a) Garanties en achterborgstellingen

Het garantieoverzicht in het FJR geeft een overzicht van alle garanties waarvoor het Rijk heeft aangegeven de kosten voor rekening te zullen nemen als een bepaalde situatie zich voordoet. Daarnaast bevat deze bijlage ook een overzicht van alle achterborgstellingen. Achterborgstellingen zijn regelingen waarbij het Rijk indirect garant staat. Het Rijk staat in dat geval garant voor een garantie die een waarborgfonds afgeeft. Pas als dit waarborgfonds niet meer aan haar verplichtingen kan voldoen, kan er een beroep worden gedaan op het Rijk.

Zoals te zien is in tabel 2.6.1 is de afgelopen jaren de hoeveelheid garanties sterk toegenomen. Dit is met name een gevolg van de crisis. In 2009 zijn er veel garanties verstrekt aan de financiële sector, bijvoorbeeld via de garantieregeling voor leningen tussen banken. Zoals de tabel laat zien, worden de garanties aan de financiële sector voor interbancaire leningen nu langzaam afgebouwd.

Momenteel is de grootste garantie afgegeven aan het tijdelijk Europese noodfonds EFSF, met een plafond van bijna 100 miljard euro. Dit is het maximumbedrag waarvoor Nederland garant kan staan. De ruimte onder dit plafond is echter niet volledig benut. Tot nu toe is voor minder dan de helft van het plafond garanties aangegaan. In 2012 is het permanente noodfonds ESM in werking getreden, waarmee het ESM het voornaamste noodfonds is geworden. Het EFSF kan tot juli 2013 nog nieuwe leningen verstrekken. Zoals aangegeven in paragraaf 2.3 hebben de eurolanden in 2012 een kapitaalstorting in het ESM gedaan (3/5 van het totale volgestorte kapitaal van het ESM van 80 miljard euro is inmiddels gestort, de komende jaren zal het resterende deel worden gestort). Het Nederlandse aandeel in het volgestorte kapitaal is 4,6 miljard euro (5,71 procent). Daarnaast kent het ESM oproepbaar kapitaal van 620 miljard euro, waartoe, zoals in tabel 2.6.1 te zien is, Nederland voor 35,4 miljard euro aan garanties heeft afgegeven.

De nieuwe garanties aan SNS REAAL en De Nederlandsche Bank (DNB), van respectievelijk 5,0 miljard euro en 5,7 miljard euro, zijn nog niet opgenomen in het garantieoverzicht en in tabel 2.6.1. Het garantieoverzicht loopt namelijk tot en met 2012. De nieuwe garanties zullen wel in het garantieoverzicht en de tabellen van de komende Miljoenennota zichtbaar worden. Op een later moment in dit hoofdstuk zal er meer aandacht worden besteed aan de nationalisatie van SNS REAAL en de garantie aan DNB.

In tabel 2.6.2 zijn de achterborgstellingen opgenomen die het Rijk heeft afgegeven. De in de tabel genoemde achterborgstellingen voor het Waarborgfonds Eigen Woningen (Nationale Hypotheekgarantie, NHG) en het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW) zijn niet alleen van het Rijk, maar zijn gezamenlijke achterborgstellingen van het Rijk en van gemeenten. Vanaf 1 januari 2011 geldt dat voor nieuwe contracten die met NHG worden afgesloten, de achtervang van gemeenten is komen te vervallen.

In de tabel is te zien dat de omvang van de achterborgstellingen ook sterk is toegenomen, met name door de tijdelijke verhoging van de NHG-grens van 265.000 naar 350.000 euro. Sinds 1 januari 2012 wordt deze grens in stappen verlaagd om uiteindelijk op 1 juli 2014 weer uit te komen op het oorspronkelijke niveau van 265.000 euro. Doordat de grens weer wordt verlaagd, zal de achterborgstelling voor het Waarborgfonds Eigen Woningen in de toekomst minder hard stijgen. Box 2.6.1 plaatst de risico’s die voortvloeien uit de NHG in perspectief.

De waarborgfondsen hebben een buffer die als eerste aangesproken moet worden om eventuele schades op te vangen. Daarnaast geldt bij het Waarborgfonds Sociale Woningbouw dat eerst de woningbouwcorporatie die in financiële problemen verkeert wordt gesaneerd, dat daarna het buffervermogen van het WSW moet worden aangesproken, dat vervolgens de woningbouwcorporaties die door het WSW geborgde leningen hebben uitstaan een percentage van dit leningenbedrag moeten afdragen en dat pas in allerlaatste instantie een beroep op de achterborgstelling van het Rijk en de gemeenten wordt gedaan. Zo zijn bijvoorbeeld bij Vestia de problemen opgelost door Vestia te saneren en is het niet nodig gebleken een beroep te doen op het buffervermogen of de achterborgstelling. Ook het Waarborgfonds Zorg kent een systeem waarin eerst op het buffervermogen en andere zorginstellingen een beroep wordt gedaan, alvorens de achterborgstelling kan worden aangesproken.

Via garanties en achterborgstellingen staan de overheidsfinanciën dus bloot aan risico’s met mogelijk grote budgettaire gevolgen. Een goede beheersing van deze risico’s is dan ook van groot belang. Om die reden heeft het kabinet in de begrotingsregels (regel 25) opgenomen dat het een strikt «nee, tenzij»-beleid hanteert. Er wordt terughoudendheid betracht bij het afgeven van nieuwe garanties en achterborgstellingen, maar doordat de overheid de afgelopen jaren maatregelen heeft moeten nemen tegen grote systeemrisico’s is de hoeveelheid garanties en achterborgstellingen wel sterk toegenomen. Daarnaast zullen alle bestaande risicoregelingen getoetst worden door een speciaal hiervoor opgerichte commissie, de Commissie Risicoregelingen (CRR). Het is de verwachting dat de CRR binnenkort een eindrapport naar het parlement zal sturen.

