Periodiek Onderhouds Rapport Provinciefonds 2001

1. Inleiding

Het provinciefonds is een belangrijke bron van algemene middelen van de provincies. Via de verdeling van het fonds wordt bewerkstelligd dat de provincies allen in min of meer gelijke mate voorzieningen aan hun bevolking kunnen bieden. Het verdeelmodel van het provinciefonds is er immers op gericht verschillen tussen provincies in objectief kostenniveau en in draagkracht te verevenen. De relevante kosten vloeien voort uit het feitelijk door de provincies uitgevoerde takenpakket; de draagkracht betreft de capaciteit om opcenten op de motorrijtuigenbelasting te heffen. Om de ontwikkeling van deze factoren te volgen, en zo nodig de verdeling van het provinciefonds daarop aan te passen, wordt periodiek onderhoud uitgevoerd. Een soortgelijk traject wordt afgelegd voor het gemeentefonds.

In het eerste periodiek onderhoudsrapport van het provinciefonds (Por-1999) is aangegeven dat het verdeelmodel en daarmee ook het Por voor het provinciefonds globaler kunnen zijn dan voor het gemeentefonds. Dit hangt samen met de samenstelling van het provinciale taken- pakket dat in mindere mate op directe dienstverlening aan de burger is gericht dan bij de gemeenten het geval is.

Het Por provinciefonds 2001 heeft dezelfde opzet als het Por 2000. In het tweede hoofdstuk wordt teruggeblikt op de onderhoudsagenda-2000. In hoofdstuk 3 komen de resultaten van de scan van het provinciefonds op basis van de begrotingen 2000 aan de orde. In hoofdstuk 4 worden de relevante departementale beleidsvoornemens van het rijk voor het komend jaar doorgenomen. Hoofdstuk 5 geeft de onderhoudsagenda voor de komende periode.

2. Lopende onderhoudsagenda

De onderhoudsagenda-2000 bevatte de punten warmtekrachtkoppeling (wkk) en een aantal artikel 2-onderwerpen.

• warmtekrachtkoppeling

De maatstaf warmtekrachtkoppeling is inmiddels in het verdeelmodel voor 2001 opgenomen, als vervanger van de maatstaf electriciteitsverbruik. Hierbij is rekening gehouden met de opmerkingen van de Raad voor de financiële verhoudingen, opgenomen in het advies terzake van 14 september 1999 (Rfv 15.10/004 003). Dit heeft er toe geleid dat het bedrag dat tot en met 2000 met de maatstaf electriciteitsverbruik wordt verdeeld, voor 60% zal worden toegevoegd aan de maatstaf inwonertal en voor 40% zal worden verdeeld met wkk; in de adviesaanvraag was uitgegaan van een verhouding 50%/50%. Op de door de Rfv voorgestelde wijze wordt recht gedaan aan de overweging dat inwonertal meer correspondeert met het – voor de provinciale kostenstructuur relevante – aantal bedrijfsvestigingen. Tevens worden de herverdeeleffecten (gemeten in bedrag per inwoner) iets meer beperkt.

In hetzelfde advies merkt de Rfv op dat het wenselijk is om op korte termijn het ijkpunt Water/milieu, waar de maatstaf wkk wordt ingezet, te herijken. De overwegingen van de Rfv hierbij worden door de fondsbeheerders onderkend. Het ligt echter in de rede nu eerst de feitelijke werking van de nieuwe verdeelmaatstaf te bezien. Voorts zijn de uitkomsten van de scan (zie hoofdstuk 3) van belang voor de beslissing om tot herijking over te gaan.

• Artikel 2-onderwerpen

Met betrekking tot de uitvoering van de WW voor overheidspersoneel door USZO kan het volgende worden opgemerkt. USZO zal voor het gehele overheidspersoneel de WW gaan uitvoeren; dat wil zeggen per 1-1-2001 voor nieuwe gevallen en per 1-1-2003 de reeds lopende gevallen). Voor het POR is relevant dat het onderzoek naar administratieve lasten voor provincies in verband met de overdracht van gegevens aan USZO inmiddels is afgerond en dat overeenstemming is bereikt over een vergoeding per overgedragen dossier. De financiële afwikkeling vindt hoofdzakelijk plaats in 2002.

De invoering van het BTW-compensatiefonds is met een jaar uitgesteld tot 1-1-2002. Dit onderwerp is opnieuw opgevoerd op de agenda voor 2001 (zie hoofdstuk 4).

De afschaffing van de omroepbijdrage heeft per 1-1-2000 zijn beslag gekregen. De provincies worden via een integratie-uitkering in het provinciefonds gecompenseerd voor het feit dat de mogelijkheid om opcenten te heffen eveneens is vervallen. De uitkering wordt in drie gelijke jaarlijkse stappen in de algemene uitkering geïntegreerd.

Ook de Wet op de jeugdzorg wordt opnieuw op de agenda voor het komende jaar geplaatst.

