Historisch slechte saldo en schuldcijfers
De lagere groei heeft een negatief effect op de ontwikkeling van het begrotingstekort (EMU-saldo) en de overheidsschuld (EMU-schuld) in 2012. In 2012 kwam het EMU-tekort uit op 4,1 procent van het bbp. Dit is fors hoger dan het geraamde tekort van 2,9 procent ten tijde van de Miljoenennota 2012, dus de verwachting waarmee we 2012 zijn begonnen. Ten opzichte van 2011 betekent het een verbetering van 0,4 procentpunt. De EMU-schuld liep in 2012 verder op en kwam in 2012 uit op 71,2 procent bbp. Dit is een verslechtering van 5,9 procentpunt bbp ten opzichte van de 65,3 procent bbp waarop werd gerekend in de Miljoenennota. Deze verslechtering komt door meerdere factoren, waaronder een groter tekort, een hoger schuldniveau in 2011 en een noemereffect via de lager dan verwachte bbp-groei. Historisch gezien zijn dit «slechte cijfers». Zie hiervoor onderstaande figuren 1.6 en 1.7, die de EMU-saldi en EMU-schulden weergeven sinds 1970. Met name de opwaartse trend in de EMU-schuld is zorgwekkend. In hoofdstuk 2 wordt uitgebreid stilgestaan bij het huidige budgettaire beeld van de overheidsfinanciën en worden het EMU-saldo en de EMU-schuld, maar ook de risico’s binnen de overheidsfinanciën, uitgebreid toegelicht.
Figuur 1.6 EMU-saldo, 1970–2012
Figuur 1.7 EMU-schuld, 1970–2012
Nederland voldoet met deze saldo- en schuldcijfers niet aan de criteria van het Stabiliteits- en Groeipact. Het EMU-tekort is groter dan 3 procent bbp en de schuld ligt boven de 60 procent bbp. Onderstaand figuur 1.8 toont dat dit voor veel landen in het eurogebied op dit moment het geval is.
Figuur 1.8 EMU-saldo en EMU-schuld in het eurogebied.
Nederland Europese middenmoter in bezuinigen
Nederlandse ombuigingen in internationaal perspectief
Zoals elders in dit hoofdstuk beschreven zijn we in Nederland gewend om ombuigingen te presenteren ten opzichte van een basispad. Een andere manier om naar de onderliggende ontwikkeling van de overheidsfinanciën te kijken is via het zogenaamde structurele EMU-saldo. Dit is gelijk aan het feitelijke EMU-saldo geschoond voor de invloed van de conjunctuur via de zogenaamde output gap. De output gap meet het verschil tussen de feitelijke binnenlandse productie en het trendmatige niveau van de binnenlandse productie, indien een economie in evenwicht zou zijn (conjunctuur neutraal). Omdat op het Europese niveau op geüniformeerde manier zowel informatie over de ontwikkeling van het EMU-saldo als ook over de output gap beschikbaar is, kan zo vergelijkend inzicht worden verkregen in de onderliggende ontwikkeling van de overheidsfinanciën. Hierbij past wel een zeer belangrijke kanttekening: de inschatting van het trendmatige bbp-niveau is met veel onzekerheden omgeven: de output gap blijkt bijvoorbeeld erg gevoelig voor nieuwe macro-economische conjunctuurcijfers.
Nederland en veel Europese landen hebben via het voeren van stimuleringsbeleid in 2009 en 2010 op de grote recessie van 2009 gereageerd. Sinds 2010 werken diverse Europese landen aan herstel van de overheidsfinanciën. Onderstaand figuur 1.9 geeft voor alle eurozone landen de ontwikkeling van het structurele EMU-saldo tussen 2010 en 2012. Nederland is in deze vergelijking een middenmotor. Diverse landen (met name de Zuid-Europese perifere landen) bezuinigen noodgedwongen meer; een aantal Europese landen bezuinigt minder.
Figuur 1.9 Ontwikkeling Structurele EMU-saldo 2010–2012
bron: Europese Commissie, Winterforecast.
Beleid in 2012
Beleidspakketten in samenhang
Verschillende maatregelen van het kabinet Rutte-Verhagen zijn in 2012 ingegaan. Belangrijke maatregelen met een grote budgettaire opbrengst in 2012 zijn de besparingen richting een kleine overheid, het gefaseerd bevriezen van de doelgroep van de zorgtoeslag en de korting op ontwikkelingshulp. Belangrijke intensiveringen hebben betrekking op de ouderenzorg en veiligheid. De departementale jaarverslagen gaan hier nader op in. In aanvulling hierop is in 2012 het begrotingsakkoord 2013 tot stand gekomen. Een aantal van de maatregelen uit dit akkoord werd reeds in 2012 ingevoerd, zoals de verhoging van de BTW naar 21 procent, de additionele nullijn voor ambtenaren en de verlaging van de overdrachtsbelasting naar 2 procent.
Om de samenhang tussen de op verschillende momenten genomen maatregelen te verhelderen is in onderstaande tabel 1.2 een overzicht opgenomen van de EMU-saldoverbetering voortkomend uit het Regeerakkoord Rutte-Verhagen, het begrotingsakkoord en het Regeerakkoord Rutte-Asscher. Daarbij is inzichtelijk gemaakt voor welk deel van de EMU-saldoverbetering sprake is van overlap tussen de pakketten.
Het totaal aan saldoverbeterende maatregelen bedraagt 46 miljard euro in 2017. Een deel hiervan (bijna 4,5 miljard euro) betreft maatregelen die op een later moment in de plaats zijn gekomen van maatregelen uit het regeerakkoord van het kabinet Rutte-Verhagen en het begrotingsakkoord 2013.
| 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| 1. Rutte-Verhagen | – 3 | – 7 | – 10 | – 15 | – 18 | – 19 | – 19 |
| 2. Begrotingsakkoord 2013 | – 2 | – 12 | – 10 | – 8 | – 10 | – 10 | |
| 3. w.v. terugdraaien Rutte-Verhagen | 0,1 | 0,9 | 1,6 | 2,2 | 2,2 | 2,2 | |
| 4. Rutte-Asscher | 0 | – 3 | – 10 | – 13 | – 16 | ||
| 5. w.v. terugdraaien Rutte-Verhagen | 0,3 | 0,2 | 0,4 | 0,4 | 0,4 | ||
| 6. w.v. terugdraaien BA | 1,7 | 1,7 | 1,8 | 1,8 | 1,8 | ||
| 7. Totale ex-ante EMU-saldoverbetering | – 3 | – 8 | – 23 | – 28 | – 36 | – 41 | – 46 |
| 8. w.v. totaal terugdraaien maatregelen | 0 | 0 | 3 | 4 | 4 | 4 | 4 |
NB: bij Rutte-Verhagen zijn de lasten voor 2016 en 2017 geëxtrapoleerd op het niveau 2015 (uitgezonderd SDE+heffing).