Uitgangspunt zijn de eerder uitgewisselde bedragen die door de AR en IenM als de onderbesteding spoor voor de periode 2005–2010 zijn genoemd, respectievelijk € 1 438 en 364 mln. Deze twee verschillende bedragen zijn vastgesteld aan de hand van twee verschillende methodieken.
Methodiek A:
Middels deze methodiek wordt het beschikbare bedrag jaar t, stand ontwerpbegroting jaar t, afgezet tegen de realisatie van jaar t. Vervolgens zijn de verschillen voor de jaren 2005 tot en met 2010 gesommeerd.
Methodiek B:
Bij deze methodiek wordt het beschikbare bedrag jaar t, stand miljoenennota jaar t+1 voor jaar t, afgezet tegen de realisatie van jaar t en worden de verschillen voor de jaren 2005 tot en met 2010 gesommeerd.
De AR heeft in haar berekeningen methode A toegepast, IenM heeft methode B gebruikt.
In deze notitie wordt ingegaan op het verschil tussen de methodieken en de daaruit volgende bedragen. De verschillen zijn gecategoriseerd naar twee categorieën, correctie en interpretatieverschillen. Onderstaand een overzicht van de afzonderlijke posten die het verschil tussen de twee methodieken verklaren. Daarbij is aangegeven aan welke methodiek de betreffende post is gerelateerd. Vervolgens is per post een toelichting opgenomen.
In paragraaf 3 is de wijze waarop dubbeltellingen, een van de correctieposten, tot stand komen uit een gezet.
| Methodiek A of B | Onderbesteding vergrotend | Onderbesteding verkleinend | Totaal | |
|---|---|---|---|---|
| Gecommuniceerd verschil Methode A (AR) | 1 438 | |||
|
| ||||
| categorie 1 correcties | ||||
| niet meegerekende dubbeltellingen kasschuiven | A | 352 | ||
| niet gecorrigeerde dubbeltelling saldimutaties | A | 208 | ||
| niet geelimineerde risicoreservering 2005 | A | 239 | ||
| niet geelimineerd Thalys | A/B | 64 | ||
| dubbel geelimineerde mandje spoor | B | 225 | ||
| niet gecorrigeerde BTW 2005 | B | 14 | ||
| Tussentotaal correcties | 78 | 1 024 | – 946 | |
|
| ||||
| categorie 2 interpretatieverschillen | ||||
| kasschuiven vanuit 2005–2009 naar 2011 e.v. | B | 509 | ||
| inhouding overschot 2008 | B | 270 | ||
| saldi voorgaand jaar met doorwerking vzv niet dubbel | B | 160 | ||
| niet toegevoegde loon- en prijsbijstelling | A | 117 | ||
| niet meegenomen saldo in- en extensivering | A | 372 | ||
| Tussentotaal interpretatieverschillen | 649 | 779 | – 130 | |
| Totalen | 727 | 1 803 | – 1 076 | |
| afrondingsverschil | 2 | |||
| Gecommuniceerd verschil Methode B (IenM) | 364 |
2.1 Toelichting correcties:
Niet meegerekende dubbeltellingkasschuiven € 352 mln.
Niet gecorrigeerde dubbeltelling saldimutaties € 208 mln.
Zie paragraaf 3 voor een nadere uitleg. De essentie van deze correctiepost is dat als ontwerpbegrotingen afgezet worden tegenover de realisatie er bij verschillende mutaties een dubbeltelling ontstaat bij het bepalen van onderbesteding. Het gaat hier om voorjaarsnota en miljoenennotamutaties met een doorwerking naar latere jaren. De doorwerking van deze posten vormen een onderdeel van de volgende ontwerpbegrotingen. De voorjaarsnota- cq miljoenennotamutatie betrekkinghebbende op het uitvoeringsjaar vormt geen onderdeel van een ontwerpbegroting. Dit betekent dat als gelden vanuit een uitvoeringsjaar naar latere jaren worden verschoven de afboeking in het uitvoeringsjaar als onbesteed wordt aangemerkt. (ontwerpbegroting (excl. VJN/MJN) versus realisatie). De ophoging in latere jaren wordt eveneens als onderbesteding aangemerkt (ontwerpbegroting (incl VJN/MJN) versus realisatie).
De conclusie is dat het, middels methode A, vastgestelde bedrag onderbesteding een dubbeltelling kent van € 560 mln. Deze € 560 mln. is voor een bedrag van € 352 mln. gerelateerd aan kasschuiven en voor een bedrag van € 208 mln. aan saldi-mutaties.
Niet geëlimineerde risicoreservering 2005 € 239 mln.
De database ten aanzien van de begroting 2005 is niet op projectniveau ingericht. Hierdoor is het lastig om de posten die niet met ProRail te maken hebben in dit jaar te elimineren. Vastgesteld is dat met het elimineren van de risicoreservering spoor, het bedrag ad € 239 mln. dat in de ontwerpbegroting 2005 hiervoor was opgenomen, niet is afgezonderd. Gevolg is dat in de benadering via methode A het bedrag aan risicoreservering 2005 onterecht is aangemerkt als onderbesteding.
