Inhoudsopgave

A. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING BIJ HET BEGROTINGSWETSVOORSTEL

Wetsartikel 1 (uitgaven/verplichtingen en ontvangsten)

De begrotingen die onderdeel uitmaken van de Rijksbegroting, worden op grond van artikel 1, derde lid, van de Comptabiliteitswet elk afzonderlijk bij de wet vastgesteld. Het onderhavige wetsvoorstel strekt ertoe om de begroting van het provinciefonds voor het jaar 2002 vast te stellen.

Alle voor dit jaar vastgestelde begrotingswetten tezamen vormen de Rijksbegroting voor het jaar 2002. Een toelichting bij de Rijksbegroting als geheel is opgenomen in de Miljoenennota 2002.

Met de vaststelling van dit wetsartikel wordt de in de begrotingsstaat opgenomen begroting van de uitgaven, verplichtingen en de ontvangsten voor het jaar 2002 vastgesteld. De in die begroting opgenomen begrotingsartikelen worden in onderdeel B van deze memorie van toelichting toegelicht (de zgn. begrotingstoelichting).

Wetsartikelen 3 en 4

De bepalingen die zijn opgenomen in de wetsartikelen 3 en 4, zijn noodzakelijk, omdat de Comptabiliteitswet 2001 (CW 2001) nog niet in werking is getreden. Deze wet, die de huidige Comptabiliteitswet zal gaan vervangen, is op 5 juli 2001 bij de Tweede Kamer ingediend (Kamerstukken II 2000/2001, 27 849). In de CW 2001 zijn bepalingen opgenomen die ertoe moeten leiden dat de begrotingen een meer beleidsmatig karakter krijgen. Die bepalingen bevatten de kern uit het gedachtegoed van de Nota VBTB (Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording; Kamerstukken II, 1998/1999, 26 573, nr. 2). De begrotingen worden daartoe opgebouwd uit voornamelijk beleidsartikelen. Om meer inzicht te geven in het beleid dat met de uitgetrokken gelden wordt nagestreefd, moet de toelichting bij de beleidsartikelen antwoord kunnen geven op de www-vragen: Wat wil de regering bereiken (doelstellingen), wat gaat zij daarvoor doen (inzet van instrumenten en te verrichten activiteiten/prestaties) en wat mag dat beleid kosten (zowel in termen van verplichtingen als van programma- en apparaatsuitgaven) ?

Na overleg met de Tweede Kamer is besloten dat voor het eerst voor het begrotingsjaar 2002 de departementale begrotingen op deze nieuwe leest zouden worden geschoeid. Gelijktijdig zouden daartoe de noodzakelijke bepalingen van de CW gewijzigd worden. Het wetgevingsproces om die wijzigingen door te voeren, neemt meer tijd in beslag dan was voorzien. Bij de begrotingsvoorbereiding 2002 is door alle departementen al van de VBTB-bepalingen uit de ontwerp-CW 2001 uitgegaan.

Teneinde geen onduidelijkheid te laten bestaan over de juridische basis van de begrotingsopzet 2002 wordt er thans voor gekozen om bij deze begrotingswet voor het jaar 2002 vooruit te lopen op de noodzakelijke wijzigingen in de CW. Daartoe wordt in wetsartikel 3 een aantal bepalingen uit de huidige CW niet (meer) van toepassing verklaard op de begroting van het provinciefonds.

In wetsartikel 4 worden vervolgens ter vervanging de relevante VBTB-bepalingen uit de CW 2001 opgenomen.

De bepalingen uit de huidige CW die op grond van wetsartikel 3 komen te vervallen, luiden:

Artikel 5, eerste, derde, zesde en negende lid.

1. De ramingen van de verplichtingen en de uitgaven enerzijds en die van de ontvangsten anderzijds worden opgenomen in afzonderlijke begrotingsartikelen.

3. Het bepaalde in het eerste lid is niet van toepassing op de ramingen van de uitgaven en de ontvangsten die op grond van het bepaalde in artikel 23, vierde lid, in mindering zullen worden gebracht op ontvangsten, onderscheidenlijk op uitgaven.

6. Een begroting kan een begrotingsartikel «onvoorzien» en een begrotingsartikel «geheim» bevatten.

9. Ten behoeve van de verwerking van de gevolgen van de loon- en van de prijsontwikkeling bevat een begroting een administratief begrotingsartikel «loonbijstelling» en een administratief begrotingsartikel «prijsbijstelling».

De bepalingen in de leden 1 t/m 11 van wetsartikel 4 corresponderen met de volgende artikel(leden) uit de CW 2001. Voor een inhoudelijke toelichting bij de verschillende onderdelen wordt verwezen naar Kamerstukken II, 2000/2001, 27 849.

Lid 1 = Artikel 2, lid 2.

Lid 2 = Artikel 4, lid 1.

Lid 3 = Artikel 5, lid 1.

Lid 4 = Artikel 5, lid 2.

Lid 5 = Artikel 5, lid 3.

Lid 6 = Artikel 6, lid 1.

Lid 7 = Artikel 6, lid 2.

Lid 8 = Artikel 6, lid 3.

Lid 9 = Artikel 6, lid 4.

Lid 10 = Artikel 6, lid 5.

Lid 11 = Artikel 9, lid 4.

Wetsartikel 5 (verplichtingenbedrag bedoeld in artikel 5 van de Financiële-verhoudingswet)

Ingevolge artikel 5, eerste lid Financiële-verhoudingswet wordt in dit wetsartikel het bedrag vermeld dat als verplichting geldt voor het totaal van de algemene uitkeringen.

Het advies van de Raad van State wordt niet openbaar gemaakt op grond van het bepaalde in artikel 25a, derde lid, onder b, van de Wet op de Raad van State.

