Inhoudsopgave blz.

A. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING BIJ HET BEGROTINGSWETSVOORSTEL

Wetsartikel 1 (uitgaven/verplichtingen en ontvangsten)

De begrotingsstaten die onderdeel uitmaken van de Rijksbegroting, worden op grond van artikel 1, derde lid, van de Comptabiliteitswet 2001 elk afzonderlijk bij de wet vastgesteld. Het onderhavige wetsvoorstel strekt ertoe om de begrotingsstaat van het gemeentefonds voor het jaar 2008 vast te stellen.

Alle voor dit jaar vastgestelde begrotingswetten tezamen vormen de Rijksbegroting voor het jaar 2008. Een toelichting bij de Rijksbegroting als geheel is opgenomen in de Miljoenennota 2008.

Met de vaststelling van dit wetsartikel worden de uitgaven, verplichtingen en de ontvangsten voor het jaar 2008 vastgesteld. Het begrotingsartikel dat in de begroting van het gemeentefonds is opgenomen wordt in onderdeel B. van deze memorie van toelichting toegelicht (de zgn. begrotingstoelichting).

Wetsartikel 3 (verplichtingenbedrag bedoeld in artikel 5 van de Financiële-verhoudingswet)

Ingevolge artikel 5, eerste lid van de Financiële-verhoudingswet juncto artikel 6, vierde lid van de Invoeringswet Financiële-verhoudingswet, hebben de gemeenten gezamenlijk recht op het bedrag dat in de begroting als verplichting voor het totaal van de algemene uitkering c.a. en de aanvullende uitkeringen is opgenomen. Het in dit wetsartikel opgenomen bedrag is niet rechtstreeks uit de begrotingsstaat af te leiden. Het bedrag wordt nader onderbouwd in paragraaf 2.2.4. van deze memorie.

B. BEGROTINGSTOELICHTING

1. LEESWIJZER

De gemeentefondsbegroting maakt onderdeel uit van de Rijksbegroting maar heeft daarbinnen, evenals de provinciefondsbegroting, een eigen bijzonder karakter. Zo kent de gemeentefondsbegroting in tegenstelling tot een departementale begroting slechts één beleidsartikel: het gemeentefonds. Het beleid dat wordt gevoerd ter realisatie van de algemene beleidsdoelstelling is direct verbonden met dit ene beleidsartikel. Voorts zijn de fondsbeheerders systeemverantwoordelijk voor het gemeentefonds en niet voor de resultaten die gemeenten met hun budget uit dit fonds realiseren. Gemeenten zijn, met inachtneming van de wet- en regelgeving, autonoom in het voeren van hun beleid bekostigd uit het gemeentefonds. Om die reden bevat de gemeentefondsbegroting geen output- en/of outcomegegevens.

De voorliggende toelichting bij de begroting 2008 van het gemeentefonds kent de volgende indeling.

Na dit hoofdstuk met de leeswijzer start hoofdstuk 2 met de beleidsagenda van het gemeentefonds, waarin onder meer de beleidsprioriteiten voor 2008 en de belangrijkste beleidsmutaties worden beschreven. Vervolgens wordt ingezoomd op hét beleidsartikel: het gemeentefonds. Hierin komen de met het beleid samenhangende algemene beleidsdoelstelling en nader geoperationaliseerde doelstellingen aan bod. Ook worden de hierbij behorende prestatie-indicatoren behandeld. De tabel Budgettaire gevolgen van beleid geeft inzicht in de integrale uitgaven die samenhangen met de algemene beleidsdoelstelling.

Hoofdstuk 3 is het verdiepingshoofdstuk. In dit hoofdstuk wordt de opbouw aangegeven van verplichtingen, uitgaven en ontvangsten van het gemeentefonds vanaf de stand ontwerpbegroting 2007 naar de stand ontwerpbegroting 2008. In hoofdstuk 3 wordt ook ingegaan op de ontwikkeling van de integratie-uitkeringen. Verder wordt in dit hoofdstuk het gemeentefonds in een breder kader geplaatst, waarbij nader wordt ingegaan op de andere inkomstenbronnen van de gemeenten de specifieke uitkeringen. Verder wordt aandacht besteed aan de bijdrage van de gemeenten aan het EMU-tekort.

In hoofdstuk 4 treft u de bijlage Periodiek Onderhoudsrapport gemeentefonds 2008 aan, het verslag van het jaarlijkse onderzoek naar de verdeling van het gemeentefonds.

Tot slot van deze leeswijzer verdienen de apparaatuitgaven enige aandacht. De apparaatuitgaven in de zin van materiële en personele uitgaven van de medewerkers bij de ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en van Financiën die betrokken zijn bij het fondsbeheer, zijn niet in de tabel Budgettaire gevolgen van beleid opgenomen. Deze kosten worden in de respectievelijke departementale begrotingen verantwoord. Dit geldt eveneens voor het algemene beleid inzake decentrale overheden als gemeenten en provincies, waarbij deze uitgaven zijn terug te vinden in de begroting van het ministerie van BZK.

2. HET BELEID

2.1. De beleidsagenda

De beleidsagenda bevat een beknopte weergave van de speerpunten van het beleid voor het gemeentefonds.

Vertrouwen ligt aan de basis van een goed functionerende samenleving: onderling vertrouwen tussen burgers, vertrouwen van de burger in de overheid en vertrouwen tussen de overheden onderling. Het is de gezamenlijke ambitie van het kabinet en de Nederlandse gemeenten om al deze vormen van vertrouwen te versterken. Een waardevolle democratie, een verbindend bestuur en een dienende overheid zijn hierbij voorwaarden. Altijd staat de burger centraal.

Kabinet en gemeenten gaan bestuur en beleid dichter bij de burger brengen. Wat decentraal kan moet gedecentraliseerd worden. Zo staat het al in de Code Interbestuurlijke Verhoudingen (januari 2005) en dit is bevestigd in het bestuursakkoord Rijk en gemeenten van 4 juni 2007. Decentralisatie is een brede beleidsinhoudelijke en bestuurlijke afweging over de vraag hoe en op welk bestuurlijk niveau een aantal maatschappelijk problemen het beste op te lossen is. Kabinet en gemeenten bouwen voort op de omgangsregels die in de Code zijn afgesproken, zoals enerzijds een verruiming van bestuurlijke en financiële decentrale beleidsvrijheid en anderzijds een vermindering van centrale regels, van gedetailleerd medebewind, van specifieke uitkeringen, verticaal toezicht en van administratieve lasten.

Het uitgangspunt om bestuur en burger zo dicht mogelijk bij de burger te brengen geldt ook de vierde bestuurslaag, de Europese Unie. Een groeiend deel van de verantwoordelijkheid voor uitvoering en naleving van Europese regels ligt in handen van gemeenten en provincies.

Binnen dit kader willen de overheden gezamenlijk werken aan een democratische, verbindende en duurzame samenleving. Daarvoor is een slagvaardige overheid van groot belang. Krachtige gemeenten zijn daarin de basis, zij zijn bij uitstek de bestuurslaag waar de trits probleem-oplossing-vertrouwen op elkaar ingrijpt. Om de gemeenten daar beter toe in staat te stellen zijn samenwerking en vertrouwen nodig tussen de overheidslagen. Door gemeenten meer beleidsruimte te geven, bevoegdheden te decentraliseren en specifieke uitkeringen te verminderen wordt dat vertrouwen tot uitdrukking gebracht. Maar nog belangrijker, wordt gemeenten de instrumenten gegeven die nodig zijn om die duurzame samenleving te bouwen.

De komende kabinetsperiode zal dan ook geïnvesteerd worden in het versterken van de bestuurskracht van gemeenten.

1. Gemeenten krijgen daarbij de instrumenten die zij nodig hebben, door decentralisatie en het verruimen van beleidsvrijheid.

2. Gemeenten werken actief aan het vergroten van hun slagvaardigheid en kwaliteit bijvoorbeeld door benchmarking, samenwerking met andere gemeenten of herindelingen.

3. Gemeenten krijgen de tijd en ruimte zich te concentreren op het behalen van maatschappelijke resultaten door een rijksoverheid die zijn uiterste best doet het bestuurlijk eenvoudig te houden en actief bestuurlijke drukte te bestrijden.

Interbestuurlijke taskforce

Een interbestuurlijke taskforce van topambtenaren van Rijk, provincies en gemeenten zal vanuit de verschillende inhoudelijke opgaven de benodigde acties op een aantal nader te bepalen terreinen verder uitwerken. Daarbij zal het advies van de VNG-commissie Van Aartsen worden betrokken. De Taskforce wordt gevraagd binnen een half jaar nadat de bestuursakkoorden met de gemeenten en de provincies gesloten zijn, te adviseren aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de betrokken bewindspersonen.

2.1.1. Vertaling naar beleidsprioriteiten gemeentefonds

Een goede bestuurlijke verhouding tussen Rijk en gemeenten is alleen dan mogelijk als ook in de financiële verhouding door een ieder gedragen afspraken worden gemaakt. De kernpunten die daarbij aan de orde zijn luiden als volgt:

2.1.1.1. Ontwikkeling van het fonds

– Het bestuurlijk overleg Financiële verhouding met de VNG en het IPO zal twee keer per jaar plaats vinden, rond het verschijnen van voorjaarsnota en miljoenennota. De agenda wordt ambtelijk voorbereid. Iedere partij is gerechtigd om agendapunten in te brengen (open agenda). De deelnemers aan het overleg zijn de fondsbeheerders, de VNG en het IPO. Indien noodzakelijk en gewenst kunnen ook andere bewindslieden aanwezig zijn.

– Het kabinet zal artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet onverkort toepassen en naleven. De vakministers zijn primair verantwoordelijk voor het aangeven van de kosten en bekostigingswijze van taakwijzigingen van gemeenten. Daartoe treden zij tijdig in overleg met de fondsbeheerders en daarna – conform de Code interbestuurlijke verhoudingen – met de VNG. Er zal daarbij meer aandacht zijn voor de gevolgen van nieuw Europees beleid om met de gemeenten en provincies te bezien of er sprake is van financiële consequenties en op welke wijze die (kunnen) worden gedekt.

– De normeringsystematiek (trap op, trap af) zal worden gecontinueerd. Met het saldo van intensiveringen en ombuigingen uit het Coalitieakkoord en het basisbeeld liep ten tijde van het gesloten bestuursakkoord met de VNG, het reëel accres op tot bijna € 1,1 mld. structureel in 2011. De accresontwikkeling op basis van de stand MJN-2008 laat een nog wat gunstiger beeld zien.

Kabinet en VNG hebben in dat licht afgesproken dat een aantal onderwerpen met financiële gevolgen worden opgevangen binnen het totaal beschikbare kader van het fonds. Het gaat daarbij om ondermeer aanpassing van het cluster openbare orde en veiligheid (115 miljoen van 2007–2009 en 220 miljoen vanaf 2010), gevolgen arbeidstijdenwet voor brandweerpersoneel, en de aanpak huiselijk geweld. Voorts stelt het kabinet extra middelen beschikbaar voor het BTW-compensatiefonds in het kader van de zogenaamde nettering specifieke uitkeringen en de extra kosten als gevolg van «Dijkstal II». Daarnaast is er op het gebied van de Wmo een aantal afspraken gemaakt waaronder op het gebied van het volledig Pakket Thuis een uitname vanaf 1-1-2008.

– De gemeenten zijn bereid om net als het Rijk een financiële inzet te plegen om een aantal maatschappelijke knelpunten aan te pakken. Meer in het bijzonder op het gebied van zorg, openbare orde en veiligheid, wijken, onderwijs (€ 100 mln. voor VSV, VVE en brede school), armoedebeleid en schuldhulpverlening (€ 80 mln) en Jeugd en Gezin (€ 100 mln. Centra voor jeugd en gezin) liggen voor gemeenten en Rijk beleidsmatig en budgettair gezamenlijke opgaven. De verdere invulling wordt gerealiseerd in afspraken tussen VNG en de vakministers, binnen de reguliere verantwoordingssystematiek van het gemeentefonds. Dit betekent dat de verantwoording van het bereiken van de doelen primair plaatsvindt via de eigen democratische organen.

2.1.1.2. Lokale autonomie

– Het huidige systeem van limitering van de OZB is gericht op individuele gemeenten en leidt als gevolg daarvan tot bestuurlijke en technische discussies. Deze huidige limitering wordt per 1 januari 2008 geschrapt onder het gebruikelijke voorbehoud van parlementaire behandeling van de wetswijziging. VNG en kabinet zijn het er over eens dat dit niet mag leiden tot een onevenredige stijging van de collectieve lastendruk. In verband hiermee zal een macronorm worden ingesteld. De ontwikkeling van de lokale lasten zal worden gevolgd en zo nodig onderwerp vormen van bestuurlijk overleg, waarna het Rijk in geval van overschrijding van de macronorm kan ingrijpen via correctie van het volume van het gemeentefonds. Deze afspraak zal in 2010 worden geëvalueerd. Het kabinet kan dan, indien daar aanleiding toe is, alsnog een wettelijk mechanisme van limitering en compensatie via het gemeentefonds instellen.

– Het kabinet en de VNG zijn overeengekomen dat de samenstelling van het gemeentelijke belastinggebied besproken zal worden aan de hand van de resultaten van de commissie Van Aartsen (ingesteld door de VNG).

– Het beleid rond Single Information en Single Audit (SiSa) wordt met kracht voortgezet. Het Rijk sluit daarbij zo veel als mogelijk aan bij de informatiebehoeften en verantwoordingsmomenten van de medeoverheden. Daarmee worden de verantwoordingslasten en controlelasten van gemeenten en Rijk fors verminderd.

– Het kabinet en gemeenten wil het aantal specifieke uitkeringen met 50% terugbrengen. De interbestuurlijke taskforce krijgt de opdracht een en ander in samenhang met het verminderen van bestuurlijke drukte en het vergroten van de benodigde bestuurskracht, verder uit te werken. Uitgangspunt daarbij is dat er ook gewerkt wordt aan een sturingsarrangement dat past bij generieke financiering. Door BZK wordt gewerkt aan een wetswijziging waarmee de decentralisatie-uitkering in het gemeentefonds wordt geïntroduceerd. Hierdoor wordt het mogelijk afwijkende verdeelregimes in het gemeentefonds te introduceren en kan jaarlijkse bijstelling van de middelen plaatsvinden.

2.1.2. Beleidsmutaties

Door wijzigingen in beleid van verschillende departementen kan worden overgegaan tot het beleggen of juist onttrekken van taken bij gemeenten. Soms gaat dit gepaard met een toevoeging aan of een uitname uit het gemeentefonds. In onderstaande overzichtstabel wordt inzicht gegeven in de belangrijkste beleidsmatige mutaties. In tabel 3.1.2. wordt van af de stand ontwerpbegroting 2007 een aansluiting gegeven naar de stand ontwerpbegroting 2008. De weergegeven mutaties worden in de verdiepingsbijlage (paragraaf 3) afzonderlijk toegelicht voor zover dit nog niet gebeurd is in een eerder begrotingsstuk.

2.2. Het beleidsartikel

2.2.1. Algemene beleidsdoelstelling

De gemeentefondsbegroting maakt onderdeel uit van de Rijksbegroting, maar heeft daarbinnen, evenals de provinciefondsbegroting, een eigen bijzonder karakter. Zo kent de gemeentefondsbegroting in tegenstelling tot een departementale begroting slechts één beleidsartikel: het gemeentefonds. Dit beleidsartikel kent als algemene doelstelling: te bewerkstelligen dat de gemeenten via het gemeentefonds de juiste middelen krijgen toebedeeld om hun taken naar behoren uit te voeren. Deze doelstelling valt uiteen in twee onderdelen:

1. De omvang van de middelen moet adequaat zijn;

2. De verdeling van de middelen moet adequaat zijn.

2.2.2. Verantwoordelijkheid minister

De fondsbeheerders, de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de minister van Financiën, zijn systeemverantwoordelijk voor het gemeentefonds. De fondsbeheerders zijn niet verantwoordelijk voor de resultaten die gemeenten met hun bijdrage uit dit fonds realiseren: gemeenten zijn, met inachtneming van de wet- en regelgeving, autonoom in het voeren van hun beleid bekostigd uit het gemeentefonds. Ook de eigen gemeentelijke belastingsopbrengsten kennen deze karakteristiek. Dit in tegenstelling tot de overige inkomstenbronnen van gemeenten, specifieke uitkeringen en heffingen en retributies. Niet alleen in bestedingsrichting, ook de effectiviteit van de inzet van de middelen is een gemeentelijke verantwoordelijkheid, waarin het college van B&W wordt gecontroleerd door de gemeenteraad.

2.2.3. Succesfactoren van beleid

Ondanks dat de fondsbeheerders slechts systeemverantwoordelijk zijn, neemt dat niet weg dat van tijd tot tijd vragen opkomen of de gemeenten als collectiviteit geen andere prioriteiten zouden moeten stellen, bijvoorbeeld ter ondersteuning van gezamenlijk onderschreven prioriteiten van het Rijk. In een dergelijk geval kunnen het Rijk en de gemeenten bestuurlijke afspraken maken over de accenten in de bestedingsrichting van de gemeenten. De desbetreffende vakministers spelen hier naast de fondsbeheerders een belangrijke rol. De uiteindelijke verantwoordelijkheid voor resultaten blijft bij de gemeenten.

2.2.4. Budgettaire gevolgen van beleid

In onderstaande tabel worden voor zowel de verplichtingen, de uitgaven als de ontvangsten de budgettaire gevolgen van beleid van het gemeentefonds weergegeven.

Het verschil in enig jaar tussen de verplichtingen en de uitgaven wordt veroorzaakt door de behoedzaamheidreserve (€ 110 000 000), die wel in de verplichtingenstand wordt meegenomen, maar pas in het jaar na afloop van het begrotingsjaar – doorgaans voor een deel – tot uitkering komt. De behoedzaamheidreserve wordt dan verrekend met de nacalculatie van de accressen. Het verplichtingenbedrag voor 2008 van de algemene uitkering bedraagt € 14 520 597 000 vermeerderd met € 110 000 000, wat resulteert in € 14 630 597 000. Zie ook wetsartikel 3.

In het Bestuurlijk overleg financiële verhouding (Bofv) van mei 2007 is afgesproken met ingang van 2008 de behoedzaamheidsreserve te «halveren» (was t/m 2007 € 208 739 000, wordt v.a. 2008 € 110 000 000). Daarbij is afgesproken dat lopende het uitvoeringsjaar de herberekende accresstand zoals die bij miljoenennota bekend is, wordt verwerkt in de begrotingsstand van het lopende jaar (bij 2e suppletore).

In tegenstelling tot een departementale begroting zijn bij een fonds als het gemeentefonds de verplichtingen leidend. Dit houdt in dat zij, eenmaal geaccordeerd, altijd geheel tot uitbetaling komen. Geld dat in enig jaar nog niet aan gemeenten wordt uitgekeerd, wordt automatisch aan het volgende begrotingsjaar toegevoegd. Zo bezien kunnen de uitgaven niet worden beïnvloed.

Ontvangsten

Wetsartikel 4, eerste lid van de Financiële-verhoudingswet regelt dat bij (begrotings)wet voor ieder uitkeringsjaar een bedrag aan middelen voor het Rijk wordt afgezonderd ten behoeve van het gemeentefonds. Op grond van het tweede lid zijn de uitgaven en de afgezonderde inkomsten over ieder uitkeringsjaar aan elkaar gelijk. Gelet hierop is ten behoeve van de dekking van de uitgaven ten laste van het gemeentefonds een post Ontvangsten ex artikel 4 van de Financiële-verhoudingswet geraamd (zie in tabel 2.2.4.1. onder Programma-ontvangsten).

Ter informatie geeft tabel 2.2.4.2. de accressen voor het gemeentefonds op basis van de stand Miljoenennota 2008 en geeft figuur 2.2.4.3. het verloop van de algemene uitkering per inwoner van 1998–2012 op basis van de Voorjaarsnota 2007 weer.

Figuur 2.2.4.3. Uitkering gemeentefonds in € per inwoner

De gemeenten ontvangen in 2008, gebaseerd op de stand Voorjaarsnota 2007, als algemene uitkering uit het gemeentefonds ruim € 15,7 miljard. Dit is zuiver de algemene uitkering, exclusief de uitkering uit het BTW-compensatiefonds. Per inwoner komt de algemene uitkering uit op een landelijk gemiddelde van € 955 per inwoner. Ten opzichte van 2007 betekent dit een stijging van € 42 per inwoner door voornamelijk de omvang van het accres. De stijging in 2006 ten opzichte van 2005 komt voornamelijk door de compensatie in het kader van de afschaffing van het gebruikersdeel OZB en het accres 2006. De daling van 2004 ten opzichte van 2003 is het gevolg van de uitname in verband met het BTW-compensatiefonds. De daling van de algemene uitkering per inwoner in 2005 ten opzichte van 2004 vloeit voornamelijk voort uit de afschaffing van de € 45,38-maatregel.

