Totale uitgaven in 2012: 242,7 miljard euro
De totale uitgaven van de centrale overheid en de sociale fondsen waren 242,7 miljard euro in 2012. Voor het overgrote deel van de uitgaven geldt een uitgavenplafond. In het Nederlandse begrotingsbeleid wordt, bij de start van een kabinetsperiode, een uitgavenplafond vastgesteld voor de gehele kabinetsperiode. Dit plafond wordt het uitgavenkader genoemd. Het uitgavenkader bevat de maximale uitgaven die jaarlijks gedurende de kabinetsperiode mogen worden gedaan. Het totaalkader wordt onderverdeeld in drie deelkaders: het kader Rijksbegroting in enge zin (RBG-eng), het kader Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt (SZA) en het Budgettair Kader Zorg (BKZ). In deze paragraaf worden de gerealiseerde uitgaven in 2012 getoetst aan het voor 2012 geldende uitgavenkader.
Tabel 2.4.1 laat zien hoe de gerealiseerde uitgaven in 2012 zich verhouden tot het voor 2012 geldende uitgavenkader en de drie deelkaders. Naast de uitgaven die onder het uitgavenkader vallen zijn er ook uitgaven die buiten het kader vallen. Dit zijn bijvoorbeeld de gasbaten en de zorgtoeslag.3
| MN 2012 | FJR 2012 | Verschil | |
|---|---|---|---|
| Rijksbegroting in enge zin | |||
| Uitgavenkader (in lopende prijzen) | 116,7 | 115,3 | – 1,4 |
| Uitgavenniveau | 116,3 | 111,9 | – 4,4 |
| Over-/onderschrijding | – 0,5 | – 3,4 | – 2,9 |
| Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt | |||
| Uitgavenkader (in lopende prijzen) | 69,7 | 69,8 | 0,1 |
| Uitgavenniveau | 69,7 | 69,9 | 0,2 |
| Over-/onderschrijding | 0,0 | 0,1 | 0,1 |
| Budgettair Kader Zorg | |||
| Uitgavenkader (in lopende prijzen) | 63,0 | 63,1 | 0,1 |
| Uitgavenniveau | 63,5 | 64,0 | 0,4 |
| Over-/onderschrijding | 0,5 | 0,9 | 0,3 |
| Totale uitgavenkader | |||
| Uitgavenkader (in lopende prijzen) | 249,4 | 248,2 | – 1,2 |
| Uitgavenniveau | 249,5 | 245,8 | – 3,7 |
| Over-/onderschrijding | 0,0 | – 2,4 | – 2,5 |
Het BKZ is met 0,9 miljard euro overschreden, het deelkader SZA laat een overschrijding van 0,1 miljard euro zien. Het deelkader RBG-eng is daarentegen onder het toegestane uitgavenniveau gebleven, de onderschrijding bedraagt 3,4 miljard euro. Per saldo is een onderschrijding van het totale uitgavenkader van 2,4 miljard euro ontstaan in 2012.
Box 2.4.1 De Medeoverheden en de Normeringssystematiek
Het Gemeente- en Provinciefonds (GF en PF) zijn een van de belangrijkste inkomstenbronnen voor respectievelijk gemeenten en provincies. De omvang van de fondsen bedroeg in 2012 18,7 miljard euro. De jaarlijkse toe- of afname van deze fondsen (exclusief taakmutaties) is sinds 1995 gekoppeld aan de ontwikkeling van bepaalde uitgaven van de Rijksoverheid: de netto gecorrigeerde rijksuitgaven (NGRU). Deze normeringssystematiek zorgt ervoor dat de omvang van het GF en PF zich evenredig ontwikkelt met de uitgaven van de Rijksoverheid. Bezuinigingen en intensiveringen bij het Rijk werken via deze systematiek door naar gemeenten en provincies. De jaarlijkse toe- of afname van het GF en PF die voortvloeit uit de normeringssystematiek, wordt het accres genoemd.