Niet geëlimineerde Thalys € 64 mln.
Bij het hanteren van zowel methode A als methode B is bij de bepaling van de realisatie ProRail de betalingen in het kader van de Thalys buiten beschouwing gelaten. Abusievelijk is deze eliminatie niet doorgevoerd ten aanzien van de beschikbare bedragen. Het effect van de eliminatie tussen methode A en B bedraagt € 64 mln.
Dubbel geëlimineerde mandje spoor € 225 mln.
Het mandje spoor is als een te elimineren post zowel bij methode A als bij methode B verwerkt. Thans blijkt dat de gelden mandje spoor geen onderdeel uitmaken van de stand miljoenennota. De eliminatie van € 225 mln. bij methode B is derhalve onterecht. Het bedrag onbestede gelden ad € 364 mln. dient derhalve met € 225 mln. te worden verhoogd.
Niet gecorrigeerde BTW 2005 € 14 mln.
In de vaststelling van de bijdragen stand miljoenennota is voor het jaar 2005 een post BTW ad € 14 mln. opgenomen. Echter deze post is eerst bij najaarsnota 2005 geformaliseerd. Dit betekent dat het bedrag onbestede gelden conform methode B met € 14 mln. naar beneden moet worden bijgesteld.
2.2 Toelichting interpretatieverschillen:
Kasschuiven vanuit 2005–2009 niet dubbel –/– € 509 mln.
Via kasschuiven (mutaties die in de periode t/m 2020 budgettair neutraal zijn) zijn gelden vanuit 2005–2009 naar latere jaren doorgeschoven. Als de realisatiecijfers afgezet worden tegen de ontwerpbegrotingen leidt een deel van de kasschuiven tot dubbeltellingen. (Zie paragraaf 3). Het onbestede bedrag ontwerpbegroting versus realisaties is hier voor gecorrigeerd. Echter middels methodiek B zijn kasschuiven geen onttrekkingen van spoorgelden. Immers de gelden blijven beschikbaar voor spoor. Deze stelling betekent dat er tussen methodiek A en B nog een verschil van € 509 mln. bestaat, betreffende kasschuiven vanuit 2005–2009 naar latere jaren, voor zover deze niet als dubbelteling zijn meegenomen.
Inhouding overschot 2008 –/– € 270 mln.
Bij ProRail is in de periode tot en met 2007 een forse overloop aan middelen («vooruit ontvangen subsidie») ontstaan doordat de bijdrage van IenM hoger was dan de feitelijke productie. Voor 2008 is wel de volledig aangevraagde subsidie verleend, maar is € 270 mln. aan betaling opgeschort, waardoor ProRail dat deel van de productie feitelijk heeft «voorgefinancierd». Het opschorten van de betaling is verwerkt bij najaarsnota 2008, waardoor de realisatie 2008 ook € 270 mln. lager is uitgevallen, lager dan de feitelijke productie bij ProRail in 2008. In de vergelijking tussen beschikbaar en realisatie lijkt er een onbesteed bedrag van € 270 mln. te zijn ontstaan. De € 270 mln. is als betaling aan ProRail doorgeschoven naar 2009 en 2010 en ook zo verwerkt in de standen miljoenennota en realisatie. Vanuit de werkwijze methode B is de gedachte dat in 2008 de productie conform planning is verlopen en er slechts een wijziging van financiering heeft plaatsgevonden. Derhalve wordt het bedrag onbesteed conform methode B in tegenstelling tot methode A aangepast.
Saldi voorgaand jaar met doorwerking niet dubbel € 160 mln.
Deze post betreft de boeking van het voor- of nadelig saldo in het uitvoeringsjaar (slotwet) waarvan de doorwerking opgenomen is in de voorjaarsnota/miljoenennota van het volgende jaar. Het betreft hier geen dubbeltelling daar de betreffende mutatie in zijn geheel buiten de stand ontwerpbegroting is gebleven cq zich geheel binnen de ontwerpbegrotingen manifesteert.
Deze mutaties zijn budgettair neutraal binnen de periode t/m 2020. De mutatiewaarde van deze mutaties, welke niet in de stand ontwerpbegroting zijn meegenomen, bedraagt € 192 mln.
Loon- en prijsbijstellingen € 117 mln.
Het bedrag ad € 117 mln. betreft toevoegingen aan het spoor budget voor loon- en prijsbijstellingen voor zover deze niet in de ontwerpbegroting zijn opgenomen. Binnen de methode B zijn de loon- en prijsbijstelling meegenomen in de bepaling van het beschikbare bedrag. Immers de realisatiecijfers zijn ook geïndexeerd. Conform methode A wordt de toevoeging loon- en prijsbijstelling voor het uitvoeringsjaar buiten beschouwing gelaten, daar deze geen onderdeel uitmaakt van de stand ontwerpbegroting.
