De minister van Financiën heeft van de Tweede Kamer, net als voorgaande jaren, het verzoek ontvangen om in het FJR specifiek in te gaan op een focusonderwerp. Voor 2022 is het focusonderwerp ‘De terugkeer naar een regulier en voorspelbaar begrotingsproces’. De Tweede Kamer wijst erop dat voor het derde jaar op rij in 2022 veelvuldig gebruik wordt gemaakt van incidentele suppletoire begrotingen (ISB’s) en een beroep wordt gedaan op artikel 2.27 van de Comptabiliteitswet 2016 (CW 2016), ondanks toezeggingen van de minister van Financiën om aan te sturen op terughoudend beroep op dit artikel. De commissie voor de Rijksuitgaven van de Tweede Kamer heeft daarom voorgesteld om in de departementale jaarverslagen extra aandacht te besteden aan de afwegingen die zijn gemaakt bij het indienen van spoedeisende begrotingsvoorstellen, de modaliteiten die daarvoor bestaan en het beroep op artikel 2.27 CW 2016 daarbij. Daarbij kan, bijvoorbeeld in de bijbehorende beslisnota's, worden gekeken naar de procedurele en inhoudelijke alternatieven die zijn overwogen om het parlement volwaardig gebruik te kunnen laten maken van zijn budgetrecht. Tevens kan daarbij aandacht kan worden geschonken aan de onderbouwing van «het belang van het Rijk» als motivatie van het gebruik van artikel 2.27 CW 2016.
In deze paragraaf wordt geprobeerd aan dit verzoek te voldoen. Allereerst wordt hierna ingegaan op het begrotingsproces in het algemeen. Daarna volgt een analyse van de ingediende ISB's en het gebruik van artikel 2.27 CW 2016 in het afgelopen jaar en eerdere jaren. Tot slot zijn de mogelijkheden beschreven voor het terugkeren naar een meer regulier en voorspelbaar begrotingsproces.
Parlementair budgetrecht
Het parlement oefent via de begroting zijn budgetrecht uit. Het parlementaire budgetrecht volgt uit artikel 105, eerste lid, van de Grondwet:
«De begroting van de ontvangsten en de uitgaven van het Rijk wordt bij de wet vastgesteld.»
De CW 2016 regelt een aantal elementen dat aan het parlementaire budgetrecht raakt. Zo is in de CW 2016 vastgelegd dat het parlement een maximum aan kasuitgaven en verplichtingen vaststelt op het artikelniveau van de diverse begrotingshoofdstukken. Het uitgangspunt is dat kasuitgaven en verplichtingen moeten wachten op parlementaire autorisatie voordat de betreffende minister deze doet of aangaat.
Zo heeft artikel 2.25 CW 2016 betrekking op de begrotingsstaten van de ontwerpbegroting en gaat artikel 2027 CW 2016 in op de uitvoering van voorstellen van wet rondom de suppletoire begrotingsstaten. In beide artikelen wordt daarbij onderscheid gemaakt tussen lopend en nieuw beleid. Met lopend beleid wordt beleid bedoeld dat de Staten-Generaal al hebben geaccordeerd via de begroting van het huidige jaar of waarover de Staten-Generaal al zijn geïnformeerd. Tot nieuw beleid wordt gerekend het nemen van nieuwe maatregelen of besluiten met financiële gevolgen waarover de Staten-Generaal nog niet zijn geïnformeerd.
Het begrotingsproces
Het Nederlandse begrotingsproces kent vier vaste momenten voor autorisatie. De ontwerpbegrotingen worden aan het parlement aangeboden op Prinsjesdag, de derde dinsdag in september in het jaar voorafgaand aan het begrotingsjaar waarop de ontwerpbegroting betrekking heeft. De begroting wordt in de regel tweemaal gedurende het begrotingsjaar bijgesteld via de eerste suppletoire begroting (uiterlijk 1 juni naar het parlement) en de tweede suppletoire begroting (uiterlijk 1 december naar het parlement). De realisaties worden na afloop van het begrotingsjaar via de Slotwet aangeboden op de derde woensdag in mei. In onderstaande figuur is het reguliere begrotingsproces gevisualiseerd.
Figuur 3.2.2 Het reguliere begrotingsproces
De begroting kan buiten de reguliere momenten worden aangepast via een incidentele suppletoire begroting (ISB). Ook kan een al ingediende maar nog niet vastgestelde begroting worden aangepast via een nota van wijziging, zolang de Tweede Kamer hierover nog niet heeft gestemd.
De CW 2016 is in 2018 van kracht geworden. Daarin werd het budgetrecht van het parlement versterkt. Het kabinet heeft sindsdien meer ISB's ingediend om te voldoen aan het budgetrecht en om onrechtmatige verplichtingen en uitgaven te voorkomen. Met name sinds 2020 is het aantal ISB's sterk toegenomen. Het toenemende aantal incidentele begrotingen leidt tot een versnipperd beeld van de totale overheidsuitgaven en leidt tot een onvoorspelbaar proces voor het parlement. Er is immers geen vast moment waarop incidentele begrotingsaanpassingen worden voorgelegd.
Daarnaast gingen ISB's tijdens de coronapandemie vaak gepaard met een beroep op een uitzonderingsgrond in de wet. Langs deze weg kon het kabinet nieuw beleid uitvoeren vóórdat het parlementaire proces van de begrotingsaanpassing, waarin de extra verplichtingen en/of kasuitgaven zijn opgenomen, was afgerond.
