Inleiding
In deze leeswijzer wordt de indeling van het jaarverslag toegelicht, waarbij een beperkt aantal afwijkingen van de Rijksbegrotingsvoorschriften wordt beschreven. Ook wordt ingegaan op de relatie met enkele andere beleidsdocumenten (onder andere de resultatenrapportage en het HGIS-jaarverslag). De afgelopen jaren werd het beleidsverslag opgebouwd aan de hand van de kabinetsdoelstellingen van het kabinet Balkenende IV. Met het aantreden van het huidige kabinet komt deze indeling te vervallen. Het begrotingsjaar 2011 werd voorbereid door een demissionair kabinet. Concreet betekent dit dat sommige initiatieven die waren aangekondigd in de beleidsagenda 2011 om politieke redenen niet of niet volledig tot uitvoering zijn gebracht. De afspraak om de begroting en het jaarverslag aan elkaar te spiegelen blijft echter overeind. Daarom is, als dat opportuun is, aangegeven dat een resultaat niet is behaald omdat het beleid is gewijzigd. Daartegenover staan resultaten die wel zijn behaald maar niet in de Memorie van Toelichting stonden. Over het algemeen betreft het dan resultaten die bij de begrotingsbehandeling en in beleidsbrieven en notities aan de Kamer zijn aangekondigd. Voor de financiële verantwoording is het uitgangspunt vanwege de kabinetswisseling de Miljoenennota inclusief de Incidentele Suppletoire Wet van januari 2011.
Groeiparagraaf en relatie met experiment
Het ministerie van Buitenlandse Zaken deed tot en met 2010 mee aan een experiment om het departementale begrotings- en verantwoordingsproces een meer politieke focus te geven met minder verantwoordingslasten. De Tweede Kamer heeft hiermee ingestemd tijdens een Algemeen Overleg op 8 februari 2008. Hierdoor kende het jaarverslag van het ministerie van Buitenlandse Zaken een andere opzet dan de jaarverslagen van veel andere ministeries. Het grootste verschil was dat er een duidelijk onderscheid werd gemaakt tussen de twee kernonderdelen van het beleidsverslag: de niet-financiële beleidsinformatie en de financiële beleidsinformatie. Wat in het ene onderdeel stond kwam niet terug in het andere onderdeel. Overlap werd daarmee dus voorkomen. Met toestemming van het ministerie van Financiën is besloten ook dit jaar nog deze indeling aan te houden en daarmee af te wijken van de Rijksbegrotingsvoorschriften (RBV). Reden hiervoor is dat de experimentele wijze van jaarverantwoording de afgelopen drie jaar de praktijk is geweest. Het onverkort volgen van de RBV voor het jaarverslag 2011 zou betekenen dat, vanwege de invoering van Verantwoord Begroten per begrotingsjaar 2012, de jaarverslagen drie jaar achtereen aanzienlijk van elkaar gaan verschillen.
Een andere verandering in het «experiment jaarverslag» was dat de Slotwet en het jaarverslag geïntegreerd waren tot één document. Dat is nu niet meer het geval. De Slotwet is weer een apart document.
HGIS jaarverslag
Samen met het jaarverslag van het ministerie van Buitenlandse Zaken wordt het HGIS-jaarverslag 2011 aangeboden aan het parlement. De Nederlandse uitgaven voor buitenlands beleid, die op verschillende departementale begrotingen staan, zijn gebundeld in de Homogene Groep Internationale Samenwerking (HGIS). In aanvulling op de departementale jaarverslagen geeft het HGIS-jaarverslag een integraal overzicht van de besteding van de middelen voor buitenlands beleid.
Beleidsverslag
Het beleidsverslag begint met de beleidsprioriteiten. Er wordt ingegaan op de prioriteiten van het buitenlands beleid en de belangrijkste resultaten die in 2011 zijn behaald. Ook wordt ingegaan op de stand van zaken ten aanzien van de 17 hervormingen van het kabinet Rutte. Voor Buitenlandse Zaken betreft dit alleen de financiering van de Wereldomroep per 2013 onder hervorming 10. Vervolgens wordt artikelsgewijs en per operationele doelstelling op hoofdlijnen gerapporteerd over de resultaten van 2011. Daarbij wordt systematisch teruggekomen op de «te realiseren prestaties» uit de begroting 2011, maar dat betekent niet dat die allemaal in detail worden beschreven. In de beleidsconclusies wordt per artikel aangegeven welke lessen zijn getrokken uit zowel opgedane ervaring met de uitvoering van beleid als in 2011 afgerond evaluatieonderzoek en tot welke beleidswijzigingen dit eventueel heeft geleid.
Het beleidsverslag geeft vervolgens de financiële ontwikkelingen op hoofdlijnen, aan de hand van de gerealiseerde uitgaven in 2011 ten opzichte van de ontwerpbegroting voor 2011, inclusief de Incidentele Suppletoire Begroting van januari 2011.
Na dit overzicht volgt de financiële verantwoording per beleidsartikel. Opmerkelijke verschillen tussen de begroting en de realisatie worden toegelicht.
