hieronder beschrijven wij voor een aantal vragen waarover de Tweede Kamer en ministers een debat kunnen voeren op basis van de beschikbare informatie.

«Zijn de doelstellingen gerealiseerd?»

In een aantal gevallen hebben wij geconstateerd dat uit het jaarverslag niet duidelijk wordt in hoeverre doelstellingen zijn gerealiseerd, doordat gegevens die er wel zijn niet gebruikt worden of niet zijn omgezet naar bruikbare informatie.

Zo heeft de minister van BuiZa het aantal mensen dat daadwerkelijk leeft onder de grens van één dollar per dag niet opgenomen in het jaarverslag, terwijl dit gegeven wel beschikbaar is bij de Wereldbank.

De minister van Defensie maakt in het jaarverslag geen onderscheid tussen het opsporen en ruimen van explosieven uit de Tweede Wereldoorlog en het opsporen en ruimen van geïmproviseerde explosieven, terwijl dat onderscheid wel relevant is voor terrorismebestrijding.

De minister van SZW zegt in zijn jaarverslag niets over maatregelen ter preventie van werkstress en RSI, terwijl uit onderzoek van TNO naar voren komt dat deze twee werkgerelateerde klachten het meeste ziekteverzuim tot gevolg hebben (TNO, 2005). De minister van SZW noemt ook geen kengetallen voor vermindering van ziekteverzuim, terwijl dit één van de belangrijkste beleidsdoelstellingen van de minister is.

«Wat is het ambitieniveau?»

Voorwaarde om de Tweede Kamer inzicht in de doelrealisatie te kunnen bieden is dat de minister in ieder geval duidelijk maakt wat zijn ambitieniveau is. Streefwaarden zijn nodig om te kunnen bepalen of een doelstelling gehaald wordt. Zo is uit het jaarverslag van het Ministerie van Financiën bijvoorbeeld niet af te leiden wat de minister verstaat onder «het bevorderen dat financiële markten goed functioneren en internationaal concurreren».

De minister van Justitie heeft voor het voornemen nachtdetentie uit te breiden geen streefwaarde opgenomen, waardoor de Tweede Kamer niet weet in hoeverre het voornemen is gerealiseerd.

De minister van LNV heeft voor de doelstelling «verbeteren dierenwelzijn» nauwelijks streefwaarden opgenomen in begroting en jaarverslag.

«Wanneer is er voldoende gepresteerd?»

Soms lijkt het ambitieniveau duidelijk, maar is het dat niet doordat de minister geen eenduidige definitie hanteert. Om te weten of de doelstelling «adequate uitvoering van justitiële sancties bij minderjarigen» gehaald wordt, is het belangrijk dat de minister van Justitie specifiek maakt wat «adequaat» inhoudt.

«Hoe staat het met de in de begroting gemaakte beloftes?»

We hebben bij een aantal ministeries geconstateerd dat streefwaarden wel in de begroting zijn opgenomen, maar dat de realisatie ervan niet terugkomt in het jaarverslag. Op die manier krijgt de Tweede Kamer geen inzicht in de mate van doelrealisatie.

De minister van BZK heeft in de begroting geschreven dat een vijftal generieke ICT-voorzieningen zal worden ontwikkeld, waaronder een elektronische zoekmachine voor overheidsdiensten, overheidsinformatie en overheidsorganisaties en een ICT-infrastructuur voor de elektronische overheid. In het jaarverslag geeft de minister voor geen van beide aan of hij dat inderdaad gedaan heeft.

De minister van Defensie noemt in de begroting wel de taak «explosievenopruiming» voor het ondersteunen van uitgezonden eenheden van de krijgsmacht naar gebieden van crises en oorlogsdreiging, maar in het jaarverslag komt hij er niet meer op terug.

De minister van LNV komt voor de doelstelling «Een duurzame gewasbeschermingspraktijk» in zijn jaarverslag niet terug op de streefwaarden die in de begroting zijn genoemd.

De minister van VWS laat de kengetallen over ziekteverzuim, instroomkans WAO en moeilijk vervulbare vacatures die in de begroting van VWS de situatie op de arbeidsmarkt voor zorg en welzijn goed weergeven, in het jaarverslag niet meer terugkomen.

Bij het Ministerie van AZ komen de prestatie-indicatoren en streefwaarden voor de uitvoering van het algemeen communicatiebeleid zoals opgenomen in de begroting niet terug in het jaarverslag.

Speerpunten van beleid

In het Financieel Jaarverslag van het Rijk legt het kabinet verantwoording af over de beleidsprioriteiten. Ons rapport Staat van de beleidsinformatie 2006 dat wij gelijktijdig met het rapport Rijk Verantwoord 2005 publiceren, hebben wij geheel gewijd aan drie van de beleidsprioriteiten, zoals opgenomen in de miljoenennota 2005 . De keuze is daarbij gevallen op:

• Tegengaan van criminaliteit en overlast in de publieke ruimte. In de periode 2008–2010 moeten criminaliteit en overlast in het publieke domein verminderen met 20 tot 25%; in de vijftig wijken met de grootste problemen moet deze reductie al in 2005 gerealiseerd worden.

• Terugdringen voortijdig schoolverlaten. In 2006 moet het aantal voortijdig schoolverlaters met 30% verminderd zijn ten opzichte van het jaar 2002 (en in 2010 met 50%).

• Ruimte. Gebiedsontwikkeling moet worden gestimuleerd, met als doel het vergroten van de ruimtelijke kwaliteiten en het versnellen van de ruimtelijke ontwikkelingen.

Voor deze beleidsprioriteiten zijn wij nagegaan:

• of het maatschappelijk probleem dat het kabinet wil oplossen verminderd is;

• of duidelijk is welke bijdrage het beleid daaraan heeft geleverd;

• of de ministers binnen de financiële budgetten blijven;

• of de beleidsinformatie toereikend is en

• of de samenhang tussen middelen, prestaties en effecten voldoende onderbouwd is.

In de Staat van de beleidsinformatie 2006 concluderen wij dat het kabinet er nog niet helemaal in slaagt om de Tweede Kamer te voorzien van alle benodigde informatie over de onderzochte beleidsprioriteiten. Op verschillende onderdelen is de verstrekte informatie ontoereikend, afwezig of te laat beschikbaar.

Zo is geen informatie beschikbaar over de vraag of het beleid werkt en is niet bekend hoeveel geld aan deze prioriteiten is uitgegeven. Wanneer dit zou worden verholpen krijgen de ambities van de in 1999 in gang gezette operatie VBTB een verdere impuls.

Tot slot

Het is voor de Tweede Kamer belangrijk te weten of de gerealiseerde beleidsdoelen tot stand zijn gebracht door prestaties van de minister en hoeveel geld hiermee gemoeid is. Op die manier kan de Tweede Kamer een goed verantwoordingsdebat voeren en afwegen hoe zij de beschikbare middelen zo doeltreffend mogelijk kan inzetten.

Deze ideale situatie is nog niet bereikt. Maar uit onze beschouwing van beleidsartikelen wordt wel duidelijk dat de Tweede Kamer door gebruik te maken van de jaarverslagen goede vragen aan de minister kan stellen in de Algemene Overleggen ter decharge van de ministers. De Tweede Kamer kan het Financieel Jaarverslag van het Rijk op vergelijkbare wijze gebruiken om het verantwoordingsdebat over de beleidsprioriteiten te voeren.

3.5 Toelichting M&O-beleid

De Algemene Rekenkamer heeft geconstateerd dat de regelgeving over verantwoording in de jaarverslagen over het gevoerde beleid ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O) van regelingen op dit moment niet duidelijk is. De rijksbegrotingsvoorschriften schrijven deze verplichting tot verantwoording sinds 2003 niet meer voor, terwijl dit eerder wel zo was afgesproken.

Naar aanleiding van de vijfde wijziging van de CW is over de wijze van verantwoorden in het jaarverslag afgesproken dat voor regelingen, waar ondanks een goed M&O-beleid sprake is van inherente onzekerheid en voor regelingen met onvoldoende M&O-beleid, de minister de Tweede Kamer moet informeren door middel van de toelichting bij de rekening. Wanneer het M&O-beleid voldoende is en de eventueel resterende inherente onzekerheid voldoende is toegelicht, heeft die onzekerheid geen negatieve gevolgen voor het oordeel van de DAD en van de Algemene Rekenkamer. De richtlijnen voor de accountantsverklaring schrijven voor dat als dit niet gebeurt, dat dan de accountant een bedenking heeft tegen het jaarverslag en een goedkeurende accountantsverklaring niet toegestaan is.

In december 2002 schreef de minister van Financiën aan de Tweede Kamer (Minister van Financiën, 2002) in reactie op een brief van de Algemene Rekenkamer dat hij het belang van M&O-beleid onderschreef. Hij was van mening dat departementen met risico’s op het terrein van M&O-beleid deze risico’s ook zonder expliciete verplichting daartoe zullen opnemen in de mededeling over de bedrijfsvoering.

De regelingen voor de kinderopvangtoeslag, de huurtoeslag en de zorgtoeslag zijn M&O-gevoelige regelingen. De Belastingdienst heeft er bewust voor gekozen voorrang te geven aan tijdige uitbetaling boven zekerheid over rechtmatige betaling (en dus voor controle achteraf). Daardoor zijn de risico’s en onzekerheden als gevolg van misbruik en oneigenlijk gebruik groter dan anders het geval zou zijn geweest.

Hoewel de minister van Financiën zich transparant verantwoordt over de gemaakte keuzes, is hij minder transparant over de gevolgen ervan. De Belastingdienst heeft er namelijk voor gekozen om ook in gevallen dat de gegevens op de aanvraag onaannemelijk waren (relatief laag inkomen, hoge kosten kinderopvang), wel over te gaan tot een voorschot, zonder aanvullende informatie op te vragen bij de aanvrager. Alleen als de gegevens aantoonbaar tot onjuiste bevoorschotting zou leiden (bijvoorbeeld als de aanvrager is overleden), is de Belastingdienst niet overgegaan tot bevoorschotting. Het is waarschijnlijk dat door deze keuze een belangrijk deel van de toeslagen zal moeten worden teruggevorderd. Geen van de betrokken ministers (Financiën, VROM, SZW en VWS) heeft zich echter over deze risico’s en de daarmee verbonden onzekerheden op voldoende transparante wijze verantwoord. Niet in de toelichting op de desbetreffende beleidsartikelen en ook niet in de bedrijfsvoeringsparagrafen.

Voor de uitvoering van toeslagen door de Belastingdienst bevelen wij de minister van Financiën aan zich in zijn jaarverslag te verantwoorden over het door de Belastingdienst gevoerde M&O-beleid en de risico’s en onzekerheden die daaruit desondanks resteren. De voor de toeslagen verantwoordelijke beleidsministers dienen in hun jaarverslagen ten minste in de toelichting bij de desbetreffende beleidsartikelen een toelichting op te nemen over de resterende onzekerheden. Daarbij zouden zij deze onzekerheden zo veel mogelijk moeten kwantificeren.