B. BEGROTINGSTOELICHTING

1. Leeswijzer

De voorliggende begroting 2002 van het provinciefonds is de eerste begroting die geheel volgens het VBTB-gedachtengoed is geschreven. Daarbij wordt duidelijk dat deze fondsbegroting, evenals de gemeentefondsbegroting, binnen de Rijksbegroting een eigen bijzonder karakter heeft. Zo kent de provinciefondsbegroting «nieuwe stijl» in tegenstelling tot een departementale begroting slechts één beleidsartikel: het provinciefonds. Het beleid dat wordt gevoerd ter realisatie van de algemene beleidsdoelstelling is direct verbonden met dit ene beleidsartikel. Voorts zijn de fondsbeheerders systeemverantwoordelijk voor het provinciefonds, en niet voor de resultaten die provincies met hun budget uit dit fonds realiseren. Provincies zijn, met inachtneming van de wet- en regelgeving, autonoom in het voeren van hun beleid gefinancierd uit het provinciefonds.

Een belangrijk winstpunt van de nieuwe begrotingsopzet is gelegen in een inzichtelijke koppeling van beleid, prestaties en middelen. In de navolgende hoofdstukken treft u de uitwerking daarvan aan voor (de begroting van) het provinciefonds, waarbij ook nader wordt ingegaan op de hierboven gemaakte kanttekeningen daarbij. Hoofdstuk 2 start met de beleidsagenda van het provinciefonds, waarna de beleidsprioriteiten voor 2002 en de belangrijkste beleidsmutaties worden beschreven. Vervolgens wordt ingezoomd op hét beleidsartikel: het provinciefonds, en de met het beleid samenhangende algemene beleidsdoelstelling en nader geoperationaliseerde doelstellingen. Ook worden hierbij de prestatiegegevens, die zich richten op het budgettaire systeem, behandeld. De tabel «budgettaire gevolgen van beleid» geeft inzicht in de integrale uitgaven die samenhangen met de algemene beleidsdoelstelling. Het beleidshoofdstuk vervolgt met een paragraaf over budgetflexibiliteit en over veronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid en raming. Dit hoofdstuk wordt afgesloten met de groeiparagraaf.

Hoofdstuk 3 bevat de Verdiepingsbijlage van het provinciefonds. De verdiepingsbijlage geeft de opbouw aan van verplichtingen, uitgaven en ontvangsten van het provinciefonds vanaf de stand ontwerpbegroting 2001 naar de stand ontwerpbegroting 2002. Hierbij worden de nieuwe mutaties, dat wil zeggen niet eerder toegelicht in suppletore wetten, in de verdiepingsbijlage benoemd en van een toelichting voorzien. In deze begroting is in de verdiepingsbijlage tevens, eenmalig, de zogenaamde was/wordt-tabel opgenomen. In deze tabel wordt, om de vergelijkbaarheid van begrotingen in budgettaire zin in de tijd mogelijk te maken, de nieuwe artikelindeling toegelicht door aan te geven hoe deze is opgebouwd uit (delen van) «oude» artikelen.

In de afsluitende paragraaf wordt het provinciefonds in een breder kader geplaatst waarbij nader wordt ingegaan op de andere inkomstenbronnen van de provincies, de specifieke uitkeringen en de eigen inkomsten.

Naast de begroting «nieuwe stijl» in VBTB-termen kent de begroting 2002 nog een nieuw element: de euro. Voorliggende begroting is de eerste begroting die geheel in euro's is opgesteld. De conversie van de gulden naar de euro heeft tot gevolg dat in tabellen de som der delen niet altijd geheel sluitend is met het artikeltotaal. Hierdoor wordt het artikeltotaal (= provinciefondstotaal) echter niet beïnvloed.

De provinciefondsbegroting kent twee bijlagen, te weten de bijlage «Periodiek Onderhoudsrapport provinciefonds 2002» en de bijlage «Moties en toezeggingen».

Tot slot van deze leeswijzer verdienen de apparaatsuitgaven enige aandacht. De apparaatsuitgaven in de zin van materiële en personele uitgaven van de fondsbeherende directies bij het ministerie van BZK en van Financiën, worden in de respectievelijke departementale begrotingen verantwoord.

2. Het beleid

2.1. De beleidsagenda

De nu voorliggende begroting van het provinciefonds 2002 is de eerste begroting «nieuwe stijl», geschreven volgens de uitgangspunten uit de regeringsnota «Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording» (VBTB, Kamerstukken II, 1998/1999, 26 573, nr. 2). Deze nieuwe stijl komt vooral tot uiting in de beleidsmatige insteek van de begroting. De vraag «wat kost het?» wordt nu voorafgegaan door de vragen: «wat willen we bereiken?» en «wat gaan we daarvoor doen?». Centraal staat de ambitie om in de begroting en de verantwoording te komen tot een meer zichtbare koppeling tussen beleid, prestaties en geld, met als belangrijkste doel het vergroten van de informatiewaarde en toegankelijkheid.

Deze informatiewaarde wordt mede vergroot door het schetsen van de bestuurlijke en beleidsmatige context waarin het provinciefonds zich bevindt. In onderstaande tabel wordt een overzicht gegeven van de inkomstenbronnen van provincies.

¹ Bron: CBS.

Deze tabel laat zien dat de inkomstenbronnen bij provincies in totaal zijn gestegen met € 243 miljoen (9,8%). De algemene uitkering van het provinciefonds maakt ruim 35% uit van de provinciale inkomsten. De stijging van deze uitkering wordt met name veroorzaakt door de normeringssystematiek waarmee het fonds compensatie ontvangt voor loon-, prijs- en volume-ontwikkelingen in de uitgaven van provincies (zie § 2.2.5.). Daarnaast zorgen taakmutaties voor ontwikkelingen in de algemene uitkering. Op de ontwikkeling in de specifieke uitkeringen (de grootste inkomstenbron) en de eigen inkomsten wordt in de Verdiepingsbijlage nader ingegaan.

