Inhoudsopgave blz.

A. ALGEMEEN

1. VOORWOORD

Voor u ligt het jaarverslag van het BTW-compensatiefonds, over het jaar 2004. Het heeft als doel de koppeling tussen beleid en budget inzichtelijk te maken. Voor het BTW-compensatiefonds staat de systeemverantwoordelijkheid van de fondsbeheerder voorop. De fondsbeheerder is verantwoordelijk voor het beheer van het fonds. De verantwoordelijkheid voor de resultaten van het gevoerde beleid met de middelen uit het fonds ligt bij de gemeenten, provincies en kaderwetgebieden.

In 2004 zijn voorbereidingen getroffen voor de evaluatie van het BTW-compensatiefonds in 2005. Daartoe is onder andere een gezamenlijke werkgroep opgericht met vertegenwoordigers van de ministeries van Financiën en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, het Interprovinciaal Overleg, drie gemeenten en een provincie. De evaluatie is er op gericht om de hoogte van de uitname uit het gemeente- en provinciefonds definitief vast te stellen op basis van het daadwerkelijke beroep op het BTW-compensatiefonds, rekeninghoudend met de andere voedingsbronnen (BTW-groei, BTW-28, BTW-OV en BTW-samenwerkingsverbanden). Daarnaast is het streven om de administratieve lasten voor gemeenten en provincies als gevolg van de invoering van het fonds te verminderen. Daartoe zullen de mogelijkheden om de praktische uitvoering te vereenvoudigen in kaart worden gebracht.

2. DECHARGEVERLENING

Verzoek tot dechargeverlening van de Minister van Financiën aan de Voorzitters van de Eerste Kamer en de Tweede Kamer van de Staten-Generaal.

Onder verwijzing naar de artikelen 63 en 64 van de Comptabiliteitswet 2001 verzoek ik de beide Kamers van de Staten-Generaal de Minister van Financiën decharge te verlenen over het in het jaar 2004 gevoerde financiële beheer met betrekking tot de uitvoering van de begroting van het BTW-compensatiefonds.

Ten behoeve van de oordeelsvorming van de Staten-Generaal over dit verzoek tot dechargeverlening is door de Algemene Rekenkamer als externe controleur op grond van artikel 82 van de Comptabiliteitswet 2001 een rapport opgesteld van haar bevindingen en haar oordeel met betrekking tot:

a. het gevoerde financieel en materieelbeheer;

b. de ten behoeve van dat beheer bijgehouden administraties;

c. de financiële informatie in de jaarverslagen en jaarrekeningen;

d. de departementale saldibalansen;

e. de totstandkoming van de informatie over het gevoerde beleid en de bedrijfsvoering;

f. de in het jaarverslag opgenomen informatie over het gevoerde beleid en de bedrijfsvoering;

van het BTW-compensatiefonds. Dit rapport wordt separaat door de Algemene Rekenkamer aan de Staten-Generaal aangeboden.

Bij het besluit tot dechargeverlening dienen, naast het onderhavige jaarverslag en het hierboven genoemde rapport van de Algemene Rekenkamer, de volgende, wettelijk voorgeschreven, stukken te worden betrokken:

a. het Financieel jaarverslag van het Rijk over 2004; dit jaarverslag wordt separaat aangeboden;

b. de slotwet van het BTW-compensatiefonds over het jaar 2004; deze slotwet is als afzonderlijk kamerstuk gepubliceerd; het besluit tot dechargeverlening kan niet worden genomen, voordat de betrokken slotwet is aangenomen;

c. het rapport van de Algemene Rekenkamer over het jaar 2004 met betrekking tot de onderzoeken, bedoeld in artikel 83 van de Comptabiliteitswet 2001. Dit rapport, dat betrekking heeft op het onderzoek van de centrale administratie van 's Rijks schatkist en van het Financieel jaarverslag van het Rijk, wordt separaat door de Algemene Rekenkamer aangeboden;

d. de verklaring van goedkeuring van de Algemene Rekenkamer met betrekking tot de in het Financieel jaarverslag van het Rijk over 2004 opgenomen rekening van uitgaven en ontvangsten van het Rijk over 2004 alsmede met betrekking tot de Saldibalans van het Rijk over 2004 (de verklaring van goedkeuring, bedoeld in artikel 83, derde lid, van de Comptabiliteitswet 2001).

Het besluit tot dechargeverlening kan niet worden genomen, voordat de verklaring van goedkeuring van de Algemene Rekenkamer is ontvangen.