De Algemene Rekenkamer beveelt ook in algemene zin aan om bij M&O-gevoelige regelingen in elk geval in de toelichting bij de beleidsartikelen een toelichting op te nemen over het gevoerde M&O-beleid, conform eerder gemaakte afspraken. Daarbij dienen de risico’s en de inherente onzekerheid die ondanks een goed M&O-beleid resteren, transparant te worden toegelicht. Ook daarbij zou de onzekerheid zo veel mogelijk gekwantificeerd moeten worden. In het geval van belangrijke resterende onzekerheden of risico’s ligt opname van een toelichting in de bedrijfsvoeringsparagraaf voor de hand.

Bovendien beveelt de Algemene Rekenkamer de minister van Financiën aan om in de Rijksbegrotingsvoorschriften een bepaling op te nemen die de ministers verplicht om zich over het gevoerde M&O-beleid te verantwoorden en bij belangrijke resterende onzekerheden in de bedrijfsvoeringsparagraaf hierover een toelichting op te nemen.

De auditdiensten gaan als gevolg van de invoering van de IBO-besluiten vanaf verantwoordingsjaar 2006 een getrouwbeeld-verklaring afgeven. Als een toelichting op belangrijke onzekerheden ontbreekt, is er geen sprake van een getrouwe weergave en vormt dit een belemmering voor het afgeven van een goedkeurende verklaring. Dit is overigens ook eerder aangegeven door de minister van Financiën.

4 BEDRIJFSVOERING IN 2005

4.1 Inleiding

De bedrijfsvoering van een ministerie omvat de (interne) sturing en beheersing van de primaire en ondersteunende processen, gericht op het realiseren van taken en doelen van het ministerie. Hieronder vallen bijvoorbeeld:

• het financieel beheer en materieelbeheer en de daartoe bijgehouden administraties;

• de controle door de departementale auditdienst;

• de totstandkoming van de financiële informatie, bedrijfsvoeringsinformatie en de beleidsinformatie in het jaarverslag.

De Algemene Rekenkamer onderzoekt of het ministerie deze processen goed inricht en uitvoert en geeft hierover een oordeel. Als dat volgens ons niet het geval is, rapporteren wij daarover in de rapporten bij de jaarverslagen. In welke termen dat gebeurt, is afhankelijk van wat er precies aan de hand is. Als een negatieve ontwikkeling méér is dan een incident, en ook enig (financieel) gewicht heeft, zullen wij een onvolkomenheid constateren. De minister krijgt daarmee het nadrukkelijke verzoek het probleem op korte termijn op te lossen.

Bij hardnekkige problemen of problemen met een groot financieel belang constateren wij een ernstige onvolkomenheid. Als de minister volgens ons te weinig doet om de problemen in de bedrijfsvoering op te lossen, dan kunnen wij overgaan tot het maken van bezwaar. Voorafgaand aan een bezwaar kunnen wij een bezwaaronderzoek uitvoeren om vast te stellen wat de structurele problemen zijn.

In dit hoofdstuk schetsen wij een rijksbreed beeld van de bedrijfsvoering in 2005 (§ 4.2), waarbij ook bezwaar en bezwaaronderzoek aan de orde komen (zie § 4.2.3). Verder gaan we in dit hoofdstuk in op enkele aandachtspunten op rijksniveau (zie § 4.3).

4.2 Financieel beheer en materieelbeheer in 2005

4.2.1 Ontwikkeling bedrijfsvoering

Vorig jaar constateerde de Algemene Rekenkamer in Rijk Verantwoord 2004 een positieve trend in de bedrijfsvoering van de ministeries. Deze trend zet zich in 2005 voort.

Dit beeld is opgebouwd uit het totaalbeeld dat de Algemene Rekenkamer zich vormt van de bedrijfsvoering op een departement. Dit beeld bestaat uit zowel kwantitatieve gegevens (fouten, onvolkomenheden) als een kwalitatieve weging waarin ook de zwaarte van de punten betrokken is.

Bij de meeste ministeries is er sprake van (lichte) vooruitgang. Alleen bij het Ministerie van Financiën hebben wij – voor het eerst – een kritisch beeld over de bedrijfsvoering. Dit komt vooral door de cumulatie van een groot aantal omvangrijke nieuwe uitvoeringstaken waarbij in alle gevallen óók zware inzet van de automatisering aan de orde is. Verder is ook sprake van verminderd toezicht en gegevensbeveiliging bij de Belastingdienst, wat in relatie te brengen is met de automatisering. Deze problemen zijn in verband te brengen met de ICT-systemen van de Belastingdienst. Het ministerie heeft dit onderkend en werkt aan verbeteringen. Het oplossen van de ICT-problemen zal naar verwachting wel enkele jaren duren.

De bedrijfsvoering bij het Ministerie van Defensie geeft een wisselend beeld. Het financieel beheer toont een lichte verbetering. In het materieelbeheer zijn ernstige onvolkomenheden verdwenen, maar is ook een nieuwe ernstige onvolkomenheid ontstaan. De problemen worden vooral veroorzaakt door de grootschalige reorganisatie en automatisering binnen het Ministerie van Defensie. Hierdoor bestaat er bij de diverse defensieonderdelen onduidelijkheid over taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Ook de administratieve discipline vormt een knelpunt. Bij het materieelbeheer worden de problemen verzwaard door verouderde ICT-systemen. Bij de invoering van nieuwe logistieke systemen kan in theorie een groot aantal van de huidige structurele problemen op het gebied van materieelbeheer worden weggenomen. Duidelijk is wel dat invoering van deze nieuwe systemen nog enige jaren zal vergen. Volgens de huidige planning zal de uitrol van de financiële systemen in 2008 en van de logistieke systemen vanaf 2009 plaatsvinden. De over 2005 geconstateerde onvolkomenheden zullen dus nog enkele jaren blijven bestaan.

4.2.2 Ontwikkeling onvolkomenheden

Figuur 7 laat zien dat het aantal onvolkomenheden rijksbreed een dalende lijn vertoont. In totaal zijn er in 2005, 58 onvolkomenheden en ernstige onvolkomenheden geconstateerd bij twaalf begrotingshoofdstukken. De figuur geeft ook inzicht in de mate waarin onvolkomenheden worden opgelost. Van de 87 onvolkomenheden die in het jaar 2000 bestonden zijn er negen nog niet opgelost. Dit zijn:

• het Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst (VIR) en voorschottenbeheer bij het Ministerie van BuiZa;

• personele uitgaven bij het Ministerie van Justitie;

• contractbeheer en informatiebeveiliging bij het Ministerie van BZK;

• informatiebeveiliging bij de Belastingdienst;

• capaciteit en deskundigheid IC personeel bij het Ministerie van Defensie;

• subsidiebeheer en informatiebeveiliging bij het Ministerie van VWS.

Uit 2001 resteren er nog acht, uit 2002 nog vier, uit 2003 nog vijf en uit 2004 nog achttien. Dit jaar zijn er veertien nieuwe onvolkomenheden bijgekomen.

In 2005 is er in drie gevallen sprake van ernstige onvolkomenheden: twee nieuwe (bij de Ministeries van Defensie en VenW), en één die al eerder bestond en nog niet opgelost is (bij het Ministerie van VWS).

Van de zes ernstige onvolkomenheden uit 2004 zijn de problemen bij de Organisatie Informatie- en communicatietechnologie OOV (ITO, Ministerie van BZK) en huursubsidie (Ministerie van VROM) geheel opgelost. Bij voorschotbeheer (Ministerie van BuiZa), P&O2000+/peoplesoft en munitiebeheer (beide bij het Ministerie van Defensie) zijn verbeteringen opgetreden. Er zijn nog wel onvolkomenheden, maar die zijn niet langer ernstig.

Het verloop van de ernstige onvolkomenheden is opgenomen in figuur 8. Hieronder worden de ernstige onvolkomenheden in 2005 kort toegelicht.

Ministerie van Defensie: Landelijk Bevoorradingsbedrijf/Kledingen Persoonsgebonden Uitrustingsbedrijf van de Koninklijke Landmacht

Het Ministerie van Defensie kent drie grote magazijnvoorraadbedrijven.

Bij het Landelijk Bevoorradingsbedrijf/Kleding- en Persoonsgebonden Uitrustingsbedrijf (LBB/KPU) constateerden wij eerder in 2003 ernstige onvolkomenheden. In 2004 was een lichte verbetering zichtbaar, maar in 2005 is het beheer wederom verslechterd. De voorraadverschillen zijn groter geworden. Deze verschillen worden voor een deel veroorzaakt door verouderde en vervuilde systemen die aan elkaar gekoppeld zijn. Zolang deze nog gebruikt worden, zal het moeilijk zijn om tot een betrouwbare voorraadadministratie te komen. De implementatie van een nieuw logistiek systeem wordt vanaf 2009 voorzien.

Verder vindt geen structurele analyse van de geconstateerde afwijkingen plaats. Hierdoor is er geen sprake van een beheerste situatie bij LBB/KPU. Wij merken de magazijnvoorraadadministratie bij LBB/KPU over 2005 dan ook aan als ernstige onvolkomenheid.

Ministerie van VenW: verplichtingenbeheer

Over 2004 constateerden wij al onvolkomenheden in het verplichtingenbeheer bij het Ministerie van VenW. Deze hadden vooral betrekking op de tijdige vastlegging en de afwikkeling van de verplichtingen, de invoercontrole en de afstemming tussen het contractenregister en het financieel systeem. De minister gaf in haar reactie aan het verplichtingenbeheer in 2005 extra aandacht te zullen geven en waar nodig aanvullende acties te ondernemen.

De extra aandacht en eventueel aanvullende acties hebben volgens ons niet geleid tot de gewenste verbetering. De oorzaken van de onvolkomenheden zijn in 2005 niet weggenomen. Omdat dit probleem al lang speelt, merken wij de onvolkomenheden in 2005 aan als ernstig.

Wij zien onder andere de volgende problemen in het verplichtingenbeheer:

• Aangegane verplichtingen (en bijstellingen hiervan) worden niet goed en tijdig vastgelegd in de administratie.

• Verplichtingen worden niet tijdig afgewikkeld.

• De interne controle op de invoer van verplichtingen en de aansluiting met het contractenregister is veelal ontoereikend.

Door deze onvolkomenheden bestaat het risico dat de stand van de verplichtingen niet actueel is waardoor een goed budgetbeheer lastig is.

Ministerie van VWS: subsidiebeheer

Wij hebben het subsidiebeheer van het Ministerie van VWS de afgelopen jaren als een ernstige onvolkomenheid gekwalificeerd. Vorig jaar hebben wij bezwaar gemaakt tegen het subsidiebeheer. In reactie op dit bezwaar heeft de minister in 2005 een plan van aanpak voor het subsidiebeheer van het Ministerie van VWS opgesteld. Wij hebben daarop ons bezwaar in het Rapport bij het Jaarverslag 2004 niet gehandhaafd.