Nog niet opgevoerd op de onderhoudsagenda voor 2000, maar wel relevant voor het onderhoud van het provinciefonds zijn de ontwikkelingen rond Rivierdijkversterking/hoofdwaterkeringen. De Rfv heeft eerder, naar aanleiding van een voorstel van het IPO voor een nieuwe verdeling van het deel van de integratie-uitkering dat samenhangt met onderhoud van hoofdwaterkeringen, geadviseerd om zoveel mogelijk van de huidige integratie-uitkering te integreren in de algemene uitkering. Bij de huidige stand van het bestuurlijk overleg tussen het rijk, de provincies en de waterschappen over een nieuw financieringsmodel voor de primaire waterkeringen kan echter niet worden uitgesloten dat de betreffende middelen geheel of gedeeltelijk weer uit het provinciefonds zullen worden genomen. Integratie in de algemene uitkering voor een wellicht korte periode is derhalve op dit moment niet opportuun, temeer daar het vinden van een passende verdeelsleutel niet eenvoudig is gebleken.

3. De scan

De scan van het provinciefonds betreft de ontwikkeling van de provinciale inkomsten en uitgaven (netto-lasten). Met de scan wordt getoetst hoe de dynamiek van het verdeelmodel spoort met de feitelijke dynamiek van de provinciale huishoudingen. In paragraaf 3.1 wordt ingegaan op de gevolgde aanpak en de gehanteerde cijfers. In paragraaf 3.2 worden de bevindingen van de scan gepresenteerd en paragraaf 3.3 bevat de conclusies.

3.1 Werkwijze

3.1.1 Macro- en micro-scan

Het verdeelmodel voor het provinciefonds heeft twee ingangen, namelijk de verdeling over de provincies en de verdeling over de clusters. De meest globale meting van de kwaliteit van de verdeling betreft de clusters (vijf voor de lasten en een inkomstencluster) voor alle provincies tesamen. Het gaat bij deze macro-scan om het verschil per cluster tussen enerzijds feitelijke inkomsten en uitgaven van de gezamenlijke provincies en anderzijds de uitkomst van het verdeelmodel.

Het meest gedetailleerde niveau van onderzoek betreft de netto-lasten per cluster per provincie. Dit is de micro-scan. Een tussenliggend niveau (de meso-scan) zou groepen provincies betreffen. Dit tussenniveau ligt niet direct voor de hand, aangezien in het onderzoek herziening provinciefonds geen duidelijk te onderscheiden groepen provincies naar voren zijn gekomen (bij gemeenten is dit wel het geval; duidelijke onderscheidende criteria zijn hier onder meer centrumfunctie en sociale structuur).

Dit onderhoudsrapport bevat, evenals de voorgaande jaren, een macro-scan van het provinciefonds. Onderzoek op micro-niveau wordt met het oog op de gewenste globaliteit met terughoudendheid toegepast. Dit niveau levert immers gedetailleerde informatie op over de inkomsten en uitgaven en het gevoerde beleid van de individuele provincies. Tot een micro-scan kan worden besloten wanneer op enig moment aanwijzingen voor scheefgroei in de verdeling naar voren komen.

3.1.2 Het begrip netto-lasten

Bij deze macro-scan wordt aangesloten bij de systematiek van het onderzoek herziening provinciefonds. In dit onderzoek zijn vijf clusters van uitgaventerreinen en een middelencluster (opcenten motorrijtuigenbelasting en algemene uitkering) onderscheiden. Voor elk cluster worden de netto-lasten berekend; voor de uitgavenclusters zijn deze positief, voor het middelencluster negatief. Onder netto-lasten wordt het saldo van lasten en cluster-specifieke baten, zoals specifieke uitkeringen van het rijk, leges en onttrekkingen aan bestemmingsreserves verstaan. Tevens wordt bij de berekening van de netto-lasten van de uitgavenclusters rekening gehouden met een zekere dekking uit overige eigen middelen (rente-baten, inkomsten uit deelnemingen en onttrekkingen aan de algemene reserve).

De feitelijke netto-lasten per cluster kunnen worden afgeleid uit de provinciale rekeningen of begrotingen. Belangrijk hierbij is de vertaling van de opstelling volgens (hoofd-)functies naar clusters.

3.1.3 Tijdvak

In dit Por-2001 wordt aangesloten op de gegevens van het Por-2000. Dit betekent dat in de analyse het accent ligt op de mutaties in de begroting voor het jaar 2000 ten opzichte van 1999. Ten behoeve van de vergelijking worden tevens cijfers voor 1998 (het meest recente jaar waarvan de rekeningcijfers bekend zijn) en 1997 gepresenteerd. De gegevens over de verdeling worden gepresenteerd op basis van de stand septembercirculaire 1999, aangezien die het meest aansluiten bij de provinciale begrotingen voor 2000. Het is overigens niet in alle gevallen zo dat de ingediende begrotingen geheel aan deze stand zijn aangepast.