De Minister van Financiën,

G. Zalm

De Staatssecretaris van Financiën,

J. G. Wijn

3. LEESWIJZER

Het jaarverslag van het BTW-compensatiefonds maakt onderdeel uit van de financiële verantwoording van het Rijk maar heeft daarbinnen een eigen bijzonder karakter. Zo kent het jaarverslag van het BTW-compensatiefonds in tegenstelling tot een departementaal jaarverslag slechts één beleidsartikel: het BTW-compensatiefonds. Het beleid dat wordt gevoerd ter realisatie van de algemene beleidsdoelstelling is direct verbonden met dit ene beleidsartikel. Voorts is de fondsbeheerder systeemverantwoordelijk voor het BTW-compensatiefonds, en niet voor de resultaten die gemeenten, provincies en kaderwetgebieden met de ontvangen compensatie uit het BTW-compensatiefonds realiseren. Gemeenten, provincies en kaderwetgebieden zijn, met inachtneming van de wet- en regelgeving, autonoom in het voeren van hun beleid bekostigd uit de compensatie uit het BTW-compensatiefonds.

Dit jaarverslag zal de oorspronkelijk vastgestelde begroting 2004 als uitgangspunt nemen. Terugkijkend op de beleidsprioriteiten zal hierbij vooral de ontwerpbegroting 2004 van het BTW-compensatiefonds van belang zijn.

Het jaarverslag is opgebouwd uit het beleidsverslag (paragraaf 4 en 5) en de jaarrekening (paragraaf 6 en 7). De financiële toelichting bij de verantwoordingsstaat is opgenomen in het beleidsverslag. Deze toelichting is te vinden in paragraaf 5.2 «tabel budgettaire gevolgen van beleid» en in paragraaf 5.3 «toelichting op de tabel budgettaire gevolgen van beleid».

Het beleidsverslag is een terugblik op het gevoerde beleid in 2004. Hierin komt de realisatie van de beleidsprioriteiten aan bod, worden de budgettaire gevolgen van het gevoerde beleid in beeld gebracht en worden er beleidsmatige conclusies ten aanzien van de beleidsprioriteiten getrokken.

De jaarrekening geeft het financiële beeld van het begrotingsjaar 2004 wat betreft het BTW-compensatiefonds. In dit onderdeel wordt de verantwoordingsstaat gepresenteerd en volgt er een toelichting op het verschil tussen de oorspronkelijk vastgestelde begroting en realisatie.

B. BELEIDSVERSLAG

4. BELEIDSPRIORITEITEN 2004

A. Realisatie van de beleidsprioriteiten 2004

In de ontwerpbegroting 2004 van het BTW-compensatiefonds is één beleidsprioriteit benoemd, namelijk het monitoren van de uitgaven en opgaven van het BTW-compensatiefonds. Dit jaarverslag geeft aan in hoeverre het afgelopen jaar invulling is gegeven aan deze beleidsprioriteit.

Beleidsprioriteit 2004: Monitoring van de uitgaven en opgaven van het BTW-compensatiefonds

In het eerste jaar van invoering van het BTW-compensatiefonds (2003) liepen de uitgaven en opgaven van de voorschotten ruim achter op de ramingen. De belangrijkste oorzaak hiervan was dat sommige gemeenten nog onbekend waren met de toepassing van de regelgeving (opstartproblemen). In totaal is in 2003 een bedrag van 106 miljoen aan voorschotten uitgekeerd (drie kwartalen). Over de eerste 3 kwartalen 2004 is 146 miljoen aan voorschotten verstrekt. Samen met het voorschot vierde kwartaal 2003 is het totaal aan verstrekte voorschotten in 2004 uitgekomen op 221 miljoen. Daarnaast is in 2004 naast de voorschotten, ook de afrekening over 2003 uitgekeerd.

B. Budgettaire en financiële consequenties van de beleidsprioriteiten 2004

Er hebben zich in het begrotingsjaar 2004 mutaties voorgedaan met financiële gevolgen voor de hoogte van het BTW-compensatiefonds. Deze mutaties hingen samen met de opgaven zoals die vier keer per jaar door de gemeenten, provincies en kaderwetgebieden zijn ingediend bij de Belastingdienst. Daarbij kan het gaan om mutaties in de sfeer van voorschotaanvragen, maar ook om mutaties in de hoogte van de jaaropgave 2003 die in belangrijke mate hebben geleid tot betalingen in 2004. Bij Najaarsnota en bij Slotwet zijn deze mutaties verwerkt.