De uitvoering voor wat betreft de uitkeringen uit het gemeentefonds geschiedt door betalingen aan alle gemeenten in 50 termijnen.

2.2.5. Operationele doelstellingen

De bijdrage van de fondsbeheerders om te komen tot het bewerkstelligen dat de gemeenten via het gemeentefonds de juiste middelen krijgen toebedeeld om hun taken naar behoren uit te voeren wordt geoperationaliseerd door twee doelstellingen:

• De gemeenten via het gemeentefonds voorzien van voldoende financiële middelen voor het uitvoeren van hun taken;

• Een verdeling van de beschikbare financiële middelen over gemeenten die elk van de gemeenten in staat stelt om hun inwoners een gelijkwaardig voorzieningenpakket tegen globaal gelijke lastendruk te kunnen leveren.

Operationele doelstelling 1: De gemeenten via het gemeentefonds voorzien van voldoende financiële middelen voor het uitvoeren van hun taken.

Motivering

De omvang van het gemeentefonds ontwikkelt zich volgens de normeringsystematiek en door de toevoegingen en/of onttrekkingen aan het fonds in verband met specifieke taakmutaties. De normeringsystematiek houdt in dat het fonds meebeweegt met de netto gecorrigeerde rijksuitgaven, volgens het principe: «samen de trap op, samen de trap af». Op die wijze wordt het jaarlijkse groeipercentage (het zgn. accres) bepaald. Deze systematiek werkt sinds 1995 en berust op een bestuurlijke afspraak tussen het Rijk, de VNG en het IPO. Daarnaast zijn er jaarlijks diverse specifieke taakmutaties die tot toevoegingen en/of onttrekkingen aan het gemeentefonds kunnen leiden. Het Rijk zorgt voor de uitwerking van de afspraak door de precieze accresberekeningen te maken en de gemeenten daarover te informeren door middel van de circulaires. Daarnaast heeft het Rijk een verantwoordelijkheid bij het bepalen van de hoogte van specifieke uitnamen en/of toevoegingen als gevolg van taakmutaties.

Activiteiten 2007

Bestuurlijk Overleg Financiële Verhoudingen (Bofv), in voor- en najaar.

Prestatie-indicator

De vraag of de omvang van het gemeentefonds als adequaat kan worden beschouwd, wordt beantwoord in het Bestuurlijk Overleg Financiële Verhoudingen (Bofv). Volgens een in 1995 gemaakte afspraak vindt dit overleg tweemaal per jaar plaats. Wanneer één van de partijen (Rijk of VNG/IPO) de uitkomsten van de normeringsystematiek op enig moment onredelijk vindt, kan dit in het Bestuurlijk Overleg aan de orde worden gesteld. In dit verband moeten ook de kerngegevens Financieel overzicht gemeenten worden genoemd: de analyse van de financiële positie van de gemeenten. De kerngegevens vormen een kwantitatieve onderbouwing van het oordeel over de toereikendheid van het gemeentefonds.

Operationele doelstelling 2: Een verdeling van de beschikbare financiële middelen over gemeenten die elk van de gemeenten in staat stelt om hun inwoners een gelijkwaardig voorzieningenpakket tegen globaal gelijke lasten te kunnen leveren.

Motivering

Het budget van de algemene uitkering van het gemeentefonds wordt over de gemeenten verdeeld via een verdeelsysteem van ongeveer 50 verdeelmaatstaven. Het Rijk is verantwoordelijk voor het ontwikkelen en onderhouden van een systeem van verdeelmaatstaven dat een verdeling tot stand brengt. Dit verdeelsysteem stelt gemeenten in staat hun voorzieningen op een onderling gelijkwaardig niveau te brengen tegen globaal gelijke lastendruk en rekening houdend met de structuurkenmerken van de gemeenten. De gemeenten kunnen zelf bepalen aan welke voorzieningen zij hun geld bij voorkeur besteden (eigen prioriteitenstelling). Zij leggen resultaatverantwoordelijkheid af aan de gemeenteraad. Zolang voor een uitkeringsjaar de voor de verdeelmaatstaven noodzakelijke statistische gegevens nog niet bekend of definitief zijn, worden de gemeenten bevoorschot op basis van voorlopige cijfers. Hierbij wordt ernaar gestreefd de voorschotten zo goed mogelijk aan te laten sluiten op de algemene uitkering waarop een gemeente uiteindelijk recht heeft, zoals deze vastgesteld kan worden nadat de statistische gegevens definitief zijn vastgesteld.

Het gedurende en na afloop van het uitkeringsjaar beschikbaar komen van bepaalde definitieve volumegegevens leidt tot bijstellingen in de bevoorschotting. Aangezien voor het gemeentefonds de verplichtingen leidend zijn, zullen deze altijd tot uitkering komen.

Voor de bevoorschotting van de integratie-uitkeringen geldt eveneens dat ernaar gestreefd wordt deze zo goed mogelijk te laten aansluiten bij de integratie-uitkeringen waarop een gemeente uiteindelijk recht heeft. Veelal loopt de bevoorschotting van de integratie-uitkeringen mee met de bevoorschotting van de algemene uitkering; dus ook bevoorschotting in 50 termijnen.

Prestatie-indicator

Voor wat betreft de verdeling van de beschikbare financiële middelen is het Periodiek Onderhoudsrapport (POR) de belangrijkste indicator. Daarin wordt door de fondsbeheerders bijgehouden of de verdeling nog adequaat is, d.w.z. of deze, binnen bepaalde marges nog aansluit bij de daadwerkelijke uitgaven van de gemeenten zoals blijkt uit de begrotingen. Het POR verschijnt jaarlijks als bijlage bij de begroting.

3. HET VERDIEPINGSHOOFDSTUK

In paragraaf 3.1. wordt de opbouw van de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten vanaf de stand ontwerpbegroting gemeentefonds 2007 naar de stand van de voorliggende ontwerpbegroting 2008 beschreven. De mutaties die hierin worden genoemd die betrekking hebben op de 1^e suppletore begroting 2007 (Kamerstukken II, vergaderjaar 2006–2007, 31 061 B, nr. 1) kunt u in genoemde begrotingsstukken terugvinden. De nieuwe mutaties worden toegelicht.

In paragraaf 3.2. wordt een overzicht van de integratie-uitkeringen gegeven. In 3.3. wordt ingegaan op het Financieel overzicht gemeenten (FOG). Paragraaf 3.4. betreft de specifieke uitkeringen. Tevens wordt in dit verdiepingshoofdstuk aandacht gegeven aan de opbrengst lokale heffingen 2007 in paragraaf 3.5. met tot slot een bijdrage over het EMU-saldo (3.6.).

3.1. Opbouw verplichtingen, uitgaven en ontvangsten vanaf de vorige ontwerpbegroting

Verplichtingen

Onderstaande tabel 3.1.1. geeft de opbouw aan van de verplichtingen van het gemeentefonds vanaf de stand ontwerpbegroting 2007 naar de stand ontwerpbegroting 2008.

Uitgaven

Onderstaande tabel 3.1.2. geeft de opbouw aan van de uitgaven van het gemeentefonds vanaf de stand ontwerpbegroting 2007 naar de stand ontwerpbegroting 2008.

Toelichting op de nieuwe mutaties

1a) en 1b) Accres 2007 en accres 2008 inclusief regeerakkoord intensiveringen/extensiveringen

Het betreft hier in de eerste plaats de meerjarige bijstelling van het de accres tranche 2007 op basis van de meest recente stand Miljoenennota 2008. Volgens de huidige afspraken gemaakt in het Bestuurlijk overleg financiële verhouding (Bofv), wordt voor het lopende begrotingsjaar (2007) de MJN-stand niet verwerkt in de begroting. Dat zal met ingang van 2008 wel gebeuren. (zie verder de toelichting onder tabel 2.2.4.).

Ten tweede betreft het hier de reguliere bijstelling met het accres 2008. De bijstelling is op basis van de ontwikkeling in de netto-gecorrigeerde rijksuitgaven stand Miljoenennota 2008. Daarin is meegenomen het saldo van intensiveringen en extensiveringen zoals vastgelegd in het Coalitieakkoord.

2), 3) en 4) Nettering specifieke uitkeringen

In 2003 is het BTW-compensatiefonds ingevoerd. Hierdoor kunnen gemeenten, provincies en kaderwetgebieden BTW declareren bij het BTW-compensatiefonds (BCF). Omdat het fonds budgettair neutraal is ingevoerd, heeft er ondermeer een uitname plaatsgevonden uit het gemeentefonds. In deze uitname is de BTW-component van bestaande specifieke uitkeringen (specifieke uitkeringen die zijn ingevoerd vóór het uitkeringsjaar 2004) betrokken. Nieuwe specifieke uitkeringen, die zijn ingevoerd na het uitkeringsjaar 2003, worden sindsdien netto verstrekt. Op verzoek van de VNG (en het IPO) heeft de werkgroep evaluatie BTW-compensatiefonds een onderzoeksopdracht verstrekt om de BTW-component van bestaande specifieke uitkeringen te berekenen. Het kabinet heeft besloten de bestaande specifieke uitkeringen netto te gaan verstrekken. Het onderzoek naar de omvang van de BTW-component maakte onderdeel uit van een groot onderzoek om de uitname uit het gemeente- en provinciefonds ten gunste van het BCF te baseren op de feitelijke BTW-declaraties. Deze waren in 2003 nog niet bekend.

Het kabinet, de VNG en het IPO zijn overeengekomen dat de nettering van de specifieke uitkeringen volledig wordt gecompenseerd waarbij een deel afkomstig is van de departementen en een deel uit de algemene middelen wordt gecompenseerd.

Onderdeel van deze afspraak is een uitname uit fondsen i.v.m. vermindering administratieve lasten.

5) Dijkstal II

Bij de besluitvorming in de Ministerraad rondom het wetsvoorstel Dualiseringscorrectie gemeenteraadsleden i.r.t. Dijkstal II, is de afspraak gemaakt dat de besparing, ten gevolge van het lagere aantal gemeenteraadsleden, zou worden ingezet als financiële dekking voor het wetsvoorstel Invoering van een beloningsstructuur voor politieke ambtsdragers (Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 693, nrs. 1 t/m 4 en vergaderjaar 2006–2007, 30 693, nrs. 5 en 6). Met de in het coalitieakkoord aangekondigde intrekking van het wetsvoorstel komt deze dekking te vervallen. Voor de kosten verbonden aan de nieuwe beloningstructuur voor politieke ambtsdragers (burgemeesters, wethouders en gemeenteraadsleden) wordt € 18 700 000 structureel aan het gemeentefonds toegevoegd.

6) Bescherming archeologisch erfgoed

De Wet op de archeologische monumentenzorg (Stb. 2007,42) treedt naar verwachting in de loop van 2007 in werking en zal dan dus gedurende het gehele jaar 2008 werking hebben.

Met de wet gaat een structurele toevoeging aan het gemeentefonds gepaard van € 6 350 000 (zie Kamerstukken II 2005/06, 29 259, nr. 32).

7) Bijdrage Gemeenschappelijke Basis administratie (GBA)

Met ingang van 1 januari 2008 zal het berichtenverkeer van de GBA voor overheidsgebruikers voortaan gefinancierd worden door middel van budgetfinanciering. Dat betekent dat aan deze gebruikers, waaronder de gemeenten, niet langer een tarief per bericht in rekening zal worden gebracht, maar dat wordt bijgedragen aan de exploitatiekosten van de GBA door middel van een budget. Op basis van het aandeel van de overheidsorganisaties aan het berichtenverkeer in 2006, is bepaald welk aandeel van de exploitatiekosten via een budgetoverheveling zal worden gefinancierd.

Deze nieuwe vorm van financiering heeft als voordeel dat een mogelijke financiële drempel voor het opvragen van gegevens uit de GBA, wordt weggenomen. Dit bevordert het gebruik van reeds beschikbare informatie en brengt de doelstelling dat burgers en bedrijven nog maar 1 keer hun gegevens aan de overheid hoeven te verstrekken, dichterbij. Bijkomend voordeel is dat budgetfinanciering een stuk bureaucratie terugdringt omdat de huidige factureringsstroom kan komen te vervallen. Budgetfinanciering zal op termijn ook voor de andere basisregistraties worden ingevoerd.

8) Aanpassing bedrag Amendement De Pater

Bij de behandeling van het wetsvoorstel afschaffing OZB gebruikersheffing op woningen is het amendement De Pater-van der Meer (Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 096, nr. 19) door de Tweede Kamer aangenomen. Conform de afspraak gemaakt in het bestuurlijk akkoord van 4 april 2006 met de VNG is eerder een jaarlijks totaal bedrag van € 25 000 000 beschikbaar gesteld als integratie-uitkering. De integratie-uitkering voor 2007 en 2008 is bepaald op € 23 900 000. Het resterende bedrag van € 1 100 000 wordt onderdeel van de algemene uitkering en als zodanig geboekt voor 2007 en 2008 van de integratie-uitkering naar algemene uitkering. Het is de bedoeling dat de integratie-uitkering vanaf 2009 stopt en de compensatie via een aanpassing van definitie van de WOZ-waarde gaat lopen. De WOZ-waarde van het woongedeelte van de niet-woningen wordt dan buiten de OZB-capaciteit gehouden. Voor 2009 en verder komt hiermee de integratie-uitkering op PM te staan.

9) C2000

In het bestuurlijk overleg financiële verhoudingen op 4 september 2006 is definitief afgesproken dat de uitname uit het gemeentefonds in 2006 van € 7 300 000 ook in 2007 wordt gecontinueerd.

Verder is afgesproken dat de structurele dekking van de exploitatiekosten van C2000 nog nader zou worden bezien in het licht van het onderzoek naar de kosten van openbare orde en veiligheid en besluitvorming rond de veiligheidsregio’s. Binnen een interdepartementale werkgroep vindt overleg plaats over een herziene verdeelsleutel C2000. In afwachting van de nieuwe verdeelsleutel wordt de uitname uit het gemeentefonds voor 2008 vooralsnog gehandhaafd op € 7 300 000.

10) Wetsvoorstel Tijdelijk Huisverbod

Het wetsvoorstel tijdelijk huisverbod is in de zomer van 2006 aan de Tweede Kamer aangeboden. De verwachting is nu dat de wet in (de loop van) 2008 in werking kan treden. De financiële raming die indertijd besproken is in de Ministerraad ging uit van een aanname van ca. 2000 huisverboden per jaar met daarbij geraamde kosten van ca € 9 900 000 op jaarbasis. Op dit moment vindt er overleg plaats met de VNG over welke van de geraamde kosten zich voor zullen doen bij de gemeenten. Wel is al duidelijk dat het door het Ministerie van Justitie geraamde budget van jaarlijks € 1 200 000, gemoeid met de extra bevoegdheden en activiteiten van de burgemeester, vanaf 2008 structureel over kan worden gedragen aan het gemeentefonds. Vanwege de verwachte invoering per 1 april is voorshands rekening gehouden met een deel van het structurele bedrag. Dit onverlet de uitkomsten van bovengenoemd overleg.

11) Ondersteuning bibliotheken (Integratie uitkering)

Eind 2001 gaven IPO, VNG en OCW met de ondertekening van het «Koepelconvenant herstructurering openbaar bibliotheekwerk» het startschot voor een ingrijpende vernieuwingsoperatie voor de bibliotheeksector. Doel daarvan is de dienstverlening van openbare bibliotheken te verbeteren en verbreden en tegelijk het bibliotheekstelsel te versterken. Belangrijk onderdeel van die stelselversterking is vorming van «basisbibliotheken». Daarmee wordt beoogd de minimum schaalomvang van bibliotheken te verhogen. Om dit proces te stimuleren is de zogenoemde de «5,5 mln-regeling» in het leven geroepen voor gemeenten met maximaal 30 000 inwoners.

De vorming van basisbibliotheken is inmiddels zodanig gevorderd dat er onvoldoende reden is om deze nog langer bovenlokaal te stimuleren. De betreffende gelden zullen per 1 januari 2008 worden overgeheveld naar het Gemeentefonds. De eerste vijf jaar aan gemeenten met maximaal 30 000 inwoners via een integratie-uitkering en daarna een vast bedrag per gemeente.

12) Bijstelling Wmo i.v.m. Volledig Pakket Thuis (Integratie uitkering)

Het betreft hier een uitname uit het gemeentefonds voor het Volledig Pakket Thuis. In 2008 wordt hiervoor € 22 300 000 vanuit het gemeentefonds naar VWS (AWBZ) overgeboekt. Vanaf 2009 structureel een bedrag van € 35 100 000.

13) Kosten naturalisatieceremonie

De minister voor Wonen, Wijken en Integratie heeft ermee ingestemd dat gemeenten met ingang van 1 januari 2007 worden gecompenseerd voor de aan de ceremonie verbonden invoeringskosten middels een toevoeging aan het gemeentefonds (€ 2 300 000 incidenteel in 2007 en € 1 000 000 structureel in 2007 en volgende jaren). De invoeringskosten hebben betrekking op:

– (incidenteel) scholing, uitlijnen nieuwe werkprocessen, ICT;

– (structureel) personeels- en materiaalkosten, kosten juridische procedures.

Deze bedragen komen bovenop de structurele compensatie van jaarlijks € 1 500 000 die de gemeenten met ingang van 1 januari 2006 ontvangen voor de aan de ceremonie verbonden uitvoeringskosten.

14) Budget A+O-fonds

De bijdrage aan het A+O-fonds is voor het jaar 2008 en verder vastgesteld op een bedrag van € 5 466 000. Ten opzichte van de 1e suppletore begroting 2007 betekent dit een verhoging van € 279 000. Deze verhoging wordt aan de algemene uitkering van het gemeentefonds onttrokken en overgeboekt naar het onderdeel Bijdrage aan het A+O-fonds.

15) Correctie uitname Bestuurlijke boete fout parkeren

De uitname voor het wetsvoorstel Bestuurlijke boete fout parkeren wordt voor het jaar 2007 ongedaan gemaakt. Zowel dit wetsvoorstel als het wetsvoorstel Overlast in de openbare ruimte zijn nog steeds onderwerp van parlementaire behandeling. Onduidelijk is of dit nog nadere (financiële) gevolgen zal opleveren voor beide wetsvoorstellen. Bij het verschijnen van de najaarsnota hopen wij u nader te kunnen informeren (zie Kamerstukken II 2005/2006, 30 560 B, nr. 2).

16) Groepsverkleining ZMLK

Voor 2006 is in eerste instantie eenmalig geld beschikbaar gesteld vanwege de kosten die de groepsverkleining voor zeer moeiijk lerende kinderen (ZMLK) voor gemeenten met zich meebrengen. Voor 2007 en volgende jaren wordt voorzien in een structurele vergoeding van deze kosten. Deze wordt voor 2008 en volgende jaren bij Miljoennota 2007 geregeld en is in deze begroting opgenomen. Voor 2007 zal het bedrag worden opgenomen in de 2^e suppletore begroting gemeentefonds 2007.

17) Regionale Platforms Fraudebestrijding (Integratie-uitkering)

In het Bestuurlijk Overleg met de VNG in september 2003 is afgesproken dat de gemeentelijke deelname aan het landelijk netwerk van interventieteams fraudebestrijding wordt gecoördineerd vanuit negen regio’s met elk een centrumgemeente. Ter ondersteuning van deze negen gemeenten worden per centrumgemeente twee fte’s gefinancierd vanuit de rijksoverheid. De financiële bijdrage van het Rijk is voor 2007 bepaald op € 222 857 per centrumgemeente. Het totale bedrag (€ 2 006 000) wordt vanaf 2007 via het gemeentefonds verstrekt.

18) Uitvoering Motie Mosterd (Integratie-uitkering)

In oktober 2006 is de motie Mosterd c.s. aangenomen (Kamerstukken II, 2006–2007, 30 131, nr. 118). De motie verzoekt bij een geconstateerde afwijking van meer dan 10% van de historische uitgaven voor huishoudelijke verzorging in het ijkjaar 2005 de gemeentelijke budgetten voor het meerdere aan te passen.

In overleg met de VNG is besloten dat de motie breder wordt uitgevoerd, namelijk dat bij een geconstateerde afwijking van meer dan 5% de gemeentelijke budgetten voor het meerdere worden aangepast. Dit betekent dat 99 gemeenten een compensatie ontvangen. Met de strikte uitvoering van de motie is een bedrag van € 5 100 000 gemoeid. De nu afgesproken ruime uitvoering vergt een bedrag van € 10 294 000. Het verschil, € 5 194 000, wordt zoals afgesproken met de VNG, bijgeplust uit het accres van het gemeentefonds.

19) Wmo correctie Bbag (Integratie-uitkering)

Het betreft hier een bedrag van structureel € 300 000 dat van VWS naar het gemeentefonds wordt overgeheveld voor een correctie op de reeds overgehevelde middelen voor het Besluit bijdrage AWBZ-gemeenten (Bbag).

