Aandeel in uitgaven IXA (x € 1000)

Aandeel in ontvangsten IXA (x € 1000)

Inhoudsopgave blz.

A. ALGEMEEN

1. VOORWOORD

De omvang van dit jaarverslag is ten opzichte van vorig jaar met circa 25% gereduceerd. Uit het jaarverslag blijkt dat het beleidskader voor het financieren van de staatsschuld onder uiteenlopende omstandigheden goed functioneert. In 2004 is de staatsschuld als percentage van het BBP voor het derde achtereenvolgende jaar opgelopen. Desondanks is het uitgiftebeleid in hoofdlijnen ongewijzigd gebleven. Doordat de kapitaalmarktrente in 2004 verder is gedaald, zijn de rentelasten dit jaar ondanks de toegenomen schuld afgenomen ten opzichte van de jaren ervoor.

Het risicokader houdt in dat als regel het risico van de staatsschuld voor de begroting door de jaren heen op een constant niveau wordt gehouden. Er wordt gestuurd op een jaarlijks begrotingsrisico van 9% van het BBP. Dit begrotingsrisico is het bedrag waarover de rente in een jaar opnieuw moet worden vastgezet en bestaat voornamelijk uit de aflossingen op de bestaande schuldportefeuille. Geld- en kapitaalmarktleningen worden zo uitgegeven dat het gewenste basisrisico voor het volgende jaar en de jaren daarna zo dicht mogelijk wordt benaderd. Het financieringsbeleid in 2004 heeft ervoor gezorgd dat het begrotingsrisico in 2005 is uitgekomen op de doelstelling van 9%.

Uit het risicokader volgt dat een schuldoploop dient te worden vertaald in een verlenging van de looptijd van de portefeuille. In 2004 was daarom een beperkte looptijdverlenging noodzakelijk, die is gerealiseerd door het afsluiten van € 4 miljard aan swapcontracten waarbij de Staat een vaste rente betaalt en een variabele rente ontvangt.

Prestatiemeting is een belangrijk aandachtspunt bij de financiering van de staatsschuld. De Staat heeft in 2004 voor alle operaties in de geldmarkt een benchmark gehanteerd, die in dit Jaarverslag wordt toegelicht. Het hanteren van deze benchmark heeft geleid tot kostenbesparingen en een betere risicobeheersing. Verder is ten opzichte van de benchmark een positief resultaat behaald.

Bij het geïntegreerd middelenbeheer is van belang dat per 1 september 2004 de Comptabiliteitswet is gewijzigd. Dit houdt in dat veel rechtspersonen met een wettelijke taak bij de schatkist gaan bankieren. Naast kwalitatieve voordelen als een risicoloos kasbeheer impliceert het schatkistbankieren ook kwantitatieve voordelen voor zowel de rijksoverheid als de deelnemende instellingen. In 2004 en eerdere jaren zijn reeds substantiële voordelen gerealiseerd, omdat een aantal RWT's, vooruitlopend op de wijziging van de Comptabiliteitswet, al langer op vrijwillige basis deelneemt aan geïntegreerd middelenbeheer. Reden te meer om in 2005 deze ontwikkeling verder door te zetten.

2. DECHARGEVERLENING

Verzoek tot dechargeverlening van de Minister van Financiën aan de Voorzitters van de Eerste en de Tweede Kamer van de Staten-Generaal.

Onder verwijzing naar de artikelen 63 en 64 van de Comptabiliteitswet 2001 verzoek ik de beide Kamers van de Staten-Generaal de Minister van Financiën decharge te verlenen over het in het jaar 2004 gevoerde financiële beheer met betrekking tot de uitvoering van de begroting van Nationale Schuld en met betrekking tot het financieel beheer over de centrale kassen van 's Rijks schatkist.

Ten behoeve van de oordeelsvorming van de Staten-Generaal over dit verzoek tot dechargeverlening is door de Algemene Rekenkamer als externe controleur op grond van artikel 82 van de Comptabiliteitswet 2001 een rapport opgesteld van haar bevindingen en haar oordeel met betrekking tot:

a. het gevoerde financieel en materieelbeheer;

b. de ten behoeve van dat beheer bijgehouden administraties;

c. de financiële informatie in het jaarverslag en jaarrekening;

d. de saldibalans;

e. de totstandkoming van de informatie over het gevoerde beleid en de bedrijfsvoering;

f. de in het jaarverslag opgenomen informatie over het gevoerde beleid en de bedrijfsvoering van Nationale Schuld. Dit rapport wordt separaat door de Algemene Rekenkamer aan de Staten-Generaal aangeboden.

Bij het besluit tot dechargeverlening dienen, naast het onderhavige jaarverslag en het hierboven genoemde rapport van de Algemene Rekenkamer, de volgende, wettelijk voorgeschreven, stukken te worden betrokken:

a. het Financieel jaarverslag van het Rijk over 2004; dit jaarverslag wordt separaat aangeboden.

b. de slotwet van Nationale Schuld over het jaar 2004; de slotwet is als afzonderlijk kamerstuk gepubliceerd.

Het besluit tot dechargeverlening kan niet worden genomen, voordat de betrokken slotwet is aangenomen;

c. Het rapport van de Algemene Rekenkamer over het jaar 2004 met betrekking tot de onderzoeken, bedoeld in artikel 83 van de Comptabiliteitswet 2001. Dit rapport, dat betrekking heeft op het onderzoek van de centrale administratie van 's Rijks schatkist en van het Financieel jaarverslag van het Rijk, wordt separaat door de Algemene Rekenkamer aangeboden.

d. De verklaring van goedkeuring van de Algemene Rekenkamer met betrekking tot de in het Financieel jaarverslag van het Rijk over 2004 opgenomen rekening van uitgaven en ontvangsten van het Rijk over 2004 alsmede met betrekking tot de Saldibalans van het Rijk over 2004 (de verklaring van goedkeuring, bedoeld in artikel 83, derde lid, van de Comptabiliteitswet 2001).

Het besluit tot dechargeverlening kan niet worden genomen, voordat de verklaring van goedkeuring van de Algemene Rekenkamer is ontvangen.