In dit hoofdstuk wordt de beleidsagenda verder besproken aan de hand van de beleidsprioriteiten inzake het provinciefonds.

2.1.1. Beleidsprioriteiten

Er spelen op het terrein van het provinciefonds in 2002 een aantal beleidsprioriteiten, die hieronder worden weergegeven. In de toelichting bij elk van de genoemde beleidsprioriteiten wordt tevens nader ingegaan op de activiteiten die terzake zullen worden ontplooid.

• Overleg met VNG/IPO inzake aanwending accressen

Bij de voorbereiding van de begroting van het Rijk hebben de maatschappelijke prioriteiten onderwijs, zorg en veiligheid een centrale rol gespeeld. Dit heeft geleid tot intensiveringen die voor een belangrijk deel een rechtstreekse doorwerking hebben op de accressen van het gemeente- en provinciefonds. Over de aanwending daarvan is met de VNG en het IPO een gemeenschappelijke intentie afgesproken. De VNG en het IPO onderschrijven de maatschappelijke prioriteiten zoals die door het kabinet zijn geformuleerd. Bezien zal worden in hoeverre gemeenten en provincies – tegen de achtergrond van de ruime reële accressen en met inachtneming van de gemeentelijke en provinciale autonomie – een verdere inzet op deze beleidsterreinen kunnen realiseren.

• Evaluatie van de normeringssystematiek

Het Rijk, de VNG en het IPO hebben in het bestuurlijk voorjaarsoverleg van 11 april 2001 afgesproken de voor het gemeentefonds en het provinciefonds geldende normeringsmethode te evalueren. De uitkomsten van deze evaluatie komen aan de orde in het bestuurlijk najaarsoverleg in oktober 2001 en zullen een rol spelen bij de besluitvorming over de inrichting van de normering in de komende kabinetsperiode. De evaluatie zal worden uitgevoerd door een ambtelijke werkgroep. Deze werkgroep bestaat uit vertegenwoordigers van het ministerie van Financiën en het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en het Interprovinciaal Overleg.

2.1.2. Beleidsmutaties

In onderstaande overzichtstabel wordt vanaf de stand ontwerpbegroting 2001 een aansluiting gegeven naar de stand ontwerpbegroting 2002 aan de hand van de belangrijkste beleidsmatige mutaties voor de periode 2000 tot en met 2006. De weergegeven mutaties worden onder de tabel afzonderlijk toegelicht.

Toelichting op de mutaties

1. Accres 2001

Om provincies te compenseren voor de wijzigingen in hun uitgaven ten gevolge van prijsstijgingen en maatschappelijke en politieke ontwikkelingen, ontvangen zij een accres. Het accres wordt afgeleid van de ontwikkeling van de netto-gecorrigeerde rijksuitgaven. Als gevolg van mutaties daarin is het extra accres voor 2001 bij Voorjaarsnota 2001 vastgesteld op € 19,739 miljoen (f 43 500 000). Omdat de besluitvorming bij Voorjaarsnota een bijstellingsmoment is voor de uitkering van het provinciefonds, is dit bedrag bij eerste suppletore begroting provinciefonds 2001 aan het fonds toegevoegd.

2. Uitbetaling behoedzaamheidsreserve 2000

Om de stabiliteit van de algemene uitkering uit het gemeentefonds en het provinciefonds te bevorderen, hebben het Rijk, het IPO en de VNG in april 1997 overeenstemming bereikt over de vorming van een zogenoemde behoedzaamheidsreserve. Dit houdt voor wat betreft het provinciefonds in dat elk jaar een bedrag van € 18,151 miljoen (f 40 miljoen) van het geraamde bedrag van de algemene uitkering bij de bevoorschotting wordt ingehouden om er eventuele bijstellingen van het accres in de loop van het jaar mee te verrekenen.

Van de aangehouden behoedzaamheidsreserve voor het jaar 2000 is in april 2001 op basis van het nagecalculeerd accrespercentage voor 2000 alsnog € 16,518 miljoen (f 36,4 miljoen) aan de provincies uitgekeerd.

3. Accres 2002

De raming voor het accres 2002 bedraagt € 27,181 miljoen. Deze raming is gebaseerd op het accres volgens de normeringsmethodiek naar de stand van de begroting 2002 volgens de Voorjaarsnota 2001. Het accrespercentage 2002 is gebaseerd op een stijging van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven van 2,71% voor 2002 ten opzichte van 2001. Dit was 2,28% bij de opstelling van de begroting voor 2001. Het accres is berekend over het totaal van de provinciefondsuitkeringen voor het uitkeringsjaar 2001 naar de stand van de Voorjaarsnota 2001.

Het accres 2002 zal volgens de reguliere normeringsmethodiek nader worden vastgesteld op basis van de Voorjaarsnota 2002. De omvang van de uiteindelijke algemene uitkering voor 2002 wordt in het voorjaar van 2003 bepaald op grond van de feitelijke ontwikkeling van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven in 2002 ten opzichte van 2001.

4. Brutering onkostenvergoeding provinciale bestuurders

Provinciale bestuurders ontvangen een vaste onkostenvergoeding. De hoogte van deze vergoeding verschilt naar functie. De vergoeding is bedoeld als een tegemoetkoming in de onkosten, waarbij wordt verondersteld dat de bestuurders deze gemiddeld in gelijke mate maken. Tot voor kort was de vergoeding vrijgesteld van belastingen. Op grond van aangescherpte belastingwetgeving kan de vergoeding echter niet meer onbelast worden verstrekt. Het kabinet heeft daarom besloten de vergoeding aan te passen. De nieuwe regeling is gelijktijdig met het nieuwe belastingstelsel per 1 januari 2001 van kracht geworden.