20) Wmo correctie PGB (Integratie uitkering)

Het betreft hier een bedrag van structureel € 13 300 000 dat van VWS naar het gemeentefonds wordt overgeheveld voor een correctie op de reeds overgehevelde middelen in het kader van de Persoonsgebonden Budgetten (PGB)

21) Armoede en schuldhulpverlening

In het kader van het bestuursakkoord dat de minister van BZK met gemeenten heeft gesloten – waarvan het onderhandelaarsakkoord SZW–VNG deel uit maakt – is de ambitie uitgesproken om een extra impuls te geven aan het bestrijden van armoede en het terugdringen van het aantal huishoudens met problematische schulden. Hiertoe stelt SZW de beschikbare middelen voor schuldhulpverlening in de periode 2007–2009 beschikbaar via toevoeging aan de algemene uitkering van het gemeentefonds. Daarnaast zijn middelen voor armoede, schuldhulpverlening en bijzondere bijstand aan het gemeentefonds toegevoegd die een structureel karakter hebben van € 5 000 000 in 2007 tot oplopend € 80 000 000 in 2011. Met de overheveling van deze middelen is uitvoering gegeven aan de afspraken met de gemeenten.

22) Programma Handhaven

In het kader van het bestuursakkoord dat de minister van BZK met gemeenten heeft gesloten – waarvan het onderhandelaarsakkoord SZW–VNG deel uit maakt – is afgesproken om, de in het kader van het SZW-Handhavingsprogramma 2007–2010 gereserveerde middelen voor het verankeren van het zogenoemde Programmatisch Handhaven in de gemeentelijke beleids- en uitvoeringspraktijk toe te voegen aan het gemeentefonds.

23) Correctie voormalige AWBZ regeling CVTM (Integratie uitkering)

Voor een aantal gemeenten is een correctie toegepast op het toegekende budget uit de voormalige regeling coördinatie vrijwillige thuiszorg en mantelzorg (CVTM).

24) Correctie voormalige AWBZ regeling DBWMZ (Integratie uitkering)

Voor een aantal gemeenten is een correctie toegepast op het toegekende budget uit de voormalige regeling Diensten wonen met zorg (DBWMZ)

25) Correctie voormalige AWBZ regeling Zorgvernieuwingprojecten GGZ

Voor een aantal gemeenten is een correctie toegepast op het toegekende budget uit de voormalige regeling Zorgvernieuwingsprojecten Geestelijke Gezondheidszorg (GGZ)

26) Uitname ivm elektronische publicaties in Staatscourant

In het wetsontwerp Elektronische bekendmaking, dat één dezer dagen aan de Tweede Kamer wordt aangeboden, wordt ondermeer geregeld dat de Staatscourant in de toekomst in elektronische vorm wordt uitgegeven. Daarbij is berekend dat bij de gemeenten en provincies ca. € 5 200 000 aan advertentiekosten zullen worden bespaard. Een deel daarvan, namelijk € 600 000 (gemeentefonds € 350 000 en provinciefonds € 250 000) zal vanaf 2009 worden uitgenomen en ingezet voor de kosten gemoeid met de elektronische bekendmaking in de Staatscourant.

Voor gemeenten, provincies, waterschappen en voor de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie wordt voorts de mogelijkheid geschapen om algemeen verbindende voorschriften bekend te maken in een elektronisch blad. Op termijn zal deze mogelijkheid worden omgezet in een verplichting. Over de wenselijkheid om ten behoeve van de elektronische bekendmaking van decentrale regelgeving een centrale technische voorziening tot stand te brengen en de inzet daarbij ter financiering van de vrijvallende middelen bij gemeenten en provincies, vindt nog nader overleg plaats met VNG en IPO.

27) Elektronisch kinddossier en de Verwijsindex

In het bestuursakkoord van 4 juni 2007 Rijk en Gemeenten «Samen aan de slag» heeft het kabinet afspraken gemaakt met gemeenten onder andere over de vorming van de Centra voor Jeugd en Gezin. Het kabinet stelt een bedrag oplopend tot € 100 miljoen in 2011 via het accres van het Gemeentefonds beschikbaar voor de vorming van de Centra voor Jeugd en Gezin. Daarnaast stelt het kabinet een bedrag oplopend tot structureel € 20 miljoen in 2011 beschikbaar voor het elektronisch kinddossier in de jeugdgezondheidszorg (EKD JGZ) en de verwijsindex (VWI). Dit bedrag wordt toegevoegd aan de algemene uitkering van het Gemeentefonds. Voor het jaar 2008 wordt voor de invoering van het EKD en de Verwijsindex een bedrag van € 5 miljoen over de Nederlandse gemeenten verdeeld. Dit bedrag wordt in de jaren 2009 tot en met 2011 jaarlijks verhoogd met € 5 miljoen tot maximaal € 20 miljoen in het jaar 2011.

28) Indexatie Wmo-budget 2008 (integratie-uitkering)

Het is van belang dat het Wmo-budget toereikend blijft. De indexering van het Wmo-budget is hierbij een belangrijk instrument. Ten aanzien van deze indexering gelden de volgende afspraken. De nominale indexatie (€ 50 200 000) bestaat uit een aanpassing van het budget voor gestegen lonen en prijzen. De reële aanpassing van het budget (€ 28 000 000) is bedoeld om rekening te houden met de ontwikkeling van het aantal gebruikers van huishoudelijke verzorging. De reële index volgt de ontwikkeling van het aantal extramuraal wonenende 75-plussers. De reële index voor 2008 bedraagt 2,36%, de nominale index 4,23%. Definitieve vaststelling vindt plaats bij Voorjaarsnota 2008 op basis van CEP-2008. Tevens vindt er een indexatie plaats op de subsidieregelingen (€ 3 000 000) en de uitvoeringskosten (€ 3 300 000).

29) Halvering behoedzaamheidreserve

Als uitvloeisel van de evaluatie van de normeringsystematiek en de afspraken die daarover zijn gemaakt in het bestuurlijk overleg van september 2006 wordt met ingang van 2008 de behoedzaamheidreserve gehalveerd (€ 208 739 000 wordt € 110 000 000). De uitgaven/ontvangsten worden vermeerderd met € 98 739 000. Het verplichtingenbedrag blijft onveranderd.

3.2. Integratie-uitkeringen

Als een toevoeging aan de algemene uitkering van het gemeentefonds in één keer bezwaarlijk is vanwege de omvang van de herverdeeleffecten wordt normaliter gesproken een integratie-uitkering toegepast. De integratie-uitkering voorziet dan in een geleidelijke overgang van specifieke uitkering of eigen inkomsten naar de algemene uitkering. Echter naar aanleiding van de implementatie van het kabinetsstandpunt Brinkman wordt de hierbij gebruikelijke voorwaarde dat er zicht is op een overgang naar de algemene uitkering losgelaten. Hierdoor kunnen al bestaande en mogelijke nieuwe specifieke uitkeringen, alsnog aan het gemeentefonds en provinciefonds worden toegevoegd die verdeeltechnisch nooit in de algemene uitkering zouden passen (zie kamerstukken II 2005/06, 30 300 B, nr. 23, blz. 6).

3.3 Financieel overzicht gemeenten 2007

In de afgelopen jaren is een vaste methode ontwikkeld om een beeld van de financiële positie van de gemeenten te schetsen. De analyse is bekend onder de benaming Financieel overzicht gemeenten (F.O.G.). Doel van het F.O.G. is een beeld te geven van de ontwikkeling van de gemeentefinanciën. Dat beeld ondersteunt het bestuurlijke oordeel bij de vraag of tegenover de taken waarvoor gemeenten zich gesteld zien voldoende middelen staan. Het F.O.G. gaat over alle gemeentelijke inkomsten, niet alleen over de gemeentefondsinkomsten. Het totaalbeeld omvat ook de gemeentelijke uitgaven en de gemeentelijke vermogenspositie, alsmede gegevens over de gemeentelijke productie. Aanvankelijk is het F.O.G. een zelfstandige publicatie geweest, maar vanaf 2006 zijn de kerngegevens onderdeel van de memorie van toelichting van de gemeentefondsbegroting. Bij de evaluatie van de normeringmethode gemeentefonds hebben het Rijk en de VNG het nut en de noodzaak van de opstelling van het F.O.G. nog eens bevestigd (kamerstukken II 2006–2007, 30 800 B en C, nr. 4).

Conclusies

De kerngegevens betreffen een terugblik en vooruitblik op de ontwikkeling van de inkomsten en uitgaven van gemeenten, een overzicht van de ontwikkeling van de vermogenspositie en gegevens over de gemeentelijke productie. Uit de terugblik blijkt dat de inkomsten en uitgaven over de afgelopen periode van vijf jaar zijn gestegen. Daarbij is gecorrigeerd voor de effecten van inflatie, de groei van inwoners, woningen enz. en veranderingen in taken. De uitgavenstijging doet zich in alle clusters voor, en is in het cluster Wegen en water het grootst. De uitgavenstijging wordt vooral gedekt uit de Algemene uitkering en uit de Overige eigen middelen. Binnen de periode van vijf jaar zijn de ontwikkelingen, vooral die van de Algemene uitkering, niet gelijkmatig. Zo is de dekking van de gestegen uitgaven vanuit de Algemene uitkering in het eerste jaar geconcentreerd. De ontwikkeling van de Algemene uitkering wordt daarna negatief, om zich vanaf 2006 weer te herstellen. Uit de vooruitblik blijkt dat de inkomstenontwikkeling in de komende jaren duidelijk ruimte laat voor uitgavenintensiveringen. Daarbij zijn de effecten van inflatie, de groei van inwoners, woningen enz. en veranderingen in taken al verdisconteerd.

Die financiële ruimte is ook nodig, omdat afspraken in het Bestuursakkoord beslag leggen op gemeentelijke middelen. Het overzicht van de vermogenspositie toont een stijging van zowel het eigen als het vreemd vermogen. Deze ontwikkelingen zijn lastig te duiden. Gegevens over de gemeentelijke productie komen binnenkort beschikbaar.

Deze analyse wijst op een bevredigende ontwikkeling van de gemeentelijke financiële positie. De kernvraag, worden gemeenten financieel in staat gesteld hun taken te vervullen, verdient een bevestigend antwoord.

In het navolgende wordt de analyse in meer detail uiteengezet.

Terugblik

Hierna is weergegeven op welke taken de gemeenten tussen 2002 en 2007 meer middelen hebben ingezet (figuur 3.3.1.) en vanuit welke inkomstenbronnen of bezuinigingen op taken deze inzet is bekostigd (figuur 3.3.2.). De verschillen zijn afgeleid van de gemeentelijke begrotingscijfers die door het CBS zijn opgesteld. Om het beeld vanuit F.O.G.-perspectief te krijgen zijn de verschillen gecorrigeerd voor de effecten van veranderingen in het gemeentelijke takenpakket, van inflatie en van de groei van inwoners, woningen en andere gemeentelijke ontwikkelingen.

De uitkomsten geven volgens deze aanpak een zo goed mogelijke benadering van de gevolgen van gemeentelijke keuzes. In de Periodieke Onderhoudsrapportage gemeentefonds die als bijlage is bijgevoegd is een analyse gemaakt van de begrotingsgegevens zonder dat de genoemde correcties zijn aangebracht.

Figuur 3.3.1. Intensiveringen tussne 2002 en 2007 (bedragen in € mln.)

(bij gelijk takenpakket, gelijke prijzen en gelijk areaal)

In figuur 3.3.1. wordt de stijging per uitgavencluster weergegeven, na correctie voor taakmutaties, prijsontwikkeling en areaalontwikkeling, over de periode 2002 tot 2007. De intensiveringen totaliseren tot een bedrag van € 2,7 miljard. Het gaat daarbij steeds om de netto-uitgaven: de lasten zijn verminderd met de taakgebonden baten, zoals ontvangen specifieke uitkeringen en de opbrengst van heffingen. Hierbij hebben de gemeenten op vrijwel alle taakclusters extra middelen ingezet. De grootste intensivering heeft plaatsgevonden op het cluster Wegen en Water.

Figuur 3.3.2. Bekostiging intensiveringen tussen 2002 en 2007 (bedragen in € mln.)

(bij gelijk takenpakket, gelijke prijzen en gelijk areaal)

In figuur 3.3.2. is weergegeven met welk bedrag, na correctie voor taakmutaties, prijsontwikkeling en areaalontwikkeling, de inkomsten tussen 2002 en 2007 zijn gestegen. De opgetelde inkomstenstijgingen bedragen, net als de intensiveringen, € 2,7 miljard. Zichtbaar is dat gemeenten de intensiveringen tussen 2002 en 2007 vooral dekken vanuit de groei van de inkomsten vanuit de Overige eigen middelen (o.a. door de groei van de inkomsten vanuit de bouwgrondexploitatie) en de Algemene uitkering. In tegenstelling tot alle andere uitgavenclusters maken de clusters Reiniging en Riolering onderdeel uit van deze figuur. Het saldo op deze clusters daalt, omdat van de vrijwel even grote baten en lasten op deze clusters de baten iets sneller stijgen.

Het vorenstaande beeld voor de totale periode 2002–2007 is niet representatief voor de onderscheiden jaren. De dekking uit de algemene uitkering wordt in hoofdzaak bepaald door het jaar 2002. De jaren direct daarna zijn ongunstige jaren voor de gemeenten geweest, zelfs zodanig dat sprake was van een reële daling van de algemene uitkering. Met het jaar 2006 zet een omslag in. Aan de dekking uit de OZB en uit de Overige eigen middelen dragen wel alle jaren bij. Daarnaast worden de meeste jaren van de voorbije periode gekenmerkt door over de hele linie stijgende uitgaven.

Op de gemeentelijke inkomsten uit specifieke uitkeringen en uit rechten en heffingen wordt verderop ingegaan (inclusief een verdiepingsslag van de belastingen). In beginsel staan tegenover de ontwikkelingen in die inkomsten vergelijkbare ontwikkelingen bij de uitgaven. Zodoende werken zij neutraal door in het F.O.G. Voor zover dat in de voorbije periode niet het geval is geweest blijken de effecten niet van een zodanige omvang dat zij zichtbaar zijn geworden in de analyse.

Vooruitblik

Hierna is een beeld gegeven van de financiële ruimte van de gemeenten voor de jaren 2008 tot en met 2011. De financiële ruimte is berekend door de inkomsten en kosten vanuit de gemeentelijke begrotingen 2007 door te rekenen voor de jaren 2008 tot en met 2011. Hierbij wordt rekening gehouden met veranderingen in het gemeentelijke takenpakket en met prijs- en areaalontwikkeling. In tabel 3.3.1. is weergegeven hoe de financiële ruimte is opgebouwd. In plaats van uitgavenontwikkeling wordt van kostenontwikkeling gesproken. De vooruitblik wordt namelijk in hoge mate door normatieve veronderstellingen bepaald, bijvoorbeeld dat de OZB zal groeien met volume en areaal.

In tabel 3.3.1 is te zien dat voor de periode 2008–2011 de financiële ruimte is berekend op € 590 miljoen. Dit is het saldo van de kosten- en de inkomstenontwikkeling.

De totale cumulatieve kostenontwikkeling voor deze periode wordt vooral bepaald door de prijsontwikkeling. De areaalontwikkeling is beperkt van omvang. De stijging van de inkomsten wordt in hoofdzaak bepaald door het accres Gemeentefonds.

De doorvertaling van allerlei sectorale beleidsontwikkelingen uit het coalitieakkoord en het Bestuursakkoord en van de doelstelling om het aantal specifieke uitkeringen te halveren kon nog niet in alle gevallen worden opgenomen in bovenstaande tabel.

Door de vaste berekeningswijze over de jaren heen is de financiële ruimte een indicator van de financiële positie van de gemeenten. Het begrip financiële ruimte fungeert als zodanig, naast het reële acres.

Ontwikkeling vermogenspositie

In deze paragraaf wordt de ontwikkeling van de vermogenspositie van gemeenten aangegeven voor de periode 2000 tot en met 2005 op basis van de rekeningen.

Bron:CBS.

Het eigen vermogen is in de periode 2000 tot en met 2005 toegenomen van € 22,3 miljard tot € 25,3 miljard. Een belangrijk deel van deze stijging komt vanuit de groei van de algemene reserve. Tegenover de daling van de bestemmingsreserves staat een stijging van de voorzieningen in diezelfde periode. Dit wordt veroorzaakt door een definitieverandering van de begrippen voorzieningen en bestemmingsreserves in het kader van het BBV.

De gegevens in de tabel laten zien dat het niveau van het vreemd vermogen over de periode 2000–2005 in lichte mate is gestegen. Het totaal aan vreemd vermogen is in 2005 € 40,1 miljard. De post voorzieningen laat in de periode 2000–2005 een stijging zien van € 6,0 miljard. Zoals genoemd wordt een deel van deze stijging veroorzaakt door veranderingen vanuit het BBV in 2004.

In vorige gemeentefondsbegrotingen is gewaarschuwd voor overhaaste conclusies op basis van de tabel. Die waarschuwing is nog steeds van kracht. Een eerste kanttekening betreft het gegeven dat in de praktijk verschillen in de wijze van boekhouding bestaan. Daarnaast is bij de interpretatie van de omvang van het eigen vermogen van belang welke risico’s daar tegenover staan. Een deel van de risico’s wordt afgedekt door verzekeringen en voor een deel moeten verplicht voorzieningen worden gevormd. Voor de resterende risico’s dient vooral de algemene reserve als buffer. Van deze risico’s ontbreekt een systematisch en kwantitatief beeld. Voorts betreffen de hier gepresenteerde cijfers een macrobeeld. Gemeenten verschillen sterk in de omvang van de vermogenspositie. Ten slotte gebruikt een aantal gemeenten het eigen vermogen om bespaarde rente toe te voegen aan de exploitatie. De verhouding tussen geblokkeerd eigen vermogen ten behoeve van de exploitatie en vrij aanwendbaar ligt per gemeente anders, zodat alleen op gemeentelijk niveau een uitspraak mogelijk is om incidentele tegenvallers met reserves op te vangen.

Gemeentelijke productiecijfers

De gegevens hiervoor zijn steeds in financiële termen gesteld. Jaarlijks biedt daarnaast het rapport Maten voor gemeenten van het Sociaal en Cultureel Planbureau een beeld van de productie die gemeenten met dat geld tot stand brengen. Met het Sociaal en Cultureel Planbureau is overeengekomen die aanpak de komende jaren te continueren. Het is van belang om volgens een duurzame methode de productie van gemeenten in kaart te laten brengen. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om de vergelijking van gemeentelijke productie met die in andere sectoren, de vergelijking over een reeks van jaren en de vergelijking tussen gemeentelijke beleidsterreinen. De drie dimensies: inkomsten, uitgaven en productie horen bij elkaar. Opgeteld geven zij een totaalbeeld van de gemeenten.

Het rapport zal na verschijnen aan de Tweede Kamer worden aangeboden.

3.4 Specifieke uitkeringen

Het Overzicht specifieke uitkeringen (OSU) 2007 bevat een overzicht van de specifieke uitkeringen en van de daarmee gemoeide bedragen (kamerstukken II 2006–2007, 30 800 B, nr. 16). De conclusie in het OSU is dat er sprake is van een afname van het aantal specifieke uitkeringen.

In aanvulling hierop zijn ook gegevens bijeengebracht over de verdeling over de afzonderlijke ontvangers van de specifieke uitkeringen in het jaar 2006. Op basis van beide soorten gegevens is de navolgende analyse gemaakt. De analyse borduurt voort op de analyse in voorgaande begrotingen, maar bevat ook nieuwe elementen. Het beschikbare cijfermateriaal zal de komende jaren meer intensief worden geanalyseerd. Tot op heden is juist meer tijd besteed aan de gegevensverwerving dan aan de gegevensanalyse.

Tabel 3.4.1 geeft voor 2007 per ministerie inzicht in het aandeel van specifieke uitkeringen in het totale begrotingsbedrag. Het overzicht omvat niet alleen de specifieke uitkeringen aan gemeenten, maar ook die aan de andere medeoverheden.

Bron: Miljoenennota 2007; Overzicht specifieke uitkeringen 2007

De betekenis van specifieke uitkeringen verschilt van departement tot departement. Enkele departementen verstrekken in het geheel geen middelen aan de decentrale overheden. Met de voorgenomen overheveling van de specifieke uitkering uitvoering WOZ zal binnen enkele jaren ook Financiën tot deze groep gaan behoren. Daar tegenover staan departementen als VROM, Verkeer en Waterstaat en SZW. Bij deze departementen gaat ongeveer 30% van de uitgaven in de vorm van specifieke uitkeringen naar de decentrale overheden. Er is daarbij geen rekening gehouden met de portefeuilleverdeling van het huidige kabinet. Daardoor staan de uitkeringen Sociaal, Integratie, Veiligheid van BZK en Inburgering van Justitie nog bij de genoemde ministeries, en niet bij VROM vermeld.