De Minister van Financiën,

G. Zalm

mede namens

de Staatssecretaris van Financiën,

J. Wijn

3. LEESWIJZER

Algemeen

Het begrotingshoofdstuk IXA (Nationale Schuld) omvat een deel van het beleidsterrein van het ministerie van Financiën. In het jaarverslag worden de gerealiseerde beleidsdoelen, beleidsprestaties en de ingezette middelen ten opzichte van de ontwerpbegroting 2004 verantwoord. Wat betreft de bedrijfsvoering wordt verwezen naar de bedrijfsvoeringsparagraaf opgenomen in het jaarverslag IXB (paragraaf 7).

Het jaarverslag IXA is opgebouwd uit 2 beleidsartikelen en 1 niet-beleidsartikel. Deze beleidsartikelen weerspiegelen het gehele werkterrein van de Nationale Schuld; hieronder vallen in concreto het beheer van de staatsschuld, het financieringsbeleid en het kasbeleid.

De beleidsartikelen 1 en 2 en het niet-beleidsartikel 3 zijn de volgende:

1. Financiering Staatsschuld

2. Kasbeheer

3. Nominaal en onvoorzien

Opbouw jaarverslag

Het jaarverslag is opgebouwd uit het beleidsverslag (onderdeel B, paragraaf 4 tot en met 6) en de jaarrekening (onderdeel C, paragraaf 7 en 8). De financiële toelichting bij de verantwoordingsstaat is opgenomen in het beleidsverslag. Deze toelichting is voor ieder beleidsartikel afzonderlijk te vinden in de tabel budgettaire gevolgen van beleid en in de daaropvolgende paragraaf «toelichting tabel budgettaire gevolgen van beleid». In paragraaf 4 (beleidsprioriteiten) van het beleidsverslag wordt ingegaan op de prioriteiten, waarbij gerealiseerde prestaties en behaalde resultaten centraal staan.

Paragraaf 5 bevat de beleidsartikelen. De opbouw van de beleidsartikelen is als volgt:

• Algemene beleidsdoelstelling met toelichting

• Tabel budgettaire gevolgen van beleid met een toelichting op hoofdlijnen. Omdat op grond van de Comptabiliteitswet 2001 de verplichtingen zijn gelijkgesteld aan de uitgaven zijn de verplichtingen hierin niet opgenomen. Tevens is van belang dat de uitgaven en ontvangsten die voortvloeien uit contracten afgesloten voor het ruilen van rentestromen (swaps) gesaldeerd zijn opgenomen.

• Operationele doelstellingen met een tabel gerealiseerde beleidsprestaties en een toelichting. In de toelichting op de operationele doelstellingen staan de gerealiseerde prestaties en resultaten centraal. Afwijkingen ten opzichte van de in de ontwerpbegroting geformuleerde beleidsprestaties worden waar relevant ook toegelicht.

In paragraaf 6 komt het niet-beleidsartikel aan bod.

De jaarrekening bevat de verantwoordingsstaat (paragraaf 7) en de saldibalans (paragraaf 8) met een toelichting daarop. Afsluitend is, gezien het vrij technische karakter van het werkterrein van de Nationale Schuld, een begrippenlijst opgenomen.

B. BELEIDSVERSLAG

4. Beleidsprioriteiten

4.1 Algemeen

In dit beleidsverslag wordt ingegaan op de rentekosten in 2004. Hierbij wordt toegelicht wat de verklaringen zijn van het verschil tussen de raming in de ontwerpbegroting 2004 en de realisatie. Verder komen de beleidsprioriteiten voor het jaar 2004 aan bod.

Rentekosten in 2004

In de ontwerpbegroting 2004 zijn de totale rentekosten over de staatsschuld geraamd op € 9,8 mld. De werkelijke rentekosten zijn uitgekomen op € 9,7 mld. Deze neerwaartse bijstelling is voornamelijk het gevolg van een lagere rente bij de uitgifte van nieuwe schuld dan geraamd ten tijde van het opstellen van de begroting. Het feitelijk tekort op kasbasis, waarin ook de netto-inleg vanuit het geïntegreerd middelenbeheer is meegenomen, is juist wat hoger uitgekomen dan aanvankelijk is geraamd.

De interne schuldverhouding, die eind 2004 € 5,0 mld. bedroeg, betreft de netto schuld van het Rijk aan Sociale Fondsen, Agentschappen, RWT's en derden in het kader van geïntegreerd middelenbeheer. Deze netto-schuld resulteerde in 2004 per saldo in een rentebate voor het Rijk van € 0,1 mld.

¹ Exclusief de louter de interne boekhouding van het Rijk betreffende rentevergoedingen (van bij elkaar 1,3 mld. in 2004) aan het FES en het AOW-spaarfonds.

Uitgifte in 2004

Er is in 2004 in totaal € 33,5 mld uitgegeven aan kapitaalmarktleningen, in looptijden van 3, 5 en 10 jaar. Verder wordt een deel van de schuld gefinancierd op de geldmarkt, met name door de uitgifte van schatkistpapier, ook wel Dutch Treasury Certificates of DTC's genoemd. Er is meer op de kapitaalmarkt gefinancierd dan de som van de kapitaalmarktaflossingen en het feitelijk financieringstekort dus is de uitstaande schuld op de geldmarkt teruggelopen. Deze terugloop van de geldmarkt van € 22,7 mld ultimo 2003 naar € 17,4 mld. ultimo 2004 is circa twee miljard hoger uitgekomen dan verwacht. Dit komt omdat er in de laatste maand van 2004 sprake is geweest van meevallers in het feitelijk tekort ten opzichte van de raming bij Najaarsnota. Omdat er in de laatste maand van het jaar geen mogelijkheid meer is om de kapitaalmarktuitgifte bij te sturen, heeft deze meevaller geleid tot een extra terugloop van de uitstaande geldmarktschuld ultimo 2004 ten opzichte van ultimo 2003.

Bij het ramen van de rentelasten wordt verondersteld dat de geldmarkt in het begrotingsjaar constant blijft, waardoor de geraamde kapitaalmarktuitgifte per definitie gelijk is aan de som van de kapitaalmarktaflossingen en het geraamde feitelijke tekort. De uitstaande schuld op de geldmarkt is ultimo 2003 hoger uitgekomen dan waarmee rekening werd gehouden ten tijde van de ontwerpbegroting (€ 22,7 mld. in plaats van € 20,2 mld.). Hiermee bevond de geldmarktschuld zich aan de bovenkant van de nagestreefde marge, waardoor in 2004 is gestreefd naar een zekere terugloop.