Bij deze aanpassing zijn kostensoorten als «fax/pc» en «cursussen« ondergebracht in de bedrijfsvoering. Dit betekent dat deze zaken rechtstreeks door de organisatie worden verstrekt. Op grond van de gemiddelde uitgaven in 1998 is het aandeel vastgesteld van deze kostensoorten in de totale kosten, waarna dit aandeel in mindering is gebracht op de huidige vaste kostenvergoeding. Door het resulterende bedrag te bruteren op grond van de nieuwe belastingwetgeving is uiteindelijk de nieuwe vaste kostenvergoeding bepaald.

De totale kosten van de brutering van de onkostenvergoedingen voor provinciale bestuurders zijn geraamd op € 0,862 miljoen (f 1,9 miljoen). De provincies worden voor deze uitgavenstijging gecompenseerd door een structurele toevoeging van dezelfde omvang aan het provinciefonds vanaf 2001. Bij de brutering zijn de categorieën bestuurders die niet onder het loonbelastingregime vallen niet meegerekend, vanwege de aftrekmogelijkheid per 1 januari 2001 van de werkelijk gemaakte kosten op het resultaat uit onderneming.

5. Vuurwerkbesluit

In februari 2001 is een ontwerp-vuurwerkbesluit gepubliceerd waarmee de regelgeving voor vuurwerk grondig wordt vernieuwd. Eén van de veranderingen is dat de provincies bevoegd gezag worden voor het verlenen van vergunningen aan alle bedrijven die professioneel vuurwerk opslaan, bewerken en afsteken. Voor professioneel vuurwerkbedrijven die worden gevestigd in een vuurwerkconcentratiegebied wordt de minister van VROM bevoegd gezag voor vergunningverlening. De provincies worden ook verantwoordelijk voor het geven van toestemming voor het afsteken van vuurwerk op een bepaalde locatie, na afstemming met de betreffende gemeente, die een verklaring van geen bezwaar moet afgeven. Daarnaast worden de provincies verantwoordelijk voor de bedrijven die consumentenvuurwerk opslaan en verhandelen vanaf 10 000 ton.

Op grond van het ontwerp-besluit is te voorzien dat sprake zal zijn van een ingrijpende saneringsoperatie. Deze moet in twee jaar na het in werking treden van het besluit zijn afgerond. Gestreefd wordt naar inwerkingtreding per 1 december 2001. In de periode van sanering zal de betrokkenheid van de gemeente bij de uitwerking van die sanering onmisbaar zijn.

Over de implementatie van het besluit wordt sinds april 2001 overleg gevoerd met alle betrokken partijen, waaronder IPO en VNG. Dat zal leiden tot het opstellen van een implementatieplan waarin op vele aspecten van de uitvoering zal worden ingegaan, waaronder training en opleiding, de onderlinge afstemming bij handhaving, het toepassen van de bestaande saneringsregeling krachtens de Wet milieubeheer etc. Onderdeel van het implementatieplan is ook het maken van een afspraak over de bekostiging van de extra taken die door het besluit ontstaan. Voor de uitvoering van die taken is met ingang van 1 januari 2002 structureel een budget van € 2,269 miljoen toegevoegd aan het provinciefonds.

6. Verhoging integratie-uitkering afschaffing provinciale opslagen omroepbijdragen

Bij de behandeling van de suppletore begrotingen voortvloeiend uit de Voorjaarsnota 2001 is het amendement Bakker c.s. (Kamerstukken II 2000/2001, 27 764, nr. 4) aangenomen om te komen tot verdere compensatie voor regionale omroepen voor de gevolgen van de afschaffing van de opslagen op de omroepbijdrage. Voor 2001 wordt hiertoe eenmalig € 6,854 miljoen overgeheveld naar het provinciefonds. Dit bedrag wordt deels gedekt ten laste van de begroting van Financiën en deels ten laste van de begroting van OC&W. In genoemd amendement wordt tevens opgemerkt dat de indieners ervan uitgaan dat de extra compensatie meerjarig wordt gegeven. In verband hiermee heeft het kabinet besloten om de komende periode nader te bezien in hoeverre, gelet op de feitelijke uitgaven van provincies voor regionale omroepen, provincies tekort komen aan de reeds verwerkte compensatie en het noodzakelijk is de meerjarige doorwerking van het amendement te verwerken. Het kabinet is voornemens hierover te beslissen bij Voorjaarsnota 2002.

De overige mutaties betreffen twee mutaties voor het begrotingsjaar 2003 en volgende jaren. Het gaat om een mutatie in verband met het BTW-compensatiefonds en een mutatie in verband met Elzinga/dualisering. De toelichting op deze mutaties is in 3.1. onder tabel 3.1.3. opgenomen.

2.2. De beleidsartikelen

2.2.1. Algemene beleidsdoelstelling

De provinciefondsbegroting kent één artikel: het beleidsartikel «provinciefonds». Dit beleidsartikel kent een samengestelde algemene beleidsdoelstelling, te weten:

1. Het nastreven van een adequate omvang van het provinciefonds.

2. Het nastreven van een adequate verdeling van de middelen over de provincies.

Deze samengestelde algemene beleidsdoelstelling verwoordt de systeemverantwoordelijkheid van de fondsbeheerders voor het provinciefonds. De fondsbeheerders zijn niet verantwoordelijk voor de resultaten die provincies met hun budget uit dit fonds realiseren. Provincies zijn, met inachtneming van de wet- en regelgeving, autonoom in het voeren van hun beleid gefinancierd uit het provinciefonds. Niet alleen in de bestedingsrichting, ook de effectiviteit van de inzet van de middelen is een provinciale verantwoordelijkheid, waarin het college van Gedeputeerde Staten wordt gecontroleerd door provinciale staten.

