In 2021 zijn de belasting- en premieontvangsten 29,3 miljard euro hoger (+10 procent) uitgekomen dan werd geraamd in de Miljoenennota 2021. Dit forse verschil wordt veroorzaakt doordat deze Miljoenennota opgesteld is in de eerste periode van de coronacrisis, toen de economische vooruitzichten nog zeer somber waren. Uiteindelijk heeft de economie zich sindsdien, mede dankzij de steunpakketten, een stuk gunstiger ontwikkeld dan verwacht. Tabel 2.2.1 toont het verschil in miljarden euro voor de belasting- en premieontvangsten tussen de Miljoenennota 2021 en het Financieel Jaarverslag van het Rijk 2021.

Deze paragraaf licht de ontwikkeling van de ontvangsten toe aan de hand van de veranderingen in onderliggende macro-economische indicatoren. Daarbij komt eerst het verschil aan bod tussen de uiteindelijke ontvangsten over 2021 en de geraamde ontvangsten in de begroting voor dat jaar (verticale toelichting). Daarna volgt de ontwikkeling van 2021 in aansluiting op 2020 (de horizontale ontwikkeling).

2.2.1 Belasting- en premieontvangsten ten opzichte van de raming (verticale toelichting)

Het totale verschil tussen de raming voor de Miljoenennota 2021 en dit FJR is veel groter dan in voorgaande jaren. Dit heeft te maken met de discrepantie tussen de verwachte en de daadwerkelijke economische gevolgen van de coronapandemie. De verwachting bij het opstellen van de Miljoenennota 2021 was een economische krimp van 5,0 procent in 2020 en een gedeeltelijk herstel van 3,5 procent in 2021. In praktijk bleef de daling in 2020 beperkt tot 3,8 procent, terwijl de groei in 2021 juist groter was dan verwacht: 4,8 procent. De consumptie en bedrijfswinsten stegen harder dan verwacht, terwijl de werkloosheid eind 2021 op het laagste niveau lag sinds het begin van de maandelijkse metingen in 2003. Dit alles is niet los te zien van de voortzetting en verruiming van de steun- en herstelpakketten gedurende 2021. Bij de raming van de Miljoenennota 2021 was het beleidsuitgangspunt dat deze pakketten zouden worden uitgefaseerd gedurende 2021.

Figuur 2.2.1 laat zien dat de hogere ontvangsten zich in absolute zin concentreren bij drie grote belastingsoorten: de vennootschapsbelasting (vpb, +11,1 miljard euro), de loon- en inkomensheffing (+10,1 miljard euro) en omzetbelasting (btw, +6,6 miljard euro). De gunstige economische ontwikkelingen werken direct door in de opbrengst van deze belastingen. Hogere bedrijfswinsten zorgen voor hogere vpb-opbrengsten, lagere werkloosheid zorgt voor meer opbrengsten in de loon- en inkomensheffing en de btw stijgt als gevolg van meer consumptie.

Figuur 2.2.1 Raming uit Miljoenennota 2021 en gerealiseerde belasting- en premieontvangsten in 2021 (in miljarden euro)

Tabel 2.2.2 splitst het verschil in totale ontvangsten uit in verschillen die zijn ontstaan door nieuw beleid dat na de Miljoenennota 2021 tot stand is gekomen en de zogenoemde endogene ontwikkeling. De endogene ontwikkeling volgt bijvoorbeeld uit een hogere of lagere economische groei dan werd geraamd, of uit wijzigingen in de uitvoering die niet voorzien waren.