De Provinciewet schrijft voor dat de provinciale rekeningen uiterlijk 15 september van het jaar volgend op het uitkeringsjaar bij de toezichthouder worden ingediend. Op basis van de ingediende cijfers wordt de scan uitgevoerd. Het meest recente jaar waarvoor rekeningcijfers in het Por kunnen worden verwerkt is daardoor jaar t-2; voor het onderhavige Por-2001 is dit 1998.

3.2 Bevindingen

De bevindingen zijn in drie categorieën te onderscheiden. In de eerste plaats zijn er bevindingen op het niveau van de algemene middelen van de gezamenlijke provincies (3.2.1). In de tweede plaats op het niveau van de clusters voor de gezamenlijke provincies; dit zijn de bevindingen uit de zogenoemde macro-scan (3.2.2). In de derde plaats kan er op basis van een marginale toets globaal iets over het niveau van de individuele provincies per cluster worden gezegd; dit zijn de bevindingen uit de micro-scan (3.2.3). Zoals aangegeven in paragraaf 2.1 zal de micro-scan met terughoudendheid worden gebruikt. Wel zullen wij jaarlijks nagaan of er aanwijzingen zijn dat er behoefte is aan een meer gedetailleerde micro-scan.

3.2.1 De algemene middelen

De genormeerde algemene middelen komen uit het provinciefonds en uit het belastinggebied (opbrengst opcenten MRB tegen rekentarief). Deze middelen stijgen in 2000 tot in totaal (exclusief de integratie-uitkeringen) f 3,073 miljard. Dat is een stijging ten opzichte van 1999 (stand: Por-2000) met 197 miljoen.

De middelen uit het provinciefonds stijgen met 77 miljoen, met name als gevolg van het accres (44 miljoen). De genormeerde belastingmiddelen nemen in 2000 ten opzichte van 1999 met 120 miljoen toe. Accres plus toename belastingmiddelen resulteren derhalve in een groei van de genormeerde algemene middelen van 6,8%.

De begrote feitelijke netto inkomsten van de provincies liggen in 1999 20 miljoen boven de genormeerde inkomsten. Voor de belastingmiddelen is het verschil + f 91 miljoen, doordat een aantal provincies een tarief heft dat boven het rekentarief ligt. Bovendien is de verdeling gebaseerd op het wagenpark 1998 en de feitelijke opbrengsten op het inmiddels in aantal en gewicht gegroeide wagenpark 2000.

De feitelijke uitkering uit het provinciefonds is door de provincies op circa 71 miljoen minder begroot dan genormeerd. Dit houdt met name verband met de wijze waarop de provincies de uitkering behoedzaamheidsreserve begroten, en met het nog niet geheel verwerken van de gegevens uit de septembercirculaire. De overige eigen middelen (OEM) zijn 9 miljoen (3%) lager dan de aanname inzake de overige eigen middelen (deze aanname impliceert 11,3% dekking van de netto-lasten in de uitgavenclusters).

Het verschil tussen de feitelijke netto inkomsten en de genormeerde inkomsten wordt geheel toegevoegd aan de algemene reserves. Doordat tevens de uitgaven circa 35 miljoen achterblijven bij de veronderstelling van het verdeelmodel kan per saldo 45,8 miljoen worden toegevoegd aan de algemene reserves:

Tabel 1: mutatie algemene reserves

3.2.2 De uitgavenclusters

De tabellen 2a en 2b geven inzicht in het verloop van de verdeling en van de feitelijke netto lasten per cluster van 1996 tot en met 1999. Tabel 2a geeft de feitelijke netto-lasten en de verdeling als een indexcijfer (verdeling 1996 = 100). In tabel 2b zijn de netto-lasten weergegeven in guldens per inwoner.

Tabel 2a: feitelijke netto lasten en verdeling als indexcijfer van verdeling 1996 ('97 en '98 rekeningcijfers; '99 en '00 begrotingscijfers)

Bij de beoordeling van de cijfers uit tabel 2a moet worden aangetekend dat de totaalbedragen per cluster sterk verschillen. In Infrastructuur gaat meer dan een miljard om; inBestuur wordt de 300 miljoen net gehaald. Om met deze verschillen rekening te houden wordt in onderstaande tabel 2b het beeld uitgedrukt in guldens per inwoner gepresenteerd.

Tabel 2b: ontwikkeling netto-lasten per cluster in guldens per inwoner

De centrale vraag bij de scan is of de dynamiek van het verdeelmodel de dynamiek van de feitelijke uitgaven kan volgen.

Qua rangorde blijkt dat in 2000 inderdaad het geval te zijn. De clusterWater/milieu, met de sterkste uitgavengroei sinds 1996, krijgt ook duidelijk het sterkst groeiende aandeel in de verdeling. De toevoeging van de maatstaf WKK blijkt in dit verband, vanwege de relatief sterke dynamiek, een logische keuze. Op de tweede plaats, zowel qua feitelijke uitgaven als in de verdeling, volgt de cluster Ruimte. Onderaan scoort Voorzieningen zowel in de verdeling als in de feitelijke netto-lasten de laagste groei.