Het plan van aanpak van de minister van VWS richt zich op beleid, regelgeving, sancties en uitvoeringsproces. Daarnaast geeft de minister in het plan aan de expertise over subsidieverlening te willen vergroten en te willen zorgen voor voorlichting aan de medewerkers van het ministerie over het belang van goed subsidiebeheer. De activiteiten zijn inmiddels gestart en moeten in 2007 tot resultaat geleid hebben.

Ondanks de nodige inspanningen van het ministerie in 2005 om het beheer van het subsidieproces structureel te verbeteren, zijn er in 2005 nog geen zichtbare resultaten. Er blijft over 2005 dus sprake van een ernstige onvolkomenheid in het subsidiebeheer. Daarom zullen wij de voortgang van de activiteiten uit het plan van aanpak subsidiebeheer ook in 2006 nauwlettend blijven volgen.

4.2.3 Bezwaar en bezwaaronderzoek

De CW 2001 geeft de Algemene Rekenkamer de mogelijkheid bezwaar te maken tegen het financieel beheer, het materieelbeheer of de verantwoording daarover. Dit is het zwaarste instrument dat wij in kunnen zetten om verbeteringen bij een ministerie af te dwingen. We doen dit dan ook alleen bij hardnekkige, verwijtbare problemen, waaraan geen of te weinig merkbare aandacht wordt besteed.

Voorafgaand aan een bezwaar kunnen wij een bezwaaronderzoek uitvoeren. Dit onderzoek dient als onderbouwing voor een eventueel bezwaar. Wanneer wij daadwerkelijk bezwaar maken, krijgt de minister eerst de gelegenheid een verbeterplan te maken. Is het verbeterplan onvoldoende dan handhaven wij het bezwaar. Daarmee geven wij een dringend signaal aan de minister en de Tweede Kamer dat het ministerie een ernstig probleem onvoldoende aanpakt. De minister moet vervolgens aangeven hoe en binnen welke termijn hij het bezwaar teniet zal doen.

Als het verbeterplan wel voldoende is, dan handhaven wij ons bezwaar niet. De minister krijgt dan de mogelijkheid om de onvolkomenheden en de oorzaken daarvan binnen een realistisch tijdpad op te lossen.

Na het maken van een bezwaar blijven wij de onvolkomenheden dan ook met aandacht volgen tot deze opgelost zijn. Ook als wij een bezwaar niet hebben gehandhaafd, blijven wij de uitvoering van verbeterplannen en de onvolkomenheden nauwlettend volgen.

Afwikkeling van eerdere bezwaren; geen bezwaar in 2005

In Rijk verantwoord 2004 gaven wij aan dat we op het punt van materieelbeheer bij het Ministerie van Defensie en het financieel beheer bij het agentschap ITO van het Ministerie van BZK de ontwikkelingen nog een jaar zou volgen om te zien of de benodigde verbeteringen plaats zouden vinden. Als dat niet het geval zou zijn, dan zouden wij bezwaar overwegen.

De onvolkomenheden bij ITO zijn opgelost. Het Ministerie van Defensie heeft grote inspanningen geleverd om het materieelbeheer te verbeteren. Op onderdelen hebben de inspanningen daadwerkelijk tot verbeteringen geleid, maar nog niet zodanig dat de onvolkomenheden zijn opgelost. De onvolkomenheden bij het munitiebeheer (defensiebreed) zijn niet langer ernstig. Wij zien dan ook geen aanleiding tot het maken van bezwaar.

Bij het LBB/KPU van de Koninklijke Landmacht is wel verslechtering opgetreden in het materieelbeheer. In maart 2006 heeft LBB/KPU een verbeterplan opgesteld. Op grond van dit plan, zien wij vooralsnog af van het maken van bezwaar. Wel zullen wij de uitvoering van het verbeterplan volgen in ons verdere onderzoek.

Hetzelfde geldt voor ons bezwaar bij het subsidiebeheer van VWS, dat wij vorig jaar niet handhaafden. Wij zullen de voortgang van de activiteiten uit het plan van aanpak subsidiebeheer ook in 2006 nauwlettend blijven volgen.

De uitvoering van de huursubsidie bij het Ministerie van VROM verloopt volgens het verbeterplan. Dit heeft ertoe geleid dat er geen onvolkomenheden meer resteren en wij dus geen bezwaar zullen maken.

De Algemene Rekenkamer heeft dit jaar twee bezwaaronderzoeken uitgevoerd, naar het voorschotbeheer bij het Ministerie van BuiZa en het materieelbeheer bij het Ministerie van VenW. Bij deze laatste zijn de onvolkomenheden nagenoeg opgelost (zie ook ons op 12 oktober 2005 verschenen rapport Bezwaaronderzoek materieelbeheer Rijkswaterstaat, Algemene Rekenkamer, 2005d).

Het voorschotbeheer bij het Ministerie van BuiZa vertoont verbeteringen. Hoewel er nog wel onvolkomenheden zijn, zien wij geen reden om bezwaar te maken. Wij zullen het komende jaar wel een vervolgonderzoek op het bezwaaronderzoek uitvoeren, om vast te stellen of de verwachte verbeteringen worden gerealiseerd.

Ten slotte geven de uitkomsten uit ons rechtmatigheidsonderzoek 2005 geen aanleiding tot het starten van nieuwe bezwaaronderzoeken.

4.2.4 Baten- en lastendiensten

Baten- en lastendiensten zijn intern verzelfstandigde onderdelen van een ministerie. Ze vallen volledig onder de ministeriële verantwoordelijkheid, en maken deel uit van de begrotingen en jaarverslagen van de ministeries. In begroting en jaarverslag worden ze als aparte onderdelen gepresenteerd. Hun naam danken baten- en lastendiensten aan het feit dat zij een baten-lastenstelsel voeren, een stelsel van financiële verslaggeving dat het resultaatgerichte besturingsmodel van de diensten moet ondersteunen.

In 2005 telt de rijksdienst 34 baten- en lastendiensten, waarvan twee tijdelijke. In bijlage 2 is een lijst met alle baten-lastendiensten opgenomen met de bij die diensten geconstateerde fouten en onzekerheden. Verder constateren wij onvolkomenheden bij zes diensten:

• Immigratie en Naturalisatiedienst (Ministerie van Justitie);

• Centrale Financiën Instellingen (Ministerie van OCW);

• Defensie Telematica Organisatie (Ministerie van Defensie);

• Paresto (Ministerie van Defensie);

• Rijksgebouwendienst (Ministerie van VROM);

• Dienst Landelijk Gebied (Ministerie van LNV).

Het algemene beeld is dat het aantal baten-lastendiensten met onvolkomenheden schommelt. Van 4 van de 33 in 2004 naar 6 van de 34 in 2005. In 2003 constateerden wij nog bij 10 van de 32 diensten onvolkomenheden.

4.3 Aandachtspunten op rijksniveau

4.3.1 Personeel: beheer van uitgaven en administratie

Personele uitgaven en administratiesystemen maken onderdeel uit van ons jaarlijkse rechtmatigheidsonderzoek.

Beheer van personele uitgaven

In het rechtmatigheidsonderzoek van 2005 heeft de Algemene Rekenkamer onderzoek gedaan naar het verlenen van ontslag en de daarvoor gebruikte vertrekregelingen bij hogere ambtenaren (schaal 16 en hoger). De resultaten van dit onderzoek worden tegelijk met Rijk verantwoord 2005 gepubliceerd in het rapport Ontslagregelingen hogere ambtenaren bij het Rijk 2004 en 2005(Algemene Rekenkamer, 2006e). De belangrijkste resultaten van het onderzoek, zijn:

• Het overgrote deel van de getroffen ontslagregelingen voldoet aan eisen van rechtmatigheid en kwaliteit van financieel beheer. Slechts bij een beperkt aantal gevallen signaleerden wij onvolkomenheden en onrechtmatigheden.

• De onrechtmatigheden die wij constateerden betroffen vooral het ontbreken van koninklijke besluiten, of fouten daarin, het doorbetalen van representatievergoedingen, de afkoop van verlof bij ontslag, de verlofadministratie, de diensttijdgratificaties of het ontbreken van rechtsgrond van toekenningen.

• De onvolkomenheden die wij signaleerden in het beheer betroffen vooral de onvoldoende onderbouwing van besluiten of toekenningen in personeelsdossiers.

• Bij ontslagen met een (bovenwettelijke) werkloosheidsuitkering of bij extra toekenningen in het kader van FPU-ontslagen ontbreken objectieve criteria voor beoordeling.

Topinkomens in jaarverslagen

Op 1 maart 2006 is de Wet openbaarmaking uit publieke middelen gefinancierde topinkomens (WOPT) in werking getreden. Deze wet schrijft voor dat departementen voor het eerst in het jaarverslag over 2005 een overzicht moeten opnemen van het ten laste van hun begroting uitbetaalde belastbare jaarloon van personeel met een belastbaar jaarloon dat hoger is dan dat van een minister (€ 158 000).

Het Ministerie van BZK haalt de gegevens uit de salarisbestanden van de ministeries en legt de lijst voor aan de ministeries. Deze toetsen vervolgens het inkomen en geven aan welke motivatie er is voor het hoge inkomen. In de salarisadministratie van het Rijk zijn niet opgenomen de salarissen van militair en burgerpersoneel bij het Ministerie van Defensie, het politiepersoneel onder het Ministerie van BZK (KLPD en ITO) en personeel bij de rechterlijke macht. Deze salarissen zijn niet in de administratie van het Rijk opgenomen omdat zij niet onder de arbeidsvoorwaardensector Rijk vallen, maar een eigen CAO kennen. Voor deze inkomens én die van het niet ambtelijk personeel bij de Hoge Colleges van Staat moeten de ministeries zelf de lijsten opstellen.

Op het moment dat de wet is aangenomen en in werking is getreden, waren de jaarverslagen vrijwel gereed voor beoordeling van de auditdiensten en de Algemene Rekenkamer. Directeuren P&O hadden daarom afgesproken dat de overzichten alleen in het Sociaal Jaarverslag Rijk 2005 zouden worden opgenomen. Op 6 april heeft de directeur Begrotingszaken echter aangegeven dat niet kan worden volstaan met een overzicht in het Sociaal Jaarverslag Rijk. De overzichten zijn sindsdien opgesteld en zijn via correctiebladen aan de jaarverslagen toegevoegd. Door de late totstandkoming van de overzichten is de Algemene Rekenkamer niet in staat geweest de bijlagen te toetsen of beoordelen. Voor 2006 zullen we bezien hoe we de topinkomens in ons onderzoek betrekken.

Personele administratiesystemen: P-Direkt

In het Rapport bij het Jaarverslag 2004 van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (Algemene Rekenkamer, 2005b) – en in Rijk verantwoord 2004 sprak de Algemene Rekenkamer haar zorg uit over vertraging bij de ontwikkeling van P-Direkt, een nieuw rijksbreed systeem voor salaris- en personeelsadministratie.