| 2012 | |
|---|---|
| Accrespercentage 2012, stand Miljoenennota 2012 | – 0,52% |
| Accres 2012 (in miljoenen euro) stand Miljoenennota 2012 | – 95 |
| Mutatie (in miljoenen euro) sinds Miljoenennota 2012 | – 377 |
| Accres 2012 (in miljoenen euro) stand Financieel Jaarverslag van het Rijk 2012 | – 471 |
| Accrespercentage 2012, stand Financieel Jaarverslag van het Rijk 2012 | – 2,56% |
Het accres 2012 is ten opzichte van de stand Miljoenennota 2012 neerwaarts bijgesteld. Deze bijstelling kent een aantal oorzaken. Ten eerste heeft de in het Begrotingsakkoord 2013 afgesproken nullijn voor ambtenaren in 2012 een negatief effect op het accres van circa 155 miljoen euro. Daarnaast is sprake van onderuitputting op departementale begrotingen, waardoor het accrespercentage nog verder naar beneden is bijgesteld, tot – 2,56 procent, – 471 miljoen euro (zie ook bijlage 9 van dit Financieel Jaarverslag).
Het accres kent jaarlijks twee bijstellingsmomenten, Voorjaarsnota en Miljoenennota, en één vaststellingsmoment. Voorheen werd het accres vastgesteld op basis van de Voorlopige Rekening. Met het vervallen van de Voorlopige Rekening, wordt het accres met ingang van dit jaar vastgesteld bij het FJR. Op basis van het vastgestelde accrespercentage vindt vervolgens afrekening plaats van het in het jaar daarvoor teveel of te weinig uitgekeerde accres. Dat betekent in dit geval dat in 2013 het GF en PF met 208 miljoen euro naar beneden worden bijgesteld in verband met de vaststelling van het accres 2012. Deze mutatie wordt verwerkt in de eerste suppletoire begrotingen GF en PF 2013.
Rijksbegroting in enge zin
Tabel 2.4.3 geeft een overzicht van de mutaties onder het kader RBG-eng sinds de Miljoenennota 2012. De kadercorrecties zijn gescheiden gepresenteerd.
| 2012 | |
|---|---|
| Kadertoetsing Miljoenennota | – 0,5 |
| Macromutaties en overige mee- en tegenvallers | |
| Ruilvoet RBG-eng | – 0,5 |
| Dividenden staatsdeelnemingen | 0,2 |
| EU-afdrachten | – 0,9 |
| HGIS | – 0,1 |
| GF/PF (inclusief accres) | – 0,2 |
| Beleidsmatige mutaties | |
| Verlenging nullijn | – 0,8 |
| Seno-gom | – 0,2 |
| Kasschuif A15 Maasvlakte | – 0,2 |
| Kasschuif compensatie langstudeerders | 0,1 |
| Overige kasschuiven | – 0,3 |
| Veteranen | 0,1 |
| Diversen uitvoeringsbeeld | – 0,2 |
| Stand kadertoetsing Financieel Jaarverslag van het Rijk 2012 | – 3,4 |
| (Winstafdracht DNB) | (– 0,5) |
| (Rente-uitgaven) | (– 1,2) |
Macromutaties en overige mee- en tegenvallers
De ruilvoet onder het kader RBG-eng laat een meevaller zien. In 2012 stijgt de prijs nationale bestedingen en dalen de uitgaven aan loon- en prijsbijstelling onder het kader ten opzichte van de verwachting bij Miljoenennota vanwege een lagere loonontwikkeling. Beide effecten zorgen voor een ruilvoetwinst (het begrip «ruilvoet» wordt uitgelegd in box 2.4.2.).
De wijziging in de hoogte van het dividend staatsdeelnemingen wordt voornamelijk veroorzaakt door de winstafdracht van De Nederlandsche Bank (DNB). In samenspraak met DNB is besloten om voor de huidige crisisgerelateerde activa de bestaande praktijk van winstafdracht te handhaven onder afgifte van een garantie die de toegenomen risico’s voor DNB reflecteert. Met DNB is eveneens afgesproken dat voor de duur van de garantie wordt afgezien van interimdividend.4 Het interim-dividend over 2012 is zodoende toegevoegd aan het slotdividend, uit te keren in boekjaar 2013.
