In tabellen 8.1 tot en met 8.5 wordt een totaaloverzicht van verschillende soorten risicoregelingen van het Rijk weergegeven. Voor details over onderstaande garantieregelingen, achterborgstellingen en leningen wordt verwezen naar begrotingen en jaarverslagen van de betreffende vakdepartementen.

Garanties

Een garantie is een voorwaardelijke, financiële verplichting van het Rijk aan een derde buiten het Rijk, die pas tot uitbetaling komt als zich bij de wederpartij een bepaalde omstandigheid (realisatie van een risico) voordoet. Garantieregelingen worden als verplichting opgenomen in de begroting van het betreffende vakdepartement.

Onderstaande tabel 8.1 en 8.2 bevatten de garantieregelingen van het Rijk. Alle regelingen met een uitstaand risico groter dan 100 miljoen euro zijn samengevat in de post ‘overig’. Het overzicht bevat alle garanties met de stand ultimo 2023. Ontwikkelingen daarna zijn niet in het overzicht opgenomen, omdat die buiten de reikwijdte van het Financieel Jaarverslag van het Rijk 2023 vallen. Deze worden meegenomen in het overzicht van risicoregelingen van het Rijk bij de Miljoenennota 2025.

In het overzicht worden achtereenvolgens de begroting (b) het begrotingsartikel (a) en de omschrijving van de garantie weergegeven. Daarachter staat voor de jaren 2022 en 2023 het bedrag dat daadwerkelijk als risico is verleend dan wel door de Tweede Kamer is geautoriseerd, genoemd de ‘uitstaande garanties’. Onder de uitstaande garanties vallen ook de garanties die in eerdere jaren zijn verstrekt. In 2023 zijn er garanties verleend, maar zijn er ook garanties komen te vervallen. Dit is terug te lezen in de kolommen ‘verleende garanties’ en ‘vervallen garanties’.

Iedere risicoregeling dient eindig te zijn, en het risico dient gemaximeerd te zijn met een plafond. Het garantieplafond kan een jaarlijks plafond zijn (per jaar mag een maximaal bedrag aan garanties worden verleend) of een totaalplafond (er mogen nooit meer garanties verleend worden dan het plafond). In tabel 8.1 en 8.2 is onderscheid gemaakt tussen beide soorten plafonds. Bij internationale organisaties is gekozen het garantieplafond gelijk te stellen aan de uitstaande garanties. Hiervan is sprake bij de Europese garanties (EFSF, EFSM en ESM en NGEU) en de garanties van een aantal internationale financiële instellingen (IMF en Wereldbank). Bij regelingen waar geen plafond is afgesproken, is het totaalplafond gelijkgesteld aan de uitstaande garanties.

Naast de reguliere garanties (tabel 8.1) heeft het kabinet een aantal tijdelijke garanties verleend ter ondersteuning van de economie tijdens de coronacrisis. Het uitstaande risico van deze risicoregelingen wordt getoond in tabel 8.2. De coronagerelateerde garantieregelingen verschillen van de reguliere garantieregelingen wat betreft de financiering en de dekking. Waar uitgaven en ontvangen van reguliere garantieregelingen op een departementale begroting plaatsvinden, geldt voor coronagerelateerde garantieregelingen dat eventuele schades worden gefinancierd vanuit de staatsschuld. Indien er een premie wordt gevraagd, vloeit deze ook in de staatsschuld. De coronagerelateerde garanties bedragen in 2023 circa 35,5 miljard euro, waarvan circa 34,0 miljard euro bestaat uit de internationale garanties SURE en NGEU. SURE is een garantieregeling gerelateerd aan de maatregelen die lidstaten tijdens de coronacrisis hebben genomen om inkomensverlies van burgers op te vangen en de toename in werkloosheid en de gevolgen ervan te beperken. NGEU heeft als doel de economische schade en sociale schade van de coronacrisis te verzachten door het stimuleren van structurele hervormingen en publieke investeringen binnen de EU. Ten opzichte van 2022 is het totaalbedrag aan coronagerelateerde garantieregelingen afgenomen met circa 12,3 miljard euro. Deze daling is toe te wijzen aan het deels vervallen van de garantie SURE met circa 10,5 miljard euro en het volledig vervallen van de garantie KLM met circa 1,6 miljard euro. Het is de verwachting dat deze steunmaatregelen de komende jaren verder afgebouwd worden.

Uit tabel 8.2 blijkt dat het totaalbedrag aan uitstaande garanties van het Rijk in 2023 215,0 miljard euro bedraagt, waarvan 179,5 miljard euro aan reguliere garanties. In 2022 was dit bedrag 218,1 miljard euro, waarvan 170,2 miljard euro reguliere garanties betrof.

De stijging in reguliere garanties is voornamelijk toe te wijzen aan de herziene garantie die FMO krijgt. Voorheen werd de som van de financiële verplichtingen van FMO (circa 5,5 miljard euro) in de begroting opgenomen als totaalplafond. Dit was omdat de overeenkomst uit 1998 eerder van kracht was dan het risico- en garantiekader en daarom geen afspraken over het totaalplafond bevatte. Met de nieuwe overeenkomst is er een schuldplafond van USD 16,0 miljard - circa 14,5 miljard euro - toegewezen. De toename is dus het gevolg van een wijziging in de wijze van rapporteren – het nieuw afgesproken totaalplafond in plaats van de som van de financiële verplichtingen - en niet door een toename in het risico voor het Rijk.

