Totstandkoming beleidsinformatie

De beleidsinformatie in de departementale jaarverslagen is binnen het Rijk over het algemeen ordelijk en controleerbaar tot stand gekomen. Ten opzichte van 2015 hebben een aantal departementen in 2016 verbeteringen doorgevoerd op het punt van de dossiervorming en de naleving van de eigen richtlijnen en aanwijzingen. Desalniettemin behoeft dit bij een aantal ministeries nog verdere verbetering.

Kwaliteit beleidsinformatie

Een beleidsartikel in het departementale jaarverslag bevat een beleidsconclusie waarin een oordeel wordt gegeven over de uitvoering van het beleid in het afgelopen jaar. Deze conclusie wordt gebaseerd op de beschikbare bronnen met beleidsinformatie zoals indicatoren, kengetallen en beleidsevaluaties. Vanaf de introductie in 2013 is er doorlopend aandacht voor beleidsconclusies, aangezien de kwaliteit hiervan sterk varieert en maar langzaam verbetert. In 2016 heeft een aantal Kamercommissies de wens geuit om meer informatie over maatschappelijke effecten in de begroting en het jaarverslag op te nemen. Dit is zo goed mogelijk geregeld binnen de, met de Tweede Kamer afgesproken, voorschriften van Verantwoord Begroten. Dat wil zeggen dat ministeries geen onterechte suggestie van afrekenbaarheid op streefwaardes in begrotingsartikelen opnemen, wanneer het ministerie op basis van de rol en verantwoordelijkheid slechts geringe invloed kan uitoefenen op deze streefwaarde. Dit speelt met name bij ministeries met een grotendeels regisserende rol, die dus met andere instrumenten dan begrotingsgeld op resultaat sturen (bijvoorbeeld met wet- en regelgeving of premie-uitgaven) of bij beleidsterreinen waar externe factoren de beleidsresultaten in grote mate beïnvloeden (bijvoorbeeld buitenland en private sector). Er is bij een aantal ministeries een indicatorentabel in de beleidsagenda opgenomen. Een ontwikkeling die tegemoet komt aan de behoefte aan beleidsinformatie is het steeds meer ontsluiten van indicatoren via digitale portals zoals bijvoorbeeld de Staat van de Volksgezondheid en Zorg (www.staatvenz.nl).

Beleidsevaluaties

Evaluaties en beleidsdoorlichtingen: focus op beleidstoetsing

Beleidsevaluaties laten zien wat de effecten van het beleid zijn en in hoeverre de doelstellingen zijn bereikt. Daarnaast kunnen beleidsevaluaties mogelijke effecten van toekomstig beleid in kaart brengen. Evaluaties op instrumentniveau worden door middel van een syntheseonderzoek samengebracht in een beleidsdoorlichting, om tot een oordeel te komen over de doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde beleid. Ministers zijn verantwoordelijk voor het periodiek evalueren van de doeltreffendheid en doelmatigheid van hun beleid met behulp van een beleidsdoorlichting. Ieder begrotingsartikel moet ten minste elke zeven jaar worden doorgelicht. De Minister van Financiën is stelselverantwoordelijk.

De Tweede Kamer heeft voor de verantwoording over 2016 «focus op de beleidstoetsing» als focusonderwerp aangemerkt. De Tweede Kamer heeft het kabinet hierbij verzocht om bij de verantwoording in te gaan op zowel de inhoudelijke als procesmatige kwaliteit van beleidsdoorlichtingen72. Het kabinet is verheugd met de aandacht voor beleidstoetsing. Evaluaties als beleidsdoorlichtingen en interdepartementale beleidsonderzoeken (IBO’s) vormen de ijkpunten in de beleidscyclus van de rijksoverheid. Niet alleen verschaffen deze instrumenten meer inzicht in de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid, maar zijn ook een belangrijk instrument voor de Tweede Kamer om haar budgetrecht vorm te geven.

