A. Onvolkomenheden in het financieel- en materieel beheer

Het Ministerie van OCW streeft naar een excellent beheer van de eigen processen, om zodoende maximaal effectief te kunnen zijn in het bereiken van haar doelstellingen. Dit alles gegeven de efficiencyvereisten die aan de Rijksdienst worden gesteld. De Auditdienst Rijk en de Algemene Rekenkamer hebben over afgelopen jaren kritische opmerkingen gemaakt over voor het ministerie belangrijke processen. Voor een deel worden die opmerkingen ook over 2014 gemaakt. Het is de inzet van het ministerie dat de belangrijkste tekortkomingen die de Auditdienst Rijk en Algemene Rekenkamer over het verantwoordingsjaar 2014 constateren in 2015 worden opgelost.

Subsidiebeheer

De Algemene Rekenkamer constateerde over 2013 dat de verbetermaatregelen in het subsidiebeheer in 2013 nog onvoldoende effect hebben gehad. Zo zijn inhoudelijke beoordelingen en controlehandelingen onvoldoende zichtbaar in de subsidiedossiers vastgelegd en zijn de verantwoordelijkheden in het subsidieproces pas in een laat stadium verhelderd. De Algemene Rekenkamer heeft in haar onderzoek bij diverse subsidies niet kunnen vaststellen of de subsidies volgens de regels zijn verleend en/of vastgesteld. Ook was onvoldoende duidelijk of de subsidievoorwaarden (volledig) zijn nageleefd.

In 2014 heeft het ministerie ingezet op het verder doorvoeren van de verbetermaatregelen. Er is met alle betrokkenen een Generiek Subsidieproces OCW (GSO) opgesteld dat gaat gelden voor de hele keten van subsidieverstrekking voor alle beleidsterreinen. Ook zijn de standaard-formats voor beschikkingen en formats voor het gehele subsidieproces verder uitgewerkt. Tevens is een begin gemaakt met sturingsrapportages over het subsidieproces. De inspanningen in 2014 hebben nog niet geleid tot betere resultaten in het proces: Uit de controle van de Auditdienst Rijk over 2014 blijkt dat het aantal beheersfouten eerder is toegenomen dan afgenomen. Dit maakt het noodzakelijk om in het subsidiebeheer meer en stringentere maatregelen te treffen. Enerzijds zal de interne controle verder worden aangescherpt en uitgebreid. Daarnaast wordt in de loop van 2015 de subsidie-eenheid OCW ingericht, die wordt ondergebracht bij DUS-i (de dienst uitvoering subsidies voor instellingen, een samenwerking van VWS, SZW en OCW). Bij deze eenheid wordt de gehele uitvoering belegd, die nu nog deels bij beleidsdirecties en deels bij DUO ligt. De verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de subsidies wordt hiermee eenduidig belegd. Vooruitlopend hier op wordt het Generiek Subsidieproces OCW begin 2015 digitaal ondersteund en uitgerold.

Informatiebeveiliging DUO en bestuursdepartement

De Algemene Rekenkamer onderkende in haar rapport over 2013 twee onvolkomenheden op het domein van informatiebeveiliging. Bij DUO bleef de uitvoering van beveiligingsmaatregelen nog achter. Bij het bestuursdepartement moest onder meer het rijksbreed afgesproken basisbeveiligingsniveau nog volledig worden geïmplementeerd.

De verdere implementatie van de rijksbreed afgesproken kaders omtrent informatiebeveiliging heeft in 2014 veel aandacht gehad. Onderdeel hiervan is de in control verklaring die het Ministerie van OCW volgens afspraak aan het Ministerie van BZK (als kadersteller) heeft afgegeven. Deze is op basis van zelfevaluaties tot stand gekomen. Uit de zelfevaluaties over 2014 blijkt dat het ministerie gemiddeld genomen voldoende aandacht besteedt aan alle terreinen van integrale beveiliging. Om minimaal de huidige basis van beveiliging, mede op basis van de uitkomsten van de zelfevaluaties 2014, vast te houden en waar mogelijk te verbeteren, nieuwe risico’s te kunnen (blijven) beheersen en ook voor de toekomst integrale beveiliging te borgen, onderneemt het ministerie in 2015 een aantal acties. Deze zijn onder meer gericht op het verhogen van het algemene veiligheidsbewustzijn bij medewerkers, de implementatie in 2015 van de overige BIR-normen bij alle directies, dienstonderdelen en ZBO’s en het onderwerp Integriteit (hoe gaan we met elkaar om) binnen het ministerie nadrukkelijker op de agenda zetten. OCW vindt informatiebeveiliging een belangrijk thema en dus zal eind 2015 wederom een zelfevaluatie worden uitgevoerd.

