1. INLEIDING EN SAMENVATTING
De achtergrond van het Periodiek Onderhoudsrapport (POR) ligt in de parlementaire behandeling van de Financiële-verhoudingswet (Fvw) in 1996/1997. Toen werd geconstateerd dat het nodig is om het verdeelstelsel van het gemeentefonds voortdurend op zijn werking te bezien en indien nodig bij te stellen. Jaarlijks voeren de fondsbeheerders dit periodiek onderhoud uit en de uitkomsten daarvan worden opgenomen in het POR, dat aan de Tweede Kamer wordt aangeboden als technische bijlage bij de begroting van het gemeentefonds. In het POR worden de veronderstelde uitgaven en inkomsten in het verdeelstelsel afgezet tegen de begrote uitgaven en inkomsten volgens de gemeentelijke begrotingen met als doel te analyseren of de verdeling van de middelen van het Gemeentefonds het actuele uitgavenpatroon van gemeenten volgt (de aansluiting).
Het verdeelmodel van het Gemeentefonds heeft als doel om iedere gemeente een gelijkwaardige financiële uitgangspositie te geven, zodat gemeenten een gelijkwaardig voorzieningenniveau kunnen realiseren tegen gelijke belastingdruk.
Aan de uitgavenkant bij de verdeling van de middelen van het Gemeentefonds wordt rekening gehouden met de kosten die gemeenten moeten maken, gegeven de objectieve kostenbepalende kenmerken van elke gemeente (kostenoriëntatie). Daarnaast wordt aan de inkomstenkant rekening gehouden met verschillen in de mogelijkheden die gemeenten hebben om een deel van hun uitgaven uit eigen middelen te bekostigen (inkomstenverevening).
Zo ontvangen gemeenten waar bijvoorbeeld relatief veel mensen in de bijstand zitten of relatief veel ouderen wonen, of gemeenten die relatief veel last hebben van verzakking van de infrastructuur door een slappere bodem (via de verschillende verdeelmaatstaven) hogere bijdragen uit het Gemeentefonds.
Het POR richt zich uitsluitend op de mate van aansluiting tussen hetgeen het verdeelmodel verdeelt over de gemeenten en de daadwerkelijke uitgavenpatronen. In het POR wordt dus niet getoetst of het reeds aanwezig voorzieningenniveau binnen de gemeente voldoende is. Het POR doet ook geen uitspraken over een eventuele noodzaak om aanvullende investeringen te doen in bepaalde gemeenten om het gewenste voorzieningenniveau te bereiken.
Het POR geeft dit jaar slechts een eerste tentatieve indruk. Het nieuwe verdeelmodel is immers per 1 januari 2023 ingevoerd, er zijn dan ook alleen begrotingsdata voor het jaar 2023 beschikbaar. Het is bovendien bekend dat op gemeentelijk niveau er vaak nog aanzienlijke verschillen kunnen zijn tussen de uiteindelijke jaarrekening en de eerder opgestelde begroting. Daarom vindt in deze POR alleen een analyse op hoofdlijnen plaats voor het jaar 2023.
Uit het POR blijkt dat de aansluitverschillen voor alle clusters tussen de -/+ vijf %-punt liggen en dat er geen clusters zijn die op dit moment nadere analyse vragen.
2. ALGEMENE CONTEXT: OMVANG GEMEENTEFONDS
In het coalitieakkoord heeft het kabinet een nieuwe financieringssystematiek voor medeoverheden aangekondigd. Met als doel een stabiele(re) financiering en meer autonomie voor medeoverheden. Vanaf 2026 wordt afgestapt van de normeringssystematiek ‘trap op trap af’, waarbij de inkomsten van gemeenten en provincies via het gemeente- en provinciefonds meebewegen met de uitgaven van het Rijk. Deze werkwijze kent een (te) hoge mate van instabiliteit en een beperkte koppeling met de uitgavenontwikkeling bij gemeenten en provincies.
Bij Miljoenennota 2023 heeft het kabinet aanvullend eenmalig 1 miljard euro voor gemeenten beschikbaar gesteld voor 2026, vooruitlopend op de nieuwe financieringssystematiek, waarvan bij Voorjaarsnota 2023 bekend is geworden dat het kabinet deze 1 miljard vanaf 2027 structureel beschikbaar stelt. Daarnaast wordt het Gemeentefonds vanaf 2027 geïndexeerd op basis van de ontwikkeling van het bruto binnenlands product. Zie voor een uitgebreidere toelichting de Miljoenennota en over de indexatie bijlage 11 van de Miljoenennota.