Zou de tabel zich beperken tot de specifieke uitkeringen aan gemeenten dan verandert vooral het beeld van VenW, LNV en VWS. Een relatief groot deel van de specifieke uitkeringen van deze departementen wordt aan bijvoorbeeld provincies en Wgrplusregio’s verstrekt.

Tabel 3.4.2. geeft voor 2007 per gemeentelijk uitgavencluster de betekenis aan van specifieke uitkeringen in relatie tot de totale uitgaven en de andere gemeentelijke inkomstenbronnen.

Bron: bevoorschotting gemeentefonds; CBS-begrotingsstatistiek, Overzicht specifieke uitkeringen 2007

Tabel 3.4.2. maakt zichtbaar dat de uitgavenclusters onderling volstrekt verschillen in bekostigingswijze. Zo worden de clusters Groen en Fysiek milieu vooral bekostigd uit algemene middelen, terwijl het cluster Werk en inkomen vooral wordt bepaald door specifieke uitkeringen. De kolom Overig is berekend als restpost. De berekende bedragen kennen soms een eenduidige verklaring, zoals bij de clusters Riolering en Reiniging. De genoemde bedragen sporen met de rechten op die clusters (zie ook paragraaf 3.5). De beide clusters worden in hoofdzaak uit taakgebonden middelen bekostigd. Andere inkomsten in de kolom Overig zijn bijvoorbeeld (bouw)leges, huuropbrengsten, opbrengsten van verkopen en overdrachten van provincies en Europa. De opsplitsing per uitgavencluster is niet beschikbaar.

Ten slotte speelt een rol dat weliswaar de CBS-begrotingsuitgaven als uitgangspunt zijn genomen, maar dat deze is verbonden met andere gegevensbronnen, zonder directe aansluiting. Deze aanpak verklaart ook het lage bedrag aan specifieke uitkeringen: zo is bijvoorbeeld een groot deel van de sociale werkvoorziening die via gemeentelijke samenwerkingsverbanden verloopt buiten beschouwing gebleven en hebben niet alle specifieke uitkeringen een plaats in een cluster gekregen.

3.5. Overzicht opbrengst lokale heffingen 2007

3.5.1. Inleiding

Sinds 1996 heeft het kabinet elk jaar in de Monitor Inkomsten Lokale Heffingen (MILH) zijn visie op de ontwikkeling van begrote opbrengsten uit lokale heffingen op het niveau van de gemeente, de provincie en het waterschap gegeven. In het najaar van 2006 is echter in overleg met de VNG en het IPO het besluit genomen om de MILH niet meer te continueren. Met ingang van 2007 zal het overzicht van de begrote opbrengsten op het gebied van lokale heffingen aan de begroting van het Gemeentefonds toegevoegd worden. De voor dit overzicht benodigde gegevens zijn afkomstig van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) en het Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden (COELO).

Op basis van onderstaande gegevens in tabel 3.5.1. kan geconcludeerd worden dat in vergelijking met 2006 de begrote opbrengsten van gemeentelijke heffingen in 2007 met een bedrag van ongeveer € 0,34 miljard zijn toegenomen tot een bedrag van € 9,983 miljard. Relatief gezien is dit een stijging van 3,5 procent.

¹ Bron: Centraal Bureau voor de Statistiek, Gemeentelijke heffingen stijgen na correctie minder (2007).

² De opbrengst onroerende zaakbelastingen 2005 is inclusief het met ingang van 1 januari 2006 afgeschafte gebruikersdeel woningen. De opbrengst onroerende zaakbelastingen 2005 exclusief het gebruikersdeel bedroeg circa € 2,47 miljard euro.

³ Bron: rijksbelastingdienst.

⁴ Bron: «Coelo-Atlas van de lokale lasten 2007».

3.5.2. Gemeentelijke heffingen

Het vaststellen van lokale belastingtarieven is een bevoegdheid van de lokale overheden. De afweging van en de verantwoording over de hoogte van de lokale tarieven vindt plaats in de gemeenteraden, de provinciale staten en het functioneel bestuur van de waterschappen. Het kostendekkingspercentage van de rioolrechten en de afvalstoffenheffing mag maximaal 100 procent zijn. Het feit dat deze retributies steeds meer kostendekkend worden ziet het kabinet als een gewenste ontwikkeling. Op die wijze wordt duidelijk welke kosten de gemeente moet maken voor deze voorzieningen.

De tariefstelling van de lokale heffingen is een afweging die door de gemeenteraad wordt gemaakt. Het kostendekkingspercentage van het rioolrecht en de afvalstoffenheffing mag maximaal 100% zijn en de OZB-tarieven zijn wettelijk per gemeente gemaximeerd. Tien gemeenten, te weten Albrandswaard, Cranendonck, Dirksland, Jacobswoude, Leiden, Maarssen, Nijmegen, Sittard-Geleen, Ubbergen en Vlist, hebben van de gedeputeerde staten van hun provincie ontheffing gekregen om het OZB-tarief met een hoger bedrag dan volgens de rekenregels van de Gemeentewet is toegestaan te laten stijgen om zo hun begroting op orde te kunnen brengen. Deze gemeenten worden natuurlijk wel door de provincies gevolgd. In het onlangs tussen het kabinet en de VNG gesloten bestuursakkoord is de afspraak gemaakt om de wettelijke maximering per gemeente van de OZB met ingang van 2008 op te heffen. Het parlement moet hier wel nog mee instemmen. In plaats van de wettelijke maximering per gemeente komt er een macronorm.

3.5.2.1. Opbrengsten uit gemeentelijke belastingen

De begrote opbrengsten uit gemeentelijke belastingen bedragen in 2007 circa € 3,3 miljard. Ten opzichte van 2006 is dit een stijging van ruim drie procent. Het grootste deel van deze stijging wordt veroorzaakt door de stijging van de begrote opbrengst OZB-eigenaren. De OZB wordt in 2007 vastgesteld op basis van de WOZ-waarde per 1 januari 2005. In 2006 werd de OZB nog vastgesteld op basis van de WOZ-waarde in het peiljaar 2003. Indien de WOZ-waarde door herwaardering en/of door de vergroting van het areaal stijgt heeft dat consequenties voor de belastingcapaciteit van een gemeente. Een mutatie van de belastingcapaciteit met meer dan de gemiddelde WOZ-waarde-stijging wordt gecorrigeerd via een mutatie van de algemene uitkering. In het algemeen kan gesteld worden dat de stijging van de WOZ-waarde gecompenseerd wordt door lagere OZB-tarieven.

Zoals uit tabel 3.5.2. blijkt blijft de gemiddelde stijging van de onroerende zaakbelastingen per gezinshuishouden ondanks de waardestijgingen in vergelijking met 2006 betrekkelijk beperkt.

De cijfers in tabel 3.5.2. dienen als volgt gelezen te worden: de OZB voor een huis met een gemiddelde waarde van € 159 958 in 2006 (€ 171 075 in 2007) is het eigenaarsdeel gestegen van € 161 naar € 166. Dit is een stijging van 3,1 procent.

3.5.2.2. Opbrengsten uit retributies

Retributies zijn de tarieven die de overheid in rekening brengt voor concrete dienstverlening. In het kader van de woonlasten zijn in het bijzonder de opbrengst van de rioolrechten en de opbrengst van de afvalstoffenheffing interessant. Beide heffingen zijn wettelijk gemaximeerd tot 100% kostendekkendheid. Hieronder wordt voor het rioolrecht en de afvalstoffenheffing aangegeven hoe de opbrengst en de kostendekkingsgraad zich ontwikkelen.

De begrote opbrengst uit retributies (zie tabel 3.5.1.) bedraagt in 2007 ruim € 3,4 miljard. In vergelijking met 2006 is dat een stijging van ruim vijf procent. De oorzaken hiervan worden in de volgende alinea’s kort besproken.

A: Reinigingsheffing

De begrote opbrengsten uit reinigingsheffingen (afvalstoffenheffing en reinigingsrecht tezamen) nemen met ruim € 30 miljoen toe tot € 1,685 miljard, hetgeen in vergelijking met 2006 een stijging van 2 procent is. Voor gezinshuishoudens waren de gevolgen als volgt:

Uit de tabel blijkt dat een eenpersoonshuishouden in 2007 gemiddeld € 209 aan reinigingsheffingen betaalt. Dit is 2,5 procent meer dan in 2006. Een meerpersoonshuishouden betaalt in 2007 gemiddeld € 264. Dit is een toename van 3,1 procent.

B: Rioolrechten

De begrote opbrengsten uit rioolrechten stijgen in 2007 tot € 1,093 miljard, wat een stijging van 8,65 procent is. De geconstateerde tariefstijging van de rioolrechten wordt vooral veroorzaakt door het aansluiten van het buitengebied op het rioolstelsel, achterstallig onderhoud en het afkoppelen van regenwaterafvoer. Ook houden sommige gemeenten al rekening met kosten van grondwaterproblematiek. Als gevolg van de stijging van de opbrengsten neemt het gemiddelde kostendekkingspercentage per gemeente van het rioolrecht toe tot meer dan 95 procent. In 2004 lag het kostendekkingspercentage nog beneden de 85 procent. Uit tabel 3.5.4. blijkt welke gevolgen dit voor gezinshuishoudens heeft. Een eenpersoonshuishouden, gebruiker betaalt in 2007 € 66. Dit is een stijging van 4,8 procent.

¹ Nultarieven zijn meegerekend

3.5.3. Provinciale opcenten motorrijtuigenbelasting

Provinciale opcenten op de motorrijtuigenbelasting mogen door provincies worden geheven op basis van artikel 222 Provinciewet. Het is een algemene belasting waarvan de opbrengst toekomt aan de algemene middelen van de provincie. De opcenten worden geheven bovenop het rijkstarief van de motorrijtuigenbelasting. De hoogte van de provinciale opcenten is wettelijk gemaximeerd. De vaststelling van de opcenten geschiedt door Provinciale Staten.

De opcenten variëren vanaf 1 april 2007 van 63,4 tot 80,5. Geen enkele provincie vraagt het maximum mogelijke tarief van 105 procent. De totale opbrengst uit de opcenten op de MRB is sinds de verruiming van het belastinggebied in 1997 gestegen. De opbrengststijging is voornamelijk het gevolg van het feit dat er jaarlijks meer en zwaardere auto’s bijkomen. Het gemiddelde bedrag in alle provincies aan opcenten voor een standaardautobezitter bedraagt vanaf 1 april 2007 € 133.

De ontwikkeling van de opbrengst van de opcenten op de motorrijtuigenbelasting is als volgt.

Bron: rijksbelastingdienst

3.5.4. Waterschapsomslagen

In 2007 zijn er 26 waterschappen. De waterschapsheffingen zijn de enige inkomstenbron van de waterschappen en daarmee per definitie kostendekkend. De waterschapsheffingen bestaan uit de zogenaamde waterschapsomslagen en de verontreinigingsheffing. De verontreinigingsheffing wordt door de waterschappen geheven om de kosten voor het in stand houden en verbeteren van de waterkwaliteit door te berekenen. De kosten worden voornamelijk gemaakt voor het zuiveren van afvalwater.

De ontwikkeling van de opbrengsten van de waterschapsheffingen is in de periode 2005–2007 als volgt:

3.6 EMU-saldo decentrale overheden

Het EMU-saldo is het saldo van uitgaven en ontvangsten van de hele overheid. Het EMU-saldo van de decentrale overheden, waaronder gemeenten, provincies en waterschappen, telt mee in de berekening van het EMU-saldo van de hele overheid.

De decentrale overheden sluiten het jaar 2006 af in evenwicht (in procenten bbp). De verwachting is dat een deel van de verbetering in 2006 zich doorvertaalt naar latere jaren. Hierdoor is het EMU-saldo decentrale overheden in 2007 en 2008 iets minder goed dan in 2006. De reden hiervoor is dat het EMU-saldo van de decentrale overheden, zoals gebleken in 2003, ook een conjuncturele component heeft. De huidige gunstige conjuncturele situatie vertaalt zich daarmee deels door in het EMU-saldo voor de decentrale overheden in 2007 en 2008.

Het EMU-saldo van de decentrale overheden is echter met onzekerheid omgeven. Onzekerheden kunnen conjunctureel van aard zijn, zoals een fluctuerend verloop van de grondopbrengsten (bijvoorbeeld door schommelingen in de grondprijzen). Een bijkomende onzekerheid is de mate waarin de decentrale overheden erin slagen om hun investeringen in bijvoorbeeld wegen en dijken te realiseren. Bovendien staan gemeenten voor grote vervangingsinvesteringen in het riool. Om verrassingen zoals (grote) wijzigingen in het EMU-saldo van de decentrale overheid, voor te zijn, zijn afspraken gemaakt met de decentrale overheden1.

In de begrotingsregels is een verbetering opgenomen voor de beheersing van het decentrale EMU-saldo. Wanneer het EMU-tekort van de decentrale overheden bijdraagt aan een (dreigende) overschrijding van de Europese grenzen van het EMU-saldo van de hele overheid is nader bestuurlijk overleg tussen VNG en de fondsbeheerders aan de orde. Als ultimum remedium kan een korting worden opgelegd op het gemeente- of provinciefonds. Volgens de huidige inzichten (Miljoenennota 2008) is dit in deze kabinetsperiode overigens niet aan de orde.

4. BIJLAGEN BIJ DE BEGROTING

BIJLAGE 1:

Periodiek Onderhouds Rapport gemeentefonds 2008

INHOUDSOPGAVE

HOOFDSTUK 1: INLEIDING EN SAMENVATTING

1.1 Inleiding

1.1.1 Doel van het POR

Het Periodiek Onderhoudsrapport (POR) is een jaarlijks rapport, dat tot doel heeft inzicht te geven in de werking van het verdeelstelsel van het gemeentefonds in vergelijking met de ontwikkeling van de kostenstructuur bij de gemeenten. Ook geeft het POR inzicht in vraagstukken die spelen in de Financiële Verhouding in bredere zin.

De achtergond van het POR ligt in de parlementaire behandeling van de Financiële Verhoudingswet (FVW) in 1996/1997. Toen werd geconstateerd dat het nodig is om het verdeelstelsel van het gemeentefonds voortdurend op zijn werking te bezien en indien nodig bij te stellen, zodat grote schoksgewijze veranderingen als in 1997 zouden kunnen worden vermeden.

Jaarlijks voeren de fondsbeheerders dit periodiek onderhoud uit en dit vindt zijn neerslag in het POR, dat aan de Tweede Kamer wordt aangeboden als bijlage bij de begroting van het gemeentefonds.

In het POR 2008 staan de volgende twee vragen centraal:

1. Welke effecten hebben beleidsvoornemens en -maatregelen van het Rijk op de verdeelsystematiek en op de financiële verhouding in brede zin?

Een overzicht hiervan wordt gepresenteerd in hoofdstuk 2.

2. Is het verdeelstelsel van het gemeentefonds nog in voldoende mate in overeenstemming met de ontwikkeling van de kostenstructuur van de gemeenten?

Om deze vraag te beantwoorden is een Scan ontwikkeld, waarbij de algemene uitkering uit het gemeentefonds wordt geconfronteerd met de gegevens zoals die uit de gemeentelijke begrotingen naar voren komen. De bevindingen worden, deels in grafische vorm, gepresenteerd in hoofdstuk 3.

Uit de twee genoemde vragen vloeien de onderwerpen voort die een plaats krijgen op de Onderhoudsagenda van het verdeelstelsel. Zie figuur 2.1. Op deze Onderhoudsagenda is per onderwerp aangegeven in welke fase van het onderhoud het onderwerp zich bevindt, waarbij drie fasen worden onderscheiden: signalering, onderzoek en aanpassing.

«Signalering» betekent dat het onderwerp door de fondsbeheerders wordt gevolgd met het oog op de vraag of nader onderzoek nodig is; «Onderzoek» betekent dat er nader onderzoek naar dit onderwerp plaatsvindt en «Aanpassing» houdt in dat daadwerkelijke aanpassingen in de financiële verhouding aan de orde zijn. Indien relevant is aangegeven op welk uitgavencluster van het gemeentefonds het onderwerp betrekking heeft. Bij elk onderwerp is tevens aangegeven wanneer de Tweede Kamer opnieuw zal worden geïnformeerd.

Overigens worden er naast de onderhoudsonderwerpen die voortkomen uit de financiële verhouding, ook onderhoudsactiviteiten van meer technische aard uitgevoerd. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om de kwaliteit en de werking van de verdeelmaatstaven.

1.1.2 Andere rapportages Financiële Verhouding

Naast het Periodiek Onderhoudsrapport zijn nog andere documenten voor de fondsbeheerders van belang in het kader van hun verantwoordelijkheid voor de financiële verhouding.

Financieel Overzichtsgegevens in de begroting

In het Bestuurlijk Overleg Financiële verhouding tussen de fondsbeheerders en VNG en IPO is afgesproken geen afzonderlijk Financieel Overzicht Gemeenten (FOG) meer uit te brengen. In plaats daarvan zullen de relevante gegevens in de fondsbegroting worden opgenomen. Het gaat daarbij om gegevens die inzicht geven in de totale financiële ruimte van gemeenten. Dit inzicht speelt een rol bij het oordeel over de vraag of de omvang van het gemeentefonds toereikend is, en of de werking van de normeringssystematiek adequaat is.

Circulaires gemeentefonds

Twee maal per jaar, in mei en september (en indien nodig vaker), verschijnt de circulaire gemeentefonds. Deze informeert de gemeenten over de ontwikkeling van de algemene uitkering, die het gevolg is van de ontwikkeling van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven (het accres) én van allerlei beleidsmaatregelen van het rijk die leiden tot toevoegingen en uitnames. De informatie uit de circulaire is voor gemeenten dus cruciaal voor het opstellen van de eigen begroting. De circulaire is aldus een belangrijke schakel tussen de ontwikkeling van de rijksbegroting en de financiële doorwerking daarvan in de gemeenten. Het moment van verschijnen is dan ook gekoppeld aan de voorjaarsnota resp. de miljoenennota van het Rijk. De circulaires worden ter kennisneming naar de Eerste en Tweede Kamer gezonden.

1.1.3 Korte toelichting op de werking van het verdeelstelsel

De belangrijkste uitgangspunten van het verdeelstelsel zijn globaliteit en kostenoriëntatie. Globaliteit omdat het gemeentefonds geen geoormerkte budgetten bevat, maar een algemene geldstroom vormt, waaraan geen bestedingsvoorwaarden zijn gesteld zoals dat bij specifieke uitkeringen wel het geval is.

Kostenoriëntatie betekent dat deze globale verdeelsystematiek wél moet inspelen op verschillen in kostenstructuur tussen gemeenten. De verdeling moet zodanig zijn dat gemeenten over een gelijkwaardige voorzieningencapaciteit kunnen beschikken bij een gelijke belastingdruk. Of de voorzieningen in de gemeenten daadwerkelijk hetzelfde zijn is daarbij niet relevant: dat is een kwestie van gemeentelijk beleid. Waar het om gaat is dat gemeenten een gelijkwaardige uitgangspositie hebben en niet vanwege bepaalde structuurkenmerken een voor- of nadeel ondervinden. De belastingcapaciteit wordt ook bij die afweging betrokken.

Deze uitgangspunten zijn uitgewerkt in een stelsel van verdeelmaatstaven, die met hun relatieve gewichten zijn gegroepeerd in zogenaamde clusters die een globaal beleidsveld bestrijken. Deze clusters vormen het uitgangspunt van de meso-analyse die wordt gemaakt in de Scan, die wordt gepresenteerd in hoofdstuk 3. Daar wordt op clusterniveau een vergelijking gemaakt tussen de uitgaven volgens de gemeentelijke begrotingen en de uitgaven zoals die door het verdeelstelsel aan een bepaald cluster worden toebedeeld. Clusters zijn geijkt, waarbij bepaalde kostenfactoren wel, en bepaalde kostenfactoren niet worden gehonoreerd. De ijking bevat dus een expliciete normstelling.

Zoals aangegeven bevat het gemeentefonds een algemene geldstroom en is het nadrukkelijk geen optelsom van verschillende deel-budgetten. Toch kan de vraag zich voordoen «hoeveel er in het gemeentefonds zit voor taak x». Dan is sprake van zogenaamde fictieve budgetten. Deze vraag kan spelen wanneer er bijvoorbeeld een uitname uit het gemeentefonds plaats gaat vinden in verband met de overheveling van taken naar andere partijen.

Er zijn verschillende manieren om een fictief budget te bepalen; elke methode heeft zijn eigen onderbouwing en ook zijn eigen financiële uitkomst. De fondsbeheerders hebben in het Bestuurlijk Overleg financiële verhouding (kortweg Bofv) met VNG en IPO afspraken gemaakt over hoe daarmee om te gaan en welke methode in welk geval de voorkeur verdient. Afgesproken is dat de zogenaamde accrèsmethode wordt gehanteerd in geval er sprake is van duidelijk traceerbare toevoegingen, die minder dan tien jaar geleden zijn gedaan. Dat houdt in dat de oorspronkelijke toevoeging als uitgangspunt wordt genomen en wordt vermeerderd met de jaarlijks accrèssen.