Toetsing gebeurt aan de hand van een toetsingskader dat onder andere ingaat op de noodzakelijkheid van de regeling, de precieze omvang van de risico's, welke premie er gevraagd wordt en welke maatregelen genomen zijn om de risico's te beheersen. Ook alle nieuwe risicoregelingen worden getoetst op basis van dit toetsingskader.

b) Leningen en financiële interventies

Ook de steun aan de Nederlandse financiële sector en bilaterale leningen staan in de begroting. Het is duidelijk dat de overheid hierover risico loopt. Hoewel al deze financiële interventies in principe zullen worden terugbetaald, is het namelijk nooit uit te sluiten dat Nederland dit geld niet volledig of pas op een later moment zal terugkrijgen. Om dit risico zo veel mogelijk te beperken gaan leningen en kapitaalinjecties doorgaans gepaard met strikte voorwaarden en monitoring. Zo is de bilaterale lening aan Griekenland in tranches uitgekeerd. Ook de leningen van bijvoorbeeld het EFSF, het ESM en het IMF worden in tranches uitgekeerd. Landen krijgen alleen een nieuwe tranche als het IMF, de Europese Commissie, en de ECB hebben vastgesteld dat deze landen voldoen aan de voorwaarden die zijn vastgesteld in het leningenprogramma, zoals het doorvoeren van bezuinigingen en hervormingen. Ook is de steun aan financiële instellingen zodanig vormgegeven dat zij een prikkel hebben om de steun zo snel mogelijk terug te betalen.

De monitor financiële interventies in het Financieel Jaarverslag Rijk (bijlage 5) geeft een overzicht van de mogelijke budgettaire gevolgen van deze financiële interventies. Hierbij is van belang dat deze risico’s, in tegenstelling tot de garanties en achterborgstellingen, al verwerkt zijn in de overheidsschuld. Om ABN Amro/Fortis te kunnen kopen en leningen te kunnen verstrekken aan de financiële sector en Griekenland, heeft Nederland namelijk geld moeten lenen op de financiële markten. Hierdoor zijn deze leningen al volledig opgenomen in de huidige bruto schuldcijfers. Ook het Nederlandse aandeel in de leningen die het EFSF verstrekt aan Ierland, Portugal, en Griekenland is al verwerkt in de schuldcijfers. Hoewel er een risico bestaat dat Nederland dit uitgeleende geld niet volledig terugkrijgt, zal het afschrijven op deze leningen dus niet leiden tot een hogere overheidsschuld. Wel zal de schuld in een dergelijke situatie minder dalen dan verwacht. Daarnaast zal de afschrijving tot uitdrukking komen in de overheidsbalans en de staatsbalans (zie bijlage 3 en box 2.6.2), omdat de bezittingen van de overheid (namelijk de vorderingen op deze partijen) in dat geval zullen dalen.

Zoals te zien is in tabel 2.6.3, gaan de leningen en kapitaalinjecties gepaard met hoge bedragen. Zo heeft de overheid ABN Amro gekocht en heeft Nederland kapitaal gestort in het Europese Stabiliteitsmechanisme (ESM). Ook heeft de overheid geld uitgeleend aan bijvoorbeeld Fortis, Griekenland en IJsland.

Een groot deel van de leningen aan Fortis is inmiddels al afgelost. Eind 2012 stond er nog 3,8 miljard euro uit. Er is een vaststaand aflossingsschema. De meeste aflossingen zullen binnen vijf jaar plaatsvinden. Eind 2017 zal er nog 0,8 miljard euro open staan. De laatste aflossing zal zijn in 2027. Sinds de fusie van Fortis Nederland met ABN Amro (juli 2010) heeft de Nederlandse Staat een vordering op ABN Amro.

In 2012 zijn er geen nieuwe bilaterale leningen verstrekt aan Griekenland onder de zogenoemde Greek Loan Facility. In juli 2011 is namelijk besloten om een EFSF-lening in plaats van bilaterale leningen te verstrekken aan Griekenland. Het totale bedrag van de bilaterale lening die Nederland heeft verstrekt aan Griekenland komt daardoor uit op 3,2 miljard euro. Op verschillende manieren neemt Nederland dus direct en indirect deel aan leningenprogramma’s aan andere landen.

Wat betreft Icesave is van de ruim 1,4 miljard euro die De Nederlandsche Bank namens de Staat aan de depositohouders heeft uitgekeerd inmiddels circa de helft uit de failliete boedel van Landsbanki teruggekomen. IJsland en de curatoren van Landsbanki hebben de verwachting uitgesproken dat de boedel voldoende middelen bevat om ook het resterende bedrag van de hoofdsom te voldoen. Bovendien is Nederland in gesprek met het IJslandse depositogarantiestelsel (DGS) over de vordering, inclusief rentekosten, die Nederland uit hoofde van Icesave heeft. Hierbij kan worden verwezen naar de uitspraak van het EFTA-Hof van 28 januari 2013 en de brief aan de Tweede Kamer hierover.11In IJsland gelden momenteel kapitaalrestricties die een belemmering vormen voor betalingen aan buitenlandse crediteuren. De hoogte en frequentie van de toekomstige uitkeringen aan Nederland zijn, mede hierdoor, onzeker.