De afdeling advisering van de Raad van State heeft in haar voorjaarsrapportage 2023 laten weten dat ze de overstap naar een nieuwe meerjarensystematiek voor de financiën van medeoverheden positief acht en naar haar verwachting de nieuwe systematiek meer stabiliteit, rust en duidelijkheid brengt voor gemeenten en provincies.
In het POR wordt geen uitspraak gedaan over de toereikendheid van de omvang van het gemeentefonds en wordt niet getoetst of ambitie, taken, middelen en uitvoeringskracht met elkaar in evenwicht zijn.
3. DE AANSLUITING VAN DE VERDELING VAN DE MIDDELEN IN HET GEMEENTEFONDS BIJ HET UITGAVENPATROON VAN GEMEENTEN
De achtergrond van het Periodiek Onderhoudsrapport (POR) ligt in de parlementaire behandeling van de Financiële-verhoudingswet (Fvw) in 1996/1997. Toen werd geconstateerd dat het nodig is om het verdeelstelsel van het gemeentefonds voortdurend op zijn werking te bezien en indien nodig bij te stellen. Jaarlijks voeren de fondsbeheerders dit periodiek onderhoud uit en de uitkomsten daarvan worden opgenomen in het POR, dat aan de Tweede Kamer wordt aangeboden als technische bijlage bij de begroting van het gemeentefonds. In het POR worden de veronderstelde uitgaven en inkomsten in het verdeelstelsel afgezet tegen de begrote uitgaven en inkomsten volgens de gemeentelijke begrotingen met als doel te analyseren of de verdeling van de middelen van het Gemeentefonds het actuele uitgavenpatroon van gemeenten volgt (de aansluiting).
Uitgangspunten van het verdeelstelsel zijn globaliteit en kostenoriëntatie. Globaliteit omdat het Gemeentefonds geen geoormerkte budgetten bevat, maar een algemene geldstroom vormt, waaraan geen bestedingsvoorwaarden zijn gesteld. Kostenoriëntatie, in de zin dat in de ontwikkeling van het verdeelmodel aansluiting is gezocht bij de uitgavenpatronen van gemeenten. Het doel van het verdeelmodel is om iedere gemeente een gelijkwaardige financiële uitgangspositie te geven, zodat gemeenten een gelijkwaardig voorzieningenniveau kunnen realiseren tegen gelijke belastingdruk. Bij de verdeling van de middelen van het Gemeentefonds wordt dus rekening gehouden met de kosten die gemeenten moeten maken, gegeven de objectieve kostenbepalende kenmerken van elke gemeente.
Het POR heeft als doel te analyseren of de verdeling van de middelen van het Gemeentefonds het actuele uitgavenpatroon van gemeenten volgt (de aansluiting). De clusters fungeren in deze analyse als hulpmiddel. Voor de volledigheid: deze analyse doet niets af aan de bestedingsvrijheid van gemeente ten aanzien van de middelen uit het gemeentefonds.
Het POR geeft dit jaar slechts een eerste tentatieve indruk. Het nieuwe verdeelmodel is immers per 1 januari 2023 ingevoerd, er zijn dan ook alleen begrotingsdata voor het jaar 2023 beschikbaar. Het is bovendien bekend dat op gemeentelijk niveau er vaak nog aanzienlijke verschillen kunnen zijn tussen de uiteindelijke jaarrekening en de eerder opgestelde begroting. Daarom vindt in deze POR alleen een analyse op hoofdlijnen plaats voor het jaar 2023.
Uit het POR blijkt dat de aansluitverschillen voor alle clusters tussen de -/+ vijf %-punt liggen, en dat er geen clusters zijn die op dit moment nadere analyse vragen.