In 2004 is voor € 4,0 mld. aan lange renteswaps afgesloten voor de sturing van het renterisico. Het gaat hierbij om swaps waarbij de Staat tot en met 2008 een vaste rente betaalt en een variabele rente ontvangt. Deze payer swaps zorgen voor een verlaging van het basisrisico in de jaren 2005 tot en met 2007.

Naast swaps met een lange looptijd die worden afgesloten met als doel de bijsturing van het basisrisico, worden ook swaps afgesloten met een looptijd van minder dan een jaar in het kader van de geldmarktbenchmark. Deze benchmark houdt in dat de looptijd van de geldmarktportefeuille, die grotendeels bestaat uit leningen met een looptijd van drie tot twaalf maanden, wordt teruggebracht tot daggeld. Hiermee wordt op middellange termijn op basis van onderzoek de naar verwachting goedkoopste financiering bij het laagste risico bereikt.

4.2 Financieringsbeleid en beleidsprioriteiten 2004

Het financieringsbeleid heeft betrekking op de regels en gebruiken die de Staat in acht neemt bij het beheren van de bestaande schuld en de uitgifte van nieuwe schuld. In de ontwerpbegroting zijn op dit terrein een aantal beleidsprioriteiten geformuleerd. In onderstaande tabel zijn deze beleidsprioriteiten opgenomen, en wordt aangegeven welke conclusie is getrokken over de resultaten van het beleid en de verder te ondernemen activiteiten.

4.3 Kasbeheer en beleidsprioriteiten 2004

De rijksoverheid en de aan haar gelieerde instellingen streven ernaar de hen toegewezen middelen zo efficiënt mogelijk te beheren. Een belangrijk instrument daartoe is geïntegreerd middelenbeheer. Kenmerk hiervan is het bundelen van geldstromen van rijksoverheid en instellingen, waarmee zowel een doelmatig als risicoarm kasbeheer mogelijk wordt. Geïntegreerd middelenbeheer wordt thans toegepast op ministeries, baten-lastendiensten, begrotingsfondsen (onder andere AOW Spaarfonds), sociale fondsen en een aantal rechtspersonen met een wettelijke taak (RWT's). Het beleid is om geïntegreerd middelenbeheer uit te breiden naar alle daarvoor in aanmerking komende RWT's. De wettelijke grondslag hiervoor ligt in de «1^e wijziging Comptabiliteitswet 2001»1.

In 2003 heeft de Eerste Kamer bedongen dat onderwijsinstellingen in eerste instantie niet verplicht zullen worden tot deelname. Wel kunnen deze instellingen op vrijwillige basis deelnemen. Onder de ruim 200 voor geïntegreerd middelenbeheer in aanmerking komende RWT's bevinden zich circa 110 onderwijsinstellingen. Er resteren dus ruim 90 RWT's, waarvoor deelname aan geïntegreerd middelenbeheer verplicht is gesteld.

Het «Aanwijzingsbesluit rechtspersonen met een beperkte kasfunctie», waarmee de daadwerkelijke benoeming van instellingen voor deelname wordt geregeld, is per 1 september 2004 in werking getreden. Dit is door een nadere gedachtewisseling1 tussen de Minister van Financiën en de Eerste Kamer inzake enkele juridische aspecten van geïntegreerd middelenbeheer later dan oorspronkelijk gepland. Als gevolg van deze vertraging is het geïntegreerd middelenbeheer in 2004 niet uitgebreid met 100 instellingen, zoals begroot, maar met 14. De resterende instellingen zullen nu in 2005 gaan deelnemen.

Naast het geïntegreerd middelenbeheer heeft het kasbeheer betrekking op het verzorgen van een efficiënte en betrouwbare infrastructuur voor de rijksoverheid om haar betalingsverkeer af te wikkelen. De overeenkomsten met de banken, die het betalingsverkeer van het Rijk uitvoeren (Rabobank en ING/Postbank) lopen in 2005 af. Uit een evaluatie bleek, dat de ministeries over het algemeen tevreden waren over de huisbankiers. Dit was mede aanleiding om voor het merendeel van de contracten onderhandelingen te starten over een eventuele verlenging van de looptijd. Deze onderhandelingen zijn in 2004 afgerond met als resultaat een verlenging van de desbetreffende contracten tot 2007.

De Belastingdienst gaf in de evaluatie aan de afwikkeling van het betalingsverkeer op onderdelen te willen verbeteren, met name ten aanzien van prijsstelling en kwaliteit van de dienstverlening. Er is voor gekozen het gehele betalingsverkeer van de Belastingdienst bij één bank onder te brengen en niet, zoals nu nog het geval is, bij twee banken. Uiteindelijk heeft de aanbestedingsprocedure, deels in de vorm van een veiling, ertoe geleid dat de ING tot 2009, met eventuele verlenging van twee jaar, het betalingsverkeer van de Belastingdienst gaat afwikkelen.

In onderstaande tabel wordt aangegeven hoe beleidsmatig wordt omgegaan met de verschillen tussen de beleidsmatige intenties en de realisatie van het beleid.

5. BELEIDSARTIKELEN

5.1 Financiering Staatsschuld

5.1.1 Algemene beleidsdoelstelling

Een efficiënt en effectief beheer van de staatsschuld en het voorzien in financieringsbehoeften van de Staat door het inlenen en uitlenen van gelden.

In 2004 heeft het financieringsbeleid binnen de volgende randvoorwaarden en aannames plaatsgevonden:

1. De financieringsbehoefte in een gegeven jaar is grotendeels uitvloeisel van het algemene budgettaire beleid en de conjunctuur. De financieringsbehoefte in een gegeven jaar wordt gedefinieerd als de herfinanciering van in dat jaar aflopende leningen vermeerderd met het feitelijk tekort of verminderd met het feitelijk overschot van de Staat.

2. Leningen worden aangegaan in euro's, ten behoeve van de Nederlandse Staat en hebben een vaste looptijd, een vaste couponrente en kennen geen vervroegde aflossingsclausules.