De cluster Bestuur maakt in 2000 een opvallend sterke groei van de begrote uitgaven mee, sterker dan het bedrag in de verdeling. Vergelijking over de jaren heen laat zien dat in cluster Bestuur sprake is van een wisselend beeld: in 1997 is er geen verschil tussen verdeling en feitelijke uitgaven (afgerond op guldens per inwoner); in 1998 en 1999 is er steeds f 1 verschil, maar met wisselend teken; nu, in 2000, is het teken weer omgedraaid en is het verschil wat groter.

Een tweede belangrijke vraag betreft de omvang van het verschil in elke cluster tussen feitelijke netto-lasten gemeten in guldens per inwoner en de verdeling in guldens per inwoner. In absolute zin worden de verschillen kleiner, maar er zijn wel meer clusters waar een verschil optreedt. Voor 1999 werd nog een verschil van f 6 per inwoner geconstateerd in de cluster Ruimte; dat verschil is in 2000 afgenomen tot f 4. De verschillen in Infrastructuur en Voorzieningen zijn echter opgelopen tot f 4, respectievelijk f 5.

3.2.3 De situatie in de individuele provincies

In deze paragraaf wordt globaal ingegaan op aanwijzingen voor scheefheid in de verdeling, zodanig dat er aanleiding is voor een gedetailleerde micro-scan. In de eerste plaats wordt gekeken naar de zogenoemde uitschieters: daarvan is sprake wanneer in een provincie de feitelijke uitgaven in een cluster sterk afwijken van de genormeerde netto-lasten. Vervolgens wordt gekeken naar het patroon van de afwijkingen per provincie. Bepaalde patronen in de uitgavenclusters kunnen, in samenhang met de samenstelling van de dekkingsmiddelen een indicatie zijn van verdeelfouten. Tenslotte wordt gekeken naar mogelijke financiële problemen van individuele provincies, die op zich nog niet een harde indicatie zijn van een verdeelfout, maar wel de urgentie van een micro-scan zouden benadrukken.

– uitschieters

Ook als op macro-niveau de feitelijke netto-lasten in een cluster niet sterk afwijken van de genormeerde netto-lasten, dan kan dat op het niveau van de individuele provincies wel het geval zijn. Dergelijke afwijkingen kunnen worden veroorzaakt door objectieve kostenfactoren die niet in het verdeel- model zijn opgenomen of door eigen beleidskeuzen van de provincies. In het Por-99 werd geconstateerd dat de vrij ruime spreiding van de feitelijke uitgaven per provincie per cluster rond de geconstrueerde ijkpunten op basis van cijfers 1993 ook in 1998 nog bestond. In 1999 was bij 26 van de 60 vergelijkingen (12 provincies met elk 5 uitgavenclusters) sprake van een uitschieter, dat wil zeggen dat er een verschil van 20 procent of meer is tussen de feitelijke en de genormeerde uitgaven. In de begrotingen 2000 is het aantal uitschieters gedaald tot 22. Het aantal uitschieters bij water & milieu daalt ten opzichte van 1999, blijft bij ruimte gelijk en stijgt bij voorzieningen. De conclusie blijft niettemin dat op clusterniveau een ruime marge rond de verdeling wordt aanhouden, hetgeen – samenhangend met de globaliteit van de ijkpunten – duidt op een relatief grote eigen beleidsruimte.

– patroon van netto-lasten en dekkingsmiddelen

Er zijn veel verschillen tussen de individuele provincies in het patroon van afwijkingen tussen feitelijke en genormeerde bedragen per cluster. Afzonderlijk bezien kan een afwijking in een cluster worden geduid als een teken van overvloed of als een teken van een relatief krappe situatie. Een nadere beschouwing van deze verschillen kan worden gebaseerd op de werkhypothese dat, bij de vrij sterke ontwikkeling van de beschikbare middelen, de cluster met de grootste stijging van de netto-lasten als «uitbuikcluster» kan worden getypeerd. Deze hypothese is gebaseerd op de stelling uit de economische wetenschap dat goederen met een hoge inkomenselasticiteit het karakter hebben van een luxe-goed. Provincies waar juist dergelijke clusters de sterkste uitgavengroei tonen, hebben naar verhouding de meest gunstige positie, en vice versa voor provincies die lagere groeicijfers tonen. Uit tabel 2a komen Bestuur en Water/milieu als de sterkste groeiers naar voren. Per provincie verschilt de groei in deze clusters. De vraag of dit duidt op verdeelfouten wordt voorshands ontkennend beantwoord. In de provincies die bij de gemiddelde groei in de genoemde twee cluster achterblijven zijn namelijk zonder uitzondering andere factoren aan te wijzen die wijzen op eigen beleidskeuzen (zoals toevoegingen aan de algemene reserves of een beneden-gemiddeld belastingpeil), op achterblijvende overige eigen middelen («beleidskeuzen uit het verleden») of op een incidenteel hoog of laag niveau van de netto-lasten.