Daarnaast heeft de overheid in 2008 kapitaalinjecties moeten verrichten ten behoeve van verschillende financiële instellingen. Aegon heeft deze kapitaalinjecties inmiddels volledig terugbetaald. Het kabinet zal voor de zomer met een brief komen over de toekomstplannen en de exitmogelijkheden voor SNS REAAL, ABN Amro en ASR.12

De in de tabel genoemde bedragen voor SNS REAAL laten niet de meest actuele situatie zien. De Staat heeft begin 2013 bij de nationalisatie van SNS REAAL 0,8 miljard euro moeten afschrijven op de eerder verleende kapitaalinjectie, bestaande uit 565 miljoen euro hoofdsom en 50 procent boeterente. In tabel 2.6.3 is dit met terugwerkende kracht verwerkt voor 2012. Wat echter nog niet in de tabel is verwerkt is de overige steun die de Staat verleent aan SNS REAAL in het kader van de nationalisatie, omdat deze steun pas echt in 2013 zal worden verleend. Zo heeft de Staat voor 2,2 miljard euro nieuwe kapitaalinjecties moeten verschaffen aan SNS REAAL en zal 0,5 miljard euro in de nieuwe vastgoedbeheerorganisatie moeten worden gestoken. Daarnaast heeft de Staat voor 1,1 miljard euro aan overbruggingskrediet verstrekt aan SNS REAAL. En zoals eerder ook genoemd, zal de Staat ook een garantie van 5,0 miljard euro moeten afgeven aan de nieuwe vastgoedbeheerorganisatie.13 Net als voor het garantieoverzicht geldt ook voor de monitor financiële interventies dat deze additionele steun aan SNS REAAL nog niet is opgenomen in dit FJR en dat alleen de afschrijving op de eerder verleende kapitaalsteun met terugwerkende kracht in 2012 is verwerkt. In de komende Miljoenennota zal de additionele steun wel verwerkt worden.

ING heeft een kapitaalinjectie van 10 miljard euro ontvangen. Vorig jaar stond hier nog 4,5 miljard euro van uit, namelijk 3 miljard euro hoofdsom (zoals te zien is in de tabel) en 1,5 miljard euro premie en/of rente. Voor dit resterende bedrag is een nieuw aflossingsschema afgesproken. ING zal de betalingen van in totaal 4,5 miljard euro verspreid over de periode 2012–2015 doen in tranches van 1,125 miljard euro per jaar. Voor elke aflossing dient DNB nog wel goedkeuring te verlenen teneinde te waarborgen dat de beoogde terugbetaling prudentieel verantwoord is. Eind vorig jaar heeft ING de eerste tranche van 1,125 euro miljard betaald en is het uitstaande bedrag gedaald naar 3,375 miljard euro. De uitstaande hoofdsom is nog 2,25 miljard euro.14

Tot slot heeft de overheid ING gesteund door het economische eigendom van een hypotheekportefeuille over te nemen (ING illiquid asset back-upfaciliteit). Hoewel de omvang van deze portefeuille inmiddels is teruggelopen, loopt de overheid nog het risico dat er verliezen uit deze portefeuille voortvloeien.

c) Impliciete crisisgerelateerde risico’s

De bovengenoemde overzichten van garanties, leningen en financiële interventies laten zien dat er veel expliciete risico’s voortvloeien uit de Europese schuldencrisis en de financiële sector. Echter, er zijn ook impliciete crisisgerelateerde risico’s.

Europa

De risico’s die voortvloeien uit de Europese schuldencrisis zijn zowel expliciet als impliciet. Expliciete risico’s zijn bijvoorbeeld de door Nederland afgegeven garanties aan de Europese noodfondsen EFSF en ESM. Voordat deze noodfondsen waren opgericht, waren dit impliciete risico’s. Er was namelijk nergens vastgelegd dat andere landen zouden moeten bijspringen als een land in betalingsproblemen zou komen. Er was zelfs vastgelegd dat landen dit niet zouden doen (de no bail out clausule). De afgelopen jaren is echter gebleken dat het steunen van andere landen in de eurozone toch soms noodzakelijk kan zijn, omdat anders de stabiliteit in de eurozone onder druk kan komen te staan en de economie kan worden geschaad.

Niet alleen de eurolanden hebben crisismaatregelen genomen, maar ook de Europese Centrale Bank (ECB). Tabel 2.6.4 geeft een overzicht van deze crisismaatregelen. Een belangrijke maatregel van de ECB zijn de opkoopprogramma’s voor staatsobligaties, het zogenoemde Securities Market Programme (SMP) en de Outright Monetary Transactions (OMT). De OMT heeft de ECB nog nooit gebruikt, maar het SMP wel. Zo heeft de ECB voor ruim 200 miljard euro aan staatsobligaties in de boeken staan van Ierland, Griekenland, Spanje, Italië en Portugal. De ECB publiceert niet de aankoopwaarde van deze obligaties, maar wel de nominale waarde en de boekwaarde. De nominale waarde is het bedrag dat de ECB ontvangt bij de aflossing van de obligaties. De boekwaarde komt bij aankoop overeen met de aankoopwaarde van de obligatie waarna ieder jaar gedurende de looptijd een deel van het verschil tussen de aankoopwaarde en de nominale waarde wordt bijgeschreven of afgeboekt.