3. Leningen worden aangegaan op zodanige wijze dat de soliditeit van het beleid is gewaarborgd en de positie van de Nederlandse Staat als eersteklas debiteur geen schade wordt toegebracht.

4. Emissie tegen voor de Staat zo gunstig mogelijke condities is gebaat bij een brede en actieve markt voor staatsleningen. Dit houdt in dat een groot aantal partijen Nederlandse staatsleningen (DSL's) vraagt en aanbiedt en dat prijsvorming tot stand komt zonder dat individuele partijen deze prijsvorming naar hun hand kunnen zetten. Belemmeringen en obstakels voor het functioneren van deze markt, zoals complexe, ondoorzichtige producten en (voor buitenlandse beleggers) ingewikkelde uitgifte- of betalingsprocedures zijn overeenkomstig dit uitgangspunt negatief.

De algemene doelstelling is vertaald naar een aantal operationele doelstellingen, die in 2004 alle zijn gerealiseerd. De operationele doelstellingen worden in paragraaf 5.1.4. nader toegelicht.

5.1.2 Tabel budgettaire gevolgen artikel 1 Financiering Staatsschuld (x € 1000)

In onderstaande tabel wordt een overzicht gegeven van de uitgaven en ontvangsten voor het beleidsartikel financiering staatsschuld. Hierbij komen de realisaties in de jaren 2002 en 2003 aan bod, evenals de ramingen, realisaties en de verschillen hiertussen voor het jaar 2004. Ter toelichting op deze tabel dient te worden vermeld dat de rentelasten niet een specifiek beleidsdoel dienen. Ze vormen een uitvloeisel van de ontwikkeling van de staatsschuld, die het gevolg is van de beleidsprioriteiten en beleidsafwegingen van dit kabinet en voorgaande kabinetten.

¹ Sinds de begroting 2005 worden alleen de netto rentebaten- en of lasten samenhangend met swaps in de begroting opgenomen en gepresenteerd. Dit sluit beter aan bij de werkelijke betalingen en leidt tot meer inzicht in de werkelijke rentekosten. Bij de 2^e suppletore is deze wijziging ook voor 2004 verwerkt in de begroting Nationale Schuld. Omwille van de vergelijkbaarheid in de tabel is voor alle hier gepresenteerde standen de gewijzigde methodiek toegepast. Dit betekent dat de methodiek ook van toepassing is op eerder reeds vastgestelde realisaties voor de jaren 2002 en 2003. Zonder deze aanpassing zouden wat betreft de vastgestelde begrotingsstand zowel de totale uitgaven als de totale ontvangsten (x €1000) hoger uitkomen, op € 28 756 227 respectievelijk € 27 993 696. Deze bedragen zijn wel in de verantwoordingsstaat opgenomen, aangezien hier de oorspronkelijk vastgestelde begroting moet worden vermeld.

5.1.3 Toelichting tabel budgettaire gevolgen van beleid

Bij de totale uitgaven en ontvangsten dient een onderscheid gemaakt te worden tussen enerzijds de netto rentekosten, en anderzijds de uitgaven en ontvangsten die samenhangen met de uitgifte en aflossing van schuld. Deze laatste uitgaven en ontvangsten worden beschouwd als het resultaat van financieringstransacties en zijn daarom niet relevant voor het tekort. Het saldo van de uitgifte van nieuwe kapitaalmarktleningen, de aflossing van oude kapitaalmarktleningen en de mutatie vlottende schuld is per definitie gelijk aan het tekort op kasbasis dat de Staat heeft moeten lenen (circa € 9,3 mld.). Dit is ook het bedrag waarmee de staatsschuld in 2004 is toegenomen. Daarnaast worden op de begroting ook de rentekosten verantwoord. De netto rentekosten geven informatie over de kosten die voortvloeien uit de schuld van de Staat.

De netto rentekosten zijn circa € 90 mln. lager uitgekomen dan de raming in de ontwerpbegroting. De voornaamste verklaring hiervoor is dat nieuwe leningen over het algemeen zijn uitgegeven tegen een rendement dat lager lag dan de rekenrente. De in 2004 uitgegeven kapitaalmarktleningen zijn gemiddeld genomen uitgegeven tegen een rendement van 3,4%, terwijl de raming in de ontwerpbegroting gebaseerd was op een rente van 4,1%. Daar staat tegenover dat door het hogere kastekort meer schuld is uitgegeven dan geraamd. Verder is ten opzichte van de ontwerpbegroting meer uitgegeven op de kapitaalmarkt, terwijl de geldmarkt juist fors is teruggelopen. Omdat kapitaalmarktfinanciering door de langere looptijd over het algemeen duurder is dan geldmarktfinanciering, is de meevaller als gevolg van de lage rente relatief beperkt gebleven.

Desalniettemin zijn in 2004 lagere rentekosten gerealiseerd dan in 2003, ondanks de toename van de schuld.

In 2004 is ruim € 140 mln. meer afgelost aan vaste schuld dan geraamd in de ontwerpbegroting. Dit is het gevolg van de permanente inkoopfaciliteit voor illiquide leningen met een omvang van minder dan € 2,5 mld. Omdat het aanbod aan in te kopen leningen moeilijk van te voren is in te schatten, wordt hiervoor geen raming in de ontwerpbegroting opgenomen.

De mutatie vlottende schuld van € 5,3 mld. vloeit voort uit de terugloop van de uitstaande schuld op de geldmarkt. Omdat 2003 is afgesloten met een relatief hoge uitstaande stand op de geldmarkt (ruim € 22 mld.), is ervoor gekozen om wat meer kapitaalmarktleningen uit te geven om aldus de geldmarktstand enigszins te laten teruglopen. Door meevallers in het feitelijk tekort aan het einde van het jaar ten opzichte van de Najaarsnota, is de geldmarktstand uiteindelijk verder teruggelopen dan verwacht. De netto stand (DTC-schuld verrekend met geldmarktuitzettingen) ultimo 2004 bedroeg € 17,4 mld.

De uitgaven aan personeel en materieel zijn ruim 1 miljoen hoger uitgekomen dan geraamd. Dit hangt samen met uitgaven aan een automatiseringsproject dat vanaf 2005 leidt tot efficiencyverbeteringen bij de uitgifte en het beheer van de staatsschuld.