Op 14 oktober 2005 schreef de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties aan de Tweede Kamer dat de basis voor een samenwerking met de beoogde leverancier ontbrak en beide partijen daarom hadden besloten de samenwerking te beëindigen (minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties, 2005). Dit had tot gevolg dat de huidige salaris- en personeelsadministratiesystemen van de diverse departementen niet op 1 januari 2006 vervangen konden worden door het nieuwe systeem.

De minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties heeft in een brief aan de Tweede Kamer (minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties, 2006) gemeld dat hij de Algemene Rekenkamer heeft verzocht een onderzoek te doen naar de oorzakenvan het mislukken van de aanbesteding van P-Direkt. Wij hebben op 23 februari 2006 aangegeven in te gaan op dit verzoek. De auditdienst van het Ministerie van BZK verricht samen met de auditdienst van het Ministerie van Financiën een onderzoek naar de beëindiging van de contractrelatie. Eerder hebben wij de Tweede Kamer in een brief al laten weten dat we de gevolgen van het beëindigen van het contract voor de betrokken ministeries in het rechtmatigheidsonderzoek 2005 zouden betrekken (Algemene Rekenkamer, 2005c).

Hieronder gaan we in op de resultaten uit ons rechtmatigheidsonderzoek. Eerst schetsen we de achtergrond van P-Direkt.

Het project P-Direkt is gericht op een gezamenlijke personeelsadministratie voor de hele rijksoverheid, met uitzondering van het Ministerie van Defensie. Aanvankelijk was het de bedoeling om een geheel nieuw systeem voor de personeelsadministratie te ontwerpen en te bouwen en dit onder te brengen in baten-lastendienst P-Direkt. Dit zou betekenen dat de personeelsadministratie en de salarisadministratie in één digitaal zelfbedieningssysteem zou worden ondergebracht en bij één organisatie. Door alles onder te brengen in één organisatie, werd een besparingspotentieel van € 400 miljoen mogelijk geacht (minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties, 2003).

Door het beëindigen van de contractrelatie tussen het Ministerie van BZK en de beoogde leverancier in het najaar van 2005 heeft het project P-Direkt een andere opzet gekregen. De koers is verlegd naar het ontwikkelen van een gemeenschappelijk systeem vanuit bestaande toepassingen zoals SAP Payroll, een salarisadministratiesysteem dat onder andere door het Facilitair Salariscentrum (FSC) bij het Ministerie van Financiën wordt gebruikt, en een «personeelszelfbedieningssysteem» als Emplaza, het huidige systeem van onder andere de Ministeries van BZK en LNV.

Uit ons rechtmatigheidsonderzoek 2005 blijkt dat het beëindigen van de samenwerkingsovereenkomst tussen het Ministerie van BZK en de beoogde leverancier gevolgen heeft voor zowel de afzonderlijke ICT-systemen bij de departementen als de inzet van personeel in P&O-afdelingen. Diverse ministeries hebben maatregelen genomen om de continuïteit en beheersing van de p-functie te kunnen garanderen en zo de risico’s op vertragingen en onjuistheden te vermijden.

Al voordat de contractrelatie beëindigd werd is het FSC (Belastingdienst) opgericht. Het FSC verzorgt nu desalarisadministratie voor vier ministeries, te weten: de Ministeries van OCW, Financiën, VenW en EZ. Dit salariscentrum draait op SAP-payroll. Per 1 januari 2007 sluit waarschijnlijk ook het Ministerie van BuiZa aan op het FSC voor de salarisadminstratie.

De overige departementen verlengen de huidige contracten voor onderhoud én gebruik van de systemen (AZ, Justitie, BZK, VROM, LNV. SZW en VWS). Dit betekent dat de continuïteit van het beheer van de personeels- en salarisadministratie de komende jaren is gegarandeerd, maar dat de bezuinigingen in minder mate zullen worden gerealiseerd dan de bedoeling was. In enkele gevallen zullen de bestaande en soms verouderde administratiesystemen (of delen daarvan) worden vervangen of gestabiliseerd. Dit gebeurde bijvoorbeeld bij de personeelsadministratie van het Ministerie van VWS en gaat gebeuren bij het Ministerie van SZW. Deze tijdelijke maatregelen brengen extra kosten met zich mee. Bovendien bestaat het risico dat verschillende ministeries wederom eigen systemen ontwerpen of aanschaffen en uniformering juist uitblijft.

Naast systeemtechnische maatregelen, hebben ministeries ook maatregelen genomen op het gebied van personeel. Met de overgang naar P-Direkt zouden formatieplaatsen verdwijnen en voor een deel overgaan in de baten-lastendienst P-Direkt. De p-functie was al gecentraliseerd bij onder andere de Ministeries van BZK en van VenW. Bij andere departementen werd de p-functie in de aanloop naar P-Direkt door natuurlijk verloop ingekrompen, zoals bij het Ministerie van SZW. Om gaten op te vullen werd gewerkt met tijdelijk personeel. Dit gebeurde bijvoorbeeld bij de Ministeries van Justitie, BZK en SZW.

Nu P-Direkt niet per 1 januari 2006 start, hebben de betreffende ministeries de tijdelijke contracten verlengd of nieuw tijdelijk personeel aangenomen. Het grote aantal tijdelijke medewerkers levert risico’s op voor de continuïteit en de kwaliteit van bijvoorbeeld personeelsdossiers en voor de tijdigheid van de invoer van gegevens. Ook betekent het dat er extra kosten moeten worden gemaakt.

4.3.2 Informatiebeveiliging (VIR)

De Algemene Rekenkamer wijst er al geruime tijd op dat meer dan tien jaar na de invoering van het VIR er nog steeds geen sprake is van een volledige rijksbrede implementatie van het VIR. In 2004 drongen wij er bij de minister van BZK op aan het toezicht op de implementatie en handhaving van het VIR te verbeteren of het VIR nog eens goed te beoordelen op uitvoerbaarheid en eventueel te herzien.

Over 2005 vormt het VIR opnieuw een aandachtspunt voor de Algemene Rekenkamer. Bij zes ministeries hebben wij onvolkomenheden geconstateerd bij de informatiebeveiliging (in 2004 bij vijf ministeries). Vier van deze gevallen betreft het VIR.

Bij alle ministeries geldt dat het VIR lastig is om uit te voeren. Alle ministeries kunnen aangeven wat de voor hun bedrijfsvoering vitale systemen zijn. Maar een overzicht van deze systemen hebben de ministeries niet altijd. Minder dan de helft van de ministeries heeft voor alle, of nagenoeg alle, vitale systemen de door het VIR voorgeschreven afhankelijkheids- en kwetsbaarheids- (A&K-)analyses opgesteld.

De door ons als onvolkomenheid bestempelde problemen liggen vooral in de implementatie van maatregelen die genomen moeten worden op basis van deze analyses. Dit speelt vooral bij de Ministeries van BuiZa, VROM en VWS. Bij het Ministerie van BZK zijn reeds maatregelen genomen. De implementatie daarvan vindt plaats in 2006.

Het VIR zelf is in 2005 geëvalueerd door een werkgroep uit het interdepartementale overleg van directeuren Informatievoorziening (IODI). Uit de evaluatie kwam naar voren dat het VIR voor verschillende ministeries inderdaad tot obstakels leidt. De departementen lopen vooral aan tegen het dwingende voorschrift om voor elk informatiesysteem en voor elk verantwoordelijkheidsgebied een A&K-analyse te maken en vervolgens op basis daarvan de benodigde maatregelen te implementeren. Ook is het VIR niet goed ingesteld op ketenrelaties.

De werkgroep heeft op basis van de evaluatie een voorstel gedaan voor vereenvoudiging en verbetering van het VIR door:

• meer ruimte te laten voor ketenverantwoordelijkheid;

• op basis van een gedegen risicoanalyse te bepalen welk beveiligingsregime van toepassing is op de geautomatiseerde systemen;

• het principe van «comply or explain» (pas toe of leg uit) te introduceren;

• meer samenhang te creëren tussen het VIR en andere regelgeving;

• het VIR in de bedrijfsvoering te integreren;

• meer interdepartementale samenwerking te realiseren.

Naar verwachting zal er halverwege 2006 een concept voor een nieuw VIR liggen. Tot die tijd zullen ministeries het bestaande VIR na moeten leven, want informatiebeveiliging is cruciaal voor een goed beheer van alle onderdelen van een organisatie. Wij vinden het een goede zaak dat inmiddels zes ministeries een informatieplan hebben ontwikkeld. Dit is een belangrijke stap in de richting van een adequate beheersing van de informatievoorziening1 en een goed uitgangspunt voor toepassing van een eventueel vernieuwd VIR.

In aanvulling op het VIR is in 2004 het Voorschrift informatiebeveiliging rijksdienst – bijzondere informatie (VIR-bi) in werking getreden. VIR-bi stelt extra beveiligingseisen aan het gebruik van ICT bij behandeling van bijzondere informatie. Het voorschrift schrijft maatregelen voor die moeten voorkomen dat onbevoegden kennis nemen van bijzondere informatie. Onder bijzondere informatie wordt verstaan: geclassificeerde informatie waarvan de vertrouwelijkheid beschermd moet worden.

Departementen zijn zelf verantwoordelijk voor de beveiliging. Naleving van het VIR-bi vereist voortdurende aandacht. De minister van BZK zal tweejaarlijks rapporteren aan de Ministerraad over de stand van zaken van de beveiliging. Dit zal hij voor het eerst doen in 2007. In reactie op kamervragen geeft de minister van BZK aan dat uit een door de AIVD gehouden scan naar aanleiding van diverse incidenten is gebleken dat bij veel departementen nog een kwaliteitsslag moet worden gemaakt.

5 RIJK IN VERANDERING

5.1 Inleiding

Het regeerakkoord «Meedoen, meer werk en minder regels» van 2003 is een belangrijke motor achter veranderingen die zich bij de rijksoverheid voltrekken. De voornemens zijn duidelijk: de overheid moet kleiner, slagvaardiger, doelmatiger en efficiënter worden. Voor het bereiken van deze doelen geeft het regeerakkoord een aantal handvatten waaronder minder regeldruk en beter gebruik van ICT.

In het Hoofdlijnenakkoord gaf het kabinet aan dat bij de uitvoering van rijkstaken meer en beter gebruik gemaakt zal worden van ICT. Al jaren zet de overheid geautomatiseerde systemen in bij de uitvoering van haar taken, ook om een efficiënte bedrijfsvoering te bewerkstelligen.

Verder startte in deze regeerperiode het programma «Andere Overheid» dat onder de noemer «meer focus, meer eenvoud» werkt aan een krachtige overheid, die de samenleving centraal stelt én slagvaardig is. Het kabinet streeft daarbij naar vermindering van het aantal specifieke uitkeringen, naar vergroting van de beleidsvrijheid voor decentrale overheden en naar verlaging van de verantwoordingslasten1. De voornemens uit het regeerakkoord hebben geleid tot diverse acties om het functioneren van de overheid zelf te verbeteren.