Intensiveringen/extensiveringen € 372 mln.
Dit betreft alle begrotingsmutaties welke niet budgettair neutraal zijn en voor zover zij niet zijn meegenomen in een stand ontwerpbegroting en geen dubbeltelling veroorzaken. Deze mutaties betreffen onder andere overboekingen vanuit planstudieprogramma naar het realisatieprogramma, ZZL, toevoeging prijscompensatie, inpassen HSA.
3. Tot stand komen dubbeltellingen:
Methode A heeft als uitgangspunt de ontwerpbegroting (OW) van de afzonderlijke jaren versus de realisatie van dat jaar. Het verschil tussen deze twee bedragen is voor de afzonderlijke jaren gesommeerd. In deze benadering zit een dubbeltelling.
Werking dubbeltelling:
Onderstaand ter verklaring van de dubbeltelling een opzet 2005/2007 met fictieve (overzichtelijke) bedragen.
| 2005 | 2006 | 2007 | |
|---|---|---|---|
| Stand Ontwerpbegroting 2005 | 100 | 100 | 115 |
| VoorJaarsnota 2005 | – 10 | 10 | |
| Miljoenennota 2006 | – 20 | 20 | |
| Stand Ontwerpbegroting 2006 | 70 | 130 | 115 |
| Najaarswet/Slotwet 2005 | – 25 | ||
| Realisatie 2005 | 45 | ||
| Voorjaarsnota 2006 | 25 | ||
| Stand Ontwerpbegroting 2007 | 130 | 140 | |
| Najaarsnota/Slotwet 2006 | – 15 | ||
| Realisatie 2006 Voorjaarsnota 2007 Realisatie 2007 | 115 | 15 155 |
De feitelijke onderbesteding in de periode 2005–2007 is nihil. Immers beschikbaar was stand ontwerpbegroting 2005 € 315 mln. (100+100+115)en de realisatie bedraagt € 315 mln. (45+115+155)
Toepassen van methodiek A zou aan de hand van bovenstaand overzicht leiden tot het volgende beeld voor de jaren 2005 en 2006.
| 2005 | 2006 | 2007 | |
|---|---|---|---|
| Stand Ontwerpbegroting 2005 | 100 | ||
| Stand Ontwerpbegroting 2006 | 130 | ||
| Stand Ontwerpbegroting 2007 Realisatie 2005 | 45 | 140 | |
| Realisatie 2006 | 115 | 155 | |
| Realisatie 2007 | |||
| Verschil (onderbesteding) | 55 | 15 | – 15 |
Totaal overschot € 55 mln. (55+15–15)
De dubbeltelling bestaat er uit dat de kasschuiven (voorjaarsnota 2005, miljoenennota 2006 en voorjaarsnota 2006) die in de verhoging van de ontwerpbegroting 2006 voor het begrotingsjaar 2006 en in de ontwerpbegroting 2007 voor het uitvoeringsjaar 2007 zijn vastgesteld, meegenomen worden in de bepaling van de overschotten 2006 en 2007. Echter deze overschotten zijn tevens als overschot aangemerkt in 2005. Dit is het gevolg van het niet in ogenschouw nemen van de voorjaarsnota 2005, miljoenennota 2006 en de najaarsnota/slotwet 2005. De € 55 mln. onderbesteding in 2005 wordt derhalve nogmaals in 2006 voor een bedrag van € 30 mln. en in 2007 voor € 25 mln. als onderbesteding aangemerkt.
Verder nuancering dubbeltelling:
De dubbeltelling betreft in eerste instantie het bedrag van de VJN-mutatie in het uitvoeringsjaar (mutatiebegrotingsjaar). Dit geldt voor de betreffende mutaties over de gehele periode die de mutatie betreft. Echter het onderzoek is beperkt tot de periode 2005–2010. Dit betekent dat de aan te merken dubbeltelling nooit groter kan zijn dan de som van de in de ontwerpbegrotingen opgenomen jaarbedragen in de periode 2005–2010. In feite dient het effect dubbeltelling te worden gemaximaliseerd.
| Totaal | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | Latere jaren | |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Kasschuif VJN2005 | 0 | – 750 | +100 | +100 | +100 | +100 | +100 | +250 |
Conform werking dubbeltelling is, in het bovenstaand voorbeeld, de dubbeltelling € 750 mln. Echter in de jaren 2006 t/m 2010 wordt een bedrag van € 500 mln. toegevoegd, die onderdeel uitmaakt van de opvolgende ontwerpbegrotingen. Deze € 500 mln. is in de periode 2005–2010 de feitelijke dubbeltelling. Derhalve is voor alle betreffende begrotingsmutaties het maximale effect van de dubbeltelling voor de periode 2005–2010 vastgesteld.