C. Beleidsmatige conclusies ten aanzien van de beleidsprioriteit

In totaal is circa € 55 miljoen meer uitgegeven dan werd geraamd in de ontwerpbegroting 2004. Dit is vooral veroorzaakt door extra voorschot-aanvragen in 2004. Het hogere bedrag aan voorschotten in 2004 zal worden verrekend met de jaaropgaven 2004 van de gemeenten, provincies en kaderwetgebieden. Deze verrekening zal plaatsvinden op 1 juli 2005 wanneer tot uitbetaling van de jaaropgaven wordt overgegaan. Overigens hebben nog niet alle gemeenten en provincies hun jaaropgaven over 2004 ingediend bij de Belastingdienst, waardoor nog niet bekend is hoe hoog deze verrekening uit zal vallen.

Daarnaast heeft de Belastingdienst begin 2003 vooronderzoeken uitgevoerd bij 13 gemeenten. Op basis van deze vooronderzoeken zijn in de periode tot en met maart 2004 haalbaarheidsonderzoeken uitgevoerd bij 37 gemeenten. Uit de controles zijn onjuistheden in de door de gemeenten ingediende opgaven naar voren gekomen. Daarbij ging het onder meer om een verkeerde «labeling» van BTW over ondernemersactiviteiten en niet-ondernermersactiviteiten, een verkeerde toepassing van de overgangsbepalingen uit de Wet op het BTW-compensatiefonds en de op basis van de Wet op het BTW-compensatiefonds van compensatie uitgesloten BTW (bijvoorbeeld inzake het verstrekken van onderwijs).

Op basis van de resultaten van de verrichte controles heeft de Belastingdienst besloten om controles uit te voeren naar de rechtmatigheid van de ingediende opgaven over 2003 en indien daartoe aanleiding is over 2004. In 2005 zal een representatief aantal gemeenten en enkele provincies worden betrokken bij deze controles. Indien de resultaten van deze controlewerkzaamheden leiden tot bijstellingen in de opgaven, dan zullen deze kasmatig worden verrekend met latere jaren. Dit zal dan ook worden meegenomen bij de evaluatie van het BTW-compensatiefonds ter bepaling van de definitieve uitname uit het gemeente- en provinciefonds.

5. BELEIDSARTIKELEN

1. Algemene beleidsdoelstelling

Het wegnemen van de verstorende werking van de omzetbelasting op afwegingen van provincies, gemeenten en kaderwetgebieden bij hun niet-ondernemersactiviteiten.

Tot de invoering van het BTW-compensatiefonds (2003) had de heffing van omzetbelasting een negatief maatschappelijk neveneffect waarmee provincies, gemeenten en kaderwetgebieden werden geconfronteerd bij het uitoefenen van hun niet-ondernemersactiviteiten. Deze verstoring werd veroorzaakt doordat bij het zelf uitvoeren van de activiteit geen BTW wordt geheven. Hierdoor bestond «oneerlijke concurrentie» met externe aanbieders. De hoofddoelstelling van het BTW-compensatiefonds is om deze verstoring weg te nemen.

Drie aspecten kunnen hierbij met name onderscheiden worden:

1. Wegnemen van de BTW-verstoring die provincies, gemeenten en kaderwetgebieden ervaren bij de keuze om activiteiten al dan niet uit te besteden.

2. Tegengaan van BTW-constructies door provincies, gemeenten en kaderwetgebieden.

3. Wegnemen van de BTW-verstoring die provincies, gemeenten en kaderwetgebieden ervaren bij de keuze om personeel tijdelijk aan te trekken of tijdelijk uit te lenen.

2. Tabel Budgettaire gevolgen van beleid

In onderstaande tabel worden de budgettaire gevolgen van beleid weergegeven.

3. Toelichting op de tabel budgettaire gevolgen van beleid

De omvang van het BTW-compensatiefonds bedroeg bij de oorspronkelijk vastgestelde begroting € 1.632.812.000. Op basis van realisatiecijfers van de Belastingdienst bedraagt de realisatie in de kasuitgaven € 1.687.415.000 in 2004.

De apparaatsuitgaven zijn op nul uitgekomen. De personeelskosten en materiële kosten voor het beheer van het fonds zijn in het jaarverslag van het ministerie van Financiën opgenomen. De kosten voor de uitvoering van het fonds zijn verantwoord door de Belastingdienst, waarbij deze kosten niet nader zijn uitgespitst. Gezien de beperkte omvang van de activiteiten door de Belastingdienst is het niet doelmatig om de kosten van de uitvoering van het BTW-compensatiefonds af te zonderen van de totale uitvoeringskosten van de Belastingdienst. De onderzoeksuitgaven zijn gedekt uit het onderdeel «Kosten Financiële-verhoudingswet» van het gemeentefonds.