1.1.4 Opbouw van het POR 2008

De verdere opbouw van het POR 2008 is als volgt: Hoofdstuk 2 behandelt de onderwerpen van de onderhoudsagenda. Hoofdstuk 3 bevat de resultaten van de Scan.

1.2 Samenvatting

1.2.1 De onderhoudsagenda

De onderhoudsagenda was afgelopen jaar behoorlijk in beweging en zal dat komend jaar ook blijven. Belangrijke zaken die afgelopen jaar zijn voltooid, zijn de herijking van het cluster Openbare Orde en Veiligheid (OOV) en de actualisatie van de uitname vanwege het BTW-compensatiefonds (BCF) in het gemeentefonds. Daarnaast is in 2007 de Wmo in werking getreden, vooralsnog op basis van een historische verdeling van de middelen. Voor 2008 worden de middelen verdeeld op basis van een objectief verdeelmodel; dit is reeds verwerkt in de Juni-circulaire 2007 van het gemeentefonds.

Zeer belangrijk voor de onderhoudsagenda zijn daarnaast de gevolgen van het Bestuursakkoord dat het kabinet in juni 2007 heeft gesloten met de VNG. Daaruit vloeien een aantal concrete decentralisatievoornemens voort, die in de komende jaren hun beslag zullen krijgen.

1.2.2 De belangrijkste bevindingen uit de scan

De centrale vraag van de scan is of de bij de verdeling van het gemeentefonds veronderstelde gemeentelijke inkomsten- en uitgavenpatronen voldoende aansluiten bij de werkelijke. Dat wordt bepaald door «geijkte» inkomsten en uitgaven te confronteren met de werkelijke inkomsten en uitgaven, zoals die zijn verwerkt in de gemeentelijke begrotingen.

Scan: veronderstelde versus feitelijke inkomsten en uitgaven

In de scan zijn dit jaar opnieuw de inkomsten uit de OZB en uit de Overige Eigen Middelen (kortweg OEM) zichtbaar gemaakt.

Daarbij blijkt dat vooral bij de Overige Eigen Middelen (belastingen behalve OZB, opbrengsten uit grondexploitatie, uit leningen, beleggingen, deelnemingen etc,) de inkomsten beduidend hoger liggen dan waarmee in het verdeelstelsel rekening is gehouden. Deze trend is al enkele jaren in het POR zichtbaar. De oorzaken worden in hoofdstuk 3 uitvoerig geanalyseerd. Het blijkt vooral te gaan om onttrekkingen aan leningen en reserves en om toegenomen inkomsten uit bijvoorbeeld leningen. Omdat deze gemeentelijke inkomsten zo divers van karakter zijn, en lang niet altijd door het gemeentelijk beleid te beïnvloeden zijn, is het moeilijk om er een normatieve uitspraak over te doen. De inkomsten uit Overige Eigen Middelen zijn dan ook niet geijkt.

Ook bij de OZB liggen de inkomsten iets hoger dan waarmee in de gemeentefondsverdeling wordt gerekend, maar dit verschil is zeer beperkt. Hier speelt mee dat het belangrijkste onderdeel van de OZB, de OZB woningen gebruikers, is afgeschaft.

Tegenover dit «positieve» resultaat bij de inkomstenclusters (de gemeenten «houden over»), staat een omgekeerd beeld op de uitgavenclusters. Op bijna alle clusters liggen de uitgaven hoger dan het niveau van het ijkpunt. Opvallend zijn daarbij de clusters Kunst en Ontspanning, Wegen en Water en Volkhuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Stadsvernieuwing (VHROSV). Deze worden nader besproken in hoofdstuk 3.

HOOFDSTUK 2: ONDERWERPEN VAN DE LOPENDE ONDERHOUDSAGENDA

Dit hoofdstuk bevat een rapportage over de ontwikkelingen op de verschillende onderwerpen die in het POR 2007 waren geagendeerd, alsmede op nieuwe onderwerpen die van belang zijn voor de financiële verhouding. Bij elk onderwerp wordt opnieuw gewogen in welke fase van het onderhoud het zich bevindt: signalering, aanpassing of onderzoek.

In paragraaf 2.1 wordt eerst ingegaan op de onderhoudsonderwerpen die voortkomen uit het verdeelstelsel zelf, vervolgens komen in paragraaf 2.2 de beleidsvoornemens van de departementen aan bod. In paragraaf 2.3 worden de onderwerpen behandeld die zijn afgerond en daarom worden afgevoerd van de onderhoudsagenda.

De onderhoudsagenda zal de komende periode worden beïnvloed door de resultaten van de Stuurgroep doorlichting speficieke uitkeringen – het «rapport-Brinkman» – ingenomen kabinetsstandpunt. Inmiddels hebben de eerste dossiers zich aangemeld, met name op het terrein van het provinciefonds.

Bij elk onderwerp is aangegeven wat de stand van zaken is en welke fase (Signalering, Onderzoek, Aanpassing) en wat het eerstvolgende moment is dat de Tweede Kamer opnieuw wordt geïnformeerd.

Figuur 2.1 Onderhoudsagenda 2008

Naast deze lopende onderhoudsagenda is ook het Bestuursakkoord een belangrijke bron voor de agenda. Onderstaand zijn de specifieke uitkeringen uitgelicht die als eindbestemming het gemeentefonds hebben. De Tweede Kamer zal op gezette tijden worden geïnformeerd over de uitvoering van de agenda.

Figuur 2.2

Nu al tekent zich af dat ook talrijke andere onderwerpen uit het Coalitieakkoord en het Bestuursakkoord de aandacht van de fondsbeheerders zullen vergen. Een aantal «grotere« onderwerpen komt hierna aan de orde. Van de overige onderwerpen wordt een overzicht gemaakt dat de fondsbeheerders in staat stelt om op gestructureerde wijze hun verantwoordelijkheden te effectueren.

2.1 Onderwerpen uit het verdeelstelsel

2.1.1 Cluster Kunst en Ontspanning

Het cluster laat al enkele jaren een beeld zien waarbij de feitelijke uitgaven van gemeenten liggen boven het ijkpunt van het gemeentefonds. Vooral bij grote gemeenten en gemeenten met een centrumfunctie is dit het geval. In het POR 2007 hebben we dit beeld al wat nader geanalyseerd. Toen bleek dat de hogere uitgaven vooral lagen op het terrein van Sport. De uitgaven bleken tamelijk willekeurig verdeeld over de soorten gemeenten, zodat er direct niet een structuurkenmerk in het oog sprong waarmee deze kosten zouden kunnen samenhangen. Daarbij kwam nog, dat de uitgaven op het gebied van Kunst en Ontspanning ( het gaat vooral om Bibliotheken, Kunst en Sport) in aanzienlijke mate het gevolg zijn van eigen beleidskeuzes van de gemeente.

Deze redenen waren voor de fondsbeheerders aanleiding om geen nadere actie te ondernemen. Omdat in dit POR 2008 opnieuw hetzelfde beeld te zien is, zal nu toch een nader onderzoek worden ingesteld.

2.1.2 Rioolheffing

De Wet verankering en bekostiging van gemeentelijke watertaken treedt in werking op 1 januari 2008. Gemeenten krijgen vanaf die datum de zorgplicht voor stedelijk afvalwater, hemelwater en grondwater. Ze kunnen per die datum een nieuwe belasting heffen voor de kosten voor die zorgplicht. De nieuwe rioolheffing kan vanaf 1 januari 2008 toegepast worden. Gemeenten hebben twee jaar de tijd om over te schakelen van het oude naar het nieuwe systeem. Gedurende 2008 en 2009 kunnen zij er nog voor kiezen om de huidige rioolrechten te blijven heffen, maar deze heffing verdwijnt per 1 januari 2010. Vanaf 2010 moeten alle gemeenten de nieuwe belasting heffen.

Gemeenten krijgen overigens uiterlijk vijf jaar de tijd, dus tot 1 januari 2012, om een (nieuw) gemeentelijk rioleringsplan (GRP) op te stellen. In dit GRP staat een overzicht van de aanwezige voorzieningen in relatie tot de zorgplicht voor stedelijk afvalwater, afvloeiend hemelwater en grondwater, plus de voorgenomen maatregelen op deze terreinen.

2.2 Beleidsvoornemens departementen

2.2.1 Wet Werk en Bijstand en Participatiefonds

In het afgelopen seizoen 2006/2007 is opnieuw veel aandacht besteed aan het financieel verdeelmodel, zowel voor het I-deel (het budget ter bekostiging van de bijstandsuitkeringen) als voor het W-deel (de reïntegratiebudgetten). Met de Vaste Kamercommissie voor SZW is diverse malen algemeen overleg gevoerd over het verdeelmodel voor het I-deel. Periodiek onderhoud.

Het ministerie van BZK is, vanuit de verantwoordelijheid voor de financiële verhouding, intensief bij het onderhoud van het model betrokken. daarbij is gelet op de samenhang van de Wwb met de rest van de financiële verhouding, en de gevolgen van de Wwb voor financiële ruimte en spankracht van de gemeenten.

Gezien de huidige stand van zaken kan BZK dit onderwerp in de signaleringsfase blijven volgen. De Tweede Kamer zal opnieuw worden geïnformeerd bij het POR 2009.

Voor het W-deel geldt dat in het nieuwe Coalitieakkoord is vastgelegd dat dit zal worden geïntegreerd in een Participatiefonds, samen met de middelen voor inburgering. Aan de vormgeving van zo’n Participatiefonds wordt gewerkt. Vanuit het oogpunt van de financiële verhouding is het vooralsnog voldoende om dit te volgen en erbij betrokken te zijn. Er is vooralsnog geen aanpassing van het gemeentefonds aan de orde. De Tweede kamer zal worden geïnformeerd op moment dat nadere besluitvorming rond het Participatiefonds aan de orde is.

2.2.2 Wet Maatschappelijke Ondersteuning

In 2007 is de Wmo in werking getreden en worden de middelen verdeeld via het Gemeentefonds. Een deel van de Wmo-middelen was al onderdeel van het gemeentefonds, namelijk de welzijnswet en de Wet Voorzieningen Gehandicapten. De middelen die er nieuw zijn bij gekomen, hangen samen met huishoudelijke verzorging, het persoonsgebonden budget en met een aantal voormalige subsidie-regelingen uit de AWBZ. Deze middelen, samen meer dan 1 miljard euro, zijn aan het gemeentefonds toegevoegd in de vorm van een integratie-uitkering met een langlopend karakter.

Doordat het een integratie-uitkering betreft is het normale gemeentefondsaccres niet van toepassing. Deze middelen hebben een eigen groeivoet, die jaarlijks zal worden bepaald op basis van een advies van het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP). Ook kennen deze middelen een specifieke verdeling, op basis van een speciaal ontwikkeld objectief verdeelmodel. Dat wordt toegepast met ingang van 2008.

Het jaar 2007 gold als een overgangsjaar. In 2007 zijn de middelen op historische basis verdeeld. Daarbij zijn gedurende het jaar nog enkele actualisaties en correctie toegepast. Daarnaast is, op grond van de motie-Mosterd (Kamerstukken II, 2006–2007, 30 131, nr. 118) eenmalig een bedrag uitgekeerd aan gemeenten voor wie het meer dan 5% verschil zou hebben gemaakt wanneer niet 2005, maar 2006 als ijkjaar voor het budget was gekozen. De motie is daarmee ruimhartig uitgevoerd, omdat de motie vroeg om compensatie voor verschillen boven 10%.

2.2.3 Wet Ruimtelijke Ordening

De invoering van de nieuwe Wet Ruimtelijke Ordening (WRO) per 1-1-2007 heeft onder meer gevolgen voor het grondbeleid. Het kostenverhaal voor met name het faciliterend, gemeentelijk grondbeleid wordt als te beperkt ervaren. De Grondexploitatiewet moet daarvoor een oplossing bieden. Gemeenten en provincies hebben met deze wet de mogelijkheid om bij ontwikkeling van gebieden gemaakte kosten te verhalen. Van kostenverhaal is sprake als de te verhalen kosten voldoen aan de criteria: profijt, causaliteit en proportionaliteit. Bij AmvB zullen de verhaalbare kostensoorten limitatief worden vastgelegd in een kostensoortenlijst. Dit geldt zowel voor lokale als (boven)regionale projecten. De nieuwe Wet Ruimtelijke Ordening is inmiddels in werking getreden. Dit onderwerp zal worden afgevoerd van de onderhoudsagenda.

2.2.4 Huisverbod bij huiselijk geweld

Het wetsvoorstel tijdelijk huisverbod (Kamerstukken II, 2005/06, 30 657) is in de zomer van 2006 aan de Tweede Kamer aangeboden. De verwachting is nu dat de wet in de loop van 2008 in werking kan treden. Er vindt nog overleg plaats met de VNG over de financiële gevolgen voor de gemeenten. Voor 2008 is voorlopig een bedrag van € 0,9 miljoen toegevoegd aan het gemeentefonds.

Het eerstvolgend moment waarop de Tweede Kamer hierover opnieuw wordt geïnformeerd is uiterlijk in het POR 2009.

2.2.5 Drank- en horecawet

Momenteel wordt gewerkt aan een wetswijziging om, per 1 januari 2007,een aantal toezichtstaken uit de drank- en horecawet over te hevelen naar gemeenten. Gemeenten verlenen al de vergunningen en mogen nadere voorschriften verbinden aan deze vergunningen, maar toezicht daarbij is tot op heden niet toegestaan. Echter sinds de aanpassing van de Algemene Wet Bestuursrecht (Awb) had dit wel geregeld moeten zijn. Door gemeenten alsnog toezicht te verlenen wordt alsnog voldaan aan de aangepaste Awb. Welke (financiële) gevolgen het wetsvoorstel heeft voor de gemeentelijke organisatie wordt nader onderzocht.

Het eerstvolgend moment waarop de Tweede Kamer hierover opnieuw wordt geïnformeerd is uiterlijk in het POR 2009.

2.2.6 Omgevingsvergunning

De Wet Algemene bepalingen omgevingsrecht (Kamerstukken II, 2006/07, 30 844) is in behandeling bij de Tweede Kamer. De financiële gevolgen voor de gemeenten zijn daarbij echter nog niet helemaal duidelijk. De Tweede Kamer zal hierover in het voorjaar van 2008 opnieuw worden geïnformeerd.

2.2.7 Anti-discriminatievoorzieningen

Het kabinet streeft ernaar met ingang van 2008 een landelijk dekkend netwerk van anti-discriminatievoorzieningen te realiseren, onder regie van gemeenten. Vooruitlopend op definitieve wetgeving zijn in 2006 en 2007 alvast middelen toegevoegd aan het gemeentefonds (€ 2,7 miljoen) en aan het provinciefonds (€ 2,1 miljoen). De middelen in het gemeentefonds zijn gericht op het in stand houden van bestaande anti-discriminiatiebureaus, die gemeenten en provincies reeds hebben opgericht en de ontwikkeling van een landelijk dekkend netwerk van anti-discriminatievoorzieningen ultimo 2008.

Momenteel is een regeling in ontwikkeling waarmee de wettelijke verplichting van gemeenten om burgers toegang te bieden tot een ADV wordt vastgelegd.Beoogd wordt deze wet in 2008 in werking te laten treden. Zodra daarover voldoende duidelijkheid bestaat zal bekend worden gemaakt op welke wijze de verdeling in 2008 zal plaatsvinden. De Tweede Kamer wordt opnieuw geïnformeerd in het voorjaar van 2008.

2.2.8 Beroepsgrootteverkleining ZMLK onderwijs

Met ingang van 1 januari 2006 is de groepsgrootte binnen het ZMLK onderwijs van 12 naar 6 leerlingen verlaagd. In afwachting van een nader beeld van de structurele financiële gevolgen heeft het ministerie van OCW € 1 miljoen overgeheveld naar het gemeentefonds. De Kamer zal worden geïnformeerd wanneer de structurele financiële gevolgen van de groepsverkleing bekend zijn; uiterlijk voorjaar 2008.

2.2.9 Stimuleringsregeling intensivering opsporing en controle

In 2003 heeft het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de «Tijdelijke stimuleringsregeling intensivering opsporing en controle Abw» (kortweg Tsioc Abw) in het leven geroepen.

Met de Tsioc Abw konden gemeenten maximaal 1 fte opsporing en maximaal 5 fte (al naargelang het aantal Abw uitkeringen) controle gesubsidieerd krijgen tot 1 januari 2007.

Aan 163 gemeenten (125 gemeenten controle en 38 gemeenten opsporing) wordt hiervoor jaarlijks in totaal maximaal 9,6 miljoen euro beschikbaar gesteld.

De stimuleringsregeling, die op 31 december 2006 afloopt, bevat een toezegging aan gemeenten dat de gesubsidieerde formatieplaatsen vanaf 1 januari 2007 worden omgezet in structurele financiering op een wijze die in overleg met de VNG tot stand komt.

De Tsioc Abw stamt uit de tijd van de Algemene bijstandswet (2003). Het vervolg op deze regeling zal moeten aansluiten bij het huidige beleidskader van de Wet werk en bijstand én specifiek binnen het handhavingsprogramma 2007–2010 van SZW.

Vanaf 1 januari 2007 zullen de 163 gemeenten de komende vier jaren de, onder de subsidieregeling vastgestelde, kosten voor de formatieplaatsen gefinancierd krijgen door middel van een integratie-uitkering van het Gemeentefonds. In 2009 zal een evaluatie van de effecten van deze stimulering plaatsvinden, mede op grond waarvan besloten wordt over verdere noodzaak van stimulering na 2010. De Tweede Kamer zal in 2009 naar aanleiding van de evaluatie opnieuw worden geïnformeerd.

2.2.10 Regionale Platforms Fraudebestrijding

In het Bestuurlijk overleg met de VNG in september 2003 is afgesproken dat de gemeentelijke deelname aan het landelijk netwerk van interventieteams fraudebestrijding wordt gecoördineerd vanuit negen regio’s met elk een centrumgemeente. Ter ondersteuning van deze 9 gemeenten worden per centrumgemeente twee fte’s gefinancierd vanuit de rijksoverheid. De financiële bijdrage van het rijk is voor 2007 bepaald op € 222 857 per centrumgemeente. De financiële middelen worden vanaf 2007 via het Gemeentefonds aan de centrumgemeenten verstrekt. De Tweede Kamer zal hierover niet opnieuw afzonderlijk worden geïnformeerd. De financiering van de Regionale Platforms Fraudebestrijding is onderdeel geworden van het «going concern» en zal worden afgevoerd van de onderhoudsagenda.

2.3 Afgeronde onderwerpen

2.3.1 Cluster Openbare Orde en Veiligheid

Met ingang van 2008 is dit cluster herijkt. Uit de Periodiek Onderhoudsrapporten van voorgaande jaren kwam een bestendig het beeld naar voren, dat de gemeentelijke uitgaven op het terrein van Openbare Orde en Veiligheid beduidend afweken van het ijkpunt in het gemeentefonds. Het ging daarbij vooral om uitgaven aan de brandweer, maar ook aan overige Openbare Orde en Veiligheid.

Op basis van die eerdere bevindingen is een onderzoek verricht door bureau Cebeon (na een europese aanbestedingsprocedure) naar de gemeentelijke uitgaven op dit terrein. Dit onderzoek vormde de grondslag voor een herijking van het cluster OOV. Deze wordt met ingang van 2008 geëffectueerd. De resultaten zijn verwerkt in de juni-circulaire van 2007.

2.3.2 BTW-compensatiefonds

Met ingang van het jaar 2004 is de algemene uitkering in het gemeentefonds met bijna € 1,1 miljard verlaagd ten behoeve van het BTW-compensatiefonds. Het betrof een grote operatie met gevolgen voor alle uitgavenclusters van het gemeentefonds. De verlaging is gebaseerd op onderzoek waarin voor het jaar 2002 per cluster het aandeel is geraamd van de BTW in het totaal van de clusteruitgaven.

In juni 2005 is een extern onderzoek gestart dat ertoe strekt het BTW-compensatiefonds te evalueren. De onderzoeksopdracht is Europees aanbesteed. Het ministerie van Financiën heeft bij deze operatie het voortouw, maar ook IPO, VNG en BZK zijn erbij betrokken, alsmede drie gemeenten en één provincie.

Het ging bij dit onderzoek om twee aparte onderdelen. Bij het eerste onderdeel werd onderzocht of de hoogte van het uitnamebedrag uit het gemeentefonds en het provinciefonds juist is geweest (de zogenoemde nacalculatie) en of de verdeling van het bedrag over de diverse clusters van de beide fondsen adequaat is geweest.