Bij de uitvoering van het monetaire beleid verstrekt de ECB leningen aan banken via zogenoemde main refinancing operations (MRO) en longer-term refinancing operations (LTRO). In het kader van de crisis heeft de ECB het gebruik van deze instrumenten substantieel vergroot. Ook op deze leningen loopt de ECB risico. Zoals te zien is in tabel 2.6.4 heeft de ECB via deze instrumenten voor ruim 1100 miljard euro aan leningen verstrekt. In 2013 zijn banken begonnen met het terugbetalen van de leningen in het kader van de LTRO. Inmiddels is ongeveer 225 miljard euro van deze leningen terugbetaald aan de ECB.

De risico’s die de ECB loopt op deze maatregelen komen indirect ook bij de Nederlandse overheid terecht. Winsten en verliezen die de ECB maakt worden namelijk verdeeld over de nationale centrale banken en komen dus ook bij De Nederlandsche Bank (DNB) terecht. Het is daardoor mogelijk dat DNB de jaarlijkse winstafdracht aan de Nederlandse Staat moet verlagen of dat DNB zelfs een verlies maakt en moet interen op de buffers. Deze impliciete risico’s zijn onlangs gedeeltelijk omgezet in een expliciet risico, doordat deze buffers eerder dit jaar zijn versterkt met behulp van een door de Staat aan DNB verleende garantie ter dekking van eventuele verliezen bij daartoe aangewezen crisisgerelateerde activa. De onder de garantie vallende activa betreffen de staatsobligaties die aangekocht zijn onder het SMP en de leningen die verstrekt zijn aan bancaire instellingen in Griekenland, Cyprus en Portugal (met name LTRO-leningen). Het zijn voornamelijk banken uit andere landen geweest die onlangs hun LTRO-leningen hebben afgelost.15

Zoals ook al beschreven is in hoofdstuk 1 zijn er de afgelopen jaren veel maatregelen genomen om de impliciete en expliciete risico’s in Europa te verminderen. Zo zijn de Europese begrotingsregels veel strenger gemaakt en is er een onevenwichtighedenprocedure opgericht. Deze procedures zijn bedoeld om te voorkomen dat landen grote economische problemen krijgen en hun overheidsfinanciën laten ontsporen.

Ook zijn er maatregelen genomen om de Europese financiële sector te versterken. Enerzijds kunnen problemen bij banken namelijk overslaan op overheden, doordat overheden bijvoorbeeld in dat geval leningen moeten verstrekken aan banken. Anderzijds kunnen problemen bij overheden overslaan op banken, omdat banken vaak sterk afhankelijk zijn van de overheid, omdat zij bijvoorbeeld veel geld hebben uitgeleend aan de overheid en het verlies van vertrouwen in de kredietwaardigheid van een land ook vaak gepaard gaat met een verlies van vertrouwen in de financiële sector van dat land. Omdat er sprake is van een grote financiële verwevenheid in de Eurozone, wordt er op dit moment ook gewerkt aan gezamenlijk Europees toezicht op de financiële sector.

Door deze maatregelen neemt de kans af dat ingrijpen via de Europese noodfondsen en door de ECB nodig is. Echter, als de Europese schuldencrisis toch nog verder verergert, dan kan het nodig blijken om nog extra maatregelen te nemen en kunnen er ook nog via andere kanalen verliezen bij de ECB ontstaan (zoals via het betalingssysteem Target-II16). Naast de expliciete risico’s die voortvloeien uit de Europese noodfondsen en de garantie aan DNB zijn de Europese impliciete risico’s voor de overheidsfinanciën dus ook nog niet verdwenen.

Financiële sector

De financiële crisis heeft het besef doen groeien dat de instrumenten waarover de overheid destijds beschikte om problemen in de financiële sector het hoofd te bieden, op belangrijke onderdelen tekortschoten.

Dit kwam in het bijzonder doordat er te weinig of geen instrumenten waren om een instelling die in problemen komt via een begeleid faillissement te ontmantelen en waar nodig de continuïteit van essentiële functies te verzekeren, zonder dat hierdoor de financiële stabiliteit in het geding komt of overheden banken met belastinggeld overeind moeten houden. Dit is voor de Staat uiteindelijk zeer risicovol gebleken.

Met het oog op het bovengenoemde zijn enkele wijzigingen van wet- en regelgeving tot stand gebracht die tot doel hebben de financiële risico’s voor de Staat in te perken. Vooral de invoering van de Wet bijzondere maatregelen financiële ondernemingen (de Interventiewet) en de beoogde herziening van de financieringssystematiek van het depositogarantiestelsel (DGS) spelen hierbij een belangrijke rol.

Interventiewet

De Interventiewet is in juni 2012 ingevoerd en geeft DNB en de minister van Financiën nieuwe bevoegdheden om tijdig in te grijpen bij een financiële onderneming in problemen. Op basis van deze wet heeft DNB onder meer de bevoegdheid gekregen om: (i) een probleeminstelling te verkopen aan een andere private partij door de overdracht van aandelen; (ii) de deposito’s van de probleeminstelling over te dragen aan een andere private partij met financiering van het depositogarantiestelsel; en (iii) activa en/of passiva van de probleeminstelling over te dragen aan een andere private partij. Voor het geval er niet direct een private koper voorhanden is, kan ook aan een overbruggingsinstelling worden overgedragen, die de probleeminstelling of onderdelen daarvan tijdelijk overneemt.

Ook geeft de Interventiewet de minister van Financiën de mogelijkheid om: (i) in te grijpen in de interne bevoegdheden van een financiële onderneming en (ii) vermogensbestanddelen of effecten van een financiële onderneming te onteigenen. De minister mag hiertoe besluiten wanneer er een ernstig en onmiddellijk gevaar dreigt voor de stabiliteit van het financiële stelsel.