Inkoopbeheer Nationaal Archief

Over 2013 maakte de Algemene Rekenkamer de aanbevelingen aan het Nationaal Archief de kritische beheersmaatregelen structureel in het inkoopproces op te laten nemen en toe te passen.

Gedurende 2014 heeft het Nationaal Archief de diverse toegezegde beheersmaatregelen genomen: het inrichten en bijhouden van het contractregister, het uitvoeren van spendanalyses, het op peil brengen van de bemensing in de financiële functie en het opstellen en bijhouden van de aanbestedingskalender.

Financieel beheer Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed

De Algemene Rekenkamer constateerde in haar rapport over 2013 dat het inkoopbeheer van de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (RCE) enkele tekortkomingen vertoonde. Daarnaast had de RCE veel later dan gepland een nieuw subsidiesysteem in gebruik genomen. Als gevolg hiervan was de subsidieverlening voor instandhouding van monumenten niet ordelijk en controleerbaar. Tenslotte was het proces van vaststellen van subsidies in 2013 niet verbeterd ten opzichte van 2012.

In 2014 heeft de RCE planmatig gewerkt aan de constateringen en aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer en de Auditdienst Rijk. Dit heeft tot gevolg gehad dat de subsidieverlening voor instandhouding van monumenten tijdig, ordelijk en controleerbaar is verlopen. De nog openstaande vast te stellen subsidies zullen naar verwachting in 2015 worden ingelopen.

B. Beleid ten aanzien van misbruik en oneigenlijk gebruik van regelingen en overige onderkende frauderisico’s

De Nederlandse burger moet in het contact met de overheid uit kunnen gaan van een betrouwbare overheid waarbij alle toevertrouwde gegevens veilig worden verwerkt en bewaard. Maar ook de overheid zelf moet erop kunnen vertrouwen dat de gegevens in de eigen systemen voldoen aan de betrouwbaarheidseisen (beschikbaarheid, integriteit en vertrouwelijkheid) en dat de van derden verkregen gegevens juist en volledig zijn. De invulling van de betrouwbaarheidseisen is mede vastgelegd in de hierboven genoemde rijksbrede beveiligingskaders, aangevuld met handleidingen voor het tegengaan van misbruik en oneigenlijk gebruik van regelingen. OCW sluit bij deze kaders aan. Dit helpt bij de aanpak om de kans op interne en externe fraude en misbruik en oneigenlijk gebruik zo beperkt mogelijk te houden. OCW heeft zicht op zowel externe als interne risico’s op fraude die de organisatie bedreigen.

Interne risico’s op fraude

Voor de interne organisatie gaat OCW uit van het principe dat iedere medewerker, van secretaris-generaal tot medewerker van de facilitaire dienst, een eigen verantwoordelijkheid heeft ten aanzien van beveiliging met inbegrip van het verstandig omgaan met risico’s op bijvoorbeeld fraude. Alle medewerkers overleggen bij hun aantreden een verklaring omtrent gedrag (VOG) en medewerkers in vertrouwensfuncties ondergaan een veiligheidsonderzoek door de AIVD. OCW is een veilige organisatie met regelmatig aandacht door uiteenlopende bewustwordingsactiviteiten voor het tegengaan van fraude en misbruik. Voor de lijnmanagers is een speciale «toolbox (informatie)beveiliging en privacy» ontwikkeld. Deze toolbox bevat ook een richtlijn incidentenregistratie. Incidenten, waaronder fraude, worden daardoor snel en zorgvuldig gemeld, waardoor indien nodig direct corrigerend kan worden opgetreden. Periodiek legt de lijnmanager daarnaast verantwoording af aan de secretaris-generaal hoe hij binnen zijn dienstonderdeel omgaat met de (dreiging op) onderdelen van integrale beveiliging. Net als bij iedere organisatie kan er af en toe toch sprake zijn van «opzettelijke misleiding om een onrechtmatig of onwettig voordeel te verkrijgen». Kwader trouw bij medewerkers is mogelijk bij bijvoorbeeld financiële zaken (subsidies, aanbestedingen, vergelijkende offertes), voor informatie (bewerken van brieven, antwoorden op Kamervragen, memo's aan bewindslieden), voor ICT (manipulatie van systemen, onklaar maken van systemen), voor personele zaken (collega's bewerken, manipuleren, chanteren, van verkeerde informatie voorzien). Over 2014 zijn er geen meldingen dat OCW hiermee te maken heeft gehad.