Dat neemt niet weg dat van tijd tot tijd vragen opkomen of de provincies als collectiviteit geen andere prioriteiten zouden moeten stellen, bijvoorbeeld ter ondersteuning van de prioriteiten van het Rijk. In zo'n geval kunnen het Rijk en de provincies bestuurlijke afspraken maken over de accenten in de bestedingsrichting van de provincies. De desbetreffende vakministers spelen hier naast de fondsbeheerders een belangrijke rol.

2.2.2. Operationele beleidsdoelstellingen

1. De provincies via het provinciefonds voorzien van voldoende financiële middelen voor het uitvoeren van hun taken. De omvang van het provinciefonds wordt bepaald door de normeringssystematiek en door toevoegingen en/of onttrekkingen vanwege specifieke taakmutaties. De verantwoordelijkheid van het Rijk beperkt zich tot het uitvoeren van de normeringssystematiek, het voeren van (bestuurlijk) overleg ten aanzien van de uitkomst van de normeringssystematiek (bestuurlijke component) en het mede bepalen van de hoogte van de taakmutaties. De fondsbeheerders zijn derhalve systeemverantwoordelijk. De verantwoordelijkheid voor het uitvoeren van de maatschappelijke beleidstaak ligt bij provincies, waarbij ook raakvlakken met departementale beleidsdoelstellingen naar voren komen.

2. Het verdelen van de beschikbare financiële middelen over provincies zodat zij een gelijkwaardig voorzieningenpakket tegen globaal gelijke lasten kunnen leveren. Het Rijk is verantwoordelijk voor het systeem van verdeelmaatstaven dat een dergelijke verdeling als resultaat heeft. De provincies kunnen zelf bepalen aan welke voorzieningen zij hun geld bij voorkeur besteden (eigen prioriteitenstelling). Zij leggen resultaatverantwoordelijkheid af aan provinciale staten.

2.2.3. Prestatiegegevens

Aangezien de fondsbeheerders systeemverantwoordelijk zijn voor de resultaten die door het budgettaire systeem van het provinciefonds worden voortgebracht, spitsen de prestatiegegevens in deze begroting zich toe op de omvang en de verdeling van het provinciefonds.

Omvang

1. De werking van de normeringssystematiek. De frequentie waarmee de normeringssystematiek wordt gewijzigd, is een indicator voor het al dan niet naar tevredenheid functioneren van deze systematiek en daarmee voor het bereiken van het gewenste resultaat: een adequate omvang. De normeringssystematiek is sinds 1995 niet ingrijpend gewijzigd waaruit kan worden afgeleid dat deze op dit moment voldoet. Wel zijn er detailwijzigingen doorgevoerd. Een belangrijke mutatie is de invoering van de behoedzaamheidsreserve in 1997 geweest. In het voorjaar van 1999 zijn het Rijk, de VNG en het IPO overeengekomen de hoogte van de behoedzaamheidsreserve tot 2002 niet te wijzigen. Alle partijen hebben benadrukt dat de bestuurlijke rust op dit punt zwaarder weegt dan argumenten om de hoogte van de behoedzaamheidsreserve aan te passen. Dit is mede omdat de hoogte van de behoedzaamheidsreserve op zich niet bepalend is voor de uiteindelijke hoogte van de uitkeringen uit het provinciefonds. Daarnaast is overeenstemming bereikt over de vraag hoe om te gaan met belastinguitgaven in relatie tot de normeringssystematiek. In de normeringssystematiek tellen rijksuitgaven wel mee voor de fondsen, maar fiscale regelingen niet. Overeengekomen is dat daar waar fiscale maatregelen leiden tot verdringing van reguliere uitgaven, er compensatie zal plaatsvinden. Dit geldt uiteraard ook andersom.

2. Frequente evaluatie van de normeringssystematiek. In 1998 heeft een evaluatie van de normeringssystematiek plaatsgevonden. Het Rijk, de VNG en het IPO hebben toen geconstateerd dat de normeringssystematiek een redelijke compensatie voor ontwikkelingen in de lonen en prijzen oplevert. Op macroniveau heeft de normering ook redelijk voldaan voor wat betreft compensatie voor ontwikkelingen in de bijstandsfeer. Ook de bestuurlijke component heeft naar tevredenheid gefunctioneerd. Genoemde partijen zijn overeengekomen de normeringssystematiek voor vier jaar te verlengen.

Tijdens het bestuurlijk overleg van 11 april 2001 zijn het Rijk, de VNG en het IPO overeengekomen de tweede evaluatie van de normeringssystematiek te starten. De conclusies van dit evaluatieonderzoek kunnen een bouwsteen zijn voor de besluitvorming over de ontwikkeling van het provinciefonds bij de kabinetsformatie in 2002. Naar verwachting zal het onderzoek in september van 2001 zijn afgerond.

Verdeling

3. De operationele verdelingsdoelstelling wordt gemonitord in het Periodiek OnderhoudsRapport (POR), dat jaarlijks als bijlage bij de provinciefondsbegroting verschijnt. In het POR wordt aan de Staten-Generaal gerapporteerd over de staat van de verdeelmaatstaven in het provinciefonds. Deze rapportage wordt uitgevoerd door de fondsbeheerders. Uit het POR 2002 blijkt dat de algemene uitkering uit het provinciefonds over het algemeen goed blijft aansluiten bij de begrote netto-uitgaven van de provincies. Het POR 2002 is een bijlage bij voorliggende begroting.