Beleidswijzigingen na de Miljoenennota 2021

Beleidswijzigingen die na de Miljoenennota 2021 in de begroting verwerkt zijn, zorgen voor 8,9 miljard euro lagere ontvangsten. Dit is aanzienlijk meer dan gebruikelijk is. Deze wijzigingen hangen vrijwel volledig samen met de beslissing om de juridische omvorming van ProRail van een B.V. naar een zelfstandig bestuursorgaan uit te stellen. Dit leidt tot een lagere ontvangst in 2021 in de vpb, btw, en dividendbelasting in 2021. Overigens is deze operatie voor de begroting als geheel budgetneutraal, omdat een vergelijkbare post aan de uitgavenkant optreedt. Fiscale beleidswijzigingen die na de Miljoenennota 2021 zijn ingevoerd met een relatief grote budgettaire impact zijn het afzien van de geplande invoering van de BIK, en de gedeeltelijke compensatie hiervan middels verlaging van de werkloosheidspremie. Dit leidt tot 2 miljard euro hogere ontvangsten in de loon- en inkomensheffing, en 1 miljard euro lagere ontvangsten voor de premies werknemersverzekeringen.

Endogene ontwikkeling

Onder de endogene ontwikkeling van de belastingontvangsten valt bijvoorbeeld het effect van een lagere of hogere dan verwachte economische groei, consumptie, loonsom, of winst. Onder endogene ontwikkeling aan de inkomstenkant verstaan we ook mogelijke inverdieneffecten van beleid dat getroffen is aan de uitgavenkant van de begroting. Een belangrijk actueel voorbeeld hiervan is de doorwerking van de steun- en herstelpakketten op de economie en in het verlengde, op de belastinginkomsten. Ter illustratie: de steun die bedrijven ontvangen onder bijvoorbeeld de NOW valt direct onder de winstbelasting. Bovendien kunnen bedrijven dankzij de steun het loon van hun personeel blijven voldoen, wat zich vertaalt in een op peil blijvende loonheffing. De consumptie van dat personeel valt vervolgens minder terug dan als zij zouden zijn ontslagen, waardoor bijvoorbeeld de btw-ontvangsten op peil blijven.

De gerealiseerde belasting- en premieontvangsten pakken door dergelijke endogene ontwikkelingen 38,2 miljard euro hoger uit dan geraamd in de Miljoenennota 2021. Dit is een stijging ten opzichte van de verwachting in de Miljoenennota 2021 van 13,0 procent. Dit betreft een zeer groot verschil. Bijna de helft hiervan (17,8 miljard euro) is toe te schrijven aan hogere ontvangsten in 2020 dan geraamd in de Miljoenennota 2021. Deze afwijking wordt toegelicht in het Financieel Jaarverslag van het Rijk 2020. Het overige deel volgt uit hogere groei van de belastingontvangsten in 2021 zelf.

Het economisch herstel in 2021 was ondanks nieuwe epidemische golven veel sterker dan ingeschat bij de Miljoenennota 2021. De omvang van de economie (nominaal bbp) komt in 2021 uit op ca. 859 miljard euro, terwijl een omvang van 822 miljard werd geraamd. Deze afwijking in algemene economische activiteit zien we terug in diverse belangrijke deelindicatoren: de bestedingen van consumenten waren hoger in 2021 dan geraamd, de woningprijs was hoger, en de werkloosheid was juist lager.

De endogene opbrengst van de loon- en inkomensheffing bedraagt 8,9 miljard euro meer dan verwacht, waarvan 4,9 miljard euro volgt uit de doorwerking van hogere ontvangsten in 2020. Tabel 2.2.3 geeft de ontwikkeling van economische indicatoren relevant voor de loon- en inkomensheffing weer. Deze indicatoren hebben grotendeels betrekking op de arbeidsmarkt. Zowel de werkgelegenheid als de lonengroei waren hoger dan verwacht. De omvang van de hypotheekrenteaftrek neemt juist sneller af dan geraamd: ook dit heeft een opwaarts effect op de belastingontvangsten, er is immers minder sprake van belastingkorting. Deze en andere ontwikkelingen leiden gezamenlijk tot een extra opbrengst van 8,9 miljard euro. Grotendeels dezelfde indicatoren spelen ook een rol bij de opbrengst van de premies werknemersverzekeringen.