5.2 Samenleving centraal

De «samenleving centraal» geldt ook voor de onderzoekstrategie van de Algemene Rekenkamer. Kenmerken voor een goed openbaar bestuur zijn transparantie, publieke verantwoording, effectiviteit en efficiëntie en vraaggerichtheid. Effectiviteit en efficiëntie houden in dat overheidsorganisaties op doelmatige wijze prestaties leveren die tegemoetkomen aan de behoeften van de samenleving. Vraaggerichtheid betekent dat processen binnen de overheid erop gericht zijn om belanghebbenden binnen een redelijk tijdsbestek goed te bedienen.

Wij hebben al vaker geconstateerd dat er sprake is van een kloof tussen beleid en uitvoering. Een belangrijke vraag is of de overheid erin slaagt om adequaat te voorzien in de behoeften van burgers. Vaak is het zo dat de overheid wel het beleid formuleert om aan die behoeften tegemoet te komen, maar dat er bij het uitwerken en uitvoeren ervan complicaties optreden doordat een hele keten van actoren daar een rol in speelt.

Het belang van beleidsuitvoering door bijvoorbeeld gemeenten, provincies en RWT’s, maar ook door uitvoeringsorganisaties zoals de Belastingdienst, het UWV en de IND, mag zeker niet worden onderschat. Om de burger van dienst te kunnen zijn moeten uitvoeringsorganisaties zich kunnen voorbereiden op veranderingen in wet- en regelgeving.

In zijn verslag over 2005 benadrukt de Nationale ombudsman dat de overheid dienstbaar is en over deze dienstbaarheid verantwoording aflegt (Nationale Ombudsman, 2006). Om verantwoording af te kunnen leggen is informatie nodig: informatie over prestaties en over effecten van overheidsbeleid. Dat is de kern van het VBTB-gedachtegoed. Een goed en transparant functionerende overheid is gericht op het leveren van prestaties en legt daarover verantwoording af. Organisatie en werkwijze moeten daarop worden aangepast en afgestemd. Een goed functionerend primair proces draagt bij aan het presteren van de overheid en het vertrouwen dat de samenleving heeft in die overheid. Wij richten ons met ons onderzoek daarom op het slagvaardig presteren en transparant functioneren van de overheid.

5.3 Organisatie en werkwijze mee veranderen

Vorig jaar besteedden wij in Rijk Verantwoord 2004 aandacht aan de herinrichting van departementen als gevolg van enkele reorganisaties, nieuwe organisatie- en samenwerkingsvormen, taakstellingen en implementatie van ICT-systemen. Wij wezen op de risico’s voor de bedrijfsvoering die een herinrichting met zich meebrengt. Dit jaar zien we de gevolgen van een aantal van die veranderingen. Zo heeft de Belastingdienst inmiddels de verantwoordelijkheid gekregen voor de uitvoering van een aantal regelingen zoals de kinderopvangtoeslag, de huurtoeslag en de zorgtoeslag. Ook is de heffing en inning van de premies werknemersverzekeringen per 1 januari 2006 van het UWV overgeheveld naar de Belastingdienst.

Doordat de organisatorische inrichting verandert (het uitbesteden van de uitvoering aan andere organisaties; de scheiding van beheer en uitvoering), veranderen ook de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van veel werknemers. De interne werkwijze en beheersing bij de betrokken organisaties zullen dus mee moeten veranderen . Zo zal de administratieve organisatie (AO) en interne controle (IC) moeten worden aangepast, moeten het informatiebeheer (o.a. informatiebeveiliging en informatievoorziening) en de ondersteunende ICT-systemen worden aangepast. Wanneer de aanpassing in de interne beheersing geen gelijke tred houdt met de verandering in taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden, bestaat het risico dat het beleid uiteindelijk niet of niet tijdig gerealiseerd wordt en dat de minister onvoldoende verantwoording kan afleggen.

Informatiebeveiliging

Het doel van informatiebeveiliging is dat informatie niet in verkeerde handen komt en dat er geen belangrijke informatie verloren gaat. Wij wijzen al enige jaren op problemen in de informatiebeveiliging. Het gaat dan bijvoorbeeld om de informatiebeveiliging bij de Belastingdienst (bescherming van privacygevoelige gegevens) maar ook om gevallen waarin departementen nog niet voldoen aan het VIR. Ministeries hebben over het algemeen wel de vitale systemen in beeld, maar er doen zich problemen voor bij de implementatie van maatregelen die genomen moeten worden op basis van de A&K-analyses, die op grond van de VIR worden verricht (zie ook § 4.3.2).

Goed autorisatiebeheer is onderdeel van informatiebeveiliging. Ministeries zijn voor hun handelen vaak afhankelijk van de juistheid en actualiteit van de gegevens in hun systemen. Het doel van een goed autorisatiebeheer is te reguleren wie de bevoegdheid heeft om gegevens in te zien of te wijzigen. Wanneer onbevoegden gegevens kunnen wijzigen, kan het ministerie de juistheid van de gegevens niet meer garanderen.

Wij hebben in 2005 problemen geconstateerd in het autorisatiebeheer bij de Ministeries van AZ, OCW, VROM, EZ. Het gaat onder andere om de volgende problemen:

• verouderde openstaande autorisaties voor geautomatiseerde systemen;

• het ontbreken van (controletechnische) functiescheidingen bij bijvoorbeeld het betaalproces;

• onduidelijkheid over wie toezicht houdt op de toekenning van autorisaties voor de financiële systemen.

Het komt ook voor dat geautoriseerde personen niet langer in een functie werkzaam zijn waarvoor zij het systeem moeten kunnen raadplegen of wijzigen. Dit maakt de gebruikte systemen – en daarin opgeslagen informatie- kwetsbaar.

Informatievoorziening

Wij schreven in ons onlangs verschenen rapport Grip op informatievoorziening; IT-Governance bij ministeries: «Een goede informatievoorziening is onmisbaar voor een overheid die doelmatig te werk wil gaan en haar burgers goed wil bedienen. (...) Een behoorlijk beleidsvormingsproces en adequate evaluatie van beleidsuitvoering is alleen mogelijk als er in voldoende mate relevante en betrouwbare informatie voor handen is. Maar ook in de fase van beleidsuitvoering zelf is goede informatie onontbeerlijk. Beleidsuitvoering wordt immers gekenmerkt door zeer informatie-intensieve processen.» (Algemene Rekenkamer, 2006b, p. 5 en 7)

Goede informatievoorziening is onontbeerlijk voor managementinformatie én voor verantwoordingsinformatie zoals beleidsinformatie en financiële informatie. Bij goede informatievoorziening is er samenhang tussen het onttrekken van gegevens uit primaire systemen en het aggreren van deze gegevens tot centrale (management)informatie. De onderlinge afhankelijkheden tussen de informatiestromen vormen daarbij een aandachtspunt. Zo zagen wij in ons onderzoek Staat van de beleidsinformatie 2006 dat de informatie over het terugdringen van voortijdig schoolverlaten gebreken in de betrouwbaarheid vertoont, doordat verschillende doelstellingen, definities en gegevensbronnen naast en soms zelfs door elkaar gepresenteerd worden.

Een goede informatiearchitectuur houdt rekening met het feit datgegevens, die er te over zijn, moeten worden veredeld totinformatie om te kunnen leiden tot bruikbare kennis over beleidsterreinen. Een dergelijke benadering zou kunnen leiden tot een betere focus op de meest relevante informatie.

De kwaliteit van de informatievoorziening is in grote mate afhankelijk van de wijze waarop ICT wordt ingezet. Gezien het belang van een goede informatievoorziening en de strategische rol van ICT daarin is het noodzakelijk dat de departementale top het informatiebeleid, de informatievoorziening én de onderliggende technische voorzieningen in hun onderlinge samenhang in beschouwing neemt.1 Het is belangrijk dat de ontwikkeling van de ICT-infrastructuur gelijke pas houdt met de veranderingen in de taken van de overheid en de wijze waarop deze worden uitgevoerd.

Mede door de overdracht van de uitvoering van diverse inkomensafhankelijke regelingen aan de Belastingdienst staat de ICT-voorziening bij de Belastingdienst in 2005 ernstig onder druk. Omdat de benodigde geautomatiseerde systemen niet tijdig gereed zijn, is de verwerking van alle aanvragen een arbeidsintensief proces.

Ook bij het Ministerie van VROM valt nog veel werk te verzetten om het ICT-beheer op het gewenste niveau te brengen.

Bij het Ministerie van Defensie was bekend dat er een «dip» zou zitten in de kwaliteit van de ICT-systemen. Vooral bij het materieelbeheer spelen al enkele jaren problemen door verouderde ICT-systemen. Als in 2009 de nieuwe logistieke systemen zijn ingevoerd, zullen in theorie een groot aantal van de huidige structurele problemen op het gebied van materieelbeheer zijn weggenomen. De minister van Defensie heeft ervoor gekozen om niet meer te investeren in de verouderde systemen die tot dat moment gebruikt worden. Dit betekent dat tot de invoering van de nieuwe systemen inconsistenties in de bestanden zullen blijven bestaan.

Het vooruitzicht van een structurele oplossing op termijn neemt niet weg dat in de tussentijd de bestaande systemen optimaal gebruikt moeten kunnen worden en dat daartoe aanvullende beheersmaatregelen genomen moeten worden, die in sommige gevallen zeer arbeidsintensief zijn. Zo zal het Ministerie van Defensie bijvoorbeeld op meerdere momenten in het jaar de voorraden moeten inventariseren.

5.4 Verantwoording en controle mee veranderen

Bij een overheid die sterk in verandering is, en waarbij de organisaties en werkwijzen veranderen, moeten ook de bijbehorende verantwoordings- en controlestructuur mee veranderen.

Zo constateren wij dat een belangrijk deel van het kabinetsbeleid wordt uitgevoerd door andere overheden, zoals het beleid op het gebied van sociale zekerheid en stadsvernieuwing. Het Rijk verschaft de andere overheden voor dit doel specifieke uitkeringen, die slechts voor het aangewezen doel mogen worden gebruik.

Al jaren streven de achtereenvolgende kabinetten naar vermindering van het aantal specifieke uitkeringen, deels ten gunste van algemene uitkeringen uit het Gemeente- of Provinciefonds. De laatste jaren is daarnaast een tussenvorm ontstaan: een specifieke uitkering waarbij weliswaar het doel is aangegeven, maar de lagere overheid meer vrijheid laat om te kiezen hoe zij dit doel wil bereiken.

Het vergroten van de beleidsvrijheid bij specifieke uitkeringen is in een groot aantal gevallen gepaard gegaan met bundeling van verschillende uitkeringen in één brede uitkering. De zogenaamde brede doeluitkeringen, voor verkeer en vervoer, voor stads- of plattelandsvernieuwing of voor bodemsanering, zijn herkenbare voorbeelden hiervan.

De gedachte achter het vergroten van de beleidsvrijheid van de decentrale overheden is dat zij zo voor meer maatwerk kunnen zorgen in het beleid dat zij voeren, dat zij daarbij slagvaardiger kunnen optreden en het beleid integraal kunnen opzetten. Hierdoor zouden maatschappelijke problemen effectiever kunnen worden bestreden, terwijl het Rijk kan vasthouden aan het globaal aanwijzen van de bestemming van de middelen.