Verder is in 2023 een Headroomgarantie macro-financiële bijstand (MFB) verleend. Door het verstrekken van MFB kan de Europese Commissie namens de Europese Unie lenen op de kapitaalmarkt, waarna zij deze middelen leent aan Oekraïne. De hoogte van de garantie is per lidstaat bepaald op basis van het bni-aandeel. Voor Nederland komt dit neer op circa 1,1 miljard euro. De headroom betreft budgettaire ruimte tussen het uitgavenplafond van de EU-begroting zoals vastgelegd in het Meerjarig Financieel Kader (MFK) en het eigenmiddelenplafond zoals vastgelegd in het Eigenmiddelenbesluit (EMB).

Tabel 8.3 bevat de uitgaven en ontvangsten behorende bij de door het Rijk verstrekte garanties in 2022 en 2023. Alleen garanties waarbij de daadwerkelijke uitgaven en ontvangsten zijn gedaan worden weergegeven in de tabel. De in de tabel getoonde uitgaven betreffen de schade-uitkeringen op afgegeven garanties. De in de tabel getoonde ontvangsten betreffen zowel ontvangen premies, provisies en dergelijke als op derden verhaalde (schade-)uitkeringen.

Achterborgstellingen

Naast het risico uit garantieregelingen staat het Rijk ook indirect bloot aan risico’s uit achterborgstellingen. In die gevallen wordt de daadwerkelijke garantieverplichting niet afgegeven door het Rijk, maar door een daarvoor aangewezen tussenpersoon in de vorm van een stichting. In de begroting van het betreffende vakdepartement worden achterborgstellingen daarom niet als verplichting opgenomen. Het Rijk wordt pas aangesproken zodra de tussenpersoon niet aan haar verplichtingen kan voldoen. De achterborgstellingen zijn opgenomen in tabel 8.4.

Het risico uit de achterborgstellingen (in tabel 8.4) is niet één op één te vergelijken met het risico uit de garantieregelingen (in tabellen 8.1 en 8.2), aangezien het risico over meerdere partijen wordt gespreid. Per achterborgstelling zijn er verschillende mogelijkheden om eventuele schade te dekken. Het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW) beschikt over een fondsvermogen en kan daarnaast indien nodig obligo ophalen bij deelnemende woningcorporaties ter hoogte van 2,3 miljard euro. Op het gecommitteerd obligo doet het WSW alleen een beroep wanneer dat noodzakelijk is om middelen in liquide vorm beschikbaar te hebben voortvloeiend uit het risicovermogen in relatie tot geborgde verplichtingen. Ook kunnen woningcorporaties in financiële problemen onder bepaalde voorwaarden een aanvraag doen voor saneringssteun. Saneringssteun wordt bekostigd via een heffing aan corporaties en deze middelen lopen via een risicovoorziening op de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Alle woningcorporaties zijn op basis van de wet verplicht om deze heffing te betalen. Financiële problemen bij corporaties worden in eerste instantie dus betaald door de corporatiesector zelf via het fondsvermogen WSW, obligo en de saneringsheffing. Pas daarna komen het Rijk en gemeenten in beeld via de achtervang. De achtervang is nog niet eerder aangesproken.

De Stichting Waarborgfonds Zorg (WFZ) kent een soortgelijke regeling. Ook hier wordt eerst het bufferkapitaal van de stichting aangesproken om schade te dekken. Daarna moeten de zorginstellingen met een door de WFZ geborgde lening een percentage (maximaal 3% van de uitstaande garanties van de deelnemende zorginstelling) van het leningenbedrag afdragen (obligo). Mocht dit onvoldoende zijn om de verplichtingen van de WFZ na te komen, dan kan de WFZ een beroep doen op het Rijk.

Bij het Waarborgfonds Eigen Woningen (WEW) geldt geen obligoverplichting. Hier dienen huizen als onderpand, waardoor de schade zich beperkt tot eventuele restschulden na gedwongen verkoop. Het WEW teert bij verlies direct in op het bufferkapitaal. Daarnaast worden bij twee achterborgstellingen de risico’s gedeeld met gemeenten. Zo worden de verplichtingen die het WEW voor 1 januari 2011 is aangegaan voor 50% gedekt door gemeenten en voor 50% door het Rijk. Verplichtingen aangegaan na deze datum worden volledig door het Rijk gedekt. Bij het WSW wordt de gehele positie gelijkelijk met gemeenten gedeeld.

Leningen

We spreken van een lening als het Rijk middelen verstrekt aan een derde buiten het Rijk met een afgesproken aflossingsschema en rente. Is aan een van beide voorwaarden niet voldaan, dan is sprake van een uitgave. Ook leningen vormen een risico voor het begrotingssaldo, namelijk als de ontvanger van die lening niet in staat blijkt de lening (in zijn geheel) af te lossen of de rentevergoeding te betalen. In dat geval derft het Rijk inkomsten in de vorm van geraamde niet-belastingontvangsten die uiteindelijk niet binnenkomen. Die derving belast daarom het uitgavenplafond. Bij leningen die zijn afgegeven in andere valuta is er ook een wisselkoersrisico voor het Rijk. Tijdens de coronacrisis zijn er diverse leningen afgegeven door het Rijk. Deze leningen kennen een beperkte looptijd en vaak is er geen risicovoorziening vormgegeven. Een overzicht van de uitstaande leningen van het Rijk wordt gepresenteerd in tabel 8.5.

Op de hypothecaire lening WinAir is te veel afgelost. De lening wordt in dollars afgelost, en vanwege koersverschillen is er omgerekend naar euro’s waardoor er meer is afgelost dan er is uitgeleend. Bij deze lening is voor de beheersing van het risico gekozen voor hypothecair onderpand.