Dit instrumentarium is ingezet bij de recente nationalisatie van SNS REAAL. Door in dit specifieke geval zowel de aandelen als de achtergestelde crediteuren te onteigenen, zijn de kosten van de ingreep zo veel mogelijk bij private partijen neergelegd en zijn de financiële consequenties voor de Staat zoveel mogelijk beperkt.

Verdere stappen zijn echter nodig om de risico’s voor de Staat in de toekomst verder in te perken. Om dit te bereiken moeten in de toekomst alle private partijen, ook niet-achtergestelde obligatiehouders, zoveel als mogelijk de kosten van resolutie dragen.

Momenteel vinden onderhandelingen plaats over een nieuwe Europese crisismanagementrichtlijn voor banken, deels vergelijkbaar met de Nederlandse Interventiewet. Nederland zet tijdens deze onderhandelingen actief in op mogelijkheden om vreemd vermogen verregaand te kunnen afschrijven of om te zetten in nieuw eigen vermogen (bail-in). Tevens zal de Europese Commissie in de loop van dit jaar plannen presenteren voor een Europees resolutiemechanisme, gebaseerd op bijdragen van de financiële sector.

Depositogarantie

In 2012 heeft de minister van Financiën een ontwerp-Besluit over het nieuwe DGS aan de Eerste en Tweede Kamer gezonden. Dit Besluit regelt dat banken vooraf een bijdrage aan het DGS betalen om spaargelden te garanderen bij een eventueel faillissement van een bank. De gekozen financieringssystematiek (ex ante financiering) moet bijdragen aan een verdere versterking van de financiële stabiliteit. Doordat er een fonds wordt gevormd, worden de kosten van het depositogarantiestelsel voor banken gespreid over de tijd: banken behoeven minder te betalen op het moment dat een bank failliet gaat; het is, met andere woorden, minder procyclisch. Daarmee wordt de stabiliteit van het stelsel vergroot.

Opgemerkt wordt ten slotte dat in het kader van de nationalisatie van SNS REAAL is besloten de Nederlandse banken een resolutieheffing van 1 miljard euro op te leggen. Om banken niet onevenredig te belasten en mede met het oog op de kredietverlening wordt invoering van de ex-ante DGS-bijdrage, die op 1 juli 2013 van dit jaar van kracht zou worden, met twee jaar uitgesteld.

d) Risico’s bij staatsdeelnemingen

De Staat bezit aandelen in verschillende bedrijven, zoals Gasunie, NS, Schiphol en Tennet. De Staat participeert bij staatsdeelnemingen in het eigen vermogen van een bedrijf en loopt hierbij een ondernemingsrisico. Het ondernemingsrisico valt uiteen in het bedrijfsrisico en het financiële risico:

• – Bedrijfsrisico. Bedrijfsrisico is de kans op schade die het vermogen van de onderneming om rendement te behalen beperkt. Bedrijfsrisico’s zijn gerelateerd aan de operationele activiteiten van de onderneming en gerelateerd aan de marktomgeving waarin de onderneming opereert (bijv. concurrentie, verslechterde economische conjunctuur, maar ook schade aan productiemiddelen of schadeclaims van derden). Bedrijfsrisico kan leiden tot tegenvallend resultaat van een deelneming, met een lager dividend tot gevolg. Wanneer op portefeuilleniveau het gerealiseerde dividend lager is dan het geraamde dividend leidt dit tot een generale tegenvaller.

• – Financieel risico. Financieel risico is een verzamelbegrip voor risico’s die samenhangen met de financiering van de onderneming. Denk aan solvabiliteitsrisico, liquiditeitsrisico, wederpartijrisico. Financieel risico kan niet alleen leiden tot het niet halen van ramingen (tegenvallers), maar kan ook een kapitaalinjectie door de Staat tot gevolg hebben.

Staatsdeelnemingen rapporteren net als andere ondernemingen over risico’s en risicobeheersing in hun jaarverslag. Risicobeheersing is ingebed in de governancestructuur van de betreffende deelneming. De Staat als aandeelhouder toetst actief de «governance» van de Raad van Commissarissen en de Raad van Bestuur ten aanzien van risicobeheersing door het te agenderen tijdens formele en informele contactmomenten met de deelneming. Inhoudelijk toetst de aandeelhouder wanneer zij bijvoorbeeld een investeringsbeslissing voorgelegd krijgt. De Staat probeert de financiële risico’s voor de begroting te beperken door als uitgangspunt te hanteren dat staatsdeelnemingen een A-rating behouden en financiële deelnemingen, zoals de Bank Nederlandse Gemeenten en de Nederlandse Waterschapsbank, een AAA-rating.

e) Risico’s bij andere overheidslagen en (semi)publieke instellingen

De problemen bij de woningbouwcorporatie Vestia en scholengemeenschap Amarantis hebben laten zien dat niet alleen het Rijk, maar ook (semi)publieke instellingen verliezen kunnen lijden. Dit levert zowel impliciete als expliciete risico’s voor de overheidsfinanciën op.