In 2016 is bekeken hoe het instrument beleidsdoorlichting werkt in de beleidsdoorlichting Begrotingsbeleid, die als bijlage bij het rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte is verschenen. De Studiegroep Begrotingsruimte constateerde dat verbetering van het inzicht in de doeltreffendheid en doelmatigheid van de uitgaven mogelijk en noodzakelijk is. De Studiegroep heeft geadviseerd «een operatie Inzicht in Kwaliteit te starten, gericht op het verbeteren van het inzicht in de doelmatigheid van beleid. De volgende richtingen kunnen daarbij worden uitgewerkt: Grotere rol onafhankelijken, het interdepartementaal gebruik maken van kennis en expertise en meer flexibiliteit en maatwerk in de instrumentkeuze en toepassing en nieuwe benaderingen binnen bestaande instrumenten. Als startpunt kunnen in ieder geval de volgende maatregelen worden ingevoerd: Een uitgewerkte meerjarenplanning, waarmee de inzet van de verschillende evaluatie-instrumenten op de beleidsterreinen in samenhang en in de tijd wordt bezien en stapeling van instrumenten wordt voorkomen. In het begin van beleidstrajecten vaststellen wat de relevante evaluatievragen zijn en bepalen hoe de gegevens die nodig zijn om die vragen te beantwoorden, zullen worden verzameld»73.

De Studiegroep Begrotingsruimte heeft geadviseerd ten behoeve van de volgende kabinetsperiode. Het huidige kabinet is alvast aan de slag gegaan met de volgende vier maatregelen die aansluiten bij de no-regret adviezen van de Studiegroep Begrotingsruimte:

• 1. De uitgewerkte meerjarenplanning, waarbij de inzet van verschillende evaluatie-instrumenten in samenhang en in de tijd wordt bezien. Het Ministerie van VWS start hiertoe een pilot.

• 2. Een verbeterparagraaf in de beleidsdoorlichtingen, met aandacht voor de manier waarop inzicht in doeltreffendheid en doelmatigheid kan worden vergroot.

• 3. Betere uitwisseling van kennis tussen ministeries bevorderen en de externe betrokkenheid vergroten. Bij wijze van experiment gaan hiertoe acht directeuren een beleidsdoorlichting op het terrein van een ander ministerie begeleiden.

• 4. Ten slotte wordt een nieuwe opleiding ontwikkeld om medewerkers die een beleidsdoorlichting moeten begeleiden, actief te scholen op het terrein van evaluatieonderzoek74.

De belangrijkste conclusie van de in 2016 uitgevoerde evaluatie van de brieven is dat de kwaliteit van de brieven met onderzoeksopzet en vraagstelling is verbeterd. Deze verbetering komt naar voren doordat alle brieven uit 2016 een duidelijke afbakening gaven van beleidsonderdelen, budget en periode. Daarnaast gingen alle onderzoeksopzetten in op de twintigprocent-besparingsvariant. De betrokkenheid van de Tweede Kamer bij de opzet en vraagstelling is groot en zij stelt regelmatig vragen over de opzet en vraagstelling. De evaluatie laat zien dat er nog verbeteringen mogelijk zijn bij de uitwerking van beleidstheorie. Ten slotte kunnen ministeries meer inzicht verschaffen in de onderliggende evaluaties75.

In zijn brief van 23 december 2016 is de Minister van Financiën al ingegaan op de inhoudelijke kwaliteit van beleidsdoorlichtingen. De conclusie luidde dat meer dan de helft van de beleidsdoorlichtingen in staat is (in enige mate) uitspraken te doen over de doeltreffendheid van het gevoerde beleid. Voor doelmatigheid gold dit voor iets minder dan de helft van de beleidsdoorlichtingen. Voor verschillende beleidsterreinen is het zeer lastig om hier uitspraken over te doen, doordat het bijvoorbeeld niet mogelijk is de causaliteit van effecten aan te tonen of doordat effecten niet tot het beleid zijn te isoleren, een voorbeeld hierbij is het internationaal mensenrechtenbeleid en de internationale financiële betrekkingen. Ook op terreinen waar doeltreffendheid en doelmatigheid moeilijk vast te stellen zijn, kan een beleidsdoorlichting bijdragen aan het lerend vermogen van een departement76.

