Evenals in voorgaande jaren ontving de minister van Financiën van de Tweede Kamer een verzoek om in het FJR specifiek in te gaan op een focusonderwerp. Voor 2021 is het thema bekostigingssystemen van uitvoeringsorganisaties. Daarbij wijst de Tweede Kamer in het bijzonder op de impact die de coronacrisis had op de financiële wendbaarheid van uitvoeringsorganisaties. Bijkomend wordt het focusonderwerp gezien als een goede aanvulling op het toekomstige werk van de parlementaire enquête dienstverlening, handhaving en fraudebestrijding bij overheidsdiensten.

In zijn brief van 8 september 2021 heeft de minister van Financiën het belang en de actualiteit van het focusonderwerp onderschreven. De uitvoering is bij uitstek de plek waar de overheid en de samenleving met elkaar in contact staan en is dus bepalend voor het aanzien van de overheid. Voor het bredere vraagstuk van de kwaliteit van uitvoering vormen de financiële weerbaarheid, wendbaarheid en slagkracht van uitvoerings­organisaties belangrijke bouwstenen. Daarbij komen vragen als: in welke mate werden uitvoeringsorganisaties financieel door de corona getroffen? In hoeverre konden uitvoeringsorganisaties dit uit eigen middelen opvangen? En, waar dit niet kon, hoe is dit dan wel opgelost?

Om de wendbaarheid van uitvoeringsorganisaties te analyseren, sluit dit FJR aan bij de inventarisatie die is meegestuurd met de brief van de staats­secretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 2 februari 2021 (TK 31490 nr. 296). De bijlage bij deze brief signaleerde dat de coronacrisis druk zette op de financiële wendbaarheid van een aantal uitvoeringsorganisaties en inventariseerde om welke uitvoeringsorganisaties dit ging. Er werden in totaal 21 uitvoeringsorganisaties genoemd. Daarbij maakte de brief onderscheid tussen twee soorten impact, namelijk: (a) inkomsten die als gevolg van de coronacrisis wegvallen en (b) onvoorziene extra kosten en te nemen coronamaatregelen.

Zelfstandige bestuursorganen, agentschappen en andere uitvoeringsorganisaties

Hoewel het gebruikelijk is om te spreken over uitvoeringsorganisaties, is dit eigenlijk een verzamelbegrip waaronder heel verschillende organisaties vallen. Bijvoorbeeld dienstonderdelen als de Belastingdienst, agentschappen als het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) en ook zelfstandige bestuursorganen als de Sociale Verzekeringsbank. De 21 organisaties waarbij op 2 februari 2021 een druk werd gesignaleerd op de financiële wendbaarheid als gevolg van corona, vallen uiteen in acht organisaties in de categorie zelfstandige bestuursorganen/rechtspersonen met een wettelijke taak, één sui generis-organisatie (de rechtspraak), acht agent­schappen en vier organisaties in de categorie overige (dienstonderdeel, deelneming, shared-serviceorganisatie).

De selectie van onderzochte uitvoeringsorganisaties – op basis van de eerdere signalering dat juist bij deze organisaties door corona druk kwam te staan op de financiële wendbaarheid – vormt een minderheid van het totale aantal uitvoeringsorganisaties. Volgens het zbo-register zijn er rijksbreed 122 zelfstandige bestuursorganen; het aantal agentschappen bedraagt 28. Uitgesplitst naar deze twee categorieën betekent dit dat bij minder dan 6 procent van de zelfstandige bestuursorganen de financiële wendbaarheid onder druk staat en bij bijna een derde van alle agentschappen.

Figuur 3.6.1 Aandeel uitvoeringsorganisaties met gesignaleerde druk op financiële wendbaarheid als gevolg van corona, uitgesplitst naar agentschappen en zelfstandige bestuursorganen

Om inzicht te krijgen in het focusonderwerp is voor al deze 21 uitvoeringsorganisaties in kaart gebracht hoeveel inkomsten als gevolg van corona zijn weggevallen, en hoeveel extra kosten gemaakt zijn. Ook is inzichtelijk gemaakt op welke manier de betreffende organisaties dit financieel hebben opgevangen. Voor de specifieke uitvoeringsorganisaties is dit opgenomen in de departementale jaarverslagen. Hieronder wordt het beeld op geaggregeerd niveau toegelicht. Om recht te doen aan de verschillen tussen uitvoeringsorganisaties, wordt daarbij zo veel mogelijk onderscheid gemaakt tussen het totaal, de agentschappen en de zelfstandige bestuursorganen/rechtspersonen met wettelijke taak.