Een expliciet risico is bijvoorbeeld dat financiële problemen bij woningbouwcorporaties leiden tot een beroep op het Waarborgfonds Sociale Woningbouw. Via dit waarborgfonds staan het Rijk en de gemeenten ieder voor 50 procent borg voor leningen die woningcorporaties aantrekken voor de bouw van sociale huurwoningen. Bij Vestia is het niet nodig gebleken een beroep te doen op het waarborgfonds. Voor scholen bestaat er geen waarborgfonds of garantieregeling. Toch is hier sprake gebleken van een impliciet risico, zoals het ingrijpen van het Rijk bij Amarantis heeft laten zien.17

Om in de toekomst problemen in de (semi)publieke sector te voorkomen, wordt er op dit moment onder andere gewerkt aan strengere regels voor complexe financiële producten, zoals derivaten, en een betere governancestructuur. Derivaten kunnen gebruikt worden om risico’s te verminderen, zoals het renterisico van leningen met een variabele rente. Echter, verkeerd gebruik van derivaten leidt juist tot meer risico. In het Regeerakkoord is dan ook opgenomen dat het voor organisaties die (mede) met publiek geld zijn gefinancierd verboden is om te speculeren met dit soort producten. Op dit moment bereiden de meest betrokken ministeries (SZW, OCW, BZK, VWS en Financiën) nadere regelgeving voor om deze afspraak uit het Regeerakkoord verder uit te werken. Voor de decentrale overheden, de centrale overheid, en scholen zijn de derivatenposities onlangs in kaart gebracht.18

Niet alleen financiële producten kunnen tot problemen leiden, maar in algemeenheid geldt dat decentrale overheden en (semi)publieke instellingen op dit moment te kampen hebben met een verslechterde financiële situatie. Ook via de decentrale overheden en andere (semi)publieke instellingen zijn er dus risico’s voor de overheidsfinanciën. Zo hebben gemeenten bijvoorbeeld momenteel veel last van verliezen op grondexploitatie.

Als een decentrale overheid in problemen komt, dan komen zij onder versterkt toezicht te staan en kunnen zij een aanvullende uitkering aanvragen uit het gemeente- of provinciefonds (de zogenoemde artikel 12 procedure). Deze aanvullende uitkering wordt bekostigd uit het gemeente- en provinciefonds en wordt daarmee dus gedragen door de decentrale overheden zelf. Bij een groot beroep op de artikel 12 procedure wordt het moeilijker om deze manier van achtervang te behouden, zoals ook gebleken is uit het feit dat het Rijk in 1997 voorfinanciering heeft moeten verstrekken aan de gemeente Den Haag toen het bedrag te groot was om door de overige decentrale overheden in één keer te dragen. Deze voorfinanciering is in de jaren daarna wel weer gekort op het gemeentefonds. Voor 2013 hebben op dit moment vier gemeenten een beroep gedaan op de artikel 12 procedure voor een geraamd bedrag van 29 miljoen euro. Provincies en waterschappen maken momenteel geen gebruik van deze procedure.

Tot slot is van belang dat niet alleen het Rijk garanties verstrekt, maar dat ook decentrale overheden dit doen. Via deze route bestaan er dus ook risico’s voor de overheidsfinanciën. De aangescherpte Europese begrotingsregels verplichten daarom landen om de garanties van decentrale overheden in kaart te gaan brengen. Het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) zal daarom deze gegevens gaan bijhouden.

f) Onzekerheid in ramingen

In Nederland maakt het Centraal Planbureau (CPB) de macro-economische ramingen die ten grondslag liggen aan de begroting. In andere landen, waar de ramingen meestal niet door een onafhankelijk instituut als het CPB worden gemaakt, blijken de ramingen vaak te optimistisch te zijn en wordt de begroting daardoor vaak gebaseerd op een te hoge verwachting van de economische groei. De ramingen van het CPB kennen niet een dergelijke systematische overschatting van de economische groei. Internationaal gezien staat het CPB dan ook bekend als een «best practice».

Toch zijn ramingen altijd omgeven met onzekerheid. Het kan dus zijn dat de werkelijke economische ontwikkelingen afwijken van de ramingen. Dergelijke afwijkingen, zoals een lagere economische groei en hogere rentes, hebben grote invloed de overheidsfinanciën. Bovendien zijn de overheidsfinanciën de afgelopen jaren nog gevoeliger geworden voor economische ontwikkelingen.

Als bijvoorbeeld de economische groei lager uitvalt dan verwacht, dan kunnen er tegenvallers voor de begroting ontstaan. Bij een lagere groei zullen namelijk de uitgaven aan werkloosheidsuitkeringen hoger uitvallen en de belastingopbrengsten achterblijven. De Nederlandse begrotingsregels zorgen ervoor dat tegenvallers aan de uitgavenkant beheerst worden door uitgavenkaders. Als bijvoorbeeld de uitgaven aan uitkeringen stijgen, dan moeten andere uitgaven worden verlaagd om deze stijging te compenseren. Tegenvallers in de belastinginkomsten worden in principe niet gecompenseerd en leiden daardoor tot een verslechtering van de overheidsfinanciën.