Het verruimen van de beleidsvrijheid binnen een specifieke uitkering wordt ook gemotiveerd vanuit de gedachte dat dit een verlaging van de verantwoordingslasten met zich meebrengt.

Begin 2005 besloot het kabinet naar aanleiding van het rapport van de commissie Brinkman tot een rijksbrede doorlichting van alle bestaande specifieke uitkeringen. De commissie Brinkman had in november 2004 gepleit voor verdere sanering en bundeling van specifieke uitkeringen tot ongeveer 30 brede doeluitkeringen. De Algemene Rekenkamer heeft in het rapport Beleidsvrijheid en specifieke uitkeringen een afwegingskader voorgesteld voor de instelling van nieuwe specifieke uitkeringen.

Het afwegingskader maakt de keuze voor een specifieke uitkering in hoofdzaak afhankelijk van de vraag of de minister de verantwoordelijkheid voor de resultaten van het beleid zelf wil houden of wil overlaten aan de andere overheden. In het laatste geval is een overheveling naar het Gemeente- of Provinciefonds de aangewezen weg. Als toch wordt gekozen voor een specifieke uitkering dan moet de minister afwegen hoeveel beleidsvrijheid hij de uitvoerende overheid wil laten. Ook hier kunnen allerlei overwegingen een rol spelen, zoals de rechtsgelijke behandeling van de burger. De minister van BZK heeft toegezegd dit afwegingskader samen met dat van de commissie Brinkman te zullen gaan toepassen.

Bij enkele brede doeluitkeringen worden de middelen van verschillende vakdepartementen gebundeld ingezet. Het voordeel van bundeling is dat decentrale overheden in staat worden gesteld de rijksgelden ontschot in te zetten. In dat geval kan spanning ontstaan met de CW omdat de betrokken vakminister door de gebundelde inzet van zijn middelen in een brede doeluitkering, de verantwoordelijkheid voor zijn «eigen» beleidsartikel niet altijd kan waarmaken. Ook kan een dergelijke constructie het budgetrecht op artikelniveau doorbreken.

Artikel 31 van de CW 2001 biedt de mogelijkheid om gelden van verschillende begrotingshoofdstukken naar één begrotingshoofdstuk over te hevelen. Dit laat onverlet dat iedere minister op het niveau van het eigen begrotingsartikel verantwoordelijk blijft voor een rechtmatige en doelmatige verstrekking en besteding van de betreffende gelden, tenzij per wet anders is bepaald. Daarom hebben wij in het rapport Beleidsvrijheid en specifieke uitkeringen aanbevolen om in voorkomende gevallen, in overleg met de Tweede Kamer, één minister verantwoordelijk te maken voor de besteding van de gebundelde doeluitkering.

Vanuit dezelfde overwegingen van beleidsvrijheid en verantwoordingslast worden ook steeds meer brede doeluitkeringen voor meer jaren tegelijk verstrekt, met daaraan gekoppeld een meerjarige verantwoording. Meerjarige verantwoording staat op gespannen voet met de CW 2001. Deze schrijft namelijk een jaarlijkse begrotingscyclus van begrotingsvoorbereiding, -uitvoering en -verantwoording voor. De Tweede Kamer zou dus jaarlijks inzicht moeten krijgen in de resultaten en de kosten van het beleid en de rechtmatigheid van de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten.

Wanneer de minister een ander verantwoordingsarrangement wenst en daarmee af wil wijken van de CW, dan dient hij dit per wet te regelen. De gedachte hierachter is dat de CW een generieke wet is en dat, wanneer de wetgever hierop een uitzondering heeft gemaakt, dit weloverwogen gebeurt. Die specifieke wet, met de daaronder liggen de regelingen, moet het verantwoordingsarrangement volledig regelen. Dit betekent dat de verantwoordelijkheden voor het beheer van het geld en de daarmee samenhangende toezichts- verantwoordings- en controleaspecten helder en toereikend zijn geformuleerd, en dat afwijkende verantwoordings- en controlearrangementen in de toelichting bij begrotingen en jaarverslagen worden vermeld. Zitten hier leemten in, dan kan dat betekenen dat de Algemene Rekenkamer onzekerheid heeft over de jaarlijkse uitgaven aan specifieke uitkeringen. Wij kunnen voor onze jaarlijkse oordelen dan niet anders dan terugvallen op de CW 2001.

Het gaat ons daarbij niet om het aanzetten tot «meer regels», maar om het stellen van «de goede regels». Als de overheid behoefte heeft aan flexibiliteit, zal deze haar grondslag moeten hebben in geldende regelgeving. De overheid krijgt ruimte waar de wetgever dat wil en geen ruimte waar de wetgever dat kennelijk niet wil. Wanneer het bestuur te weinig uitgaat van de bindendheid van de regels, bestaat niet langer de prikkel om de regels te verbeteren.

Kwalitatief goede regels staan dan ook een doelmatig overheidsoptreden niet in de weg. De opsteller van de regels zal zich er altijd bewust van moeten zijn dat de regels uitvoerbaar zijn («je moet je eraan houden»), dat verantwoording erover mogelijk is en dat de regels achteraf ook controleerbaar zijn.

De controle van de minister bij specifieke uitkeringen richt zich er vooral op dat hij zich adequaat verantwoordt over de rechtmatige en doelmatige besteding van de onder hem ressorterende gelden. Het is vanuit deze blik dat wij de voornemens van het kabinet voor «single audit» en «single information», voor bundeling en meerjarige verantwoording van specifieke uitkeringen en andere aanzetten voor doelmatige controle en verantwoording benaderen.

Zo hechten wij ook aan een goede balans tussen wetgeving in de CW en lagere regelgeving, gericht op enerzijds het voorkomen van onnodige bureaucratie en anderzijds het op passende wijze bevorderen van uniformiteit. De bedoeling is uiteraard ook dat dit resulteert in een efficiënte inrichting van de comptabele regelgeving. De bepalingen in de CW zelf moeten een adequate uitoefening van het budgetrecht van de Tweede Kamer zo goed mogelijk waarborgen.

5.5 Tot slot

Veranderingen bij de overheid zijn geen doel op zich. Veranderingen worden ingezet zodat de overheid beter kan presteren. Beter houdt in dat doelstellingen meer zijn toegesneden op de samenleving, dat resultaten sneller zichtbaar zijn of dat gelijkwaardige resultaten tegen minder kosten worden gerealiseerd. De aanleiding voor een verandering kunnen ontwikkelingen in de samenleving zijn of tekortschietende, verouderde of ontoereikende bedrijfsprocessen (waaronder de ICT-systemen). Wat de aanleiding ook is, om veranderingen te realiseren zijn vaak aanpassingen van de bedrijfsprocessen noodzakelijk.

Een verantwoordelijke overheid is aanspreekbaar op haar handelen en zal dus ook in tijden van veranderingen eenduidig moeten laten zien wat zij presteert en hoe zij functioneert. Ministers zullen zich hierover steeds moeten kunnen verantwoorden aan de Tweede Kamer, zodat de Tweede Kamer in staat gesteld wordt onder andere in de verantwoordingsdebatten haar controlerende rol waar te maken.

6 REACTIE MINISTER EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER

6.1 Reactie minister

De minister van Financiën heeft op 4 mei 2006 gereageerd op het rapport Rijk verantwoord 2006. Hieronder volgt de integrale tekst van zijn reactie. De reactie staat ook op de website van de Algemene Rekenkamer, www.rekenkamer.nl.

«Hierbij doe ik u mijn reactie toekomen op het rapport «Rijk Verantwoord 2005». In deze reactie beperk ik mij tot de belangrijkste rijksbrede punten uit het rapport. Voor een reactie op specifieke, departementale conclusies en aanbevelingen met betrekking tot de door u in «Rijk Verantwoord 2005» genoemde onderzoeken en rapporten verwijs ik naar de desbetreffende bestuurlijke reacties. Ik ga er vanuit dat eventuele wijzigingen als gevolg van de specifieke bestuurlijke reacties van de departementen ook zullen worden verwerkt in de definitieve versie van het rapport «Rijk Verantwoord 2005».

Een rijksbrede samenvatting op basis van meerdere onderliggende rapporten heeft tot logisch gevolg dat informatie verloren gaat, in het bijzonder wat betreft nuanceringen die wel in de onderliggende rapporten zijn opgenomen maar niet in het overkoepelende rapport terechtkomen. Hierdoor moet ik vaststellen dat de toonzetting in het samenvattende rapport kritischer overkomt dan in de onderliggende rapporten.

Ontwikkeling tot beleidsverantwoording

Het proces van VBTB moet de Tweede Kamer en het kabinet uiteindelijk in staat stellen op Verantwoordingsdag een debat te voeren over het gevoerde beleid, de bereikte maatschappelijke effecten, de geleverde prestaties en de daarmee gemoeide kosten. Ik waardeer het dat de Algemene Rekenkamer met haar onderzoek een bijdrage aan dit proces probeert te leveren. Zoals eerder aangegeven, is VBTB een proces van lange adem, waarbij de departementen, de Tweede Kamer en de Algemene Rekenkamer – ieder vanuit zijn eigen rol en verantwoordelijkheid – een bijdrage zullen moeten leveren. Ik zal dat doen vanuit mijn overkoepelende verantwoordelijkheid binnen het kabinet.

Rechtmatigheid

Over 2006 zullen de besluiten in werking treden die zijn genomen naar aanleiding van het interdepartementale beleidsonderzoek (IBO) regeldruk en controletoren. De vier bij de toeslagregelingen betrokken ministeries (Financiën, VROM, SZW en VWS) hebben belangrijke onderdelen van de IBO-besluiten al over 2005 toegepast. De IBO-besluiten behelzen onder meer dat de minister in de bedrijfsvoeringsparagraaf van het jaarverslag verantwoording aflegt over rechtmatigheidsfouten en -onzekerheden die zich in het verslagjaar hebben voorgedaan. Daarbij wordt op artikelniveau gerapporteerd over fouten en onzekerheden die het afgesproken drempelbedrag (de verslaggevingsmaterialiteit) te boven gaan. Aansluitend bij de werkwijze van de departementale auditdiensten, rapporteert de minister zowel over rechtmatigheidsfouten als over onzekerheden, maar zonder de desbetreffende bedragen bij elkaar op te tellen. Deze werkwijze sluit aan op algemeen aanvaarde opvattingen binnen het accountantsberoep. De Algemene Rekenkamer telt fouten en onzekerheden wel bij elkaar op en hanteert geen afzonderlijke tolerantie voor onzekerheden. Hierdoor kan de rapportering door de Algemene Rekenkamer over onrechtmatigheden afwijken van hetgeen de minister hierover rapporteert in de bedrijfsvoeringsparagraaf. Dit is een ongelukkige situatie. Ik stel daarom voor dat er nader overleg komt tussen het Ministerie van Financiën en de Algemene Rekenkamer om te bezien op welke wijze dit verschil van inzicht, rekening houdend met ieders eigen rol en verantwoordelijkheden, zoveel mogelijk kan worden weggenomen. Daarbij kan tevens naar een oplossing worden gezocht voor andere verschillen in de uitgangspunten voor weging en oordeelsvorming, waaronder de vraag of bij de evaluatie van steekproefuitkomsten moet worden uitgegaan van de meest waarschijnlijke fout dan wel de maximale fout.