Mate waarin uitvoeringsorganisaties financieel werden getroffen door corona

In deze paragraaf wordt onderscheid gemaakt tussen de inkomsten die wegvielen als gevolg van corona en de extra gemaakte kosten door corona. Ten opzichte van het oorspronkelijke overzicht met 21 uitvoerings­organisaties blijven in de onderstaande analyse vier organisaties buiten beschouwing, omdat deze niet goed passen in een analyse van wegvallende inkomsten of extra kosten. Het gaat om de Kamer van Koophandel (KVK), de Dopingautoriteit, de RVO en het RIVM. Bij de KVK viel de financiële impact mee. Het aantal uitschrijvingen en faillissementen was minder hoog dan eerder gevreesd. Daarnaast bleef de vraag naar de dienstverlening van de KVK grotendeels intact; bij de Dopingautoriteit leidde de vermindering van werkzaamheden tot minder kosten en bijgevolg tot een begrotingsoverschot. De RVO voerde grote COVID-19-steunmaatregelen uit zoals TVL (extra opdrachten). Bij het RIVM is enorm opgeschaald, maar ook dat kan financieel worden gezien als extra opdrachten. Voor de transparantie wordt de situatie van deze vier organisaties wel nader uitgewerkt in de departementale jaarverslagen.

De totale financiële impact voor de resterende zeventien uitvoeringsorganisaties bedroeg meer dan 370 miljoen euro. Gerelateerd aan de omzet van de betreffende uitvoeringsorganisaties blijkt dan dat de impact voor de agentschappen beperkt bleef tot zo’n 2,5 procent van de omzet van 2020. Bij de zbo’s was de impact zo’n 12 procent van de omzet van 2020. Dit hoge percentage wordt grotendeels verklaard doordat het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (CBR) en de Luchtverkeersleiding Nederland (LVNL) zwaar getroffen werden door corona. Als deze twee organisaties buiten beschouwing worden gelaten, ontstaat ook voor de zbo’s een gunstiger beeld van de financiële impact van minder dan 5 procent omzetverlies.

Figuur 3.6.2 Financiële impact als percentage van de omzet, uitgesplitst naar agentschappen en zelfstandige bestuursorganen

De totale financiële impact voor de genoemde uitvoeringsorganisaties bedroeg meer dan 370 miljoen euro. Dit kwam voor het grootste deel (circa 238 miljoen euro) door minder inkomsten. Voor de rest ging het om extra kosten. Wat opvalt is het verschil van de impact bij agentschappen en zelfstandige bestuursorganen. Agentschappen hadden overwegend te maken met extra kosten; bij zbo’s zaten de gevolgen vooral aan de inkomstenkant. Belangrijk hierbij is dat veel zbo’s (deels) tariefgefinancierd zijn. Organisaties zoals het CBR liepen direct inkomsten mis toen ze geen examens konden afnemen, en de LVNL wordt gefinancierd op basis van de vluchtbewegingen.

Figuur 3.6.3 Aard van de financiële impact, uitgesplitst naar agentschappen en zelfstandige bestuursorganen

Manier waarop de financiële impact van corona werd opgevangen

Zowel agentschappen als zelfstandige bestuursorganen werken vanuit een governancemodel waarin drie rollen worden onderscheiden: eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer. Het idee hierachter is dat de organisatorische scheiding van verantwoordelijkheden zorgt voor doelmatigheidsprikkels binnen de uitvoeringsorganisatie. Tijdens de coronacrisis kwam bij verschillende organisaties de nadruk minder te liggen op de scheiding van verantwoordelijkheden en juist meer op de verbinding tussen uitvoeringsorganisaties en departement. Het ging vooral om vragen of – en zo ja, hoe – je bepaalde taken realiseert.

Daarbij hoorden bepaalde afwegingen. Het CBR koos er vanuit werkgeversverantwoordelijkheid bijvoorbeeld voor om ook de mondkapjes voor de geëxamineerden te verstrekken. Zo wist deze organisatie zeker dat de geboden bescherming toereikend was. Bij ProRail moesten de verkeersleiding (en de incidentenbestrijders) beschikbaar blijven, ook al reden er minder treinen en zaten deze minder vol. Doel was ervoor te zorgen dat mensen in kritische functies, zoals zorgmedewerkers, met de trein naar hun werk konden komen. De opgave stond voorop. Een laatste voorbeeld is de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI), waar de coronarisico’s voor justitiabelen werden beperkt door onderscheid te maken tussen justitiabelen die al wel en nog niet in quarantaine waren geweest. Bij het vervoer werden deze twee groepen niet gemengd. Dit heeft erin geresulteerd dat er meer ritten zijn gemaakt met kleinere groepen justitiabelen.

Figuur 3.6.4 Manier waarop de financiële impact van corona werd opgevangen, uitgesplitst naar agentschappen en zelfstandige bestuursorganen

Om de extra kosten als gevolg van de corona te financieren, zien we enerzijds dat er binnen de bedrijfsvoering soms meevallers waren, omdat medewerkers minder reisbewegingen maakten of minder opleidingen volgden. Soms werd er geschoven met de timing van werkzaamheden, en in het bijzonder bij zbo’s kon soms worden ingeteerd op reserves. Anderzijds zijn de departementen financieel bijgesprongen, zeker bij de agentschappen. Het overkoepelende beeld is dat uitvoeringsorganisaties er niet alleen voor hebben gestaan. De continuïteit en de financiële wendbaarheid van uitvoerings­organisaties kan niet enkel begrepen worden vanuit de scheiding tussen beleid en uitvoering. In de coronacrisis stond de maatschappelijke opgave voorop en is gezamenlijk gewerkt aan het realiseren van de publieke taken. De continuïteit van de uitvoeringsorganisaties is hierdoor in alle gevallen gewaarborgd gebleken.