5.1.4 Operationele doelstellingen

5.1.4.1 Operationele doelstelling 1 Lenen lange gelden

Het lenen van lange gelden, voor herfinanciering van de bestaande staatsschuld en de financiering van het tekort, tegen zo laag mogelijke kosten binnen een aanvaardbaar risico in de budgettaire rentelasten.

De kern van het risicomanagement is de afweging tussen kosten en risico. Over het algemeen is kort financieren goedkoper dan lang financieren. De rentecurve, die de relatie aangeeft tussen de looptijd van een lening en de rente, heeft normaal gesproken immers een opwaarts karakter. Daar staat tegenover dat kort financieren meer risico's voor de begroting met zich meebrengt. Korte financiering leidt jaarlijks tot een relatief hoog niveau van aflossingen en herfinanciering, waardoor een rentestijging de rentekosten sneller doet toenemen. Bij lange financiering en een laag niveau van aflossingen en herfinanciering is het effect van renteschommelingen op de begroting veel kleiner, maar daar staat tegenover dat de verwachte rentekosten hoger zijn.

De doelstelling om het tekort en de staatsschuld tegen zo laag mogelijke kosten bij een aanvaardbaar risico te financieren, is geoperationaliseerd door voor de periode 2003 tot en met 2006 de gewenste omvang van het basisrisico vast te stellen. Dit basisrisicobedrag waarop wordt gestuurd bedraagt 9% van het BBP in een jaar1. De sturing op een constant basisrisico is erop gericht om het renterisico voor de begroting als percentage van het BBP door de tijd heen op een constant niveau te houden.

Indien de schuldquote daalt, volgt uit het constant houden van het begrotingsrisico dat de looptijd van de schuld kan worden verkort. Met een relatief geringere schuld dient immers hetzelfde niveau van jaarlijks renterisico te worden gerealiseerd. Kortere financiering is bij een normale rentecurve goedkoper dan lange financiering, waardoor een dalend begrotingsrisico als gevolg van een dalende schuldquote wordt omgezet in een budgettair voordeel. Omgekeerd kan verlenging noodzakelijk zijn indien de schuldquote toeneemt, bijvoorbeeld door een combinatie van hoge tekorten en een lage economische groei. Door looptijdverlenging wordt in dat geval voorkomen dat het basisrisico te hoog wordt.

Met renteswaps kan het renterisico worden gestuurd zonder dat de uitgifte hoeft te worden aangepast. Mede door het afsluiten van looptijdverlengende payer swaps in 2004 is voor het jaar 2005 een basisrisico gerealiseerd van 9% BBP.

Door de inzet van nieuwe renteswaps met het oog op het risicobedrag in 2005 is de totale portefeuille aan renteswaps met een looptijd langer dan een jaar ultimo 2004 uitgekomen op € 7,9 mrd. Hiervan bestaat € 4,0 mld. uit in 2004 afgesloten looptijdverlengende swaps («payer swaps») en € 3,9 mld. uit reeds eerder afgesloten looptijdverkortende («receiver swaps»). De looptijdverkortende swaps zijn ingezet in de jaren 2001 tot en met 2003, toen de reguliere uitgifte resulteerde in een te laag begrotingsrisico en navenant te hoge rentekosten. 2004 Is het eerste jaar waarin renteswaps zijn ingezet om het begrotingsrisico voor de daaropvolgende jaren te verlagen. Naast renteswaps heeft de Staat ook een portefeuille aan kortlopende EONIA-swaps. Deze portefeuille vloeit direct voort uit de EONIA-geldmarktbenchmark en de omvang van deze portefeuille fluctueert. De rentebaten- of lasten samenhangend met swaps zijn de resultante van twee onderliggende rentestromen die aan een swap ten grondslag liggen: een vaste en een variabele rente. De totale swapportefeuille heeft in 2004 geleid tot rentebaten van circa € 101 mln.

De Nederlandse Staat heeft in 2004 kapitaalmarktleningen uitgegeven met looptijden van 3, 5 en 10 jaar. Deze uitgiftes komen tot uitdrukking in de risicobedragen voor latere jaren. Bij de uitgiftes wordt gestreefd naar een relatief gelijkmatig niveau van aflossingen door de jaren heen. In de onderstaande grafiek wordt een verdeling weergegeven van de schuldportefeuille naar het jaar van aflossing ultimo 2004. Het aflossingspatroon voor latere jaren wordt uiteraard verder op niveau gebracht door uitgiftes die plaatsvinden in de jaren 2005 en daarna.

Figuur 1: Schuldportefeuille per aflossingsjaar ultimo 2004

5.1.4.2 Operationele doelstelling 2 Bevorderen distributie, promotie, verhandelbaarheid en liquiditeit

Het bevorderen van de distributie, promotie, verhandelbaarheid en liquiditeit in DSL's en DTC's. Gestreefd wordt naar een zo hoog mogelijke concentratie van de staatsschuld in leningen met een minimale omvang van € 10 mld. en naar een permanente verbetering van de markt voor DSL's en DTC's

Het financieringsbeleid van de Nederlandse Staat is gericht op een zo groot mogelijke liquiditeit van het schuldpapier dat wordt uitgegeven. Een actieve en efficiënte secundaire markt voor staatsleningen en DTC's draagt bij aan een voor de Staat gunstige prijsvorming. Een voor de Staat – en de belastingbetaler – gunstige prijsvorming is ook gebaat bij een efficiënte promotie en distributie van schuld. Dit tezamen wordt op verschillende manieren verwezenlijkt.

Zo werkt de Nederlandse Staat, net als veel andere overheden, met een stelsel van Primary Dealers. Het Nederlandse Primary Dealerstelsel bestaat uit een groep van 13 internationaal georiënteerde banken die voor de Staat de afname, promotie en distributie van staatsleningen verzorgen. In ruil hiervoor hebben de Primary Dealers het recht om de stukken af te nemen bij de maandelijkse toonbankveilingen. Sinds 2003 maakt de Staat naast de toonbankveiling ook gebruik van een nieuwe veilingmethode, de Dutch Direct Auction of DDA. Een belangrijk kenmerk van deze veiling is dat eindbeleggers via een Primary Dealer naar keuze zelf bij de Staat biedingen kunnen inleggen voor de veiling. De DDA is gericht op het vergroten van de rol van de eindbelegger bij de primaire uitgifte. Uit een analyse van de aan de DDA deelnemende beleggers blijkt dat de DDA deze doelstelling bereikt: met de DDA wordt een grote en diverse groep aan beleggers bereikt. In 2004 is de DDA twee keer toegepast, voor de opening van de nieuwe tienjarige lening en de nieuwe vijfjarige lening.