Schommelingen in de rente kunnen ook een groot effect hebben op de overheidsfinanciën. Ieder jaar moet immers niet alleen het begrotingstekort gefinancierd worden, maar ook een deel van de overheidsschuld geherfinancierd worden tegen de rente die op dat moment geldt. Op lange termijn brengt een structurele renteverhoging van 1 procentpunt extra rentelasten met zich mee van jaarlijks 4,5 miljard euro (uitgaande van een overheidschuld van 450 miljard euro). Een groot deel van de overheidsschuld betreft de staatsschuld, die gefinancierd wordt via leningen met verschillende looptijden. Het beleid van staatsschuldfinanciering is er op gericht dat effectief de looptijd van nieuw afgesloten leningen ongeveer zeven jaar bedraagt. Het hanteren van een gemiddelde looptijd van zeven jaar draagt bij aan de risicobeheersing van de staatsschuld. De extra rentelasten nemen namelijk hierdoor geleidelijk toe, waardoor de overheid meer tijd heeft om maatregelen te nemen om hier goed mee om te gaan, bijvoorbeeld door de schuld af te bouwen. Als de gemiddelde looptijd veel korter zou zijn, bijvoorbeeld maar één jaar, dan zou de rentegevoeligheid van de begroting vele malen groter zijn en zou er veel minder tijd zijn om de nodige maatregelen te nemen.19

Ook via de inkomstenkant heeft een renteverandering invloed op de overheidsfinanciën. De belastingen die de overheid ontvangt zijn namelijk ook afhankelijk van de rente. Als de rente stijgt, dan kunnen huizenbezitters immers meer hypotheekrente aftrekken. Door de recente wijzigingen in de hypotheekrenteaftrek, zoals de verplichte aflossing van hypotheken, wordt ook indirect dit risico voor de overheidsfinanciën beperkt.

Ook energieprijzen, zoals de gasprijs, hebben een belangrijke invloed op de overheidsfinanciën. Box 2.6.3 gaat hier nader op in.

Box 2.6.3 De invloed van energieprijzen op de overheidsfinanciën

Gasbaten

Nederland kent omvangrijke gasopbrengsten. Zo zijn deze gasbaten voor 2013 geraamd op 13,8 miljard euro. De aardgasprijs heeft een direct effect op de gasbaten. Deze aardgasprijs wordt vooral bepaald op de vrijhandelsplaatsen voor gas. In de prijzen op deze handelsplaatsen is alle kennis van marktpartijen over verwachte prijsstijgingen en dalingen verwerkt. De termijnprijzen geven dus de verwachting van de markt zelf weer over wat er met de prijs zal gebeuren. De Noordwest-Europese gasmarkt is bovendien verbonden met andere gasmarkten zoals die in de Verenigde Staten en het Verre Oosten dankzij vloeibaar gemaakt aardgas (LNG) dat per schip intercontinentaal vervoerd kan worden. De wereldwijde prijzen en marktontwikkelingen beïnvloeden elkaar dus.

Dit neemt niet weg dat allerlei nog onbekende toekomstige ontwikkelingen tot een prijsdaling, en ook een prijsstijging kunnen leiden. Denk aan geopolitieke factoren, de invloed van het duurzaamheidstreven op de totale vraag naar aardgas in de toekomst of de opkomst van onconventioneel gas. Zo zijn de VS de omslag van LNG-importeur tot LNG-exporteur aan het maken dankzij schaliegas. Het LNG dat voor de VS bestemd was gaat echter vooralsnog vooral naar het Verre Oosten omdat de kerncentrales in Japan stilgelegd zijn en de gasprijs daar wereldwijd gezien het hoogst is.

Onderstaande grafiek geeft een indruk van de volatiliteit van de gasprijs op de Nederlandse handelsplaats (eurocent per kubieke meter).

Figuur 2.6.1 Gasprijs (in eurocent per kubieke meter)

SDE+

In de SDE+, de subsidieregeling voor duurzame energie, speelt de energieprijs een belangrijke rol. Indien de energieprijs bijvoorbeeld 10 procent hoger uitkomt dan in de raming is verondersteld, dan dalen de uitgaven met circa 10 procent. Indien de energieprijs 10 procent lager uitkomt dan verwacht, dan stijgen de uitgaven met circa 10 procent. Bij de raming is uitgegaan van een mix aan goedkope en duurdere duurzame energietechnieken, waarbij de goedkoopste voorrang krijgen. Indien er minder goedkope projecten beschikbaar zijn dan verondersteld, dan leidt een ongewijzigde doelstelling ook tot hogere uitgaven dan geraamd.

Om de doelstelling van een aandeel van 16 procent duurzame energie in het totale energiegebruik in 2020 te realiseren is er in de ramingen van uitgegaan dat alle subsidieverplichtingen in de jaren tot en met 2017 worden aangegaan. Nadat deze verplichtingen zijn aangegaan zijn deze uitgaven niet meer te beïnvloeden. De SDE+ geraamde uitgaven lopen op van 0,7 miljard euro in 2017 tot 3 miljard euro in 2020. Indien de energieprijs in 2020 10 procent lager uitkomt dan eerder is verondersteld dan leidt dit tot een extra uitgavenstijging van circa 250 miljoen euro in 2020.

g) Trendmatige ontwikkelingen

Vergrijzing

Zoals in de inleiding beschreven betekent vergrijzing dat bepaalde uitgaven aan bijvoorbeeld zorg en pensioenen (AOW) in de toekomst sterk zullen toenemen. Het Regeerakkoord grijpt in op deze oplopende vergrijzingsgerelateerde uitgaven. Via hervormingen in de zorg (awbz), de woningmarkt en pensioenen (waar de AOW-leeftijd wordt gekoppeld aan de levensverwachting) worden de risico’s van vergrijzing voor de begroting fors ingeperkt.

Het houdbaarheidstekort is gedefinieerd als de permanente verbetering van het begrotingssaldo die nodig is om de overheidsfinanciën houdbaar te maken en onbeheersbare groei van de overheidsschuld op lange termijn te voorkomen. In juni 2010 heeft het CPB het houdbaarheidstekort geraamd op 4,5 procent. Door de maatregelen in het Begrotingsakkoord 2013 en het Regeerakkoord is volgens de doorrekening van het CPB het houdbaarheidstekort omgeslagen in een houdbaarheidsoverschot van 1,0 procent.