2.2.4. Budgettaire gevolgen van beleid

In onderstaande tabel worden voor zowel de verplichtingen, de uitgaven als de ontvangsten de budgettaire gevolgen van beleid van het provinciefonds weergegeven. Hiermee worden de integrale uitgaven die samenhangen met de samengestelde beleidsdoelstelling uit 2.2.1 inzichtelijk gemaakt.

2.2.5. Budgetflexibiliteit

In tegenstelling tot een departementale begroting zijn bij een fonds als het provinciefonds de verplichtingen leidend. Dit houdt in dat zij, eenmaal geaccordeerd, altijd geheel tot uitbetaling komen. Geld dat in enig jaar nog niet aan provincies wordt uitgekeerd, wordt automatisch aan het volgende begrotingsjaar toegevoegd. Zo bezien kunnen de uitgaven niet worden beïnvloed.

Ten aanzien van het nog te beïnvloeden deel van de uitgaven kan opgemerkt worden dat met ingang van het begrotingsjaar 1995 een nieuwe normeringsmethode voor de jaarlijkse ontwikkeling van het provinciefonds wordt toegepast. In deze methode, die te typeren is met «gelijk de trap op en gelijk de trap af», staat het evenredigheidsbeginsel centraal. Dit beginsel is geconcretiseerd door de ontwikkeling van het provinciefonds af te leiden van de ontwikkeling van de netto-gecorrigeerde uitgaven van het Rijk. De budgetflexibiliteit van het provinciefonds is derhalve een afgeleide van de budgetflexibiliteit van de rijksuitgaven. Tot de normeringsmethode behoort tevens een bestuurlijke weging van de uitkomsten van de normering. Deze geeft de mogelijkheid om – indien nodig – na overleg tussen het Rijk, de VNG en het IPO af te wijken van de rekenkundige uitkomsten.

Een ambtelijke werkgroep is momenteel bezig de geldende normeringssystematiek te evalueren (zie ook de beleidsprioriteiten van het provinciefonds in 2.1.1.). In onderstaande tabel worden de groeipercentages van het provinciefonds (de accrespercentages) vanaf 1999 t/m 2002 weergegeven, die het gevolg zijn van de normeringssystematiek. In totaal komt de groei van het provinciefonds als gevolg van de normeringssystematiek in deze jaren neer op meer dan € 0,190 miljard.

¹Betreft het ongecorrigeerd accres 1999; rekening houdend met een correctie in verband met de nacalculatie 1995 bedraagt het gecorrigeerd accres € 50,7 miljoen.

Ter informatie geeft de tabel hieronder de accressen voor het provinciefonds op basis van de stand Miljoenennota 2002. Voor de bevoorschotting van het jaar 2002 heeft het verschil tussen de stand Voorjaarsnota en de stand Miljoenennota geen consequenties. Op basis van de ontwikkelingen bij de Voorjaarsnota 2002 wordt het accres 2002 opnieuw aangepast.

¹ Zie voetnoot tabel 2.2.5.1.

2.2.6. Veronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid en raming

Het provinciefonds vormt één van de elementen in de financiële verhouding tussen Rijk en de provincies. Karakteristiek voor het provinciefonds is dat het algemene middelen betreft waarbij elke provincie vrij is om de bestedingsrichting te bepalen. Ook de eigen provinciale belastingopbrengsten kennen deze karakteristiek. Dit in tegenstelling tot de overige inkomstenbronnen van provincies, specifieke uitkeringen en heffingen en retributies. Voorliggende begroting heeft als onderwerp het beleidsartikel «provinciefonds».

De uitvoering voor wat betreft de uitkering uit het provinciefonds geschiedt door wekelijkse betalingen aan alle provincies. Het budget van het provinciefonds wordt over de provincies verdeeld via een verdeelsysteem met 10 verdeelmaatstaven. Dit verdeelsysteem stelt provincies in staat hun voorzieningen op een onderling gelijkwaardig niveau te brengen tegen globaal gelijk lasten en rekening houdend met de structuurkenmerken van de provincies.

Zolang voor een uitkeringsjaar de voor de verdeelmaatstaven noodzakelijke statistische gegevens nog niet bekend of definitief zijn, worden de provincies bevoorschot op basis van voorlopige cijfers. Hierbij wordt ernaar gestreefd de voorschotten zo goed mogelijk aan te laten sluiten op de algemene uitkering waarop een provincie uiteindelijk recht heeft, zoals deze vastgesteld kan worden nadat de statistische gegevens definitief zijn vastgesteld. Het gedurende en na afloop van het uitkeringsjaar beschikbaar komen van bepaalde definitieve gegevens wordt bijgewerkt in de bevoorschotting.

Aangezien voor het provinciefonds de verplichtingen leidend zijn, zullen deze altijd tot uitkering komen.

Naast deze statistische gegevens vormt ook de uitkomst van de normeringssystematiek een variabele voor het bereiken van de beleidsdoelstelling. Het provinciefonds vormt voor provincies een belangrijke bekostigingsbron en is vrij aanwendbaar. De uitgaven die met deze algemene middelen uit het provinciefonds worden bekostigd, zijn niet constant. Zij ontwikkelen zich onder invloed van prijsstijgingen en maatschappelijke en politieke omstandigheden. Daarom is een regelmatige voeding van het fonds noodzakelijk. Dit wordt bewerkstelligd door de normeringssystematiek, die bijgestuurd kan worden door bestuurlijke weging. In 2.2.5 is de werking van deze systematiek toegelicht.

2.2.7. Groeiparagraaf

• Het verbeteren van de algemene beleidsdoelstelling en nader geoperationaliseerde doelstellingen.

Op dit punt wordt momenteel geen groeitraject verwacht. De geformuleerde algemene beleidsdoelstelling en nader geoperationaliseerde doelstellingen blijven van kracht zolang het systeem van algemene financiering via het provinciefonds gehandhaafd blijft. Dit geldt eveneens voor de systeemverantwoordelijkheid.