Bij de EU-afdrachten is sprake van een meevaller. Deze meevaller heeft meerdere oorzaken. Door de economische neergang worden minder douanerechten op landbouwproducten geïnd en afgedragen. Tevens blijft de ontwikkeling van het bruto nationaal inkomen (bni) van Nederland voor 2012 achter bij eerdere veronderstellingen, waardoor de bni-afdrachten lager uitpakken dan verwacht. Daarnaast heeft Nederland in december ruim 0,1 miljard euro teruggestort gekregen uit Brussel, vanwege statistische correcties op de btw- en bni-grondslagen over de jaren 1995–2011. Tot slot wordt additionele begroting over 2012 pas in 2013 afgedragen. Dit leidt tot een meevaller voor de uitgaven onder het kader in 2012.
De middelen voor ontwikkelingssamenwerking laten een meevaller zien. De uitgaven aan ontwikkelingssamenwerking zijn gekoppeld aan het bnp. Het bnp 2012 is lager uitgekomen dan de raming waarmee werd gerekend bij Miljoenennota 2012; hierdoor valt het budget voor de ontwikkelingssamenwerking lager uit.
De uitgaven aan het Gemeente- en Provinciefonds (GF en PF) laten een lagere realisatie zien. De jaarlijkse toe- of afname van deze fondsen is gekoppeld aan de ontwikkeling van bepaalde uitgaven van de Rijksoverheid, de zogenoemde netto gecorrigeerde rijksuitgaven (de NGRU). De daling van het GF/PF-accres komt met name door het hanteren van de verlengde nullijn voor ambtenaren.
Beleidsmatige en overige mutaties
Voor de lonen in de collectieve sector (exclusief de zorgsector) handhaaft de overheid voor 2012 en 2013 een nullijn. De tranches voor de loonbijstelling 2012 en 2013 worden ingehouden voor de contractloonstijging. Ook de begrotingsgefinancierde zelfstandige bestuursorganen (ZBO’s) neemt de overheid mee in de loonbijstelling, en in de inhouding voor de contractloonstijging.
De zogeheten seno-gom portefeuille (onderdeel van exportkredietverzekering) wordt afgebouwd. Hierdoor komt budget vrij uit de reserves, wat tot een meevaller onder het kader leidt. Daarnaast zet het kabinet het in het infrastructuurfonds geraamde aanlegbudget voor het project A15 Maasvlakte Vaanplein om in een meerjarig budget voor de beschikbaarheidvergoeding.
De langstudeerdersmaatregel wordt voor studenten teruggedraaid met terugwerkende kracht vanaf 1 september 2012. Hogeronderwijsinstellingen zijn verzocht om te stoppen met de inning van het verhoogd collegegeld en het reeds geïnde verhoogd collegegeld terug te betalen. De middelen die voor het terugdraaien van de maatregel kunnen worden ingezet voor 2012–2013 stonden nu volledig op 2013. Om de betreffende korting op de rijksbijdrage in 2012 ongedaan te maken, is dus een kasschuif van 2013 naar 2012 nodig.
De post overige kasschuiven bestaat uit meerdere componenten. Dit betreft in eerste instantie de doorwerking van de kasschuiven zoals gemeld in de Najaarsnota in 2011 en 2012. Daarnaast betreft het herfaseren van middelen bij defensie om pensioenen uit te betalen en een kasschuif voor de regeling Stimulering Duurzame Energieproductie. Daarnaast zijn enkele kasschuiven ingepast onder het kader. Het gaat om een optelling van meerdere kasschuiven, die zich voornamelijk voordoen op de begrotingen van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en Economische Zaken.
In de Najaarsnota 2011 is de basis gelegd voor een schadeloosstelling voor veteranen. Destijds maakte de overheid 0,1 miljard euro vrij voor een eenmalige compensatie voor veteranen die voor 1 juli 2008 gewond zijn geraakt als gevolg van hun inzet in voormalige missiegebieden. Defensie wordt in staat gesteld (begrotingsaldoneutraal) een eindheffing af te dragen om te voorkomen dat de uitkering van schadeloosstelling effect heeft op de inkomensafhankelijke regelingen van de veteranen.