Dit getal staat of valt wel met een onverkorte uitvoering van de hierboven genoemde hervormingen en de overige ombuigingen uit het Regeerakkoord. Hiernaast spelen ook onzekerheden rond de ramingen. Zo kan bijvoorbeeld de levensverwachting meer toenemen dan waar we nu op rekenen. Ook is het goed mogelijk dat zorguitgaven sneller stijgen dan waar in de sommen van het CPB wordt uitgegaan. Zo is er de afgelopen jaren een trend zichtbaar naar steeds meer, maar vooral steeds lichtere, zorg. Daarbij zijn productiviteitswinsten geboekt, maar hier staat zoveel meer zorg tegenover dat dit niet tot lagere groei van de uitgaven heeft geleid. De uitgaven groeien nog steeds harder dan op basis van de vergrijzing zou worden verwacht. Daarbij wordt jaar op jaar ook nog eens meer uitgegeven dan we van tevoren ramen. Figuur 2.6.2 laat zien dat in de afgelopen decennia de economische groei substantieel lager was dan de groei in zorguitgaven, waardoor het aandeel van de zorguitgaven in het bbp sterk is gestegen.

Figuur 2.6.2 Totale zorguitgaven als aandeel van het bbp

De Taskforce Beheersing Zorguitgaven is in de zomer van 2012 met aanbevelingen gekomen om de collectieve zorguitgaven beter te beheersen en op een houdbaar groeipad te krijgen. De adviezen zijn gegeven langs drie lijnen; de zorg terug naar de kern, zorg op de juiste plaats en zorg en betaalbaarheid als verantwoordelijkheid van alle actoren. Dit kabinet geeft hier met een omvangrijk pakket invulling aan. Het collectief verzekerde pakket voor de langdurige zorg wordt meer in lijn gebracht met de ons omringende landen. Er worden maatregelen getroffen om de groei terug te dringen waar die het grootste is, namelijk bij de lichte zorg. Door zorg naar gemeenten over te hevelen en substitutie te stimuleren van ziekenhuiszorg naar de huisarts komt zorg dichterbij en wordt deze goedkoper; zorg wordt geleverd op de juiste plaats. Een houdbare groei van de zorguitgaven vraagt een integrale aanpak waarbij zowel burgers, patiënten, verzekeraars, aanbieders en instituties zoals het College voor Zorgverzekeringen (CVZ) meer aandacht moeten hebben voor betaalbaarheid van de zorg. Dat wil zeggen dat de maatregelen ten aanzien van deze instituties (striktere afbakening van de collectieve aanspraken), professionals (betalen voor uitkomsten), verzekeraars (volledige risicodragendheid) en patiënten (meer eigen betalingen) vooral in samenhang effectief zijn. Het Regeerakkoord weerspiegelt deze integrale aanpak. In de uitwerking van de verschillende maatregelen zal nadrukkelijk gezocht moeten worden naar een balans tussen (financiële) houdbaarheid, uitvoerbaarheid en het realiseren van een toekomstbestendige agenda. Het kabinet is met deze uitdaging voortvarend aan de slag gegaan.

Klimaatverandering

Bij projecties van klimaatverandering wordt rekening gehouden met een bandbreedte van onzekerheid. Het is bijvoorbeeld niet exact te voorspellen hoe groot de stijging van de zeespiegel voor de Nederlandse kust zal zijn, terwijl wel een keus gemaakt moet worden om kosteneffectieve maatregelen te treffen. Daarom wordt gewerkt met scenarioanalyses en worden de maatregelen zodanig vormgegeven dat deze bij toenemende kennis zonder kapitaalverlies in de toekomst kunnen worden opgeschaald of aangepast.

Volgens het PBL zijn de effecten van klimaatverandering in Nederland bij het huidige tempo van verandering beheersbaar door de juiste tijdige maatregelen. Zo is er bijvoorbeeld op het gebied van waterveiligheid en zoetwatervoorziening in het Deltaprogramma al veel aandacht voor de gevolgen van klimaatverandering. Omdat de zeespiegelstijging een langzaam proces is, kunnen ongunstige ontwikkelingen op tijd worden gesignaleerd en kan het beleid tijdig worden aangepast. Volgens een studie van DNB uit 2007, genaamd «Gevolgen van klimaatverandering voor de Nederlandse overheidsfinanciën», zullen zelfs bij een zeespiegelstijging van anderhalve meter in 2100 de toekomstige jaarlijkse kosten van waterkeringen als percentage van het bbp vergelijkbaar zijn met die in 2007 (ongeveer 0,15 procent van het bbp).

Recent concludeerde de Algemene Rekenkamer echter dat de effecten van klimaatverandering op de gezondheid, energie- en transportnetwerken en recreatie/toerisme nog onvoldoende in kaart zijn gebracht. Vanwege de lange levensduur van infrastructuur en netwerken (riolering etc.) is het belangrijk nu al rekening te houden met klimaatverandering om schade en hoge kosten in de toekomst te voorkomen. Dit signaal en het binnenkort verschijnen van een Europese Klimaatadaptatiestrategie is voor het kabinet mede aanleiding om te komen tot een Klimaatvisie en roadmap, waarin zowel klimaatmitigatie als -adaptatie geadresseerd zullen worden. Mitigatie is gericht op het aan de bron verminderen van de uitstoot van broeikasgassen; adaptatie is het tijdig aanpassen aan de gevolgen van klimaatverandering. De roadmap gaat voor de zomer van 2013 naar de Tweede Kamer.