Inzet incidentele suppletoire begrotingen
Soms komt het voor dat de verantwoordelijke vakminister vindt dat het in uitvoering nemen van in het begrotingsvoorstel voorzien nieuw beleid niet uitgesteld kan worden, omdat dit niet in het belang van het Rijk is. In artikel 2.27 CW 2016 is daarom een clausule opgenomen die ruimte biedt om de uitvoering van dat beleid in gang te zetten vóór de formele inwerkingtreding van de begrotingswet. Hierbij gelden twee voorwaarden:
1. Er is een spoedeisend belang; uitstel van de uitvoering van het nieuwe beleid is niet in het belang van het Rijk; en
2. De betrokken minister heeft daarover vooraf de Kamers der Staten-Generaal geïnformeerd.
Voor (incidentele) suppletoire begrotingen geldt dat het moment, waarop het aangaan van verplichtingen en/of het doen van uitgaven noodzakelijk is, meestal dicht op het moment van indienen ligt. In sommige gevallen is er zelfs een directe spanning tussen het zo snel mogelijk uitvoeren van beleid (liefst per direct) en het volgen van het parlementaire proces in Tweede en Eerste Kamer. Met andere woorden, de noodzaak tot een beroep op de uitzonderingsgronden is in de regel veel groter bij (incidentele) suppletoire begrotingsstaten dan bij de begrotingsstaten van de ontwerpbegroting.
Analyse gebruik ISB's in 2022
Zoals gezegd zijn in 2022 de ingediende ISB's geanalyseerd. In 2022 is hiervan opnieuw veelvuldig gebruik gemaakt. Wel is dit aantal ten opzichte van 2021 licht gedaald, net als het aantal keren dat een beroep is gedaan op artikel 2.27 CW 2016. Onderstaande figuur 3.2.3 geeft een overzicht van het aantal ISB's over de afgelopen vijf jaar, inclusief het beroep op artikel 2.27 CW 2016.
Figuur 3.2.3 Overzicht ISB's van 2018 ‒ 2022 inclusief beroep op artikel 2.27 CW 2016
Figuur 3.2.3 laat zien dat het gebruik van ISB's en het beroep op artikel 2.27 CW 2016 significant zijn gestegen sinds 2020. De stijging van het aantal ingediende ISB's hangt samen met de snelheid waarmee maatregelen rondom maatschappelijk zwaarwegende onderwerpen genomen moesten worden, zoals de coronacrisis, compensatieregelingen Groningen en herstel kinderopvangtoeslag. De gewenste snelheid van handelen sloot daarbij niet altijd aan op de reguliere budgettaire besluitvormingsmomenten.
In onderstaande figuur 3.2.4 is voor de afgelopen vijf jaar een onderverdeling gemaakt naar achtergrond van de ingediende ISB. Hier is te zien dat het grootste deel van ingediende ISB's in 2020 tot en met 2022 gerelateerd zijn aan crisismaatregelen, zoals coronacrisis, herstel kinderopvangtoeslag, de oorlog in Oekraïne en energiecompensatiemaatregelen.
Figuur 3.2.4 Overzicht ISB's van 2018 ‒ 2022 onderverdeeld naar achtergrond
Van de ingediende ISB's in 2022 is in figuur 3.2.5 per onderscheiden categorie inzichtelijk gemaakt in hoeverre een beroep is gedaan op artikel 2.27 CW 2016.
Figuur 3.2.5 Overzicht ISB's 2022
Van de in totaal 51 ingediende ISB's in 2022 is in 40 gevallen (78%) een beroep gedaan op artikel 2.27 CW 2016. Van deze 40 gevallen zijn 35 ISB's gerelateerd aan crisismaatregelen (88%). Hieruit blijkt dat het grootste deel van de ingediende ISB's, waarbij een beroep is gedaan op artikel 2.27 CW 2016, betrekking heeft op maatregelen rondom maatschappelijk zwaarwegende onderwerpen en snelheid van handelen gewenst was.
De terugkeer naar een regulier en voorspelbaar begrotingsproces
Naast bovenstaande analyse is samen met diverse stakeholders in het kader van de evaluatie van de CW 2016 verkend hoe teruggekeerd kan worden naar een regulier en voorspelbaar begrotingsproces en of het gebruik van ISB's kan worden teruggedrongen. Uit de eerste resultaten van deze verkenning blijkt onder meer dat het onderscheid tussen lopend en nieuw beleid niet altijd duidelijk genoeg is en daardoor onduidelijk is of een ISB nodig is. Daarom werd soms uit zekerheid toch een ISB met een beroep op artikel 2.27 CW 2016 ingediend. Naast een verduidelijking van de begrippen lopend en nieuw beleid zijn verschillende mogelijkheden verkend om in de toekomst anders om te gaan met suppletoire begrotingswetten binnen en buiten het reguliere begrotingsproces, zoals meer integrale besluitvorming of meer (vaste) momenten inbouwen voor reguliere of incidentele begrotingsaanpassingen.
Afgelopen jaar is departementen gevraagd de noodzaak te onderbouwen voor het indienen van een ISB en eventueel beroep op artikel 2.27 CW 2016. In het departementale jaarverslag hebben de departementen in de bijlage ook een overzicht opgenomen met de ingediende ISB's en de onderbouwing hierbij. Verder wordt bezien of en in welke mate de huidige omvang van het aantal ingediende ISB's doorzet. Als dit structureel blijkt, kan nader worden overwogen of grotere aanpassingen in het begrotingsproces noodzakelijk zijn.
In de evaluatie van de CW 2016 nemen de artikelen 2.25 en 2.27 een prominente plek in. De evaluatie verschijnt voor het zomerreces. In het najaar wordt in een hoofdlijnenbrief een reactie gegeven op de evaluatie. Daarbij worden ook andere trajecten zoals verbetering verslaggevingsstelsel en financiële informatievoorziening (pilots baten-lasten, financiële risico's) en eventuele aanpassingen aan het begrotingsproces meegenomen.