4. Nader geoperationaliseerde doelstellingen

Het betalen van bijdragen aan provincies, gemeenten en kaderwetgebieden voor de omzetbelasting over niet-ondernemersactiviteiten.

Met de inwerkingtreding van het BTW-compensatiefonds en de uitvoering van de fondsbetalingen door de Belastingdienst is de operationele doelstelling in beginsel gerealiseerd. Doordat de provincies, gemeenten en kaderwetgebieden een bijdrage kunnen ontvangen uit het BTW-compensatiefonds voor de BTW die zij betalen voor niet-ondernemersactiviteiten, drukt de BTW-last bij deze activiteiten niet langer direct op deze overheidslichamen. Bij hun beslissingen bij de uitvoering van niet-ondernemersactiviteiten hoeven zij zich dus niet meer te laten leiden door de last die de BTW met zich brengt. Dit werkt door in alle drie aspecten die hiervoor bij de algemene hoofddoelstelling zijn genoemd.

Prestatiegegevens

De belangrijkste prestatiegegevens om de werking van het BTW-compensatiefonds te beoordelen zijn de ervaringen van provincies, gemeenten en kaderwetgebieden en de omvang van de bijdragen uit het BTW-compensatiefonds. Bijkomende prestatie-indicator is de tijdigheid van de opgaven.

Ervaringen provincies, gemeenten en kaderwetgebieden

Aangezien het BTW-compensatiefonds nog maar twee jaar bestaat, is het te vroeg om aan te geven wat de ervaringen van gemeenten, provincies en kaderwetgebieden zijn met de werking van het BTW-compensatiefonds. Wel zal in de evaluatie van het BTW-compensatiefonds die in 2004 is opgestart worden gevraagd naar de ervaringen met het BTW-compensatiefonds bij gemeenten en provincies. Tevens zullen mogelijkheden in kaart worden gebracht om de praktische uitvoering te vereenvoudigen, zodat de administratieve lasten kunnen worden verminderd.

Omvang van bijdragen

Het totaalbedrag dat is gemoeid met het BTW-compensatiefonds in 2004 is aanzienlijk hoger dan in 2003. De belangrijkste oorzaak is dat in 2004 naast voorschotten, ook de afrekening over 2003 is uitgekeerd. Dit terwijl in 2003 alleen voorschotten zijn verstrekt aan de gemeenten en provincies. Daarnaast is het bedrag aan betaalde voorschotten gestegen ten opzichte van 2003. Tabel 2 toont de ontwikkeling in de verstrekte voorschotten.

Tijdigheid opgaven

Vanaf 2003 houdt de Belastingdienst bij in hoeverre de opgaven voor een bijdrage uit het BTW-compensatiefonds binnen de wettelijke termijn, voor het einde van de maand volgend op het kwartaal, zijn ingediend. Deze monitoring van de tijdigheid dient vooral om na te gaan of de gestelde termijn realistisch is en in welke mate gemeenten en provincies in staat zijn om aan deze termijn te voldoen. Uit de monitoring komt het volgende beeld naar voren:

Uit de tabel blijkt dat de meeste gemeenten, provincies en kaderwetgebieden de opgaven tijdig indienen bij de Belastingdienst. Vorig jaar is besloten om de indieningstermijn voor het vierde kwartaal 2003 (tevens jaaropgaaf) te verschuiven van 31 januari naar 31 maart 2004, omdat veel gemeenten deze opgaaf niet tijdig konden indienen. In totaal waren 126 opgaven (24%) vóór 1 februari 2004 ingestuurd. De indiening van het vierde kwartaal 2004 (uiterlijk 31 januari 2005) heeft een ander beeld laten zien: in totaal waren 330 opgaven (64%) op tijd binnen bij de Belastingdienst. Ten opzichte van vorig jaar zijn aanzienlijk meer gemeenten en provincies in staat gebleken om hun opgaaf 4e kwartaal (tevens jaaropgaaf) op tijd in te dienen. De eindafrekening over 2004 vindt plaats op 1 juli 2005. Dit heeft overigens geen invloed op het kasbedrag van 2004, maar komt tot uitdrukking in de kasuitgaven 2005.