Bedrijfsvoeringsparagrafen «nieuwe stijl»

Terecht stelt u dat de totstandkoming van de bedrijfsvoeringsparagrafen van de toeslagdepartementen nog niet volledig IBO-proof heeft plaatsgevonden. Het besluit tot de IBO-versnelling, waarover u positief heeft geadviseerd, is pas op een laat moment genomen en de betrokken departementen hebben een grote inspanning geleverd om deze versnelde invoering te realiseren. De uitkomsten van dit versnellingstraject en de ervaringen van deze departementen vormen momenteel onderwerp van een evaluatie. De daaruit voorkomende leerpunten kunnen worden gebruikt door de andere departementen die zich vanaf 2007 (over het verslagjaar 2006) in de bedrijfsvoeringsparagraaf ook op die wijze moeten verantwoorden. Ook de vier toeslagdepartementen zullen het komende jaar het totstandkomingsproces verder verbeteren. Overigens heeft de minister van Defensie zich eigener beweging in de bedrijfsvoeringsparagraaf van het jaarverslag al verantwoord over de rechtmatigheid.

Toelichting M&O-beleid

De Algemene Rekenkamer constateert dat de regelgeving over het verantwoorden in de jaarverslagen over het gevoerde beleid ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O) van regelingen op dit moment niet duidelijk is. Met ingang van de rijksbegrotingsvoorschriften 2003 zijn geen strikte bepalingen meer opgenomen inzake de in het departementale jaarverslag op te nemen toelichting op het M&O-beleid. Om recht te doen aan het karakter van de bedrijfsvoeringsparagraaf – de bedrijfsvoeringsparagraaf is vormvrij en een uitzonderingsrapportage – en gegeven het streven de administratieve belasting voor de departementen zo beperkt mogelijk te houden, achtte ik het niet wenselijk en ook niet noodzakelijk om een verplichtend karakter ten aanzien van het geven van een toelichting op het gevoerde M&O-beleid op te nemen. Deze argumentatie is nog steeds van kracht. De bedrijfsvoeringsparagraaf biedt de ruimte om in te gaan op opmerkelijke zaken ten aanzien van de bedrijfsvoering. Wanneer zich bij de departementen belangrijke risico’s voordoen op het terrein van M&O-beleid zullen deze risico’s dan ook zonder expliciete verplichting daartoe beschreven worden in de bedrijfsvoeringsparagraaf. Dit zal zeker het geval zijn indien sprake is van een ontoereikend M&O-beleid. Indien sprake is van een zowel qua opzet als werking toereikend M&O-beleid, is een beschrijving in het jaarverslag van het gevoerde M&O-beleid niet noodzakelijk.

Bedrijfsvoering in 2005

U constateert bij nagenoeg alle ministeries een (lichte) vooruitgang in de bedrijfsvoering. Het aantal onvolkomenheden is gedaald van 69 naar 58, waarvan 3 ernstig (tegenover 6 in 2004). De Algemene Rekenkamer heeft dit jaar geen bezwaar gemaakt en geen nieuwe bezwaaronderzoeken aangekondigd. Dit positieve beeld stemt overeen met mijn bevindingen zoals opgenomen in het Financieel Jaarverslag van het Rijk 2005.

Ik ben het eens met het belang dat u hecht aan de totstandkoming van een nieuw Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst (VIR).

Ministeriële verantwoordelijkheid voor beheer van specifieke uitkeringen.

U stelt dat iedere minister op het niveau van het eigen begrotingsartikel verantwoordelijk blijft voor de rechtmatige en doelmatige verstrekking en besteding van de desbetreffende gelden. Tevens stelt u dat de controle van de minister bij specifieke uitkeringen zich er vooral op richt dat hij zich adequaat verantwoordt over de rechtmatige en doelmatige besteding van onder hem ressorterende gelden.

Het kabinet onderschrijft dat de ministeriële verantwoordelijkheid voor goed beheer van de specifieke uitkeringen moet zijn geborgd. Ten aanzien van deze uitkeringen is de minister naar de mening van het kabinet verantwoordelijk voor de getrouwheid en rechtmatigheid van de bevoorschotting en de definitieve afrekening van de specifieke uitkeringen met de medeoverheden, in casu voor de verstrekking aan de medeoverheden. In het departementale jaarverslag legt de minister op basis van het principe «single information en single audit» verantwoording af over de beheershandelingen van zijn eigen ministerie en niet over de beheershandelingen van de medeoverheden, in casu over de besteding door de medeoverheden. Met de Algemene Rekenkamer is in dit kader overeengekomen dat op praktische wijze invulling wordt gegeven aan de controle van specifieke uitkeringen in de reguliere accountantscontrole.

Meerjarige verantwoording en meerdere verantwoordelijke ministers

In aansluiting op uw rapport Beleidsvrijheid en specifieke uitkeringen (Kamerstukken 30 498, 1–2) merkt u op dat een meerjarige verantwoording van specifieke uitkeringen door decentrale overheden op gespannen voet staat met de generieke jaarlijkse verantwoordingscyclus op basis van de CW 2001. Een meerjarige verantwoording is naar uw oordeel alleen mogelijk als daarin door een specifieke wettelijke regeling wordt voorzien. Ook wijst u hier op de spanning die kan ontstaan, indien bij bundeling van specifieke uitkeringen tot gebundelde (brede) doeluitkeringen meerdere ministers verantwoordelijk zijn voor de rechtmatigheid en de doelmatigheid van de uiteindelijke besteding van die uitkeringen door de decentrale overheden. Die spanning kan volgens u worden weggenomen, indien in overleg met de Tweede Kamer voor de besteding van een gebundelde doeluitkering één minister verantwoordelijk wordt gesteld. Het is daarbij niet noodzakelijk dat de betrokken gelden via budgetoverheveling worden overgeboekt naar de begroting van die minister. Overboeking via verrekening op grond van artikel 31 CW 2001 biedt volgens u de mogelijkheid om via de uitvoering de betrokken specifieke uitkeringen gebundeld aan de decentrale overheden te verstrekken.

De regering is voornemens de CW aan te passen om de meerjarige verantwoording over specifieke uitkeringen mogelijk te maken. Vanzelfsprekend zullen in de betrokken wetten die de specifieke uitkeringen regelen, voorzieningen moeten worden getroffen om een dergelijke meerjarige verantwoording voor elke specifieke uitkering te kunnen realiseren. Ook zal op een passende wijze geregeld moeten worden hoe de medeoverheden zich over de besteding van de specifieke uitkeringen dienen te verantwoorden en wat hierbij de verantwoordelijkheden van de afzonderlijke vakministers zijn. Deze wettelijke aanpassingen zullen moeten leiden tot een arrangement waarin de verantwoordelijkheden voor het financiële beheer en de toezichts-, verantwoordings- en controleaspecten op een samenhangende en sluitende wijze worden geregeld.

Ik stel voor dat de regering in de loop van 2006 in overleg met de Algemene Rekenkamer nagaat welke concrete wettelijke aanpassingen nodig zijn en daarbij tevens in overleg beziet hoe eventueel het vooruitlopen op die wettelijke aanpassingen in de CW over 2006, en volgende jaren, gestalte kan krijgen. Ik zal voor dat overleg een aanzet geven door middel van een schriftelijke uiteenzetting, waarbij ik tevens zal betrekken de algemene redeneerlijn ten aanzien van interdepartementale uitbesteding van beleidsuitvoering, die ik in mijn brief van 6 februari jl., kenmerk BZ 2006–37M, aan de Algemene Rekenkamer heb aangekondigd.»

6.2 Nawoord Algemene Rekenkamer

Wij hebben met belangstelling kennis genomen van de reactie van de minister van Financiën.

Ontwikkeling tot beleidsverantwoording

De minister van Financiën onderschrijft in zijn reactie het belang van het proces van VBTB om zo de Tweede Kamer en het kabinet uiteindelijk in staat te stellen op Verantwoordingsdag een debat te voeren over het gevoerde beleid, de bereikte maatschappelijke effecten, de geleverde prestaties en de daarmee gemoeide kosten.

In zijn reactie op ons onderzoek Staat van de beleidsinformatie 2006, dat gelijktijdig met het rapport Rijk Verantwoord 2005 wordt gepubliceerd, geeft de minister van Financiën aan dat het kabinet, evenals de Algemene Rekenkamer, hecht aan een goede evaluatie van de beleidsprioriteiten. Bij de begrotingsvoorbereiding 2007 zal het kabinet inventariseren welke beleidsprioriteiten in aanmerking komen voor een beleidsdoorlichting.

Ondanks dat wij constateren dat de jaarverslagen nog niet volledig VBTB-conform zijn, zijn wij van mening dat de jaarverslagen nu al voldoende mogelijkheden bieden voor de Tweede Kamer om met het kabinet te debatteren over het gevoerde beleid, de bereikte maatschappelijke effecten, de daartoe geleverde prestaties en de daarmee gemoeide kosten.

Bedrijfsvoering in 2005

Het doet ons genoegen dat de minister van Financiën zich herkent in de (lichte) vooruitgang in de bedrijfsvoering bij de departementen. Aangezien de minister van Financiën mededeelt te hechten aan de totstandkoming van een nieuw VIR, gaan wij ervan uit dat hij het onderwerp informatiebeveiliging opneemt met de minister van BZK. Overigens vragen wij niet alleen aandacht voor de totstandkoming van een nieuw VIR, maar ook voor de implementatie en handhaving van het VIR.

Bedrijfsvoeringsparagrafen nieuwe stijl

De minister van Financiën geeft aan dat de uitkomsten van de versnelde invoering van enkele IBO-besluiten momenteel onderwerp van een evaluatie zijn. De daaruit voortkomende leerpunten kunnen worden gebruikt voor het verslagjaar 2006, wanneer ook andere departementen zich in de bedrijfsvoeringsparagrafen gaan verantwoorden over de rechtmatigheid. Wij zijn bereid mee te werken aan deze evaluatie.

Rechtmatigheid

De minister van Financiën gaat voor de rechtmatigheid voornamelijk in op gevolgen van de IBO-besluiten. Hij noemt het een ongelukkige situatie dat de rapportering van de Algemene Rekenkamer over onrechtmatigheden af kan wijken van wat de minister hierover rapporteert in de bedrijfsvoeringsparagraaf. De ministers van OCW en Defensie wijzen hier bijvoorbeeld ook op.