Het tweede onderdeel betrof de vraag naar de praktische uitvoering bij het BCF en de mogelijkheden om met behoud van voldoende kwaliteit de administratie lasten die aan de uitvoering van het BCF zijn verbonden te verminderen. Bij dit tweede onderdeel werd ook de beleving van het BCF bij gemeenten en provincies onder de loep genomen.

Op basis van de bevindingen van het onderzoek is inmiddels een herziene uitname bepaald. Deze herziening is in de gemeentefondsverdeling verwerkt met ingang van 2008. Dit zal nu verder worden gevolgd in de reguliere Scan, en kan daarmee van de onderhoudsagenda worden afgevoerd.

2.3.3 Uitvoeringskosten Bijstand

In het gemeentefonds zitten ook de kosten voor de uitvoering van de Bijstand. Met ingang van 2006 is dit onderdeel herijkt in het kader van de herijking van de clusters Bijstand en Zorg. Bij de behandeling van de herijkingsvoorstellen tijdens het Algemeen Overleg met de Vaste Kamercommissie voor BZK op 11 mei 2005 is hierover gesproken.

In de loop van 2004 zijn verschillende wetsvoorstellen aan de orde geweest op het gebied van de sociale zekerheid (afschaffing van de WAZ, schattingsbesluit WAO, beperking toetreding tot de WW), waarbij een toename van het beroep op de bijstand was voorzien. In het Bestuurlijk overleg financiële verhouding (Bofv) hadden de fondsbeheerders en VNG en IPO afgesproken dat de uitvoeringskosten niet automatisch meegroeien. De uitvoeringskosten bleven, als onderdeel van het gemeentefonds, meebewegen met het accres. Bij de evaluatie van de normeringssystematiek is besloten deze situatie te beëindigen met ingang van 2008. Dit onderwerp kan daarmee worden afgevoerd van de onderhoudsagenda.

2.3.4 Archeologische Monumentenzorg

Het verdrag van Valletta is inmiddels geïmplementeerd in wetgeving: de Wet op de Archeologische Monumentenzorg, die naar verwachting in werking treedt in de tweede helft van 2007. (Kamerstukken II, 2005–2006, 29 259, nr. 21) Met ingang van 2008 wordt structureel een bedrag van € 6,35 miljoen toegevoegd aan het Gemeentefonds. De fase van de Aanpassing is daarmee afgerond en dit onderwerp kan worden afgevoerd van de onderhoudsagenda.

2.3.5 Jeugdgezondheidszorg en 2.3.6 Jeugdzorg

De specifieke uitkeringen voor Jeugdzorg en Jeugdgezondheidszorg zullen vooralnog niet worden overgeheveld naar het Gemeentefonds. Beide SPUKS blijven onder beheer van de minister van Jeugd en Gezin, zo is afgesproken in het Bestuursakkoord. Met ingang van 2011 zou overheveling naar het gemeentefonds opnieuw aan de orde kunnen komen. Tot die tijd wordt dit onderwerp afgevoerd van de onderhoudsagenda.

HOOFDSTUK 3: SCAN

3.1 Inleiding

Het uitgangspunt bij het verdeelstelsel van het gemeentefonds is dat alle gemeenten een gelijk voorzieningenniveau voor hun burgers kunnen realiseren. Daarom wordt binnen het verdeelstelsel zowel rekening gehouden met kostenverschillen door sociale en fysieke structuur en centrumfunctie, als met ongelijke mogelijkheden om eigen inkomsten te genereren. Dat laatste gebeurt door verevening van een deel van de capaciteit van de OZB, de voornaamste lokale belasting.

Bij het periodiek onderhoud van het verdeelstelsel van het gemeentefonds worden veranderingen in de gemeentelijke kostenstructuur stelselmatig gevolgd. Dat gebeurt door «de scan» op het niveau van clusters van uitgaven. Het doel van de scan is wijzigingen in de kostenstructuur te signaleren die consequenties voor de verdeling kunnen hebben. Eveneens worden de inkomsten van de gemeenten gevolgd.

Dit hoofdstuk is als volgt opgebouwd. 3.2 biedt een samenvatting van de uitkomsten van de scan van dit jaar. 3.3 geeft een korte beschrijving van de methodiek van de scan. Dan volgt in 3.4 een schets van het verloop van de inkomsten van alle gemeenten tezamen, die dient als achtergrond voor de eigenlijke scan. In 3.5 tenslotte worden de resultaten van de scan beschreven. Het geeft inzicht in de ontwikkeling van de uitgaven en inkomsten in 2006/07 en – vooral – de verdeling ervan over groepen gemeenten.

3.2 Samenvatting

Dit jaar gaat de aandacht in de «scan» van gemeentelijke inkomsten en uitgaven in verhouding tot het verdeelstelsel van het gemeentefonds in het bijzonder uit naar de Overige eigen middelen, het cluster Kunst & Ontspanning en de effecten van de uitname van het BTW-compensatiefonds.

Overige eigen middelen

Achter dit begrip gaan twintig zeer verschillende gemeentelijke inkomsten schuil: van inkomsten uit beleggingen en onttrekkingen aan reserves tot opbrengsten uit de grondexploitatie.

Het ermee gemoeide bedrag stijgt al enkele jaren en ligt in 2007 nog weer meer boven het niveau dat in het gemeentefonds wordt verondersteld dan in het jaar ervoor. In het najaar van 2006 heeft de Raad voor de financiële verhoudingen de vraag opgeworpen of deze trend geen ongewenste effecten heeft voor de verdeling van middelen over de gemeenten en – in het verlengde ervan – geadviseerd er uitgebreider naar te kijken. Wij hebben, mede daarom, nader onderzoek verricht en komen tot de volgende bevindingen:

• Het gegroeide verschil tussen het feitelijke en het veronderstelde niveau van de Overige eigen middelen wordt voor een derde verklaard uit gewijzigde voorschriften omtrent onttrekkingen aan reserves. Wordt daarvoor gecorrigeerd, dan is het verschil in 2007 niet € 71 maar € 45 per inwoner.

• De dan nog steeds flinke toename (van € 28 per inwoner in 2005 naar € 45 in 2007) vloeit voort uit posten die de burger niet of niet direct «in de portemonnee» raken; denk aan opbrengsten uit leningen en beleggingen. Enkele «kleine» belastingen die ook deel uitmaken van de Overige eigen middelen zijn tussen 2005 en 2007 met slechts € 2 per inwoner gestegen.

• De verdeling van Overige eigen middelen over de gemeenten is buitengewoon grillig. Dit maakt het voor het leeuwendeel van de Overige eigen middelen praktisch onmogelijk een ijkpunt op te stellen.

Op grond van deze bevindingen zien we geen reden tot verdere actie.

Kunst & Ontspanning

Al enkele jaren wijken én het totale bedrag van de feitelijke uitgaven én de verdeling ervan over de gemeenten af van het ijkpunt Kunst & Ontspanning in het gemeentefonds. In 2007 treedt geen verdere stijging op, maar dalen de verschillen tussen feitelijke en geijkte uitgaven evenmin. De stijging uit eerdere jaren is dus geen incident gebleken. Enige stijging van de «scheefheid» in de verdeling treedt wel op bij het cluster Oudheid, dat raakvlakken heeft met Kunst & Ontspanning.

Het geheel overziende menen wij, dat er voldoende aanleiding is voor nader onderzoek naar beide clusters tezamen. In het onderzoek zullen wij de overwegingen betrekken van de Raad voor de financiële verhoudingen in zijn advies van 24 oktober 2006. De Tweede Kamer zal uiterlijk in het voorjaar van 2008 nader worden geïnformeerd.

Uitname BTW-compensatiefonds

De evaluatie van het BTW-compensatiefonds heeft aan het licht gebracht dat de gemeenten méér ontvangen uit dit fonds, dan vooraf was geraamd. De daarmee samenhangende uitname uit het gemeentefonds was navenant te laag. Daarom is in 2007 een extra uitname gedaan. Dat is bij diverse uitgavenclusters terug te zien in de cijfers. Omdat de uitgaven-ijkpunten van het gemeentefonds door de uitname lager worden, neemt het verschil tussen feitelijke uitgaven en ijkpunten toe. Dat gebeurt vooral bij clusters met een hoog «BTW-gehalte», in het bijzonder het cluster Wegen & Water.

3.3 Over de scan als instrument

3.3.1 Doel en de aard van de scan

Het doel van de scan is het signaleren van wijzigingen in de gemeentelijke kostenstructuur die consequenties kunnen hebben voor de verdeling van de middelen uit het gemeentefonds. Het verdeelstelsel van het gemeentefonds beoogt de beschikbare middelen te verdelen met een globale aansluiting op de gemeentelijke kostenstructuren, rekening houdend met het vermogen eigen middelen te vergaren.

De scan is een eenvoudig instrument; dit correspondeert met de eerste fase van het periodiek onderhoud: de signalering. Op basis van de scan wordt bestuurlijk besloten of een waargenomen verandering in de kostenstructuur aanleiding geeft tot nader onderzoek, de tweede fase van het periodiek onderhoud. De resultaten van dit onderzoek kunnen aanleiding vormen om tot de derde onderhoudsfase te besluiten, de fase van aanpassing.

3.3.2 Inhoud en reikwijdte van de scan

IJkpunten: de veronderstelde uitgaven en inkomsten in het verdeelstelsel

De algemene uitkering uit het gemeentefonds wordt verdeeld met een groot aantal (verdeel)maatstaven, zoals inwonertal, oppervlakte en bebouwingsdichtheid. Al deze maatstaven zijn gegroepeerd tot veertien uitgavenclusters en twee inkomstenclusters. Een uitgavencluster is een samenhangend geheel van beleidsterreinen.

Dit zijn1:

Voor elk van de uitgavenclusters is een zogenaamd ijkpunt opgesteld. Dat is een formule die het veronderstelde kostenniveau van een gemeente in een cluster weergeeft. Een eenvoudig voorbeeld is Kunst & Ontspanning. Daarvan luidt de ijkpuntformule (in ronde bedragen):

29 x inwoner + 45 x lokaal klantenpotentieel + 11 x regionaal klantenpotentieel.

De gemeenten krijgen dus een bedrag per inwoner en bedragen voor de lokale, respectievelijk regionale centrumfunctie die ze vervullen2.

Voor het inkomstencluster Onroerende Zaakbelasting is eveneens een ijkpunt opgesteld3. Voor het inkomstencluster Overige eigen middelen is dat niet gedaan (zie 3.4.1). Van deze gemeentelijke middelen wordt eenvoudigweg aangenomen dat ze 5% bedragen van de som van de ijkpunten van de uitgavenclusters4.

De omvang van de algemene uitkering van een gemeente wordt bepaald door het totaal van alle uitgavenclusters bij elkaar, minus het totaal op de inkomstenclusters.

We benadrukken dat gemeenten – binnen het raamwerk van hun wettelijke taken – vrij zijn in de besteding van de algemene uitkering. Een gemeente die volgens het ijkpunt een X bedrag ontvangt voor uitgavencluster A, is dus niet verplicht dat bedrag uit dien hoofde daadwerkelijk aan A te besteden.

Feitelijke uitgaven en inkomsten volgens gemeentelijke begrotingen

Wat de gemeenten daadwerkelijk uitgeven voor de uitgavenclusters en ontvangen uit de inkomstenclusters leiden wij af uit de gemeentelijke begrotingen. We zouden ook de gemeenterekening kunnen gebruiken. Dat betekent echter dat de actualiteitswaarde van de scan vermindert. Voor deze scan (POR 2008) kunnen wij ons hetzij baseren op de begrotingen 2007, hetzij op de rekeningen van 2005. Omwille van de actualiteit kiezen we voor de begroting – dit te meer vanwege de grote dynamiek van de gemeentelijke wereld en dus de gemeentefinanciën. Bovendien is uit diverse onderzoeken gebleken dat de verschillen tussen rekening en begroting doorgaans niet spectaculair zijn, ook omdat gemeenten bij het opstellen van hunbegroting op de laatst bekende rekeningcijfers voortbouwen.

Vergelijking van ijkpunten en feitelijke uitgaven en inkomsten

Deze vergelijking is het hart van de scan. Als de scan grote verschillen laat zien tussen de ijkpunten en de feitelijke omvang van clusters bij alle, of bij groepen van gemeenten, dan kan dat reden zijn verder te kijken.

Zoals hierboven is betoogd, hoeft een verschil als zodanig geen probleem te zijn. Een verschil kan het gevolg zijn van de gemeentelijke beleidsvrijheid meer of minder te besteden dan de ijkpunten aangeven. Bovendien is het stelsel globaal: het kan en wil geen maatpak zijn voor elke gemeente afzonderlijk.

In vroegere scans hanteerden we een eenvoudige norm van 5 euro per inwoner. Bij een positief of negatief verschil groter dan deze norm was er in beginsel aanleiding het cluster nader te beschouwen.

Gaandeweg hebben we ervaren dat deze norm te eenvoudig is. We noemen de drie belangrijkste redenen. Ten eerste omdat hij geen recht doet aan de verschillen in omvang van clusters; bij een groot cluster is 5 euro minder belangrijk dan bij een klein. Ten tweede richt deze norm zich alleen op het totaal van het cluster en niet op de verdeling erbinnen. Dat is een gemis, want het totaal van het ijkpunt kan gelijk zijn aan de feitelijke uitgaven (of inkomsten), terwijl de verdeling tussen groepen van gemeenten «scheef» is. Ten derde verschillen clusters qua beleidsvrijheid. Bij een cluster met veel beleidsvrijheid, zoals Groen, is een verschil van 5 euro weinig bezwaarlijk. Datzelfde bedrag kan bij een cluster als Bestuursorganen, waar gemeenten weinig beleidsruimte hebben, een reden zijn tot nadere beschouwing.

Sinds enkele jaren is de aanpak daarom deze:

• We doen eerst een toets op het verschil tussen ijkpunt en feitelijke omvang voor alle 405 gemeenten die onderwerp van de scan zijn1. Dan volgt een toets op het verschil tussen ijkpunt en feitelijke omvang voor twee groepen van gemeenten, namelijk kleine versus grote.

• Geven deze toetsen zicht op verschillen die a) relatief groot zijn, die b) bestendig zijn en die c) vermoedelijk samenhangen met structurele, voor gemeenten weinig beïnvloedbare kenmerken of met wettelijke voorschriften, dan wijden we er een nadere beschouwing aan in het kader van deze scan.

• Soms geeft dat weer aanleiding voor nader onderzoek (zoals bij cluster Bestuursorganen) en dat kan weer leiden tot een onderzoek gericht op mogelijke herijking (zoals bij cluster Openbare orde en veiligheid.)

Reikwijdte van de scan

De scan richt zich op alle gemeenten behalve de vijf Waddengemeenten en de vier grote steden. Door hun positie in het verdeelstelsel is het nauwelijks relevant hen in de analyse te betrekken. De grafieken van de eigenlijke scan in paragraaf 3.5 hebben dus betrekking op de Nederlandse gemeenten zonder deze negen. (De als algemene achtergrond geschetste ontwikkeling in 3.4 gaat wel over alle gemeenten.)

3.3.3 De kwaliteit en tijdigheid van gemeentelijke begrotingsgegevens

De begrotingsgegevens van gemeenten worden regelmatig te laat aangeleverd en dienen, vanwege onvoldoende kwaliteit, vaak door het Rijk geïnterpreteerd te worden ten behoeve van de scan, of van andererijksdoeleinden, zoals het monitoren van uitgaven door vakdepartementen. De komende jaren zal het belang van goede, tijdige begrotingsgegevens toenemen, omdat het kabinet streeft naar decentralisatie en daarmee meer financiering van het gemeentefonds. Daarom zal het ministerie van BZK in overleg met de VNG nog meer investeren in het verbeteren van de gemeentelijke begrotingsgegevens.

De gegevens van de tien gemeenten die per 1-1-2007 door gemeentelijke herindeling zijn ontstaan zijn minder betrouwbaar. Voor deze aflevering van het POR zijn die gemeenten daarom buiten beschouwing gelaten. Omwille van de vergelijkbaarheid zijn ook de gemeenten waaruit de tien ontstonden verwijderd uit de bestanden van 2005 en 2006.

3.4 Ontwikkeling van gemeentelijke inkomsten en uitgaven in alle gemeenten

Als achtergrond van de scan in 3.5 schetsen we de loop van uitgaven en inkomsten in 2006 en 2007 voor alle Nederlandse gemeenten gezamenlijk, met uitzondering van de in 3.3.3 genoemde gemeenten.

3.4.1 Het niveau van de begrote gemeentelijke inkomsten

Figuur 3.1 geeft een overzicht van de ontwikkeling van het totaal aan gemeentelijke inkomsten volgens de gemeentebegrotingen in 2006 en 2007. De figuur onderscheidt zes inkomstenbronnen:

i. de Onroerende zaakbelasting (OZB),

ii. andere belastingen dan de OZB,

iii. gemeentelijke rechten en heffingen,

iv. de baten uit de resterende Overige eigen middelen (OEM),

v. de Algemene uitkering,

vi. een restgroep van inkomsten die vooral bestaat uit Specifieke uitkeringen1.

Figuur 3.1 betreft alle gemeenten, dus inclusief de vier grote steden en de Waddengemeenten (de twee categorieën die in paragraaf 3.5 buiten beschouwing zullen blijven), maar niet de gemeenten die per 1-1-2007 een andere indeling hebben gekregen.

Figuur 3.1 Ontwikkeling van begrote gemeentelijke inkomsten 2006/07 (miljarden euro’s, alle gemeenten m.u.v. herindelingen 2007)

De voornaamste ontwikkeling in 2007 is de stijging van de algemene uitkering. Dit heeft in sterke mate te maken met de invoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning (WMO).

We gaan nu op deze vijf onderdelen nader in.

i. Onroerende zaakbelasting (OZB)

Nadat de landelijke OZB-opbrengst tussen 2005 en 2006 met 22% daalde door afschaffing van de gebruikersbelasting op woningen, steeg de resterende OZB van € 2,5 miljard in 2006 naar € 2,6 miljard in 2007, een toename van 2,9%.

ii. andere belastingen dan de OZB

Ondanks de gedeeltelijke afschaffing is de OZB nog steeds de grootste lokale belasting, want alle andere gemeentelijke belastingen tezamen bedragen «slechts» € 0,7 miljard. Hun omvang groeide tussen 2006 en 2007 met 4,9%. Dat is meer dan bij de OZB, maar het bedrag is kleiner omdat de totaalsom lager is. De grootste van deze «andere belastingen» is de parkeerbelasting (d.i. parkeergelden en leges van parkeervergunningen). Ze bedraagt € 0,44 miljard en steeg in 2006/07 met 7%1.

iii. gemeentelijke rechten en bestemmingsheffingen

Het begrote bedrag van deze groep gemeentelijke inkomsten is in 2007 € 3,4 miljard, 5,3% meer dan in 2006. Het betreft inkomsten waar specifieke prestaties tegenover staan. Hun begrote bedrag mag niet hoger zijn dan de begrote kosten van die prestaties. Daarin onderscheiden deze inkomsten van de belastingen, waaraan geen specifieke prestaties gekoppeld hoeven te zijn en kostendekkendheid dus geen rol speelt bij te toegestane hoogte.

Van de rechten zijn het reinigingsrecht en de afvalstoffenheffing financieel de grootste; in 2007 beliepen ze € 1,7 miljard, wat 2% meer is dan het jaar ervoor. Dan volgen de rioolrechten. Deze stegen met 9% tot een niveau van bijna € 1,1 miljard in 2007. Ook de procentuele stijging van de bouwleges en secretarieleges was van vergelijkbare orde, wel gaat het daar om kleinere bedragen.

iv. de baten uit Overige eigen middelen (OEM)

Het begrip van «Overige eigen middelen» (OEM) wordt op deze plaats anders gebruikt dan in het verdeelstelsel van het gemeentefonds. Hier, evenals in figuur 3.2, heeft het begrip OEM betrekking op de baten van de betreffende begrotingsposten, samen goed voor zo’n € 8,5 miljard. In het fonds figureert van de OEM alleen het saldo van baten en lasten; dat saldo is veel lager en komt aan de orde bij de eigenlijke scan in paragraaf 3.5, onderdeel 3.5.3. Overigens maken in de nieuwe indeling van dit jaar sommige onderdelen van OEM deel uit van ii, iii en vi.