Beleid ter bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik

De uitkering uit het BTW-compensatiefonds is gevoelig voor misbruik en oneigenlijk gebruik (M en O), omdat de hoogte van de uitkering afhankelijk is van gegevens die belanghebbenden zelf verstrekken. Bij de uitvoering van de Wet op het BTW-compensatiefonds is een centrale rol toegekend aan de Belastingdienst. De Belastingdienst neemt de compensatieopgaven op in het reguliere controleproces, daarbij wordt ook aandacht besteed aan mogelijk misbruik en oneigenlijk gebruik. Het tegengaan van M en O is een geïntegreerd onderdeel van het rechtshandhavingsbeleid van de Belastingdienst. De uitvoering van de werkzaamheden kent beperkingen. De werkzaamheden worden uitgevoerd binnen de beschikbaar gestelde personele en financiële middelen. Dat betekent dat de Belastingdienst keuzes maakt over de inzet van personeel. Verder zijn er maatschappelijke begrenzingen door wettelijke bepalingen die controlemogelijkheden beperken of verhinderen. Dit betekent dat er ook bij een toereikend M en O-beleid sprake blijft van inherente onzekerheid over de juistheid van de uitgaven. De onzekerheid in de uitgaven 2004 wordt in de komende jaren verder beperkt door het uitvoeren van veldtoetsingen die binnen de wettelijke naheffingstermijn mogelijk zijn. Op basis van de resultaten van de tot en met 2004 uitgevoerde vooronderzoeken en haalbaarheidsonderzoeken is een risicoanalyse en een planning gemaakt. Deze zullen als grondslag dienen voor uit te voeren veldtoetsingen. Wij zullen de daadwerkelijke uitvoering daarvan nadrukkelijk monitoren.

C. JAARREKENING

6. VERANTWOORDINGSSTAAT VAN HET BTW-COMPENSATIEFONDS 2004

Tabel 2: Verantwoordingsstaat 2004 van het BTW-compensatiefondsBedragen in EUR1000

De financiële toelichting bij deze verantwoordingsstaat is opgenomen in het beleidsverslag. Deze toelichting is voor ieder beleidsartikel afzonderlijk te vinden in de tabel «Budgettaire gevolgen van beleid», en in de daarop volgende paragraaf «Toelichting tabel budgettaire gevolgen van beleid».

Ons bekend,

De Minister van Financiën,

De Staatssecretaris van Financiën,

7. SALDIBALANS BTW-COMPENSATIEFONDS PER 31 DECEMBER 2004 (bedragen in EUR1000)

Toelichting behorende bij de saldibalans per 31 december 2004 van het BTW-compensatiefonds

Hierna worden de saldibalansposten toegelicht. De nummering van de toelichting komt overeen met die van de saldibalansposten.

1. Uitgaven t.l.v. begroting 2004

In 2004 heeft de Belastingdienst in totaal € 1 687 415.000 uitgekeerd aan de gemeenten, provincies en kaderwetgebieden. Dit bedrag heeft voor een belangrijk deel betrekking op de opgaven over 2003. De uiteindelijke compensatie over 2003 – na verrekening met de reeds uitbetaalde voorschotten in 2003 – is op 1 juli 2004 uitgekeerd. Daarnaast zijn in 2004 nieuwe voorschotten uitgekeerd over het vierde kwartaal 2003 en de eerste drie kwartalen van 2004.

10. Voorschotten (uitgaven) t.l.v. de begroting 2004

Onder deze post zijn de voorschotten die betrekking hebben op 2004 weergegeven (stand ultimo 2004). Deze voorschotten zullen in 2005 worden verrekend met de jaaropgaaf over 2004.

Overigens is in 2004 circa € 221 miljoen aan voorschotten uitgekeerd aan gemeenten en provincies. Het verschil van € 76 miljoen wordt verklaard doordat het voorschot over het vierde kwartaal 2003 begin 2004 is verstrekt door de Belastingdienst.

D. BIJLAGEN

BIJLAGE 1: AANBEVELINGEN ALGEMENE REKENKAMER

Op grond van haar bevindingen is de Algemene Rekenkamer van oordeel dat het Jaarverslag 2003 van het BTW-compensatiefonds voldoet aan de eisen die de Comptabiliteitswet 2001 (CW 2001) stelt.

In deze bijlage hoeft derhalve niet te worden ingegaan op de aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer bij het departementale jaarverslag van het voorafgaande jaar en de maatregelen die zijn getroffen om de geconstateerde tekortkomingen in het verslagjaar en de jaren daarna te voorkomen.

BIJLAGE 2: LIJST VAN DE BELANGRIJKE TERMEN EN HUN BETEKENIS