• Het verbeteren van reguliere en/of niet-reguliere prestatiegegevens.

Gezien de systeemverantwoordelijkheid van de fondsbeheerders voor het provinciefonds, spitsen de geformuleerde prestatiegegevens zich toe op de systeemeffecten: de omvang en verdeling. Genoemde indicatoren (zie 2.2.3.) schetsen hiervan een goed beeld. Met betrekking tot de normeringssystematiek valt nog op te merken dat tijdens het bestuurlijk overleg van 11 april 2001 het Rijk, de VNG en het IPO zijn overeengekomen de tweede evaluatie van de normeringssystematiek te starten (zie 2.1.1.).

• De betrouwbaarheid van de prestatiegegevens c.q. van beleidsinformatie.

Voor zowel het beleid als de uitvoering met betrekking tot het provinciefonds maken de fondsbeheerders met name gebruik van gegevens, die verzameld worden door het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS). Het CBS is binnen haar reguliere taken en volgens haar professionele standaarden continu bezig de betrouwbaarheid van de statistische gegevens te verbeteren. Primair steunen de fondsbeheerders dan ook op deze interne kwaliteitsverbetering en -borging door het CBS. In periodiek overleg met het CBS wordt bezien in hoeverre de door het CBS opgeleverde gegevens aansluiten op de informatiebehoefte van de provinciefondsbeheerders. De informatievoorziening van het CBS aan de provinciefondsbeheerders is vastgelegd in formele afspraken. Er is derhalve op dit punt geen nader groeitraject nodig.

• Het aspect van derden-informatie.

Zoals hiervoor uiteengezet maken de provinciefondsbeheerders met name gebruik van CBS-informatie. Het betreft hier gegevens die deels door gemeenten en deels door andere instanties worden aangeleverd aan het CBS. De medeverantwoordelijkheid van deze leveranciers voor een probleemloze informatielevering en de kwaliteitsbewaking door het CBS, waarborgen in voldoende mate de betrouwbaarheid van de betreffende gegevens. Dit laat onverlet dat zich incidenteel specifieke informatiebehoefte en knelpunten kunnen voordoen ten aanzien van de gegevenslevering aan de provinciefondsbeheerders. Door intensieve contacten met bij de gegevenslevering betrokken partijen zijn de provinciefondsbeheerders veelal in een vroeg stadium reeds op de hoogte van mogelijke knelpunten en kunnen dan zo nodig tijdig nader onderzoek (laten) instellen. De geconstateerde knelpunten kunnen meestal worden opgelost in goede samenspraak tussen betrokken leveranciers, het CBS en de provinciefondsbeheerders. Ook ten aanzien van dit punt behoeft niet in een nader groeitraject te worden voorzien.

3. Verdiepingsbijlage

Deze bijlage geeft voor het provinciefonds de opbouw van de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten aan vanaf de stand ontwerpbegroting provinciefonds 2001 naar de stand van de voorliggende ontwerpbegroting 2002. De mutaties die hierin worden genoemd die betrekking hebben op de 1^e suppletore begroting 2001 en op het amendement op de 1^e suppletore begroting (Kamerstukken II 2000/2001, 27 764, nrs. 1, 2 en 4) kunt u in genoemde begrotingsstukken terugvinden. De nieuwe mutaties worden toegelicht.

Tevens bevat deze bijlage een toelichting op de nieuwe VBTB-artikel- indeling zoals deze is opgebouwd uit «oude» artikelen (de zgn. was/wordt-tabel). Uit deze tabel valt op te maken dat de integratie-uitkeringen in één artikelonderdeel worden samengenomen. Om geen informatieverlies te veroorzaken, bevat deze verdiepingsbijlage tevens een overzicht van de integratie-uitkeringen. Tot slot wordt in deze verdiepingsbijlage het provinciefonds in een breder kader geplaatst waarbij nader wordt ingegaan op de andere inkomstenbronnen van de provincies, de specifieke uitkeringen en de eigen inkomsten.

3.1. Opbouw verplichtingen, uitgaven en ontvangsten vanaf de vorige ontwerpbegroting

Verplichtingen

Onderstaande tabel 3.1.1. geeft de opbouw aan van de verplichtingen van het provinciefonds vanaf de stand ontwerpbegroting 2001 naar de stand ontwerpbegroting 2002.

¹ Amendement Bakker c.s.; zie paragraaf 2.1.2. voor de toelichting.

Uitgaven

Onderstaande tabel 3.1.2. geeft de opbouw aan van de uitgaven van het provinciefonds vanaf de stand ontwerpbegroting 2001 naar de stand ontwerpbegroting 2002.

Ontvangsten

Wetsartikel 4, eerste lid van de Financiële-verhoudingswet regelt dat bij (begrotings)wet voor ieder uitkeringsjaar een bedrag aan middelen voor het Rijk wordt afgezonderd ten behoeve van het provinciefonds. Op grond van het tweede lid zijn de uitgaven en de «afgezonderde» inkomsten over ieder uitkeringsjaar aan elkaar gelijk. Gelet hierop is ten behoeve van de dekking van de uitgaven ten laste van het provinciefonds een post «ontvangsten ex artikel 4 van de Financiële-verhoudingswet» geraamd (zie in tabel 2.2.4. onder ontvangsten).

Toelichting op de nieuwe mutaties

Zowel tabel 3.1.1. als tabel 3.1.2. bevatten een tabelregel nieuwe mutaties. In onderstaande tabel 3.1.3. worden deze nieuwe mutaties, dat wil zeggen niet eerder toegelicht in suppletore wetten, benoemd en van een toelichting voorzien.