Aan het eind van elk beleidsartikel is een overzicht opgenomen van evaluatieonderzoeken waarvan de afronding in 2011 was voorzien op grond van de evaluatieprogrammering. In het geval dat er niet aan is voldaan, wordt er een toelichting gegeven. De tabel wijkt af van het model, zoals is aangegeven in de Rijksbegrotingsvoorschriften, om zo eenduidig mogelijk te zijn met het overzicht dat per beleidsartikel is opgenomen in de begroting. Meer gedetailleerde informatie over de evaluatieonderzoeken is te vinden in de zogenoemde BZ-evaluatieprogrammering (BZEP). Deze notitie is online te raadplegen op www.rijksoverheid.nl/bestanden/documenten-en-publicaties/begrotingen/2010/11/03/programmering-evaluatie-beleid-2008–2015/ep-2008–2015-externe-versie-definitief-sep-2010.pdf . Via de website http://www.minbuza.nl/producten-en-diensten/evaluatie zijn ook de evaluatieonderzoeken zelf toegankelijk, evenals, indien van toepassing, de betreffende beleidsreacties van de ministers.
Tot slot volgt de financiële verantwoording van de drie niet-beleidsartikelen. De niet-beleidsartikelen zijn het verplichte artikel 9 (geheim), artikel 10 (nominaal en onvoorzien) en artikel 11 waar de apparaatskosten op worden verantwoord.
Meetbaarheid en prestatie-indicatoren
Kwantitatieve en kwalitatieve indicatoren zijn – daar waar zinvol en haalbaar – naast en in de beschrijvende teksten opgenomen om de voortgang op de doelstellingen van het beleidsprogramma te laten zien. Daarbij is het belangrijk te vermelden dat het kenmerkend is voor de doelstellingen van het ministerie van Buitenlandse Zaken dat zij onderdeel zijn van een internationale context waarin veel spelers en factoren van invloed zijn op het uiteindelijk te bereiken doel. Dit geldt ook voor de hieraan gekoppelde beleidseffecten. Vaak is er sprake van een gezamenlijke inspanning waarbij het niet zinvol is om (een deel van) de resultaten aan Nederland, als leverancier van een klein deel van de input, toe te rekenen. Tussen de specifieke Nederlandse inzet van financiële en personele middelen en de door het ministerie van Buitenlandse Zaken beoogde effecten bestaat daarom vaak geen direct en volledig causaal verband. Wel kan in de meeste gevallen de plausibiliteit van die relatie worden aangetoond. Daarvoor is evaluatieonderzoek een belangrijk instrument.
Sinds 2006 is voor het opnemen van indicatoren in de beleidsartikelen een zogenaamde «comply or explain» regeling van kracht. Deze houdt in dat er kan worden afgeweken van de bepaling om het beleid met kwantitatieve indicatoren meetbaar te maken mits wordt uitgelegd waarom dit niet zinvol of relevant is. Zoals in de begroting al is aangegeven zijn de mogelijkheden voor (kwantitatieve) effectmeting van beleid voor de verschillende beleidsterreinen van het ministerie van Buitenlandse Zaken zeer beperkt. De werkelijkheid is vaak complex en het ingewikkelde krachtenspel bij het realiseren van beleidsdoelstellingen speelt een rol. Bruikbare gegevens zijn vaak moeilijk objectief meetbaar, niet beschikbaar en/of kunnen niet (tijdig) worden verzameld. Zoals vermeld in de begroting 2011 zijn alleen prestatie-indicatoren beschikbaar voor het wapenexportbeleid, kennisontwikkeling en consulaire dienstverlening (operationele doelstellingen 2.4, 5.2, 7.1 en 7.2). Deze indicatoren zijn opgenomen in het niet-financiële deel van het beleidsverslag per artikel. Voor de overige prestaties wordt het niet zinvol en haalbaar geacht om prestatie-indicatoren op te nemen gezien de aard van de werkzaamheden.
Overige onderdelen van het jaarverslag
Na het beleidsverslag volgen de bedrijfsvoeringsparagraaf, de jaarrekeningen van het ministerie van Buitenlandse Zaken en van het agentschap Centrum tot Bevordering van de Import uit Ontwikkelingslanden (CBI) en vier bijlagen. Deze bijlagen betreffen: 1) het sanctiebeleid en malversaties, 2) de externe inhuur, 3) de afkortingenlijst en 4) het trefwoordenregister.
Met de beëindiging per 1 januari 2011 van de status van de Nationale Commissie voor Internationale Samenwerking en Duurzame Ontwikkeling (NCDO) als zelfstandig bestuursorgaan (ZBO) is ook een einde gekomen aan de toezichtrelatie van het ministerie van Buitenlandse Zaken op dit ZBO. Vandaar dat de bijlage hierover met ingang van dit verslag is komen te vervallen.
Controleverklaring en auditrapport
In het kader van de wettelijke controletaak geeft de auditdienst van het ministerie jaarlijks een controleverklaring af bij het departementale jaarverslag. Daarnaast heeft de auditdienst een wettelijk taak om zowel de totstandkoming van de niet-financiële informatie als het gevoerde financiële en materiële beheer en de daartoe bijgehouden administraties te onderzoeken. Over de belangrijkste bevindingen van deze onderzoeken en van eventuele onderzoeken naar overige aspecten van de bedrijfsvoering brengt de auditdienst verslag uit in het jaarlijkse samenvattende auditrapport. Deze bevindingen vallen niet onder de reikwijdte van de controleverklaring. Voor de uitkomsten van de audit wordt verwezen naar het auditrapport over 2011 van de auditdienst, dat behoort bij dit jaarverslag.