Externe risico’s op misbruik, oneigenlijk gebruik en fraude

Het is het uitgangspunt dat OCW regelgeving tot stand brengt die zo min mogelijk gevoelig is voor fraude, misbruik of oneigenlijk gebruik. Jaarlijks worden de risico’s op misbruik en oneigenlijk gebruik geïnventariseerd. Waar nodig wordt het voorlichtings-, controle-, sanctie- of evaluatiebeleid aangescherpt, daarbij de wenselijkheid en doelmatigheid van deze middelen in ogenschouw nemend. Zo heeft OCW in lijn met de rijksbrede aanpak van fraude in 2014 besloten tot extra maatregelen om fraude met studiefinanciering maximaal te bestrijden. Voor een aantal specifieke onderdelen van de studiefinanciering, die voornamelijk samenhangen met migratie, wordt de voorlichting verbeterd, wordt er geïnvesteerd in fraudedetectie en worden al bestaande controles fors uitgebreid. De kosten hiervan bedragen € 2,45 miljoen per jaar en de baten lopen naar schatting op naar € 8,6 miljoen per jaar vanaf 2019. Deze maatregelen zijn per brief met de Tweede Kamer gedeeld.

OCW neemt actief deel aan de ministeriële commissie Aanpak Fraude, met name met het oog op de studiefinanciering. OCW heeft het project «Terughalen en terugvorderen in het buitenland» gecoördineerd. Daarin hebben verschillende overheden, waaronder CJIB, Belastingdienst, Openbaar Ministerie, Inspectie SZW en DUO onderling expertise uitgewisseld en zijn meerdere maatregelen geïdentificeerd om met meer kracht te kunnen invorderen in het buitenland.

Restrisico’s op misbruik en oneigenlijk gebruik

In sommige gevallen zijn de getroffen beheersmaatregelen niet voldoende om misbruik en oneigenlijk gebruik geheel uit te sluiten, bijvoorbeeld wanneer de kosten van controles hoger zijn dan de baten of de wettelijke mogelijkheden begrensd zijn. Er is dan sprake van restrisico of «restant M&O». Dit is de gevoeligheid voor misbruik en oneigenlijk gebruik die (bewust) overblijft nadat alle adequate maatregelen ten aanzien van voorlichting, controle, sanctie en evaluatie zijn getroffen. Aan de volgende geldstromen met een restrisico groter dan € 1 miljoen kleven na inzet van deze instrumenten toch nog risico’s:

1. Gewichtenregeling Primair Onderwijs

Scholen met veel achterstandsleerlingen krijgen via de gewichtenregeling extra geld voor personeel en materieel. De bepaling van het leerlingengewicht is gebaseerd op de ouderverklaring over het opleidingsniveau van de ouder(s). Het leerlingengewicht werkt ook door in de uitkering rondom de impulsgebieden. Met de gewichtenregeling, waaronder de regeling impulsgebieden, is een bedrag gemoeid van € 358,4 miljoen.