Naar onze mening is de ontstane situatie een onbedoeld gevolg van de invoering van die nieuwe wijze van rapporteren, waarbij de minister zich gaat verantwoorden over fouten en onzekerheden, en de auditdienst niet langer een rechtmatigheidsverklaring afgeeft maar een getrouwbeeld-verklaring. Daarmee zijn enkele in de loop van de afgelopen jaren ontstane verschillen in wijze van oordeelsvorming tussen de auditdiensten en de Algemene Rekenkamer manifest geworden. Ook wij vinden dit een ongelukkige situatie en zullen daarom in overleg met het Ministerie van Financiën bezien op welke wijze deze verschillen zo veel mogelijk kunnen worden weggenomen, daarbij rekening houdend met ieders eigen rol en verantwoordelijkheden. Naast de door de minister genoemde punten (optellen van fouten en onzekerheden en hanteren van meest waarschijnlijke fout dan wel maximale fout) willen wij ook over andere bestaande en reeds langer bekende verschillen overleggen. Hierbij denken wij aan de te hanteren omvangsbasis voor uitgaven en ontvangsten en het (niet) salderen van fouten in de deugdelijke weergave. Deze verschillen hebben over 2005 niet geleid tot van elkaar afwijkende oordelen, maar kunnen hier in voorkomende gevallen wel toe leiden.

Toelichting M&O-beleid

De minister van Financiën is van mening dat wanneer er sprake is van een zowel qua opzet als werking toereikend M&O-beleid, een beschrijving hiervan in het jaarverslag niet noodzakelijk is.

Wij zijn van mening dat voor een toereikend M&O-beleid, de minister gehouden is om de restonzekerheid binnen de daarvoor geldende tolerantiegrenzen te houden («comply»). Als dit niet mogelijk is, bijvoorbeeld vanuit doelmatigheidsoverwegingen, dient hij het M&O-beleid af te stemmen met de Tweede Kamer («explain»). Wanneer de Tweede Kamer vervolgens instemt met dit M&O-beleid, heeft de minister toereikend gehandeld. De minister zal dan nog slechts de restonzekerheid moeten opnemen in zijn jaarverslag.

Wij vinden het een ongelukkige situatie dat hierover onvoldoende duidelijkheid bestaat. Wij stellen daarom voor dat er nader overleg komt tussen de minister van Financiën en de Algemene Rekenkamer om te bezien op welke wijze deze onduidelijkheid kan worden weggenomen.

Beheer en verantwoordelijkheid specifieke uitkeringen

Het kabinet onderschrijft dat de ministeriële verantwoordelijkheid voor goed beheer van de specifieke uitkeringen moet zijn geborgd. De minister legt volgens het kabinet op basis van het principe «single information» en «single audit» verantwoording af over de beheershandelingen van het ministerie en niet over de beheershandelingen van de medeoverheden, in casu over de besteding door de medeoverheden.

Wij zijn van mening dat de minister naast een verantwoordelijkheid voor het beheer van zijn begrotingsgeld mede verantwoordelijkheid draagt voor de besteding van die gelden. Door het formuleren van een toereikend M&O-beleid en door het op basis daarvan uitoefenen van goed toezicht op de besteding van die gelden, kan de minister hier invulling aan geven. Dat betekent ook dat de minister, waar nodig, sancties en/of corrigerende maatregelen dient te nemen, als er op decentraal niveau onrechtmatigheden of onzekerheden worden geconstateerd.

Met de ministers van BZK en Financiën is afgesproken dat «single information» en «single audit» zo worden ingericht dat aan de toleranties op het niveau van begrotingsartikelen zal worden voldaan en dat de specifieke wetgeving per specifieke uitkering de rechtmatigheidstoetspunten bepaalt. Wij onderschrijven daarbij het principe van «single information» en «single audit».

In ons rapport wijzen wij op een spanning die kan ontstaan met de CW 2001, indien bij bundeling van specifieke uitkeringen meer ministers verantwoordelijk zijn voor de rechtmatige en doelmatige besteding van die specifieke uitkeringen. Wij bevelen aan om in voorkomende gevallen één minister verantwoordelijk te laten zijn voor de besteding van de gebundelde doeluitkering en daarbij ook gebruik te maken van artikel 31 van de CW 2001. Dit artikel biedt de mogelijkheid om gelden van verschillende begrotingshoofdstukken over te hevelen naar één begrotingshoofdstuk. De minister van Financiën stelt echter dat budgetoverheveling niet noodzakelijk is.

Naar onze mening biedt budgetoverheveling voordelen. Het eerste voordeel is dat de voor de gebundelde doeluitkering verantwoordelijke minister zich in zijn jaarverslag transparant over het totale budget kan verantwoorden.

Het tweede voordeel van budgetoverheveling is dat in geval van onrechtmatigheden of onzekerheden duidelijk is, op welk begrotingsartikel die betrekking hebben en dat duidelijk is welke minister in deze situatie vanuit de toezichthoudende taak actie moet ondernemen. Zonder budgetoverheveling kunnen individuele geldstromen (van elk ministerie afzonderlijk) die voor hetzelfde doel worden gegeven bij de ontvanger niet meer afzonderlijk gevolgd worden en kan niet worden vastgesteld welke minister corrigerende en/of preventieve acties moet ondernemen.

Verder signaleren wij in ons rapport ook een spanning tussen de meerjarige verantwoording van specifieke uitkeringen en de jaarlijkse verantwoordingsplicht volgens de CW 2001. Ten aanzien van de meerjarige verantwoording kondigt de minister van Financiën aan dat de regering voornemens is de CW aan te passen om de meerjarige verantwoording over specifieke uitkeringen mogelijk te maken.

Ook geeft de minister van Financiën aan, dat geregeld moet worden hoe de medeoverheden zich over de besteding van de specifieke uitkeringen zullen moeten verantwoorden en wat hierbij de verantwoordelijkheden van de afzonderlijke ministers zijn. De minister zegt daarbij toe dat de wettelijke aanpassingen zullen moeten leiden tot een arrangement waarin de toezichts-, verantwoordings- en controleaspecten op een samenhangende en sluitende wijze geregeld worden.

Met deze toezegging komt de minister van Financiën tegemoet aan onze aanbeveling om bij een zich wijzigende verantwoordelijkheidsverdeling de daarbij behorende verantwoordings- en controlestructuur mee te veranderen en een wettelijke basis te geven.

Wij zijn gaarne bereid om hierover in overleg na te gaan welke concrete wettelijke aanpassingen nodig zijn.

LITERATUUR

Algemene Rekenkamer (2005a). Rijk verantwoord 2004. Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 30 115, nr. 1. Den Haag: Sdu.1

Algemene Rekenkamer (2005b). Rapport bij het Jaarverslag 2004 van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 30 100 VII, nr. 1. Den Haag: Sdu.

Algemene Rekenkamer (2005c). Instellen P-Direkt als baten-lastendienst; Brief van de Algemene Rekenkamer. Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 146, nr. 9. Den Haag: Sdu.

Algemene Rekenkamer (2005d). Bezwaaronderzoek materieelbeheer Rijkswaterstaat. Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 100 XII en 30 119, nr. 9. Den Haag: Sdu.

Algemene Rekenkamer (2006a). Staat van de beleidsinformatie 2006. Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 94 074, nrs. 1–2. Den Haag: Sdu.

Algemene Rekenkamer (2006b). Grip op informatievoorziening; IT-governance bij ministeries. Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 505, nrs. 1–2. Den Haag: Sdu.

Algemene Rekenkamer (2006c). Interdepartementaal beleidsonderzoek: Regeldruk en controletoren; Brief Algemene Rekenkamer over versneld toepassen IBO-besluiten op jaarverslagen over 2005 van SZW, VROM, VWS en Financiën. Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 29 950, nr. 2. Den Haag: Sdu.

Algemene Rekenkamer (2006d). Beleidsvrijheid en specifieke uitkeringen. Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 498, nrs. 1–2. Den Haag: Sdu.

Algemene Rekenkamer (2006e), Ontslagregelingen hogere ambtenaren bij het Rijk 2004 en 2005. Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 95 270 nrs. 1–2. Den Haag: Sdu.

Douma C.S. (2005). Evaluatie VBTB; Motie over formuleren van beleidsdoelen in termen van te realiseren maatschappelijke effecten (outcome). Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 949, nr. 11. Den Haag: Sdu.

Mastwijk C.S (2005). Evaluatie VBTB; Motie over de totstandkoming van de niet-financiële en derden-informatie.Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 949, nr. 9. Den Haag: Sdu.

Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2003).Personeelsbrief; Brief van de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties. Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 28 610, nr. 2. Den Haag: Sdu.

Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2005).Instellen P-Direkt als baten-lastendienst; Brief van de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties. Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 146, nr. 4. Den Haag: Sdu.

Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2006).Instellen P-Direkt als baten-lastendienst; Brief van de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties. Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 146, nr. 10. Den Haag: Sdu.

Ministerie van Financiën (2002) Rijksbegrotingsvoorschriften 2003. Brief van de minister van Financiën aan de Tweede Kamer d.d. 4 december 2002. Kenmerk BZ 2002–2223 M en BZ 2002–2190 M. Den Haag: Ministerie van Financiën.

Ministerie van Financiën (2004). Interdepartementaal beleidsonderzoek: Regeldruk en controletoren; Brief minister bij het aanbieden van het IBO rapport en de uitwerking hiervan door het kabinet. Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 950, nr. 1. Den Haag: Sdu.

Ministerie van Financiën (2004b), Evaluatie VBTB, brief van minister van Financiën. Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 949, nr. 1

Ministerie van Financiën (2006a). Financieel Jaarverslag van het Rijk 2005. Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 94 028, nr. 1. Den Haag: Sdu.

Ministerie van Financiën (2006b). Brief van 3 januari 2006 waarin de minister van Financiën meedeelt dat de Staten-Generaal de ministers decharge hebben verleend over het in het jaar 2004 gevoerde financieel beheer.

Ministerie van Financiën (2006c). Evaluatie VBTB; Brief minister met voorstel voor versnelde invoering IBO-besluiten inzake verantwoording 2005 begrotingshoofdstukken Financiën, VROM, SZW en VWS (IXB, XI, XV en XVI). Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 29 949, nr. 38. Den Haag: Sdu.

Ministerie van Financiën (2006d). Instrumentenoverzicht Rijk (IOR), www.rijksbegroting.nl/IOR.

Nationale ombudsman (2006). Verslag van de Nationale ombudsman over 2005; De maakbare overheid. Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 530, nr. 2. Den Haag: Sdu.

M. Scheltema (1988). Advies aan de Parlementaire enquêtecommissie Bouwsubsidies. Tweede Kamer, vergaderjaar 1987–1988, 19 623, nr. 30, Bijlage 5. Den Haag: Sdu.

TNO (2005). Verzuim als gevolg van arbeidsrisico’s en zelf opgegeven verzuimredenen, Deelresultaten Nationale Enquête Arbeidsomstandigheden 2003. Hoofddorp: TNO Kwaliteit van Leven.

Tweede Kamer (2006). Brief van commissie voor de Rijksuitgaven met toestemming versnelling IBO. Kenmerk 06-RU-B-002.