Een ander belangrijk instrument om de liquiditeit te bevorderen is de permanente inkoopfaciliteit, die sinds 2002 bestaat. Deze faciliteit houdt in dat delen van leningen waarvan het totaal uitstaand volume kleiner is dan € 2,5 mld. door beleggers aan de Nederlandse Staat kunnen worden aangeboden voor terugkoop. Indien een lening wordt ingekocht daalt de resterende schuld die uitstaat in kleine en relatief illiquide leningen, terwijl meer kan worden uitgegeven in nieuwe leningen met een omvang van tenminste € 10 mld. In 2004 is in totaal € 129 mln. teruggekocht in het kader van de permanente inkoopfaciliteit. Het percentage schuld in leningen groter dan € 10 mld. bedraagt inmiddels 89% van de totale kapitaalmarktschuld.

5.1.4.3 Operationele doelstelling 3 Lenen en uitlenen van korte gelden

Het lenen en uitlenen van korte gelden, voor het reguleren van het dagelijkse schatkistsaldo tussen 0 en € 50 mln., tegen zo laag mogelijke kosten respectievelijk zo hoog mogelijke opbrengsten, binnen een aanvaardbaar risico.

Voor de operaties op de geldmarkt maakt de Staat sinds 2002 gebruik van een benchmark die bestaat uit financiering van de geldmarktportefeuille tegen het Eonia rentetarief. Dit is het rentetarief voor daggeld. Uit in 2001 uitgevoerd onderzoek is gebleken dat deze vorm van geldmarktfinanciering over een periode van ongeveer vier jaar een combinatie oplevert van zowel het laagste verwachte risico als de laagste verwachte rentekosten.

De prestatiemeting samenhangend met deze benchmark valt uiteen in twee delen. Ten eerste wordt bepaald wat het resultaat van het nieuwe beleid is ten opzichte van het oude beleid (prestatie van de benchmark). Ten tweede kan op beperkte schaal worden afgeweken van de benchmark om te proberen deze te verslaan. Sinds de start van de geldmarktbenchmark is in totaal € 66,8 mln. bespaard ten opzichte van het oude beleid. Hiervan komt € 44,0 mln. voor rekening van de gekozen benchmark ten opzichte van het oude beleid. Daarnaast is € 22,8 mln. bespaard omdat de werkelijke geldmarktportefeuille iets afweek van de benchmark en door het innemen van posities, met als doel de benchmark te verslaan. Hiermee heeft het Agentschap een element van prestatiemeting ingevoerd dat ook wordt gebruikt bij banken en andere financiële partijen.

5.2 Kasbeheer

5.2.1 Algemene beleidsdoelstelling

Het optimaliseren van het kasbeheer van het Rijk en van de instellingen die aan de schatkist zijn gelieerd

Algemene doelstelling van het beleid is het bundelen van geldstromen onder gelijktijdige aanbieding van een infrastructuur waarmee het betalingsverkeer van het Rijk en van de instellingen, die aan de schatkist zijn gelieerd, zo efficiënt mogelijk wordt afgewikkeld. Belangrijkste oogmerk van het beleid is het voorkomen van financiële risico's bij het beheer van publieke geldstromen en het doelmatig beheren van publieke middelen.

De algemene doelstelling is vertaald naar een aantal operationele doelstellingen, die in 2004 gedeeltelijk zijn gerealiseerd. De operationele doelstellingen worden in paragraaf 5.2.4 nader toegelicht.

5.2.2 Tabel budgettaire gevolgen artikel 2 Kasbeheer (x € 1000)

5.2.3 Toelichting tabel budgettaire gevolgen van beleid

Rentelasten

De rentelasten bedroegen € 1 570 mln., € 11 mln. minder dan begroot. Voor € 1 285 mln. betroffen deze rentelasten slechts de interne boekhouding van het Rijk in de vorm van vergoedingen aan het AOW-spaarfonds (€ 811 mln., € 3 mln. meer dan begroot) en aan het Fonds Economische Structuurversterking (€ 474 mln., € 30 mln meer dan begroot). De hogere rentevergoeding aan het FES hing samen met de verkoop van KPN-aandelen per eind 2003. De resterende € 285 mln. bestond, behoudens een post overig van € 6 mln. (€ 2 mln. meer dan begroot), uit rentevergoedingen over in de schatkist aangehouden rekening-courantsaldi en deposito's. In dit kader werd aan Agentschappen € 7 mln. uitgekeerd (€ 1 mln. minder dan begroot), aan RWT's en derden € 78 mln. (€ 2 mln. minder dan begroot) en aan Sociale Fondsen € 194 mln. (€ 43 mln. minder dan begroot). De lagere rentevergoeding aan de fondsen werd veroorzaakt door gemiddeld lager dan verwachte rekening-courantsaldi gedurende 2004.

Rentebaten

De rentebaten bedroegen in 2004 € 399 mln., € 21 mln. meer dan begroot. Over aan Agentschappen verstrekte leningen werd € 304 mln. aan rente ontvangen (€ 4 mln. meer dan begroot) en over aan RWT's en derden verstrekte leningen € 91 mln. (€ 20 mln. meer dan begroot als gevolg van hoger dan bij ontwerpbegroting verwachte leningverstrekking). Ten slotte werd, naast een post overig van € 1 mln. (€ 2 mln. minder dan begroot), over het FMS-account € 2 mln. aan rente ontvangen (evenveel als begroot).