– financiële problemen

Een andere indicatie is overigens dat geen van de provincies behoeft in te teren op de algemene reserve (dit is toegestaan, mits het gaat om een incidenteel tekort respectievelijk het meerjarenbeeld herstel laat zien). Ook hieruit kan worden afgeleid dat voorzover al sprake zou zijn van een scheve verdeling, geen van de provincies hierdoor in financiële problemen geraakt.

3.3 Conclusies naar aanleiding van de scan

• Gelet op de kleine verschillen in cluster Bestuur is er – ondanks de relatief forse groei van de netto-lasten – geen aanleiding voor een herijking.

• Bij Infrastructuur zijn de verschillen per inwoner iets groter; de forse omvang van dit cluster relativeert de verschillen echter. Bovendien volgt de dynamiek van de verdeling redelijk de netto-lasten, zodat ook hier geen aanleiding is voor herijking.

• Er is, gezien het kleine verschil (f 1 per inwoner) in de macro-scan tussen verdeling en feitelijke uitgaven op dit moment geen aanleiding voor een herijking van cluster Water/milieu

• Bij Ruimte is er sprake van een wat groter verschil per inwoner tussen feitelijke netto-lasten en verdeling; dit verschil neemt echter in 2000 – na een aantal jaren constant te zijn geweest, wel af. Om die reden is er ook hier geen aanleiding voor herijking.

• Bij Voorzieningen blijven de feitelijke uitgaven steeds verder achter bij de verdeling. In 2000 gaat het inmiddels om f 5 per inwoner. Significant is ook dat de uitgaven in absolute zin dalen ten opzichte van 1999. De daling doet zich bij een meerderheid van de provincies voor. Er is aanleiding om de achtergronden van deze ontwikkeling in de komende periode nader te bezien.

• Er is geen aanleiding voor een meer gedetailleerde micro-scan.

4. Beleidsvoornemens van het rijk (art. 2 FVW)

Deze paragraaf bevat een overzicht van de beleidsvoornemens van het Rijk als bedoeld in artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet.

• Ministerie van Justitie: Jeugdzorg

Zie VWS.

In de huidige situatie wordt door het ministerie van Justitie reeds f 78 miljoen via een doeluitkering aan de provincies verstrekt. Daarnaast is er sprake van een rechtstreekse financieringsrelatie tussen Justitie en de instellingen op het gebied van de jeugdzorg. In de nieuwe situatie is het voornemen om de rechtstreekse financiering van de Gezinsvoogdij Instellingen (GVI's) door Justitie te laten verlopen via een doeluitkering aan de provincie. De omvang van deze doeluitkering is nog niet bekend, omdat deze afhankelijk is van de taken die worden overgeheveld richting de bureaus Jeugdzorg.

• Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen: Archeologie

Het kabinet heeft een implementatievoorstel voor het verdrag van Valletta (1992) ontwikkeld (Kamerstukken II, 1999–2000, 23 821, nr. 13). Kern van het voorstel is dat bij ruimtelijke ordening in een zo vroeg mogelijk stadium rekening wordt gehouden met archeologische bodemschatten met als doel om het bodemarchief waar mogelijk te behouden. Het kabinet stelt voor om de provincies de taak te geven archeologisch waardevolle gebieden aan te wijzen. Binnen deze gebieden geldt de plicht tot het aanvragen van een archeologievergunning bij gemeenten. Deze vergunning fungeert als ontheffing op het verbod op bodemverstoring. De kosten van de archeologische werkzaamheden (vooronderzoek en evt. graafwerkzaamheden) komen voor rekening van diegene, die de archeologievergunning aanvraagt. Gemeenten wegen behoud van archeologische waarden af tegen andere maatschappelijke belangen. Een gemeentelijk beleidskader en een archeologieverordening moeten voorzien in een kader voor deze belangenafweging.

De Raad voor de financiële verhoudingen heeft inmiddels advies uitgebracht over de systematiek van de bestuurslasten voor gemeenten en provincies. Ook heeft de Raad zich over de vraag hoe exceptionele kosten voor de vergunningaanvragers gecompenseerd kunnen worden, gebogen. Nadat de Tweede Kamer zich heeft uitgesproken over bovengenoemd systeem, wordt aangevangen met het wetgevingstraject. Naar verwachting treedt de wetgeving in 2002 in werking.