De hier besproken OEM-baten bestaan voor tweederde uit revenuen van de grondexploitatie. De resterende deel wordt grotendeels gevormd door opbrengsten uit geldleningen en beleggingen. De OEM-baten stegen van 2006 op 2007 van € 8,1 miljard naar € 8,5 miljard, dus met 6%1. Dit was de resultante van dalingen en stijgingen van afzonderlijke onderdelen. Ten eerste stegen de baten uit grondexploitatie met rond€ 0,8 miljard en de opbrengsten uit geldleningen en beleggingen met€ 0,5 miljard. Daar stond een daling van de baten uit openbaar vervoer bij de vier grote steden van € 0,9 tegenover (door een gelijktijdige daling van de lasten veranderde er per saldo weinig aan het netto financiële beslag van het openbaar vervoer).

v. de Algemene uitkering

Deze steeg van € 12,7 miljard in 2006 naar € 14,5 miljard in 2007. Zoals gezegd komt dat vooral door de toevoeging aan het gemeentefonds van gelden vanwege de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo); dat verklaart € 1,2 miljard van de totale stijging van € 1,8 miljard. Het algemene accres van het gemeentefonds was € 0,5 miljard. De rest van de stijging (€ 0,1 miljard) is het saldo van uiteenlopende plussen en minnen.

vi. overige inkomsten die vooral bestaat uit Specifieke uitkeringen

Deze groep bestaat vooral uit specifieke uitkeringen. Vooral, maar niet uitsluitend, want de begrotingsstatistiek maakt het niet mogelijk specifieke uitkeringen afzonderlijk of als categorie te bepalen. Het verloop van deze overige inkomsten geeft daarom slechts een globale indruk van de ontwikkeling van het bedrag aan Specifieke uitkeringen.

Deze overige inkomsten gingen volgens de begrotingen van € 17,5 miljard naar € 16,6 miljard, een daling dus van € 0,9 miljard. Van die daling kan ongeveer de helft worden toegeschreven aan onderwijs – m.n. de verzelfstandiging van het openbaar onderwijs – en de bijstand.

3.4.2 De verhouding van baten en lasten per cluster

De verhouding tussen baten en lasten is niet voor alle clusters gelijk. Figuur 3.2 laat zien dat ze van cluster tot cluster sterk verschilt. Aan de ene kant van het spectrum van uitgavenclusters staan Riolering en Reiniging, waarvan de baten en lasten min of meer in evenwicht zijn. Aan de andere kant bevinden zich Bestuursorganen en Openbare Orde en Veiligheid met geen of geringe baten.

Tekorten op de veertien uitgaven-clusters dekken de gemeenten uit hun algemene middelen. Die bestaan uit belastingen, het saldo van de Overige eigen middelen en uit de Algemene uitkering uit het gemeentefonds.

Ook de inkomsten geven voor de verhouding baten en lasten een divers beeld. Bij het cluster OZB en zijn er weinig tot geen lasten. Bij het inkomstencluster Overige eigen middelen (OEM) zien we hoge baten èn hoge lasten, met per saldo een «plus».

Figuur 3.2 Procentuele verdeling baten en lasten 2007 over clusters (alle gemeenten m.u.v. herindelingen 2007)

3.4.3 De begrote gemeentelijke netto-uitgaven (alle gemeenten m.u.v. herindeling 2007)

In de beoordeling van het verdeelstelsel staan niet bruto-uitgaven, maar netto-uitgaven centraal, dit is het saldo van de lasten en specifieke baten; het saldo van de diverse clusters wordt afgebeeld in Figuur 3.3.

Het verschil tussen Figuur 3.2 en 3.3 kunnen we illustreren met het cluster Werk & Inkomen, waarbinnen de bijstandsverlening een grote plaats inneemt. Figuur 3.2 laat zien dat met Werk & Inkomen de hoogste uitgaven verbonden zijn: 20% van alle bruto-uitgaven worden daar gemaakt. Tegenover die hoge uitgaven staan echter ook vrij hoge specifieke inkomsten; dat betreft hoofdzakelijk specifieke uitkeringen en brede doeluitkeringen van het ministerie van SoZaWe aan de gemeenten. De verhouding tussen bruto-uitgaven en specifieke inkomsten is zodanig dat hun saldo de netto-uitgaven – niet de hoogste zijn. De hoogste netto-uitgaven liggen op het terrein van de Maatschappelijke zorg. De grote stijging tussen 2006 en 2007 hangt samen met de Wmo, die al eerder ter sprake kwam, maar ook in 2006 was dit al het cluster met de grootste netto-uitgaven. Dan volgen Wegen & Water, Educatie en Kunst & Ontspanning; daarna komt Werk & Inkomen.

Figuur 3.3 Netto-uitgaven per cluster voor de jaren 2006 en 2007 (miljarden euro’s, alle gemeenten m.u.v. herindelingen 2007)

3.5 Scan van inkomsten en uitgaven bij 405 gemeenten

3.5.1 Inleiding

Deze paragraaf bevat de eigenlijke scan. Hier worden de ijkpunten uit het gemeentefonds vergeleken met de feitelijke ontwikkeling van uitgaven en inkomsten, zoals af te leiden uit de CBS-begrotingsstatisiek.

Zoals gezegd heeft de scan betrekking op de meeste, maar niet alle 443 gemeenten. Vanwege hun bijzondere positie in het verdeelstelsel worden de Waddengemeenten en de vier grote steden erbuiten gehouden. In principe gaat dit POR dus over 434 gemeenten. Daarvan moeten vanwege de kwaliteit van het basismateriaal 29 gemeenten buiten beschouwing worden gelaten. De samenstelling van deze «uitvallers» is zodanig dat de resterende groep van 405 gemeenten een representatief beeld geeft voor de 434 gemeenten.

We baseren ons op drie jaren, namelijk 2005, 2006 en 2007. De grafieken zullen omwille van de overzichtelijkheid soms maar één of twee jaren tonen – 2006 en 2007. Het achterliggende onderzoek strekt zich wel tot drie jaren uit.

De opbouw van deze paragraaf is als volgt.

In 3.5.2 vergelijken we de veronderstelde met de feitelijke inkomsten, namelijk de netto-inkomsten uit de Onroerend zaakbelasting (OZB) en de Overige eigen middelen (OEM). Naast de behandeling van de gebruikelijke onderwerpen geven we een samenvatting van het nadere onderzoek naar de OEM dat we hebben verricht.

De vergelijking van de veronderstelde met feitelijke uitgaven komt in 3.5.3 aan de orde. We gaan in op de effecten van de uitname uit het gemeentefonds vanwege het BTW-compensatiefonds (BCF). Ook besteden we extra aandacht aan het cluster Kunst & Ontspanning, omdat ze al enkele jaren tekenen van «scheefheid» vertoont; daarbij leggen we een verband met het cluster Oudheid.

3.5.2 De scan van veronderstelde versus feitelijke inkomstenstructuur

Clusters OZB en Overige eigen middelen: Veronderstelde versus feitelijke inkomsten voor 405 gemeenten

In Figuur 3.4 is het verschil opgenomen tussen de veronderstelde omvang van de OEM en de OZB waarmee in de verdeling van het gemeentefonds rekening wordt gehouden en de feitelijke omvang volgens de begrotingsgegevens van 2005, 2006 en 2007. Voor de verdeling van het gemeentefonds gaat we ervan uit dat 5% van de netto-uitgaven uit de OEM wordt bekostigd en dat gemeenten OZB heffen volgens een landelijk rekentarief. In werkelijkheid heeft elke gemeente een andere hoeveelheid OEM en een eigen OZB-tarief. In deze subparagraaf zullen we veronderstelling en werkelijkheid vergelijken.

Figuur 3.4 Verschil tussen feitelijke en veronderstelde hoogte Onroerende zaakbelasting en Overige eigen middelen in 2005 t/m 2007 (euro per inwoner, 405 gemeenten)

Te zien is dat voor zowel de OEM, als de OZB de feitelijke netto-inkomsten duidelijk hoger zijn dan het niveau waarmee in het gemeentefonds rekening wordt gehouden. Voor de OEM en OZB samen loopt dat verschil op tot € 72 per inwoner. (Dit stelt de gemeenten in de gelegenheid meer uit te geven dan in het gemeentefonds wordt aangenomen. Omdat ze daarnaast ook nog € 26 per inwoner aan hun reserves onttrekken, liggen de feitelijke uitgaven in totaal € 98 hoger dan de uitgaven-ijkpunten van het gemeentefonds aangeven. Op de uitgaven komen we in subparagraaf 3.5.3 terug.)

Bij de OZB was in 2006 het verschil tussen norm en werkelijkheid kleiner geworden, wat verband hield met de afschaffing van de gebruiksbelasting op woningen. In 2007 neemt het verschil nog iets af, en is nu € 26 per inwoner. Er is dus nog steeds sprake van toenemende convergentie van tarieven.

Voor de Overige eigen middelen neemt het verschil tussen feitelijk niveau en verondersteld juist toe en bedraagt in 2007 € 45 per inwoner.

Nader onderzoek inkomstencluster Overige eigen middelen

De Overige eigen middelen stijgen al enkele jaren. We hebben er mede op aangeven van de Raad voor de financiële verhoudingen1 – een nader onderzoek naar verricht.

Netto onttrekkingen reserves

De bevindingen bevestigen wat al bekend was uit eerder onderzoek en uit praktijkervaringen met het verdeelstelsel; we komen hierop nog terug, maar behandelen eerst een nieuw aspect dat aan het licht is gekomen. Dit hangt samen met de introductie van andere boekingsregels in 2004. Daardoor is de OEM zoals hij in de gemeentelijke boeken staat hoger dan het percentage dat de OEM in 1997 uitmaakt van de uitgaven. Dat is van belang, omdat in we al enkele jaren constateren dat de feitelijke OEM (op begrotingsbasis) een stuk hoger is dan dat gemiddelde van 5% van de gemeentelijke netto-uitgaven. Een deel van het verschil tussen feitelijke en veronderstelde OEM blijkt met de nieuwe boekingsregels voor reserves samen te hangen. Voor een juiste vergelijking moet men de feitelijke OEM daarom corrigeren voor de netto onttrekking aan reserves.

De achtergrond is deze. Vóór 2004 mochten gemeenten reserves die ze inzetten om bepaalde voorzieningen te bekostigen in hun boeken direct in mindering brengen de (bruto)kosten. Kostte een voorziening bijvoorbeeld € 100 000 en werd die voor € 20 000 uit een reserve betaald, dan kwam € 80 000 in de boeken te staan. Sinds 2004 mag dat niet meer. De wetgever heeft toen namelijk de beslissingsbevoegdheid over de besteding van reserves nadrukkelijk bij de gemeenteraad gelegd. Dat staat of valt met inzicht in omvang van reserves. Daarom mogen de aangewende reserves in de begroting niet meer worden gesaldeerd met de bruto-kosten, maar moeten afzonderlijk in beeld worden gebracht. In de boeken worden – om bij het voorbeeld te blijven dus de bedragen van € 100 000 en € 20 000 afzonderlijk opgevoerd.

Omdat reserves tot de OEM worden gerekend, betekent het wel dat de OEM door deze nieuwe wijze van boeken is gestegen; in het voorbeeld met € 20 000. Het gaat in werkelijkheid om veel grotere bedragen. De gemeenten uit de scan van dit jaar, onttrokken volgens hun begrotingen in 2005, 2006 en 2007 per saldo aan hun reserves: € 266 miljoen, € 362 miljoen, respectievelijk € 342 miljoen. Per inwoner is dat achtereenvolgend: € 20, € 28 en € 26.

De veronderstelde omvang voor de OEM is niet aangepast aan deze verandering. Voor een goede vergelijking tussen veronderstelling en feitelijke omvang moet dat wel. Wat het uitmaakt, laten de figuren 3.5 en 3.6 zien. In de eerste is de feitelijke OEM gecorrigeerd voor reserve-onttrekkingen; de tweede figuur laat het ongecorrigeerde verschil zien, zoals dat tot nu toe steeds in het POR werd gepresenteerd. Nemen we bijvoorbeeld het jaar 2007. Als we corrigeren voor de reserve-mutaties dan is het verschil tussen veronderstelde en feitelijke OEM niet € 71 maar € 45 per inwoner. Dit maakt zo veel uit dat we voortaan steeds de gecorrigeerde versie zullen tonen, omdat die een betere vergelijking inhoudt tussen feitelijke en veronderstelde OEM.

Wat uit de figuren 3.5 en 3.6 ook blijkt is dat het verschil tussen de werkelijke en de veronderstelde de OEM – met en zonder correctie – in 2007 opnieuw is gestegen.

Figuur 3.5 Verschil tussen feitelijke en veronderstelde OEM na correctie reservemutaties in 2005 t/m 2007 (euro per inwoner, 405 gemeenten)

Figuur 3.6 Niet gecorrigeerd verschil tussen feitelijke en veronderstelde OEM in 2005 t/m 2007 (euro per inwoner, 405 gemeenten)

Veranderingen in OEM in 2005 t/m 2007

We schetsen nu de ontwikkeling van de OEM aan de hand van Tabel 1. Dat geeft een ander beeld dan bij de toelichting bij Figuur 3.1 in paragraaf 3.4. Dáár ging het om de OEM van alle gemeenten, hier om het OEM-saldo van de meeste gemeenten, maar zonder de vier grote steden.

In Tabel 1 zijn de grootste onderdelen van (het saldo van) de OEM opgenomen, de som van de resterende delen en het totaal. Voor de helft bestaan de OEM uit (netto)opbrengsten van langlopende leningen en uitzettingen. Ongeveer een kwart bestaat uit de zeer divers samengestelde post «overige financiële middelen». In deze twee delen komen de resultaten van het financieringsbeleid goeddeels samen. Een directe band met tarieven die burgers betalen, hebben deze posten niet.

Een zevental «kleine» belastingen dragen voor ca. 12% bij aan de OEM; het leeuwendeel nemen de honden-, precario- en toeristenbelasting voor hun rekening1. Deze kleine belastingen zijn de enige onderdelen van de OEM die de burgers en bedrijven direct «in de portemonnee» voelen.

Ongeveer een tiende van de OEM vloeit voort uit de (netto)opbrengsten van de bouwgrondexploitatie, die als een bedrijfsmatige activiteit is te zien, ofschoon ze ook wordt ondernomen voor het realiseren van gemeentelijke beleidsdoelen op terrein van ruimtelijke ordening en volkshuisvesting. Van vergelijkbare omvang zijn de opbrengsten uit de aandelen in nutsbedrijven. Ook deze delen van de OEM hebben slechts een indirecte relatie met tarieven die burgers aan gemeenten betalen.

Wie alle bovenstaande breuken heeft opgeteld, zal op meer dan 1 uitkomen. Dat komt omdat de resterende delen (ongeveer een achtste) samen een negatief bedrag vormen. Hier is dus geen sprake van netto-inkomsten, maar van netto-uitgaven. Die worden vooral veroorzaakt door de delen Handel en ambacht, en Openbaar vervoer.

* Binnen deze restgroep zijn Handel & ambacht en Openbaar vervoer de financieel belangrijkste.

** Roerende goed-, baat-, forensen-, toeristen-, honden-, reclame-, precariobelasting; NB: juridisch is baatbelasting geen belasting maar een bestemmingsheffing.

Wat de ontwikkeling in de jaren 2005 t/m 2007 betreft, kan worden geconstateerd dat de groei in 2006 beperkt was. In 2007 was sprake van een forse stijging, namelijk 25%. Daaraan droegen vrijwel alle onderdelen bij; naar verhouding het sterkst de grondexploitatie.

Verdeling over gemeenten

Naast de vraag van de herkomst van de groei van de OEM, vraagt de Raad voor de financiële verhoudingen zich af of de groei van de OEM niet ook de beoogde verdeling van het gemeentefonds beïnvloedt. Anders gesteld, doorkruist de verdeling van de feitelijke OEM over de gemeenten niet de beoogde verdeling van het gemeentefonds? Als dat zo is, dan kan overwogen worden voor de OEM een ijkpunt te maken zoals dat bij de OZB is gedaan.

Het is ontegenzeggelijk zo dat gemeenten in hun bestedingsmogelijkheid worden beïnvloed door de omvang van hun OEM. Er zijn gemeenten waar de OEM aanzienlijk meer is dan de 5% die het gemeentefonds veronderstelt; en er zijn waar het (veel) minder is. Soms is de som van de OEM zelfs negatief, en is dus sprake van netto-uitgaven in plaats van netto-inkomsten. Dit speelde ook al bij het introduceren van het nieuwe verdeelstelsel in 1997. Deze variatie is op het eerste oog niet te zien, zoals blijkt uit Figuur 3.7, die de OEM per groottegroep (in euro per inwoner) presenteert. De verschillen tussen de onderscheiden groottegroepen zijn niet erg groot. Eerder valt de stijging op in de jaren 2005 t/m 2007, die bij elk van de groottegroepen op enigszins vergelijkbare wijze optreedt.

Ook andere ordeningen, bijvoorbeeld groepen geordend naar mate van centrumfunctie of sociale structuur, laten een vrij evenwichtig beeld zien.

Toch zijn de verschillen tussen afzonderlijke gemeenten erg groot. En dat komt pas tot uiting waanneer men niet naar groepen, maar naar individuele gemeenten kijkt. Terwijl het gemiddelde € 87 is in 2007, blijken er dertig gemeenten te zijn die daar € 100 per inwoner boven zitten, maar ook negen gemeenten die daar € 100 per inwoner onder zitten; deze laatste hebben per saldo OEM-uitgaven in plaats van OEM-inkomsten. Kijkt men voor deze gemeenten naar 2005 en 2006, dan blijkt menigeen in de rangorde sterk van plaats te zijn gewisseld. Er zijn gemeenten die in het ene jaar een «dikke plus» hebben en in het andere een «dikke min».

Uit het onderzoek komt de OEM dus opnieuw naar voren als de springbalsemien van de financiële verhouding, die zich niet in het gareel van een structuurkenmerk laat dwingen.

Figuur 3.7 Overige eigen middelen, na correctie reservemutaties in 2005 t/m 2007, per groottegroep (euro per inwoner, 405 gemeenten)

«Niet mogelijk, niet wenselijk»

Het nadere onderzoek sterkt ons in het sinds 1997 ingenomen standpunt over het (niet) ijken van de OEM. Dat is samen te vatten als: «het kan niet, het moet niet, en soms allebei». «Niet kunnen» omdat zowel de OEM in hun geheel, als vele van de onderdelen een zeer wisselvallig patroon vertonen. Niet alleen in hetzelfde jaar, maar ook door de jaren heen. Dat maakt het goeddeels onmogelijk de OEM geheel of gedeeltelijk in verband te brengen gemeentelijke structuurkenmerken, wat nu net de crux van een ijking is. Uit het onderzoek kwam naar voren dat er vrijwel geen verband is tussen de OEM en onderdelen ervan enerzijds en de diverse maatstaven van het gemeentefonds anderzijds. Een meer concreet voorbeeld van «niet kunnen» is de grondexploitatie. Het ijken daarvan (als onderdeel van een ijkpunt OEM) impliceert een uitspraak over de «mogelijke omvang» van gemeentelijke grondexploitatieresultaten. Nog los van de wenselijkheid van een dergelijke uitspraak, is het ondoenlijk feiten te verzamelen over lokale omstandigheden waarop zo een uitspraak zou kunnen zijn gebaseerd. Laat staan deze via een praktisch toepasbare maatstaf in het verdeelstelsel te verwerken. «Niet moeten» omdat vele onderdelen van de OEM nauw verbonden zijn met het financieringsbeleid en met bedrijfsmatige activiteiten. Klassiek is het voorbeeld van de reservevorming. Een gemeente die eerst spaart en vervolgens investeert heeft hogere opbrengsten uit «leningen en uitzettingen», dan een gemeente die investeert en dit financiert met vreemd vermogen. Voor financieren met vreemd vermogen zullen vaak heel goede en bedrijfseconomisch verantwoorde redenen zijn; dat is echter geen reden om degene die vooraf spaart te «straffen» met de afroming van de baten die dat oplevert.

Samenvattend

De stijging van de OEM in de laatste jaren betreft grotendeels onderdelen die geen directe betekenis hebben voor de lokale lasten die burgers en bedrijven opbrengen. De verdeling over gemeenten van de feitelijke OEM en vele van zijn onderdelen is zeer grillig, waardoor ijking technisch moeilijk tot onmogelijk is. Voor vele onderdelen is ijking bovendien onwenselijk. Vanuit het verdeelstelsel gezien is ergeen reden tot ijking van de OEM.

Inkomstencluster Onroerende zaakbelasting

In figuur 3.4 zagen we dat de gemeenten meer OZB innen, dan waarvan het ijkpunt OZB in het gemeentefonds uitgaat. De afschaffing van het gebruikersdeel van de OZB op woningen in 2006, heeft het verschil flink verkleind. In 2007 is het verschil nog wat verminderd en bedraagt nu € 26 per inwoner. (Wat de gemeenten met deze extra inkomsten doen, dus welke uitgaven ze ermee bekostigen, zullen we verderop behandelen).

Figuur 3.8 geeft dezelfde informatie als Figuur 3.4, maar dan uitgesplitst naar groottegroepen.

In alle groepen tot 100 000 inwoners is het verschil tussen de feitelijke en veronderstelde OZB kleiner geworden; de sprong is veel minder groot dan in 2006, maar treedt weer op. Alleen de grootste gemeenten wijken hiervan af door in 2007 het verschil tussen feitelijke geïnde en ijkpunt OZB iets te laten stijgen; nog steeds echter zijn hun OZB-tarieven minder hoog, dan ze waren voor de gedeeltelijke afschaffing van de OZB.