De post diversen uitvoeringsbeleid bestaat uit overige mutaties zoals onderuitputting op de diverse departementale begrotingen onder het kader RBG-eng en enkele andere kleine mutaties.
Kadercorrecties
Onder de eerste correctie vallen de lagere rentelasten. De lagere rentevoeten leiden tot lagere rentelasten die – volgens begrotingsregel 22 – niet gebruikt mogen worden voor extra uitgaven. Onder de tweede correctie valt de winstafdracht DNB. Deze kadercorrectie hangt samen de kadercorrectie in 2011 zoals toegelicht in het Financieel Jaarverslag van het Rijk 2011.
Box 2.4.2 Ruilvoet
Bij het aantreden van het kabinet worden uitgavenplafonds vastgelegd, die de uitgaven van de drie budgetsectoren voor vier jaar vastleggen. De uitgavenplafonds worden reëel vastgelegd. Om deze zogenoemde uitgavenkaders mee te laten stijgen met het prijspeil in de rest van de economie worden ze aangepast aan de prijsontwikkeling van de nationale bestedingen (pNB), zoals geraamd bij de Startnota. De nominale ontwikkeling van de overheidsuitgaven hangt echter niet af van de «algemene» pNB, maar van de onderliggende «werkelijke» prijs van de verschillende collectieve uitgaven. Hij hangt dus af van de arbeidskosten van de werknemers in de collectieve sector, de hoogte van de uitkeringen, het prijspeil van de overheidsinvesteringen en het prijspeil van de door de overheid aangeschafte goederen en diensten. Indien niet de prijs van de nationale bestedingen, maar die van de collectieve uitgaven zelf zou worden gebruikt om de uitgavenkaders aan te passen, zou het disciplinerend effect op doelmatige loon- en prijsafspraken wegvallen. Elke prijsstijging van de collectieve uitgaven stuwt dan immers het aandeel van de collectieve uitgaven in het bbp op.
Als de prijs van de nationale bestedingen sneller stijgt dan de prijs van de collectieve uitgaven is sprake van een ruilvoetwinst. Dit komt doordat de hoogte het uitgavenkader in dat geval sneller stijgt dan de daadwerkelijke uitgaven. De ruilvoetwinst bestaat dan uit de hierdoor ontstane budgettaire ruimte tussen het uitgavenkader en de daadwerkelijke uitgaven bij gelijk beleid. Omgekeerd kan de overheid ook te maken krijgen met ruilvoetverlies als de prijs van collectieve uitgaven sneller stijgt dan de prijs van de nationale bestedingen. Een ruilvoetwinst leidt tot ruimte onder het uitgavenplafond; een ruilvoetverlies zorgt ceteris paribus voor een overschrijding van het uitgavenplafond.
Tijdens een hoogconjunctuur ligt ruilvoetverlies voor de hand. Dit komt doordat een hoogconjunctuur vaak gepaard gaat met sterke loonstijgingen. Aangezien de prijs van de collectieve uitgaven voor een groot deel wordt bepaald door de salarissen van de werknemers in de collectieve sector en de uitkeringen, zal de prijs hiervan waarschijnlijk sneller stijgen dan de prijs van de nationale bestedingen. De hoogte van het uitgavenkader stijgt dan minder snel dan de daadwerkelijke uitgaven, waardoor een ruilvoetverlies resteert.
De ruilvoet is onder andere terug te vinden in de verschillende kadertoetsen (tabellen 2.4.3, 2.4.4 en 2.4.5).
Sociale Zaken en Arbeidsmarkt
| 2012 | |
|---|---|
| Kadertoetsing Miljoenennota | 0,0 |
| Werkloosheidsuitgaven | 1,1 |
| Ruilvoet | – 0,2 |
| Arbeidsongeschiktheid | – 0,2 |
| Kinderopvangtoeslag | – 0,2 |
| WAZO | – 0,1 |
| Toeslagenwet | 0,1 |
| Nullijn 2012 | – 0,1 |
| Overig | – 0,2 |
| Stand kadertoetsing Financieel Jaarverslag van het Rijk 2012 | 0,1 |
Het kader SZA laat in 2012 een overschrijding zien van 0,1 miljard euro. Ten opzichte van de begroting 2012 is sprake van een kleine verslechtering van het beeld. Dit is het saldo van tegenvallers op met name de werkloosheidsregelingen en meevallers op andere regelingen.