De endogene opbrengst van de vpb kent met een meevaller van 15,8 miljard euro veruit de grootste afwijking, zowel relatief als gemeten in absolute euro’s. De vpb is van nature een volatiele belastingsoort. Dit hangt samen met het feit dat de grondslag een saldo is (omzet minus kosten), waarbij afwijking in één van deze onderdelen al snel tot een grote afwijking in het totaalsaldo kan leiden. Normaal gesproken leidt deze dynamiek er toe dat de opbrengt stevig daalt tijdens een crisis, maar juist gedurende een hoogconjunctuur flink kan oplopen. In de Miljoenennota 2021 werd om deze reden verwacht dat de opbrengst van de vpb fors zou dalen, verglijkbaar met de daling ten tijde van de financiële crisis in 2008. Dankzij de relatief gunstige economische ontwikkeling en de (directe en indirecte effecten van de) steunpakketten zijn de winsten echter op peil gebleven, en zelfs iets gestegen. Dit zien we ook terug in een opbrengst van de vpb die juist groeit ten opzichte van 2019 (pre-corona). Dit gaat nadrukkelijk om de gemiddelde winsten: individuele bedrijven hebben de coronacrisis verschillend doorgemaakt. De positieve afwijking bij de dividendbelasting kent overigens in belangrijke mate een soortgelijke verklaring.

Tabel 2.2.4. geeft de ontwikkeling van de economische indicatoren relevant voor de btw weer. Deze hangt grotendeels samen met de bestedingen van consumenten, en in mindere mate met investeringen van de overheid en investeringen in woningen. De per saldo positieve afwijking van 7,8 miljard euro komt grotendeels door de doorwerking in 2021 van de hoger dan verwachte realisatie in 2020. Daarnaast was in 2021 sprake van een iets hogere groei van de particuliere consumptie dan verwacht.

Tot slot geeft tabel 2.2.5 enkele overige economische indicatoren weer die relevant zijn voor de belastingontvangsten. De groei van het nominale bbp is hoger dan geraamd. Dit kent zowel een reële verklaring (meer economische activiteit) als een nominale verklaring (hogere inflatie). De fors hogere prijsontwikkeling op de huizenmarkt speelt een rol bij de hogere opbrengst bij de overdrachtsbelasting. Enkele overige afwijkingen bij belastingsoorten kunnen niet verklaard worden vanuit algemene economische indicatoren maar kennen een meer specifieke oorzaak. Bij de hogere opbrengst van de schenk- en erfbelasting spelen hogere huizenprijzen een rol, maar hangt de stijging in 2021 vooral samen met een enkele zeer hoge aangifte. De tegenvallende opbrengst bij de accijnzen van 0,7 miljard euro komt met name door een lagere opbrengst van de brandstofaccijnzen. Dit hangt samen met in 2021 voortdurend lager dan normaal weggebruik.

2.2.2 Belasting- en premieontvangsten in 2021 ten opzichte van 2020 (horizontale toelichting)

Ten opzichte van 2020 stijgen de endogene totale belasting- en premieontvangsten (dus gecorrigeerd voor beleid) met 5,9 procent. Dit terwijl het nominale bbp steeg met 7,4 procent. Tabel 2.2.6 geeft de horizontale, endogene ontwikkeling weer per belastingsoort.

De totale kostprijsverhogende belastingen namen in 2021 endogeen toe met 6,7 procent. Hiervan is de omzetbelasting de grootste belastingsoort, met een aandeel van ongeveer 60 procent. De sterke nominale groei van de btw met 9,1 procent hing in 2021 vooral samen met stijgende consumptie en stijgende investeringen in woningen.

Overige opvallende endogene effecten bij de indirecte belastingen zijn te zien bij de invoerrechten (+22,5 procent) en de bpm (+20,3 procent). Bij deze belastingen is in belangrijke mate sprake van herstelgroei na een (zeer grote) daling van de ontvangsten in 2020. Desondanks is het niveau van de bpm-ontvangsten nog altijd fors lager dan voor de coronacrisis. Bij de overdrachtsbelasting is juist sprake van een relatief grote endogene daling van de opbrengst (-14,9 procent). Hierbij speelt een rol dat in 2020 sprake was van eenmalige extra ontvangsten in anticipatie op de tariefsverhoging voor zakelijke transacties per 2021.