In het vorige POR merkten we op dat er een algemene tendens naar méér kostendekkende rechten was, die niet te maken had met de afschaffing van de OZB. Op één uitzondering na; bij sommige van de grote gemeenten. Bij die gemeenten was er een traditie van (zeer) ruime onderdekking bij de riool- en reinigingsrechten. De verminderde mogelijkheid tot OZB-heffing was bij die gemeenten (blijkbaar) aanleiding deze rechten aanzienlijk te verhogen en met die traditie te breken. Dit fenomeen had zichtbaar invloed op het gemiddelde van de grote gemeenten in 2006. In 2007 doet dit fenomeen zich amper voor. Integendeel. Weliswaar stijgen de tarieven in de grote steden met ongeveer hetzelfde percentage als in de andere gemeenten (circa 9%), maar er staat een nog hogere kostenstijging tegenover. De kostendekking van hun tarieven daalt dus iets, terwijl zich elders de trend naar meer kostendekking voortzet. Mogelijk in samenhang daarmee zijn de OZB-tarieven in de grote steden wat meer boven het ijkpunt uitgestegen.

Figuur 3.8 Verschil tussen begrote OZB-opbrengst en het ijkpunt voor de jaren 2005 t/m 2007 naar gemeentegrootte (euro per inwoner, 405 gemeenten)

3.5.3 IJkpunten versus feitelijke uitgaven

In deze subparagraaf behandelen we de uitgavenclusters. In dit POR kunnen we voor het eerst de in 2006 herijkte «sociale clusters» voor twee jaar naast elkaar zetten1. De herijking hield namelijk mede in dat de twee clusters Bijstand en Zorg vanaf 2006 werden vervangen door de clusters Werk&Inkomen, Educatie en Maatschappelijke Zorg. Van deze drie kunnen we nu de ontwikkeling in 2006 en 2007 met elkaar vergelijken.

Twee toetsen op verschillen tussen ijkpunten en feitelijke uitgaven

Verschillen tussen veronderstelde en feitelijke uitgavenpatronen komen in twee vormen tot uiting. De eerste vorm is dat voor alle gemeenten bij elkaar de omvang van de feitelijke uitgaven afwijkt van de veronderstelde uitgaven. De tweede vorm is dat de feitelijke verdeling van uitgaven over groepen van gemeenten verschilt van de veronderstelde, zelfs als de totalen voor alle gemeenten aan elkaar gelijk zijn. Deze twee vormen worden in beeld gebracht door de Figuren 3.9 en 3.10.

Figuur 3.9 IJkpunten minus feitelijke uitgaven per cluster in 2006 en 2007 (euro per inwoner, 405 gemeenten)

Zoals we bij bespreking van de inkomsten hebben gemeld, hebben de gemeenten meer eigen middelen dan in het gemeentefonds wordt verondersteld. Dat extra geld besteden ze op uiteenlopende beleidsterreinen, zodat daar de uitgaven hoger zijn dan in het fonds wordt verondersteld. Dat is ook te zien aan Figuur 3.9. Bij de meeste clusters is het verschil uitgavenijkpunt minus feitelijke uitgaven negatief, dwz. dat de feitelijke uitgaven hoger zijn dan de geijkte. Dat een cluster «in de min zit» is als zodanig geen probleem. Slechts wanneer volstrekt helder is dat die extra inkomsten een uiting zijn van een te klein en/of scheef verdeeld gemeentefonds, zouden die vele «negatieve balkjes» problematisch zijn. We hebben geen aanwijzingen dat het gemeentefonds in het algemeen te laag is en dat gemeenten dus gedwongen zijn hun eigen middelen te verhogen. Wel zullen we zien dat er op onderdelen indicaties voor een scheve verdeling tussen de clusters binnen het fonds zijn.

Kijken we naar veranderingen tussen 2006 en 2007 – in de grafiek het verschil tussen het linker en rechter staafje per afzonderlijk cluster – dan is daarvan in circa helft van de clusters duidelijk sprake. Deze verschillen zijn aan vooral toe te schrijven aan de uitname van € 520 miljoen uit het gemeentefonds vanwege het BTW-compensatiefonds (BCF). Dit speelt sterk bij Wegen & Water, maar in mindere mate ook bij Groen, Volkshuisvesting/ruimtelijke ordening/stedelijke vernieuwing (VHROSV), Riolering, Reiniging en enigszins bij Fysiek milieu. We komen hierop terug bij de bespreking van de afzonderlijke clusters. Met ingang van 2008 zal de uitname vanwege het BCF een nieuwe verdeling krijgen. Bij de meeste clusters zal het ijkpunt als gevolg van de nieuwe uitneemformule hooguit enkele euro’s per inwoner wijzigen. De clusters Reiniging en Wegen & Water vormen hierop een uitzondering. Het ijkpunt Reiniging zal circa € 10 per inwoner dalen en het cluster Wegen & Water zal circa € 10 euro per inwoner stijgen. Hiermee wordt het verschil tussen de feitelijke uitgaven en het ijkpunt Wegen & Water in 2008 naar verwachting aanzienlijk kleiner. Het verschil bij het cluster Reiniging komt dan naar verwachting meer in lijn met de verschillen bij de overige clusters.

Het cluster dat niet verandert, maar door zijn verhoudingsgewijs grote verschil tussen ijkpunt en feitelijke uitgaven de aandacht trekt is Kunst & Ontspanning. Ook hierop komen we terug.

Een tweede toets voor mogelijke scheefheid van verdeling van het fonds, komt tot uiting in Figuur 3.10, waarin ook het verschil tussen ijkpunten en uitgaven wordt afgebeeld, maar dan voor kleine en grote gemeenten in 2007. In die vergelijking springen Kunst & Ontspanning en Wegen & Water eruit. Middelgroot zijn de verschillen bij de clusters Werk & Inkomen en VHROSV.

Figuur 3.10 IJkpunten minus feitelijke uitgaven 2007, per cluster in kleine en grote gemeenten (euro per inwoner, 175 resp. 57 gemeenten)

Niet alle clusters komen uit figuren 3.9 en 3.10 als potentieel «scheef» naar voren. We zullen ze toch allemaal bespreken. Soms alleen om aan te geven dat er niets bijzonders aan de hand is, soms om een bepaalde bijzonderheid te vermelden.

Werk & Inkomen, Educatie en Zorg

Van deze drie met ingang van 2006 herijkte clusters zijn nu over twee jaar begrotingsgegevens bekend. Bij Educatie valt op dat zowel landelijk, als voor kleine en grote gemeenten de gemeenten minder uitgeven dan het ijkpunt aangeeft. Dit is echter schijn. Bij het herijkingsonderzoek kwam namelijk naar voren dat bij Educatie – waarvan schoolgebouwen een groot deel uitmaken – vaak spraken is van «verborgen» kapitaallasten. In het verleden zijn deze gebouwen zodanig gefinancierd en geboekt dat de kosten voor rente en afschrijving buiten beeld bleven. In werkelijkheid bestaan die kosten wel. Ze zullen – onder de huidige regels ook in de begroting terecht komen. Het ijkpunt houdt daar nu al rekening mee.

Bij Werk & Inkomen blijken de grote gemeenten veel meer van het ijkpunt af te wijken dan de kleine.

Kleine gemeenten houden «geld over», terwijl de grote gemeenten juist meer uitgeven dan het ijkpunt indiceert. Uit achterliggende cijfers blijkt dat dit mogelijk samenhangt met het gemeentelijke minima- en werkgelegenheidsbeleid, waarvoor grotere gemeenten twee- tot driemaal zoveel uitgeven als kleine gemeenten. Dit beoordelen wij als eigen gemeentelijk beleid, waarmee in het verdeelstelsel geen rekening behoeft te worden gehouden.

Bij dit alles moet ook worden bedacht dat deze drie clusters groot tot zeer groot zijn. Ten opzichte van de clusteromvang zijn de afwijkingen in de Figuren 3.9, 3.10 en 3.11 dan ook beperkt.

Figuur 3.11 Verschil tussen het ijkpunt en de feitelijke uitgaven bij de clusters Educatie, Zorg en Werk & Inkomen, 2007 naar gemeentegrootte (euro per inwoner, 405 gemeenten)

Kunst & Ontspanning

K&O in eerdere jaren

Al enkele jaren vertoont het cluster Kunst&Ontspanning toenemende aanwijzingen voor een mogelijk volume- en verdeelprobleem: én het totale bedrag van de feitelijke uitgaven én de verdeling ervan over de gemeenten wijken allengs meer af van het ijkpunt in het gemeentefonds.

Vorig jaar constateerden we – bij de cijfers van 2005/06 opnieuw een stijging van deze «dubbele scheefheid». Analyse van de onderliggende gegevens leerde dat dit vooral was terug te voeren op een sterke groei van de uitgaven voor sport.

Voor het eerst gaven ook de grote gemeenten daaraan gemiddeld meer uit dan aan Kunst; de andere gemeenten deden dat gemiddeld genomen al. Tegelijkertijd was een dergelijke ontwikkeling niet eenduidig. Niet tegenstaande de gemiddelde trend, waren er óók grote gemeenten die niet in die trend pasten. Evenmin was er een eenduidige relatie met centrumfunctie te leggen. Dit gevoegd bij het feit dat Ontspanning (waar sport onderdeel van is) – evenals Kunst – vrij veel gemeentelijke beleidsvrijheid kent, zagen we toen af van nader onderzoek.

Situatie in 2007

Uit Figuur 3.9 bleek al dat de mate waarin de feitelijke uitgaven de geijkte uitgaven dit jaar overtreffen ongeveer gelijk is gebleven. Vergelijken we Figuur 3.10 met dezelfde uit het vorige POR, dan komen we tot dezelfde conclusie: het vorig jaar waargenomen verschil tussen kleine en grote gemeenten blijft bestaan. Wat we vorig jaar zagen is dus niet als een incidentele uitschieter te zien. Een meer verfijnde indeling naar gemeentegrootte bevestigt dit beeld, al treden hier en daar wat verschuivingen op, zoals blijkt uit Figuur 3.12. Niet verrassend vertoont een indeling van gemeenten naar mate van centrumfunctie een analoog patroon (hier niet getoond).

Om de zaak in een wat breder perspectief te plaatsen, hebben we ook het cluster Oudheid nader bekeken. Daarvoor bestaan ook inhoudelijk redenen. Er is immers een «grijs gebied» tussen voorzieningen voor kunst en ontspanning enerzijds en de musea die onder het cluster Oudheid vallen anderzijds.

Figuur 3.13 laat zien dat de verschillen tussen feitelijke en geijkte uitgaven voor Oudheid eveneens oplopen met de gemeentegrootte en – wat uit achterliggend materiaal blijkt – ook met het toenemen van de centrumfunctie van een gemeente. De met grootte verbonden verschillen zijn zelfs wat toegenomen van 2006 op 20071. Wel wijzen we erop dat het bij Oudheid om geringere bedragen gaat: de afwijkingen tussen ijkpunt en feitelijke uitgaven zijn grofweg een derde van die bij het cluster Kunst&Ontspanning. Tegelijk is dat opmerkelijk, omdat de totale omvang van Oudheid minder dan een vijfde is van die van Kunst&Ontspanning. Verhoudingsgewijs is de scheefheid bij Oudheid dus groter.

Figuur 3.12 Verschil tussen het ijkpunt en de feitelijke uitgaven bij het cluster Kunst&Ontspanning, 2005 t/m 2007 naar gemeentegrootte (euro per inwoner, 405 gemeenten)

Figuur 3.13 Verschil tussen het ijkpunt en de feitelijke uitgaven bij het cluster Oudheid, 2005 t/m 2007 naar gemeentegrootte (euro per inwoner, 405 gemeenten)

Conclusie

Het geheel overziende menen wij dat de aanhoudende signalen van scheefheid in omvang en verdeling van Kunst & Ontspanning voldoende aanleiding vormen voor nader onderzoek. In het onderzoek zullen wij de overwegingen betrekken van de Raad voor de financiële verhoudingen over dit cluster1. Vanwege de inhoudelijke verbanden met Oudheid en de daar waargenomen scheefheid achten we het zinvol de beide clusters samen te bestuderen. De Tweede Kamer zal uiterlijk in het voorjaar van 2008 nader worden geïnformeerd.

Groen

Volgens Figuur 3.9 doet zich bij dit cluster een stijging voor in de afwijking tussen uitgaven en het ijkpunt. Deze hangt echter grotendeels samen met de uitname uit het gemeentefonds vanwege hoger dan verwachte claims bij het BTW-compensatiefonds. Achteraf bezien zat dit cluster dus te ruim in het jasje. Nu dat ongedaan is gemaakt, zijn de netto-uitgaven in 2007 logischerwijs hoger dan in 2006.

Afgaande op figuur 3.10 is er met de verdeling over de groottegroepen niets bijzonders aan de hand.

Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening, Stedelijke vernieuwing (VHROSV)

Bij dit cluster geldt ook dat de (kleine) stijging in de afwijking tussen uitgaven en het ijkpunt samenhangt met het BTW-compensatiefonds. Wat de verdeling over de groottegroepen betreft, blijkt uit Figuur 3.10 dat deze nog ongelijk is. Dit doet zich voor in een mate die in eerdere jaren ook al uit de cijfers bleek. Grote gemeenten geven wat minder uit dan het ijkpunt, kleine juist meer.

We zien nu nog geen aanleiding daar nader onderzoek naar in te stellen.

Oudheid

Bij dit cluster treedt volgens Figuur 3.9 tussen 2006 en 2007 een kleine stijging op in de afwijking tussen uitgaven en het ijkpunt, deze heeft geen samenhang met het BTW-compensatiefonds. Figuur 3.10 liet zien dat de verdeling over de groottegroepen ongelijk is: grote gemeenten geven meer uit dan het ijkpunt, kleine gemeenten besteden er juist minder aan. Ook dat verschil neemt tussen 2006 en 2007 toe, al is het beperkt. Dit blijkt uit Figuur 3.13, die we hierboven onder Kunst&Ontspanning bespraken.

Zoals daar is uiteengezet, zullen we beide clusters gezamenlijk nader onderzoeken.

Riolering en Reiniging

Van deze twee clusters trok Riolering vorig jaar de aandacht, met name vanwege de forse tariefstijging bij grote gemeenten. We bespraken die al in 3.5.2 hierboven.

Landelijk – d.w.z. voor de 405 POR-gemeenten – gaat het cluster Riolering van een klein positief verschil in 2006 naar een klein negatief verschil in 2007. In 2006 gaven de gemeenten dus minder uit dan het ijkpunt aangaf, in 2007 juist wat meer. Bij Reiniging wordt het kleine positieve verschil nog kleiner. Deze dalingen van het verschil tussen feitelijke netto-uitgaven en het ijkpunt hangen samen het de korting vanwege het BTW-compensatiefonds. Door de uitname daalt de omvang van de ijkpunten terwijl de feitelijke netto-uitgaven ongeveer gelijk blijven.

Bij het ijkpunt Riolering komt daar nog een extra daling bij door het vrij sterk teruglopen van de verfijning riolering die nog dateert uit het einde van de jaren tachtig van de vorige eeuw, maar nu aan het aflopen is.

Wat uit deze vergelijking niet blijkt, maar is af te leiden uit achterliggende gegevens, is dat zowel de riooltarieven, als de rioolkosten flink stijgen in 2007. De rioolrechten stijgen met 9%, dat is ongeveer hetzelfde als in 2006; de kosten stijgen met 6%.

Uit Figuur 3.10 komt voor cluster Riolering een verschil naar voren tussen kleine en grote gemeenten. Dat heeft te maken de (nog) lagere kostendekkendheid van de tarieven van grote gemeenten en met genoemde verfijning riolering, die vooral ten gunste van kleine gemeenten komt. Het verschil tussen kleine en grote gemeenten is in 2007 half zo groot als in 2006, wat komt door het minder worden van de verfijning riolering en«de btw». Eerder hebben wij aan gegeven dat in verband met het aflopen van de verfijning nader onderzoek zou worden ingetseld. Daar is echter, nu ingevolgene de Wet verankering en bekostiging van gemeentelijke watertaken de kostenstructuur waarschijnlijk aanzienlijk zal veranderen, geen mogelijkheid toe. Eerst zullen de gemeentelijke uitgaven, op basis van de aangepaste rioleringsplannen, een stabieler karakter moeten hebben.

Wegen & Water

Zoals Figuur 3.9 laat zien treedt bij dit cluster de grootste verschuiving op voor alle 405 POR-gemeenten bij elkaar. Voor het grootst deel komt dat door de uitname uit het gemeentefonds door een – achteraf bezien – te geringe korting vanwege het BTW-compensatiefonds. Van de totale uitname van € 520 miljoen in 2007, sloeg € 181 miljoen neer bij dit cluster, dat is circa 9% van het totale ijkpunt1. Dat komt doordat het «btw-gehalte» van het cluster Wegen & Water veel hoger is dan van de meeste andere en het bovendien een groot cluster is. Het gevolg van de vrij grote uitname is dat de omvang van het ijkpunt van dit cluster sterk daalt in vergelijking met de feitelijke uitgaven. Vandaar dat alle gemeenten meer «in de min» gaan. Dat blijkt uit zowel Figuur 3.9 als Figuur 3.10. We herhalen: een werkelijke achteruitgang is het niet, het is een correctie voor hoger dan verwachte gemeentelijke claims bij het BTW-compensatiefonds. Zoals in paragraaf 3.5.3. gemeld zal het verschil als gevolg van de nieuwe uitneemformule BTW-compensatiefonds in 2008 naar verwachting kleiner worden.

Het verschil tussen kleine en grote gemeenten, zoals blijkt uit Figuur 3.10, is «oud nieuws». Dat doet zich al enkele jaren voor en er is al eerder op gewezen. Tot en met 2006 hielden kleine gemeenten over aan dit cluster en kwam grote gemeenten flink tekort. Door de «btw»-korting gaan ook kleine gemeenten «in de min», maar niet zoveel als grote. Het verschil tussen kleine en grote gemeenten is zelfs nog wat toegenomen.

In eerdere scans wezen we er al op dat het hier minder gaat om «klein versus groot», maar om «dunbevolkt versus dichtbevolkt».

Figuur 3.14 Verschil tussen het ijkpunt en de feitelijke uitgaven bij het cluster Wegen & Water, 2005 t/m 2007 naar bevolkingsdichtheid (euro per inwoner, 405 gemeenten)

Figuur 3.14 geeft dan ook een beter beeld van de scheefheid in de verdeling tussen groepen van gemeenten. Zij brengt namelijk het verschil tussen ijkpunt en feitelijke uitgaven in beeld voor groepen met oplopende dichtheid.

Openbare Orde en Veiligheid

De uitgaven op het cluster Openbare Orde en Veiligheid liggen beduidend boven het ijkpunt. Dit beeld was de afgelopen jaren bestendig te zien in het POR. Om die reden hebben de fondsbeheerders een nader onderzoek laten doen en op basis van de bevindingen is het cluster opnieuw geijkt. Het volume van het cluster is vergroot met € 335 miljoen en ook de verdeling is aangepast, zodat deze beter aansluit bij de uitgaven van gemeenten. Deze veranderingen van het cluster treden in werking in 2008.

Fysiek milieu

De uitname vanwege het BTW-compensatiefonds heeft op dit cluster vrijwel geen effect en ook voor het overige is hier niets bijzonders aan de hand.

Bevolkingszaken

Figuren 3.9 en 3.10 laten kleine veranderingen zien in vergelijking met de scan van vorig jaar. De uitname vanwege het BTW-compensatiefonds heeft op dit cluster vrijwel geen effect.

Bestuursorganen

Figuren 3.9 en 3.10 laten kleine veranderingen zien in vergelijking met de scan van vorig jaar. Overigens bleek toen dat gesignaleerde scheefheden vrijwel helemaal aan vertekening door boekingsverschillen waren toe te schrijven en dus niet van reële betekenis zijn. De uitname vanwege het BTW-compensatiefonds heeft op dit cluster vrijwel geen effect.

BIJLAGE 1 bij hoofdstuk 3: Samenstelling clusters

* In het Periodiek Onderhoudsrapport worden de bedragen van dit cluster «uitgesmeerd» over alle andere clusters, behalve bestuursorganen; hij is dus niet afzonderlijk zichtbaar.

BIJLAGE 2:

MOTIES EN TOEZEGGINGEN IN HET VERGADERJAAR 2005–2006

A. Door de Staten-Generaal aanvaarde moties

Onderdeel A.1 Afgedaan

Niet van toepassing

Onderdeel A.2 In behandeling

Geen.

B. Door de bewindspersonen gedane toezeggingen

Onderdeel B.1 Afgedaan

Onderdeel B.2 In behandeling

Geen.

BIJLAGE 3:

LIJST MET AFKORTINGEN

BIJLAGE 4:

LIJST VAN DE BELANGRIJKE TERMEN EN HUN BETEKENIS