• Ministerie van Financiën: BTW-compensatiefonds

De Tweede Kamer is diverse malen geïnformeerd over het kabinetsvoornemen om te komen tot invoering van het BTW-compensatie- fonds. In een brief van 29 februari 2000 hebben de bewindslieden de Tweede Kamer geïnformeerd over de geplande invoeringsdatum 2002. Het voorstel strekt ertoe de onevenwichtigheid tussen uitbesteden en inbesteden, die het gevolg is van de werking van de BTW-wetgeving, weg te nemen. Bedoeling is dat vanaf 2002 gemeenten en provincies de BTW die betaald wordt bij uitbesteding kunnen declareren bij het compensatiefonds. Het fonds wordt gevoed door een uitname uit het provincie- en gemeentefonds. Het daartoe strekkende wetsvoorstel is in september 2000 aan de Tweede Kamer aangeboden. Volgens de planning treedt het fonds per 1 januari 2002 in werking.

• Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer: Heroverweging bodemsanering

Het bodemsaneringsbeleid wordt op basis van bevindingen van de Evaluatiecommissie Wet Milieubeheer, de beleidsvernieuwing bodemsanering (BEVER) en het interdepartementaal beleidsonderzoek bodemsanering gewijzigd (Kamerstukken II, 1997–1998, 25 411, nr. 6). Kernwoorden hierbij zijn functiegerichtheid, vergroting van de marktdynamiek, verbreding van het saneringsdraagvlak en externe integratie. Daarnaast is er sprake van een verdere ontwikkeling van een flankerend financieel, fiscaal en juridisch instrumentarium, en van een veranderde organisatie en verdeling van taken tussen overheden. Er vindt een overdracht plaats van taken en bevoegdheden naar provincies (generiek) en gemeenten (specifiek/maatwerk). De financiële consequenties voor de provincies zijn afhankelijk van de problematiek.

In het najaar 2000 zal naar verwachting het kabinetsstandpunt ten aanzien van de onderzoeken aan de Tweede Kamer worden gezonden. De aanpassing van de wetgeving zal waarschijnlijk in 2002/2003 gereed zijn.

• Ministerie van Verkeer en Waterstaat: Bereikbaarheidsoffensief Randstad (BOR)/Prijsbeleid/Spitstarief

Namens het kabinet heeft de minister van Verkeer en Waterstaat sinds 1998 intensief overleg gevoerd met de regionale besturen in de Randstad, teneinde steun voor het Spitstarief (rekening rijden) te verwerven. In deze overleggen lag het accent op de invoering van samenhangende bereikbaarheidspakketten per regio. Op basis daarvan zijn met de bestuurders van de betreffende provincies, kaderwetgebieden en centrumgemeenten in de regio's Amsterdam en Utrecht en het Stadsgewest Haaglanden werkafspraken gemaakt over de uitwerking van verschillende regionale pakketten, in samenhang met de invoering van het Spitstarief. Met de regio Rotterdam is de intentie tot het maken van de werkafspraken overeengekomen.

Van de bereikbaarheidspakketten maken vanaf 2002 tweejarige proeven met het Spitstarief (rekening rijden) en betaalstroken deel uit met als doel een betere doorstroming van het verkeer tegen betaling te bewerkstelligen. De bij de proeven in een regio betrokken regionale partners richten gezamenlijk een regionaal mobiliteitsfonds op via een overeenkomst. De fondsen worden gevoed door alle betrokken regionale partners en door het Rijk. Het beheer van de regionale mobiliteitsfondsen wordt bij hetzij een provincie, hetzij een kaderwetorgaan, hetzij een gemeente neergelegd. Zo wordt vermeden dat nieuwe (functionele) bestuursorganen ontstaan en de samenhang met andere ruimtelijke afwegingen in het geding komt. Bij de besteding van de middelen kan (en moet!) wel worden samengewerkt met eventuele andere belanghebbende gemeenten en/of provincies. Tot en met 2010 wordt in de fondsen een bedrag in de omvang van de opbrengsten van het Spitstarief gestort.

Het Rijk stort daarnaast een eenmalige bijdrage in het fonds van de regio's Amsterdam, Utrecht en Rotterdam en van het Stadsgewest Haaglanden. Hierbij wordt als uitgangspunt gehanteerd dat het Rijk de eigen bijdragen van de regionale partners verdubbelt tot een maximum van f 250 miljoen per startende regio. Financiering hiervan vindt plaats uit het Fonds Economische Structuurversterking (FES) (Kamerstukken II, 1999–2000, 27 165, nr. 1).

• Ministerie van Verkeer en Waterstaat: Gebundelde Doeluitkering (GDU) en decentralisatie middelen infrastructuur

In het kader van het Nationaal Verkeer- en Vervoerplan (NVVP) wordt gekeken naar de mate waarin regio's verantwoordelijkheid kunnen nemen voor het mobiliteitsbeleid in hun regio. Eén van de belangrijkste problemen in de bestuurlijke verhoudingen betreft de grote afstand tussen het beslissen over investeringen in infrastructuur en het betalen van die investeringen. Parallel aan het opstellen van het NVVP is een Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) Verbetering afwegingsmechanisme infrastructuur uitgevoerd. Doel van het IBO was, vanuit de gedachte dat betalen en bepalen meer in één hand moeten worden gebracht, decentralisatie-varianten uit te werken die leiden tot betere keuzes ten aanzien van infrastructuurprojecten, vergroting van de efficiëntie en effectiviteit en vermindering van administratieve lasten.