1. Accres 2002 en 2. Vuurwerkbesluit

Voor een toelichting op deze nieuwe mutaties zie 2.1.2.

3. Elzinga/dualisering

De Staatscommissie «Dualisme en lokale democratie» beveelt in haar rapport onder meer aan dat bij provincies het statenlidmaatschap moet worden ontvlochten van de functie van gedeputeerde. In het Kabinetsstandpunt over het rapport van deze commissie onder voorzitterschap van de heer Elzinga heeft het kabinet deze ontvlechting de kern genoemd van de nagestreefde dualisering. De ontvlechting zal worden doorgevoerd als de wet dualisering provinciaal bestuur in werking treedt. De planning hiervoor is maart 2003. Ten opzichte van de situatie waarbij gedeputeerden tevens statenlid zijn, treedt er door de ontvlechting een toename op van 72 statenleden.

De totale stijging van de uitgaven die met de «extra» statenleden gemoeid zijn, is geraamd op € 0,908 miljoen. De provincies worden voor deze uitgavenstijging gecompenseerd door een structurele toevoeging aan het provinciefonds. Aangezien het duale stelsel bij provincies rond 1 april 2003 effectief wordt, vindt in het eerste jaar (2003) een tijdsevenredige toevoeging aan het provinciefonds plaats van € 0,681 miljoen. Vanaf 2004 bedraagt het structurele niveau van de toevoeging € 0,908 miljoen.

4. BTW-compensatiefonds

In verband met het voorstel van Wet op het BTW-compensatiefonds is in het bestuurlijk overleg van 21 juni 2001 tussen het Rijk, de VNG en het IPO afgesproken dat in het eerste jaar van het BTW-compensatiefonds (2003) al een groei van de BTW-opbrengsten van het Rijk optreedt door toename van de uitbestedingen en het inlenen van personeel. Deze extra BTW-opbrengsten van het Rijk vormen één van de voedingsbronnen van het BTW-compensatiefonds. Het BTW-compensatiefonds kent daarnaast nog andere voedingsbronnen, waarvan verreweg de grootste wordt gevormd door een uitname uit het gemeente- en provinciefonds (naar raming € 0,908 miljard in totaal). In het bestuurlijk overleg is afgesproken de omvang van de groei van de BTW-opbrengsten van het Rijk over het eerste jaar te stellen op 2% van de uitname uit het gemeente- en provinciefonds. De raming van deze opbrengsten zal daarom structureel naar boven worden bijgesteld met zo'n €18,151 miljoen (€ 0,908 miljard * 2%). Dat bedrag wordt toegevoegd aan het BTW-compensatiefonds, zodat de uitname uit het gemeente- en provinciefonds met eenzelfde bedrag wordt verlaagd. Het gaat voor het gemeentefonds € 16,336 miljoen en voor het provinciefonds om € 1,815 miljoen. Aangezien het BTW-compensatiefonds nu nog geen begrotingshoofdstuk is, worden deze rijksgelden tijdelijk gereserveerd op het gemeente- respectievelijk het provinciefonds.

3.2. Was/wordt-tabel betreffende de artikelindeling

In onderstaande tabel wordt weergegeven hoe de nieuwe, voorliggende VBTB-begroting vanuit de «oude» begroting (2001) is opgebouwd en uit één beleidsartikel bestaat: het provinciefonds.

Integratie-uitkeringen

Als een toevoeging aan de algemene uitkering van het provinciefonds ineens bezwaarlijk is vanwege de omvang van de herverdeeleffecten wordt een integratie-uitkering toegepast. De integratie-uitkering voorziet dan in een geleidelijke overgang van specifieke uitkering of eigen inkomsten naar de algemene uitkering.

Onderstaande tabel 3.2.2. geeft een overzicht van de integratie-uitkeringen in het provinciefonds.

3.3. Algemene uitkeringen, specifieke uitkeringen en eigen inkomsten van de provincies

In dit hoofdstuk wordt een kort overzicht gegeven van de algemene uitkeringen van het provinciefonds, de specifieke uitkeringen aan de provincies en de eigen inkomsten van de provincies. Zoals bekend kent het beleid een algemene voorkeursvolgorde: een relatieve toename van de algemene middelen (eigen inkomsten en provinciefonds) en daarmee een relatieve afname van specifieke middelen. Dit is de reden waarom in deze memorie van toelichting, die hoort bij de begroting van het provinciefonds, ook kort stilgestaan wordt bij de specifieke uitkeringen en de eigen inkomsten.

In onderstaande grafiek wordt de ontwikkeling van de bedragen van het provinciefonds (totaal van algemene uitkering en integratie-uitkeringen), de specifieke uitkeringen en de eigen inkomsten van de provincies tegen elkaar afgezet.

Er is, ondanks het schoksgewijze verloop, een duidelijke daling waarneembaar in het bedrag dat aan specifieke uitkeringen aan provincies is uitgekeerd. Een aanzienlijk deel van deze specifieke uitkeringen is aan de algemene middelen van de provincies (overheveling naar het provinciefonds) toegevoegd. De grafiek geeft deze verschuiving weer.

In 2001 bedragen de specifieke uitkeringen aan de provincies ruim € 1 miljard, hetgeen een lichte stijging ten opzichte van 2000 betekent.

Lokale heffingen

De Monitor Inkomsten uit Lokale Heffingen gaat in op lokale heffingen in het algemeen. Het kabinet is van oordeel dat in het licht van de macro-economische ontwikkelingen in 2001 sprake is van een beheerste ontwikkeling van de lokale heffingen.

C. BIJLAGEN BIJ DE BEGROTING

Bijlage 1: Periodiek Onderhoudsrapport provinciefonds 2002

Bijlage 2: Moties en toezeggingen in het vergaderjaar 2000–2001