Verstrekte leningen en ontvangen aflossingen

In 2004 werd voor € 826 mln. aan leningen verstrekt, waarvan € 509 mln. aan Agentschappen en € 317 mln. aan RWT's. Er is een groot verschil tussen realisatie en raming, omdat ten tijde van de begroting nog geen leningen voor 2004 waren overeengekomen. In 2004 werd voor € 562 mln. afgelost, waarvan € 444 mln. door Agentschappen en € 118 mln. door RWT's. Er werd € 237 mln. meer afgelost dan het begrote bedrag, dat gebaseerd was op het aflossingspatroon van bestaande leningen.

Mutaties in rekening-courant en deposito's

In de ontwerpbegroting 2004 was de raming van deze posten pro memorie (op grond van artikel 7 lid 2 van de Comptabiliteitswet 2001). De rekening-couranttegoeden (incl. deposito's) namen toe met € 1 288 mln., waarvan € 935 mln. ten gunste van de Sociale Fondsen, € 193 mln. ten gunste van Agentschappen en € 160 mln. ten gunste van RWT's.

5.2.4 Operationele doelstellingen

5.2.4.1 Operationele doelstelling 1: Doelmatige inrichting van het kasbeheer

Bij het realiseren van een doelmatige inrichting van het kasbeheer wordt gestreefd naar een risicoloos beheer van publieke middelen met zo laag mogelijke rentelasten. Belangrijkste instrument hierbij is het centraal bundelen van publieke geldstromen, terwijl de financiering eveneens centraal, via 's Rijks Schatkist, wordt afgewikkeld.

Box 1: Gerealiseerde rente-effecten geïntegreerd middelenbeheer

De centrale veronderstelling bij de berekening van het voordeel voor het Rijk is, dat het Rijk dankzij geïntegreerd middelenbeheer bespaart op leningen met condities (looptijd en effectief rendement) die overeenkomen met de gemiddelde condities van de in werkelijkheid aangetrokken leningen ter dekking van de financieringsbehoefte. Uitgaande van de realisaties van de tegoeden en leningen van RWT's bij het Rijk en de realisaties van de daarover door het Rijk betaalde respectievelijk ontvangen rente, kan een voordeel voor het Rijk worden berekend van € 7 mln. in 2000 oplopend tot € 53 mln. in 2004 (grafiek A). Het eerste jaar voor deze berekening is 2000, omdat in dat jaar al enkele pilots van geïntegreerd middelenbeheer met RWT's van start zijn gegaan. Het cumulatieve voordeel voor het Rijk van geïntegreerd middelenbeheer met RWT's over de jaren 2000 tot en met 2004 komt uit op € 141 mln. (grafiek B).

Grafiek A. Jaarlijks voordeel voor het Rijk van GMB met RWT's (in mln. euro's)

Grafiek B. Cumulatief voordeel voor het Rijk van GMB met RWT's (in mln. euro's)

Gegeven de realisaties van tegoeden (en leningen) van RWT's bij het Rijk en uitgaande van een stabiele rentemarge van 0,75% (zoals verondersteld in de begroting voor 2004) kan een voordeel worden berekend voor het Rijk in 2004 van € 22 mln. Het werkelijke voordeel in 2004 is echter uitgekomen op € 53 mln. Het extra voordeel van € 31 mln. kan als volgt verklaard worden:

• De gerealiseerde marge tussen de «korte» en de «lange« rente bedroeg in 2004 1,09% Dit is 0,34% meer dan de veronderstelde marge van 0,75% en heeft het Rijk in 2004 een extra voordeel opgeleverd van € 8 mln.

• Het resterende extra voordeel van € 23 mln. is het gevolg van de dalende renteniveaus in de afgelopen jaren. De besparing op rentekosten door een lagere financieringsbehoefte in een bepaald jaar werkt immers ook de volgende vier jaar (bij benadering de gemiddelde looptijd van de schuldportefeuille van het Rijk) nog door voor hetzelfde bedrag. Maar bij de kortlopende tegoeden van RWT's in de schatkist werkt een daling in het korte-renteniveau zonder vertraging door in de door het Rijk aan RWT's te betalen rente.

De berekening van het gerealiseerde voordeel voor RWT's van geïntegreerd middelenbeheer is gebaseerd op enkele aanvullende veronderstellingen. Over een RWT-tegoed in rekening-courant vergoedt het Rijk de interbancaire rente zonder afslagen. Dit levert RWT's een voordeel op van hooguit 1%, afhankelijk van de condities die deelnemende RWT's bij de commerciële banken hadden bedongen. Bij leningen wordt RWT's een rentearrangement aangeboden op het niveau, waartegen het Rijk zelf leent. Dit levert RWT's een voordeel op van gemiddeld 0,8%. Onder deze veronderstellingen en gegeven de in de afgelopen jaren gerealiseerde tegoeden en leningen van RWT's bij het Rijk, bedroeg het voordeel voor RWT's van geïntegreerd middelenbeheer € 3 mln. in 2000 oplopend tot € 41 mln. in 2004 (grafiek C). Het cumulatieve voordeel voor RWT's van geïntegreerd middelenbeheer met het Rijk over de jaren 2000 tot en met 2004 komt daarmee uit op € 122 mln. (grafiek D).

Grafiek C. Jaarlijks voordeel voor RWT's van GMB met het Rijk (in mln euro's)

Grafiek D. Cumulatief voordeel voor RWT's van GMB met het Rijk (in mln euro's)

5.2.4.2 Operationele doelstelling 2: Betrouwbare en efficiënte infrastructuur voor afwikkeling betalingsverkeer

De doelstelling komt in hoofdzaak neer op het aanbieden van een betrouwbare en efficiënte infrastructuur voor de afwikkeling van het betalingsverkeer van het Rijk en – voor zover van toepassing – van de instellingen, die aan de schatkist zijn gelieerd. Het waarborgen van genoemde betrouwbare en efficiënte infrastructuur ligt onder andere besloten in het actieve beheer van de met banken gesloten contracten. Een prestatie-indicator voor de tarieven van het betalingsverkeer van de rijksoverheid geeft aanvullende, objectieve informatie over de doelmatigheid waarmee het betalingsverkeer van de rijksoverheid wordt afgewikkeld.