De behandeling van beleidsdoorlichtingen in de Tweede Kamer is in de afgelopen zes jaar niet noemenswaardig veranderd. De Tweede Kamer behandelt alle beleidsdoorlichtingen. In totaal zijn er in de afgelopen zes jaar 120 beleidsdoorlichtingen aan de Tweede Kamer aangeboden. Hiervan zijn slechts drie ter kennisgeving aangenomen. Over de overgrote meerderheid van de beleidsdoorlichtingen zijn schriftelijke vragen gesteld. Vijfmaal zijn deze mondeling toegelicht. Wat opvalt is dat de laatste drie jaar de technische briefing aan belang lijkt te winnen. Hiervan werden er in totaal zes gehouden.

Het betrekken van een beleidsoverleg bij een algemeen of wetgevingsoverleg is de meest voorkomende behandelwijze van de Tweede Kamer. Zeventig procent van alle beleidsdoorlichtingen werd – veelal na schriftelijke vragen – op deze wijze behandeld.

Om te bepalen welke rol de beleidsdoorlichtingen tijdens de overleggen of in plenaire vergaderingen speelden, is voor drie jaar (2013 tot en met 2015) in de verslagen van de overleggen en in de Handelingen nagegaan hoe vaak de bij de overleggen te betrekken beleidsdoorlichtingen zijn aangehaald. Dit is gedaan door te zoeken op het gebruik van het woord «beleidsdoorlichting» door Kamerleden. Dit onderzoek geeft als beeld dat beleidsdoorlichtingen in het overleg en debat geen significante rol spelen. Van de 65 beleidsdoorlichtingen die in deze drie jaren aan de Tweede Kamer zijn aangeboden zijn tijdens vier overleggen (zes procent) door in totaal acht Kamerleden vragen gesteld.

Volgens de bepaling uit de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek dient «al het beleid dat mede wordt gevoerd op grond van één of meer beleidsartikelen uit de Rijksbegroting periodiek (bijvoorbeeld eens per vier jaar en ten minste eens in de zeven jaar) te worden geëvalueerd in een beleidsdoorlichting»77. In de afgelopen vier jaar zijn 56 van de 151 (sub)beleidsartikelen niet doorgelicht. In de afgelopen zeven jaar zijn 124 van de 151 (sub)beleidsartikelen conform de afgesproken standaard doorgelicht. Dit is meer dan tachtig procent van alle (sub)beleidsartikelen.

Ten aanzien van de voortgang van de beleidsdoorlichtingen is de afgelopen vier jaar het beeld constant gebleven. De afgelopen vier jaar is in het Financieel Jaarverslag Rijk vermeld dat gemiddeld ongeveer de helft van het aantal geplande beleidsdoorlichtingen conform planning tijdig binnen de jaargrens aan de Tweede Kamer is aangeboden. Over de vertraging en de redenen hiervan is de Tweede Kamer in alle gevallen geïnformeerd.

Bijlage 12 geeft een nader overzicht van de voor 2016 aangekondigde beleidsdoorlichtingen en van de beleidsdoorlichtingen uit voorgaande jaren die in 2016 zijn afgerond. Daarnaast is op de website rijksbegroting.nl (zie http://www.rijksbegroting.nl/beleidsevaluaties/evaluaties-en-beleidsdoorlichtingen/2016) informatie te vinden over de geprogrammeerde en afgeronde evaluaties per departement. Alle afgeronde beleidsdoorlichtingen en interdepartementale beleidsdoorlichtingen, inclusief kabinetsreactie, zijn hier eveneens te vinden.

Interdepartementale beleidsonderzoeken

De interdepartementale beleidsonderzoeken (IBO’s) gaan over grotere, artikeloverstijgende, thema’s en geven concrete en doorgerekende beleidsopties. Hiermee onderscheiden de IBO’s zich van de beleidsdoorlichtingen, waar de nadruk ligt op het terugkijken naar het reeds gevoerde beleid.

In 2015 zijn er zeven IBO’s van start gegaan. Deze zijn inmiddels allemaal afgerond en aan de Tweede Kamer aangeboden (Sociale huur, Kostenefficiëntie CO₂ reductie maatregelen, Verkeershandhaving, Belastingdienst, Risicobeheer en risicobeheersing schatkistbankieren OCW, Gezonde leefstijl en Opgavegericht werken bij infrastructurele planning). Ook is het in 2014 gestarte IBO politie opgeleverd. Daarnaast zijn in 2016 de, in tabel 5.6.4 weergegeven vijf IBO’s van start gegaan78.