De directe belastingen en de premies volksverzekeringen namen in 2021 endogeen met 7,1 procent toe ten opzichte van 2020. De endogene opbrengst van de loon- en inkomensheffing steeg met 5,4 procent dankzij hogere lonen en lagere werkloosheid. De endogene stijging van de vpb met 14,5 procent opbrengst leidt ertoe dat in 2021 de vpb-opbrengst alweer hoger is dan pre-corona. Dit is een enorm verschil met het verloop van de vpb-opbrengst na de financiële crisis in 2008. Destijds duurde het tot 2016 voordat de vpb zijn oude niveau weer had bereikt. In samenhang met het snelle herstel van de vpb-opbrengst stegen de ontvangsten uit de dividendbelasting met 11,3 procent. De opbrengst van de kansspelbelasting daalt in 2021 juist fors, terwijl dit ook al in 2020 het geval was. Casino’s zijn ook in 2021 een groot deel van het jaar gesloten geweest. Tot slot is er juist sprake van een forse groei van de ontvangsten van de erf- en schenkbelasting als gevolg van een klein aantal grote aangiften.

Ten slotte steeg de opbrengst van de premies werknemersverzekeringen in 2021 ten opzichte van een jaar eerder met 2,9 procent. Evenals de loonheffing hangt de ontwikkeling van de premies werknemersverzekeringen vooral samen met de werkgelegenheid en de lonen.

2.2.3 Correctie van belasting- en premieontvangsten voor uitstel van betaling

Evenals in 2020 hebben ondernemers in 2021 de mogelijkheid gehad om gebruik te maken van bijzonder uitstel van betaling vanwege de coronacrisis. De opgebouwde ‘coronaschuld‘ bedraagt ultimo 2021 ca. 18,5 miljard euro. Dit bedrag bestaat zowel uit schuld die betrekking heeft op begrotingsjaar 2020 als op begrotingsjaar 2021.

De in deze paragraaf gepresenteerde belasting- en premieontvangsten zijn zoals gebruikelijk allen gebaseerd op de EMU-definitie. De EMU-definitie behelst een transformatie van de kasontvangsten om beter aan te sluiten bij het transactiebegrip. Dat wil zeggen dat het gaat om het moment waarop de belastingclaim is ontstaan, en niet per se het moment waarop de belastingclaim daadwerkelijk betaald wordt. Door de uitstelregeling wordt een aanzienlijk deel van de ontvangsten die relevant zijn voor het EMU-saldo van 2021 naar verwachting pas betaald in de komende jaren. Omdat de belastingclaim is ontstaan in 2021, gelden deze ontvangsten wel als EMU-relevant voor 2021. De in deze paragraaf gepresenteerde belastingontvangsten zijn daarom gerapporteerd inclusief de nog te verwachten ontvangsten die betrekking hebben op 2021.

Hierbij wordt een correctieslag gemaakt op de uitgestelde belastingclaim, omdat de verwachting is dat niet het volledige uitgestelde bedrag alsnog geïnd wordt. Bijvoorbeeld doordat sommige bedrijven failliet zullen gaan. Om rekening te houden met dit effect, wordt een afslag gemaakt op de uitstaande coronaschuld. Deze afslag komt overeen met de gemaakte afslag in het Financieel Jaarverslag 2020 (6,8%). Echter is dit percentage gebaseerd op een macro-economische analyse van het aantal faillissementen en hoogst onzeker. Het ministerie van Financiën werkt op het moment van schrijven aan een nieuwe analyse op bedrijfsniveau. Tabel 2.2.7 geeft de in deze paragraaf toegepaste correctie voor corona-uitstel weer per belastingsoort.2 Voor enkele (kleinere) belastingsoorten is de correctie negatief. Dat betekent dat in 2021 juist sprake was van per saldo afbouw van corona-schulden.