De uitkomsten van het IBO dienen als input voor het NVVP. Het IBO heeft tot de aanbeveling geleid dat decentralisatie vorm moet krijgen door ophoging van de gebundelde doeluitkering (GDU) met middelen afkomstig van andere instrumenten. Daarnaast moet de GDU-grens aanmerkelijk worden opgehoogd. Gedacht wordt hierbij aan een verhoging van deze grens naar een bedrag van f 300 miljoen – f 500 miljoen vanaf 2003. De samenhang tussen de rijksprioriteiten en regionale prioriteiten moet bij decentralisatie primair worden geregeld via de Planwet, die is gerelateerd aan het NVVP. De decentralisatie zal plaatsvinden naar provincies en kaderwetgebieden.

• Ministerie van Verkeer en Waterstaat: Decentralisatie en marktwerking Openbaar Vervoer (OV)

Vanuit de gedachte verantwoordelijkheden, bevoegdheden en middelen voor het Openbaar Vervoer (OV) zo laag mogelijk in de bestuurlijk hiërarchie neer te leggen, is in samenhang met de bestuurlijke ontwikkeling aan de orde op welk niveau overheden de beschikking moeten hebben over bevoegdheden en middelen voor het OV. Voor wat betreft de exploitatiebijdrage stads- en streekvervoer heeft dit decentralisatieproces per 1 januari 1998 een afronding gekregen in die zin, dat deze bijdragen nog louter worden toegekend aan kaderwetgebieden, provincies en een vijftiental grote gemeenten. Dit geschiedt sindsdien derhalve niet rechtstreeks meer aan vervoerbedrijven.

Het proces van decentralisatie van regionaal spoorvervoer is in 1998 gestart en wordt de komende jaren voortgezet. Met het oog op stimulering van de marktwerking in het OV is in de Wet personenvervoer 2000 het principe voorgeschreven dat alle decentrale overheden per 1 januari 2003 minimaal 35% van het OV moeten hebben aanbesteed (Kamerstukken II, 1999–2000, 26 456, nr. 228). Per 1 januari 2006 moet 100% van het OV zijn aanbesteed. In het VERDI-convenant van 1996 is vastgelegd dat periodieke meerjarenafspraken worden gemaakt over de exploitatiebijdragen voor OV. In 1998 werd duidelijk dat het vooralsnog niet lukte om deze afspraken algemeen te maken: vanaf die tijd wordt door het ministerie van Verkeer en Waterstaat met enkele decentrale overheden overlegd over specifieke afspraken met de betrokken gebieden. In ruil voor de grotere financiële zekerheid die decentrale overheden krijgen, worden flankerende maatregelen verwacht die de doelstelling van het op openbaar vervoer gerichte beleid ondersteunen of een zo snel mogelijke aanbesteding van het openbaar vervoer. Via een aantal pilots met maximaal zes decentrale overheden wordt vanaf 2001 op experimentele basis eerst ervaring opgedaan. Op basis van de ervaringen wordt bezien of brede toepassing wenselijk en haalbaar is.

• Ministerie van Economische Zaken: Structuurfondsen Europese Unie 2000–2006

(met medeverantwoordelijkheid van de ministers van LNV en voor GSI)

De Europese Commissie heeft in de «Agenda 2000» voorstellen gepresenteerd voor het complete pakket van EU-financiën in de periode 2000–2006. In het kader van doelstelling 2 is voor Nederland EUR 676 miljoen beschikbaar. In september 1999 is de Tweede Kamer geïnformeerd over de gebiedsaanwijzing en de verdeling van de middelen over de drie «luiken». Voor het Noorden is EUR 315 miljoen beschikbaar, voor de reconstructiegebieden EUR 169 miljoen en voor het stedelijk luik EUR 192 miljoen.

• Ministerie van Economische Zaken: Tender Investeringsprogramma's Provincies (TIPP)

De TIPP (Nota Ruimtelijk Economisch Beleid, Kamerstukken II, 1998–1999, 26 570) is ruimer van opzet dan haar voorganger de StiREA (Stimuleringsregeling Ruimte voor Economische Activiteiten). De TIPP is gericht op het stimuleren en ondersteunen van provincies en gemeenten bij de verbetering van het regionale en nationale investeringsklimaat. Het gaat daarbij met name om de regionale beschikbaarheid van ruimte voor bedrijven, zowel kwantitatief als kwalitatief. Daarnaast wordt met de TIPP aandacht gevraagd voor andere factoren die van invloed zijn op het regionale investeringsklimaat, zoals starters, scholing, arbeidsmarkt en technologie.