Het gewicht kan door de Inspectie worden gecontroleerd aan de hand van de door de ouders ingevulde ouderverklaring. Hierdoor neemt het risico van foutieve opgaaf (afwijkend van ingevulde formulieren) door de school af. Omdat het aantal fouten dat scholen de laatste jaren maken bij de – op basis van bedoelde ouderverklaring – gewichttoekenning toeneemt, loopt er momenteel een aanvullende controle actie vanuit OCW om deze onrechtmatigheid terug te brengen. In dat kader krijgt een beperkt aantal scholen dat gezamenlijk 80% van de gewichtenmiddelen krijgt, hulp om de gewichtenadministratie op orde te krijgen en fouten te corrigeren. Het is de verwachting dat de onrechtmatigheid hiermee in de toekomst aanzienlijk afneemt. Hiermee wordt echter niet het risico ondervangen dat ouders een verkeerde opgaaf doen. Het risico dat scholen een onjuist gewicht toekennen op basis van weliswaar volledig ingevulde, maar niet op waarheid berustende ouderverklaringen, blijft bestaan. De opleidingsgegevens van ouders zouden slechts getoetst kunnen worden aan documenten (diploma’s etc.) die hun opleidingsniveau bevestigen. Een dergelijke toets mag een school niet uitvoeren. Daarom wordt gezocht naar mogelijkheden om in de toekomst via andere manieren buiten de scholen om het gewicht toe te kennen, waarbij «opleiding ouders» als criterium de voorkeur heeft omdat het een goede voorspeller van achterstanden is. Meer informatie over de gewichtenregeling is per brief met de Tweede Kamer gedeeld.

Het is lastig om in te schatten wat het restrisico is. Daarom wordt het totale bedrag aan gewichtenmiddelen van € 358,4 miljoen als restrisico aangemerkt.

2. Leerlingen met een niet-Nederlandse culturele achtergrond

Scholen met leerlingen met een niet-Nederlandse culturele achtergrond komen in aanmerking voor een aanvullende vergoeding. De uitgaven voor leerlingen met een niet-Nederlandse culturele achtergrond bedragen in 2014 € 18,0 miljoen.

De opgaven van de scholen worden gecontroleerd aan de hand van de door ouders of verzorgers getekende verklaringen of inschrijfformulieren. De inhoud van de verklaringen kan niet sluitend worden gecontroleerd. Voor 2014 is het restrisico bij leerlingen met een niet-Nederlandse culturele achtergrond € 18,0 miljoen.

3. Nederlands Onderwijs aan Anderstaligen

Voor kinderen met een niet-Nederlandse achtergrond, en niet afkomstig uit Suriname, de Nederlandse Antillen of Aruba, wordt in de materiële instandhouding een NOAT-bekostiging gegeven voor Nederlands Onderwijs aan Anderstaligen. De uitgaven voor leerlingen met een dergelijke achtergrond bedragen in 2014 € 4,1 miljoen. De opgave van de school wordt steekproefsgewijs gecontroleerd aan de hand van de door de ouders ingevulde ouderverklaringen. De ouderverklaringen kunnen niet op juistheid worden gecontroleerd. Sinds invoering van het onderwijsnummer kan deels worden gecontroleerd aan de hand van de BRP, dit is echter niet altijd mogelijk. Voor 2014 is het restrisico van de uitgaven aan Nederlands onderwijs aan anderstaligen € 4,1 miljoen.

4. Studiefinanciering Uitwonenden

Op grond van de Wet studiefinanciering 2000 (WSF 2000) en de Wet tegemoetkoming onderwijsbijdrage en schoolkosten (WTOS) komen studerenden in aanmerking voor extra beurs wanneer ze uitwonend zijn. Het levert een studerende dus financieel voordeel op om zich als uitwonende te laten registreren in de Basisregistratie Personen (BRP). De toeslag op de basisbeurs voor een uitwonende student is € 2.145 per jaar. De totale uitgaven bedroegen in 2014 circa € 500 miljoen (WSF 2000). De bijdrage die op grond van de WTOS (regeling TS18+) aan uitwonenden is verstrekt, bedroeg in 2014 € 4,8 miljoen.