De werkloosheidsuitgaven kwamen in 2012 1,1 miljard euro hoger uit dan begroot. Dit komt vooral doordat de werkloosheid hoger was dan verwacht, waardoor meer mensen (langer) een WW-uitkering of WWB-uitkering hadden. Een meevallende ruilvoet compenseerde deze macro-economische tegenvaller gedeeltelijk. De extra uitgaven aan de toeslagenwet hangen gedeeltelijk samen met de hogere werkloosheidsuitgaven
Aan arbeidsongeschiktheidsuitkeringen werd per saldo minder uitgegeven dan verwacht. Bij de Wajong zorgde een lagere gemiddelde uitkering voor een meevaller. De uitgaven aan de WIA kwamen vooral lager uit door een lagere instroom in de WGA. Aan de WAO is meer uitgegeven door een hoger dan verwachte gemiddelde uitkering.
Aan de kinderopvangtoeslag is in 2012 minder uitgegeven doordat minder kinderen in de kinderopvang zaten dan waar rekening mee gehouden werd. Met name door een lager aantal geboorten werd minder uitgegeven aan zwangerschaps- en bevallingsverlofuitkeringen.
De besparing als gevolg van de nullijn voor overheidspersoneel in 2012 bedroeg 0,1 miljard euro voor het SZA-kader. Het onderdeel overig bevat verscheidene kleine mee- en tegenvallers, verder valt hieronder een extra bevoorschotting van het UWV om het uitgavenbeeld 2013 te ontlasten.
Budgettair Kader Zorg
| 2012 | |
|---|---|
| Kadertoetsing Miljoenennota | 0,5 |
| Ruilvoet | 0,1 |
| Mee- en tegenvallers en beleidsmatige mutaties | |
| Actualisering zorguitgaven | 0,6 |
| Hoofdlijnenakkoord instellingen voor medisch specialistische zorg | – 0,3 |
| Stand kadertoetsing Financieel Jaarverslag van het Rijk 2012 | 0,9 |
De kadertoetsing van het BKZ levert voor 2012 een verslechterd beeld op. Dit komt vooral door forse tegenvallers binnen de zorg en een ruilvoetverslechtering.
Op basis van nieuwe gegevens over 2011 en 2012 van het College voor Zorgverzekeringen (CVZ) en de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) zijn de zorguitgaven geactualiseerd. Dit bracht tegenvallers aan het licht. Zo bleek dat er sprake is van hogere uitgaven bij met name huisartsen (84 miljoen euro), de geestelijke gezondheidszorg, grensoverschrijdende zorg (235 miljoen euro) en de zorg in AWBZ-instellingen (662 miljoen euro). Tegenover deze tegenvallers staan meevallers bij met name farmaceutische hulp (827 miljoen euro) en hulpmiddelen (116 miljoen euro).
Bij de instellingen voor medisch specialistische zorg is in het voorjaar 2012, op basis van cijfers 2011, een overschrijding geprognosticeerd van 333 miljoen euro. Deze maakt onderdeel uit van de mutatie actualisering zorguitgaven. In 2011 is een Bestuurlijk Hoofdlijnenakkoord met instellingen voor medisch-specialistische zorg gesloten. Een beheerste kostenontwikkeling is daarbij uitgangspunt. In het akkoord is een financieel kader voor 2012 tot en met 2014 overeengekomen tussen verzekeraars en zorgaanbieders. Uitgaande van het overeengekomen Budgettair Kader 2012–2014 uit het Hoofdlijnenakkoord werkt de overschrijding van 333 miljoen euro (onderdeel van de actualiseringmutatie), zoals vastgesteld op basis van 2011, niet door naar 2012. Daarom is de tegenvaller van 333 miljoen euro weer tegengeboekt. Over 2012 zijn voor deze sector nog onvoldoende betrouwbare cijfers.