Box 2 : Prestatie-indicator tarieven betalingsverkeer rijksoverheid

Een prestatie-indicator voor de tarieven van het betalingsverkeer van de rijksoverheid geeft aanvullende, objectieve informatie over de doelmatigheid waarmee het betalingsverkeer van de rijksoverheid wordt afgewikkeld. Met het oog hierop is in de ontwerpbegroting voor 2004 onderzoek aangekondigd naar de ontwikkeling van een dergelijke indicator. De uitkomst hiervan is dat jaarlijks, te beginnen in dit verslag, twee getallen worden gepresenteerd die informatie bevatten over de tarieven:

1. «gemiddeld stukstarief»: gerealiseerd gemiddeld stukstarief van de binnenlandse betalingen van de rijksoverheid;

2. «ijkpunt gemiddeld stukstarief»: gemiddeld stukstarief van de binnenlandse betalingen van de rijksoverheid indien voor elk van deze betalingen het gemiddeld in Nederland voor die betaling geldende markttarief wordt genomen.

Het gemiddeld stukstarief heeft betrekking op de qua aantal belangrijkste binnenlandse betaalproducten van de rijksoverheid (acceptgiro's, incasso's, gewone overschrijvingen en verzameloverschrijvingen). In 2004 ging het daarbij om ruim 152 mln. transacties. Voor de berekening van het gemiddeld in Nederland geldende markttarief (het ijkpunt) is uitgegaan van de geveltarieven van de vier grootbanken (ING, Postbank, Rabo, ABN AMRO). In 2004 bedroeg het gemiddelde stukstarief 61% van het ijkpunt (zie onderstaande tabel).

De informatieve waarde van deze indicator is nu nog gering, aangezien het berekende ijkpunt niet meer is dan een indicatie van het markttarief. Wel zal de informatieve waarde de komende jaren toenemen, omdat inzicht ontstaat in de ontwikkeling van het gemiddeld stukstarief in de tijd in combinatie met de ontwikkeling ervan als percentage van het ijkpunt.

Prestatie-indicator voor de tarieven van het betalingsverkeer van de rijksoverheid

6. NIET-BELEIDSARTIKEL

6.1 Tabel Budgettaire gevolgen niet-beleidsartikel

Artikel 3 Nominaal en onvoorzien (x € 1000)

6.2 Toelichting tabel budgettaire gevolgen van beleid

De bij de eerste suppletore begroting 2004 aan IXA beschikbaargestelde loon- en prijscompensatie (€ 53 000) is bij de tweede suppletore begroting volledig verdeeld over de artikelen. De realisatie op dit artikel is derhalve nihil.

C. JAARREKENING

7. Verantwoordingsstaat van Nationale Schuld

¹ De gerealiseerde bedragen zijn steeds naar boven afgerond (EUR1000)

Mij bekend,

De Minister van Financien,

De financiële en niet -financiële toelichting op de departementale verantwoordingsstaat is opgenomen in het beleidsverslag.

8. Saldibalans

NATIONALE SCHULD (IXA)

8.1 Toelichting op de Saldibalans

Algemene Toelichting

Alle bedragen zijn opgenomen tegen nominale waarden en vermeld in duizenden euro's tenzij anders aangegeven. Relevante posten worden hieronder nader toegelicht. Hierbij is de nummering van de saldibalans aangehouden. Door afronding van bedragen op duizenden euro's, kunnen totaaltellingen niet aansluiten bij de som der delen.

Specifieke toelichting per saldibalanspost

3. Liquide middelen.

De liquide middelen bestaan uit de saldi op bank- en girorekeningen en bij de kasbeheerders aanwezige kasgelden.

4. Rekening-courant Rijkshoofdboekhouding.

Deze post geeft de financiële verhouding met de Rijkshoofdboekhouding weer. Er zijn twee rekening-courantverhoudingen namelijk Geïntegreerd Middelen Beheer en het Agentschap.

De bedragen zijn overeenkomstig de opgave van de Rijkshoofdboekhouding per 31 december 2004.

5. Uitgaven buiten begrotingsverband.

Deze post kan als volgt worden gespecificeerd.

De stand ultimo 2004 heeft grotendeels betrekking op het nog uitstaande saldo (€ 1,2 mld.) van in het verleden gerealiseerde disagio bij uitgifte vaste schuld.

6. Ontvangsten buiten begrotingsverband.

Deze post kan als volgt worden gespecificeerd.

De stand ultimo 2004 heeft grotendeels betrekking op te betalen rente op in het verleden afgesloten transacties (€ 6,3 mld.) en op het nog uitstaande saldo (€ 1,5 mld.) van in het verleden gerealiseerde agio bij uitgifte vaste schuld.

7. Extra-comptabele vorderingen

Deze post kan als volgt worden gespecificeerd.

De extra-comptabele vorderingen hebben voornamelijk betrekking op de verstrekte leningen aan agentschappen en aan RWT's en derden en hebben alle een oorspronkelijke looptijd van meer dan één jaar.

9. Extra-comptabele schuld.

Deze post kan als volgt worden gespecificeerd.

De extra-comptabele schulden hebben betrekking op in het verleden binnen begrotingsverband geboekte ontvangsten, waarvan op termijn nog verrekening met derden zal plaatsvinden. Deze post betreft voornamelijk de staatsschuld (vaste schuld € 197,1 mld. en vlottende schuld € 18,4 mld.). Daarnaast bevatten de extra-comptabele schulden ook de schulden die betrekking hebben op de verhoudingen tussen de RHB en de deelnemers aan geïntegreerd middelenbeheer.

Voor een specificatie naar uitgiftejaar van de stand van de vaste schuld per 31 december 2004 wordt verwezen naar het onderstaande overzicht.

De rekening-couranttegoeden vallen onder de vlottende schuld omdat ze direct opvraagbaar zijn. De post deposito's agentschappen bestaat voor € 160 mln. uit deposito's met een oorspronkelijke looptijd van één jaar of minder. De post deposito's RWT's en derden voor € 774 mln.

¹ Jaar van eerste uitgifte betekent dat ingeval van een heropening van een lening, het bedrag wordt opgenomen bij het oorspronkelijke jaar van eerste uitgifte van de (heropende) lening. De totale emissie openbare schuld is er € 33 538,3 waarvan oorspronkelijk in 2004 € 30 253,3 en in 2003 € 3 285,0.

² Door afronding kan de som van de componenten afwijken van het totaal.