In de studiefinanciering wordt nu uitgegaan van het adres in de BRP, maar niet alle studerenden wonen daadwerkelijk op het geregistreerde adres. Daarom worden fysieke controles op het opgegeven woonadres uitgevoerd, zodat het risico op misbruik van de uitwonendenbeurs wordt beperkt. Er zijn in 2014 ongeveer 4.000 controles uitgevoerd op basis van een risicoprofiel. In bijna de helft van de geselecteerde gevallen is vastgesteld (voor bezwaar en beroep) dat de studerende niet op het in de BRP geregistreerde adres woonachtig was. Studenten moeten de onterecht ontvangen studiefinanciering terugbetalen en krijgen een boete opgelegd.

Het bovenstaande betreft studerenden die in Nederland wonen. Bij studerenden in het buitenland wordt anders gecontroleerd. Er wordt gecontroleerd of de student aan de instelling in het buitenland is ingeschreven. Er wordt aangenomen dat hij in het buitenland woonachtig is. Omdat er geen adrescontrole plaatsvindt, is er voor studerenden in het buitenland een restrisico.

5. Aanvullende beurs

Van ouders wordt verwacht dat zij bijdragen aan de studie van hun kind. Kunnen ze dat niet of onvoldoende, dan kan de studerende een aanvullende beurs krijgen. De hoogte van de beurs hangt mede af van het ouderlijk inkomen. Het ouderlijk inkomen kan niet in alle gevallen juist en volledig worden vastgesteld. In 2014 is in totaal € 643 miljoen aan aanvullende beurs verstrekt. Daarvan is circa € 26 miljoen aan studenten met ouders in het buitenland verstrekt.

Wanneer ouders in Nederland wonen, is het risico op misbruik beperkt. Op grond van artikel 8, eerste lid Awir beheert de Belastingdienst het inkomensgegeven uit het basisregister inkomen. DUO is bevoegd deze inkomensgegevens van de Belastingdienst te gebruiken en is ook afhankelijk van deze gegevens. Er zijn 12.624 studenten met ouders in het buitenland en in deze gevallen vraagt DUO bewijsstukken van het buitenlands inkomen op. Gegevensuitwisseling met buitenlandse Belastingdiensten komt in beperkte mate tot stand.

DUO vraagt de bewijsstukken op maar de juistheid en volledigheid van het opgegeven buitenlands inkomen is niet volledig met zekerheid vast te stellen door DUO noch door de Belastingdienst. Hierdoor is er sprake van restrisico bij studenten met een aanvullende beurs met ouders in het buitenland van circa € 21,9 miljoen.

C. Open standaarden

Het ministerie wijkt in haar eigen bedrijfsvoering niet af van artikel 3, eerste lid van de Instructie rijksdienst bij aanschaf ICT-diensten of ICT-producten. Onderwijsinstellingen zijn zelf primair verantwoordelijk voor de inkoop van software. Welke afwegingen gemaakt worden, is aan de onderwijsinstelling zelf. Het principe «pas-toe-of-leg-uit» voor open standaarden is opgenomen in de subsidievoorwaarden voor (ICT-)projecten en is verplicht gesteld voor de gegevensuitwisseling tussen het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (waaronder ook de Dienst Uitvoering Onderwijs en de Inspectie van het Onderwijs) en de onderwijsinstellingen. Indien de keuze van de onderwijsinstelling voor software wordt betwist, dan kan dat via de medezeggenschapsraad van de onderwijsinstelling, de Consumentenautoriteit of de Europese Commissie aanhangig gemaakt worden. Hoewel het «pas-toe-of-leg-uit»-beleid ook van toepassing is op onderwijsinstellingen, zijn geen aanvullende afspraken gemaakt over de verankering van «pas-toe-of-leg-uit» in hun inkoopbeleid.

OCW bevordert het gebruik van open standaarden door scholen. Samen met sectorraden, Kennisnet en SURF en leveranciers maakt OCW afspraken over gebruik van standaarden. Dit gebeurt binnen de Standaardisatieraad, een organisatie die binnen het onderwijsdomein een vergelijkbare rol speelt als het Forum Standaardisatie voor landelijke standaarden. OCW laat periodiek een monitor uitvoeren om het gebruik van standaarden door scholen en leveranciers te monitoren. Op basis van deze monitor wordt in overleg met de sectorraden beslist of extra maatregelen nodig zijn, bijvoorbeeld door extra communicatie. Bovenstaande is per brief met de Tweede Kamer gedeeld.