Voor de TIPP is in de periode 2000 tot en met 2003 f 200 miljoen beschikbaar. Daarnaast wordt naar alle waarschijnlijkheid een extra intensivering van f 100 miljoen (amendement Hindriks-van Walsem) toegevoegd aan het TIPP-budget. Naar verwachting zal tweederde deel van het beschikbare budget terecht komen bij herstructureringsprojecten (die onderdeel uitmaken van investeringsprogramma's). De TIPP wordt een specifieke uitkering voor provincies, die op hun beurt de TIPP-subsidie doorgeven aan (samenwerkingsverbanden van) gemeenten. De TIPP ligt momenteel voor advies bij de Raad van State en wordt naar verwachting in november 2000 gepubliceerd. De regeling zal worden uitgevoerd door de uitvoeringsorganisatie Senter Den Haag.

• Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport: Jeugdbeleid

In december 1999 is in het zogenoemde Overhedenoverleg BANS (bestuursakkoord-nieuwe-stijl) een visie op jeugdbeleid afgesproken. In het Overhedenoverleg van mei 2000 is een aantal punten nader uitgewerkt en zijn aanvullende afspraken gemaakt. Zo is onder andere afgesproken dat er een integraal kader voor 0–6-jarigen wordt ontwikkeld, waaraan zowel het Rijk, provincies als gemeenten bijdragen. Inhoud, vormgeving en financiële gevolgen worden in de komende tijd nader uitgewerkt. Extra middelen zullen per 1 januari 2001 worden ingezet. Momenteel is er nog geen sprake van een regeling.

• Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport: Jeugdzorg

In het regeerakkoord is een nieuwe Wet op de jeugdzorg aangekondigd ter vervanging van de Wet op de jeugdhulpverlening. Op basis van het eind 1999 uitgebrachte rapport van de Adviescommissie Wet op de jeugdzorg (commissie Günther) en het kabinetsstandpunt van 16 december 1999 is een projectorganisatie ingericht om tot een nieuwe Wet op de jeugdzorg te komen. Deze projectorganisatie heeft een richtinggevend beleidskader opgesteld. In juni 2000 heeft hierover overleg plaatsgevonden met de Tweede Kamer. Dit heeft geleid tot een definitief beleidskader, waarin zowel de contouren van de Wet op de Jeugdzorg als een uitvoeringsstrategie voor de effectuering van de in de wet voorgenomen veranderingen.

In januari 2001 wordt het wetsvoorstel naar de formele adviesorganen gestuurd. Het is nog niet bekend wanneer de Wet op de jeugdzorg in werking treedt. Aan de Tweede Kamer is toegezegd een notitie bij de begrotingsbehandeling te bespreken, waarin nader wordt ingegaan op financieringssystematieken en de mogelijke herverdelingseffecten van de voorstellen. De Raad voor de financiële verhoudingen wordt gevraagd te adviseren over de financiële consequenties van de invoering van de Wet op de jeugdzorg. Naar verwachting zal dit jaar nog een implementatieplan worden uitgebracht over de verdere implementatie van het beleidskader.

Eén van de centrale keuzes in het beleidskader is de onafhankelijke toegang tot de jeugdzorg. Dit leidt er vooralsnog toe dat de financiering van de toegang tot de jeugdzorg – het Bureau Jeugdzorg – en de financiering van het aanbod van de jeugdzorg gescheiden plaatsvindt. Het Bureau Jeugdzorg krijgt een aparte doeluitkering, die aan de provincies en de drie grootstedelijke regio's wordt uitgekeerd. Het aanbod van de jeugdzorg blijft op bestaande wijze gefinancierd. Voor de jeugdhulpverlening blijft er een doeluitkering aan de provincies en de drie grootstedelijke regio's bestaan. Het zorgaanbod van de geestelijke gezondheidszorg voor jeugdigen en de zorg voor licht gehandicapte jeugdigen blijft binnen de AWBZ en daarmee buiten de Wet op de jeugdzorg. De Wet op de jeugdzorg zorgt voor een sterkere regie en samenhang tussen het aanbod uit deze sectoren. Dat gebeurt door het vastleggen in de wet van het recht op jeugdzorg, het vastleggen van een zorgplicht voor de Bureaus Jeugdzorg, het modulariseren en programmeren van het zorgaanbod en het instellen van de plicht voor de Bureaus van het opstellen van een integraal hulpverleningsplan.

In het kader van de Meerjarenafspraken 2000–2002 is in het Gestructureerd Overleg Jeugdzorg van 21 december 1999 de verdeling van de extra middelen 2000–2002 over de provincies en grootstedelijke regio's vastgesteld.

5. Onderhoudsagenda

De onderhoudsagenda voor 2001 bevat de volgende onderdelen:

• Onderzoek naar de achtergrond van de uitgavenontwikkeling in cluster Voorzieningen

• Implementatie van de in hoofdstuk 4 genoemde artikel 2-voornemens.