Data
Voor de gehanteerde bedragen per eenheid per maatstaf voor 2023 is uitgegaan van de bedragen per eenheid voor 2023 zoals gepubliceerd in de decembercirculaire 2022. Voor de volumina per maatstaf voor 2023 is als peildatum februari 2023 genomen. Op de bedragen uit het Gemeentefonds is de volgende bewerking uitgevoerd:
– In het onderzoek dat ten grondslag ligt aan de herijking van het Gemeentefonds is het subcluster Algemene ondersteuning (AO) voor het grootste deel verklaard met de objectieve maatstaven inwoners en woonruimten. Een deel van het subcluster is verklaard door het uitgavenniveau van gemeenten: hoe meer uitgaven de gemeente heeft, hoe meer middelen ze aanwendt voor algemene ondersteuning. Om een zuivere confrontatie mogelijk te maken tussen de omvang van de clusters in het verdeelmodel en de uitgaven van gemeenten is het cluster algemene ondersteuning opgehoogd en is de omvang van de overige clusters naar rato verlaagd. In deze POR is daartoe dezelfde methodiek gehanteerd als in het herijkingsonderzoek Gemeentefonds.
De uitgaven (netto lasten) van gemeenten zijn inzichtelijk gemaakt met de begrotingscijfers boekjaar 2023 uit het informatiesysteem Iv3. Om de vergelijking zo zuiver mogelijk te kunnen doen, is een aantal modificaties op de Iv3-data uitgevoerd:
– Om de clusters uit het Gemeentefonds vergelijkbaar te maken met de Iv3-data dient rekening gehouden te worden met het feit dat in de Iv3-data de taakgerelateerde overhead onder taakveld 0.4 Overhead wordt geboekt, terwijl in het verdeelmodel van het Gemeentefonds de taakgerelateerde overhead aan de inhoudelijke clusters wordt toegerekend. In het herijkingsonderzoek Gemeentefonds is onderzocht dat het taakveld 0.4 Overhead voor 25% uit taakgerelateerde overhead bestaat. Dat onderzoek is gebaseerd op de jaarrekening van boekjaar 2017. Omdat het aandeel salarissen (zowel personeel in dienst als inhuur) binnen het taakveld 0.4 Overhead voor de jaren na 2017, inclusief begroting 2023, een constante reeks vertoont is er in deze POR geen reden om af te wijken van de 25% zoals gehanteerd bij het herijkingsonderzoek. In deze POR is daarom bij iedere gemeente 25% taakgerelateerde overhead uitgenomen uit taakveld 0.4. De uitgenomen overhead is herverdeeld over de inhoudelijke taakvelden naar rato van de salarislasten per inhoudelijk taakveld in 2023. Deze POR volgt hiermee de methodiek zoals die tijdens de herijking van het Gemeentefonds is gehanteerd.
– De bedragen die gemeenten hebben ontvangen uit de decentralisatie- en integratie-uitkeringen zijn binnen het desbetreffende Iv3-cluster in mindering gebracht op de netto lasten. Zo wordt een zuivere vergelijking van de algemene uitkering binnen het Gemeentefonds mogelijk gemaakt.
– Gemeenten met opmerkelijke afwijkingen in de Iv3-data, zoals bijvoorbeeld het niet opgeven van uitgaven op de voor het cluster Jeugd relevante taakvelden, zijn uitgesloten van de vergelijking. Daarnaast zijn Voorne aan Zee (per 1 januari 2023 een nieuwe gemeente) en Vlissingen en Lelystad (Artikel-12 gemeente) niet meegenomen. In totaal zijn daarmee zeven gemeenten uitgesloten van de vergelijking.
Methodiek
Uitgangspunten van het verdeelstelsel zijn globaliteit en kostenoriëntatie. Globaliteit omdat het Gemeentefonds geen geoormerkte budgetten bevat, maar een algemene geldstroom vormt, waaraan geen bestedingsvoorwaarden zijn gesteld. Kostenoriëntatie, in de zin dat in de ontwikkeling van het verdeelmodel aansluiting is gezocht bij de uitgavenpatronen van gemeenten. Het doel van het verdeelmodel is om iedere gemeente een gelijkwaardige financiële uitgangspositie te geven, zodat gemeenten een gelijkwaardig voorzieningenniveau kunnen realiseren tegen gelijke belastingdruk. Bij de verdeling van de middelen van het Gemeentefonds wordt dus rekening gehouden met de kosten die gemeenten moeten maken, gegeven de objectieve kostenbepalende kenmerken van elke gemeente.
Het POR heeft als doel te analyseren of de verdeling van de middelen van het Gemeentefonds het actuele uitgavenpatroon van gemeenten volgt (de aansluiting). Hiertoe wordt in deze analyse steeds naar de relatieve aansluitverschillen gekeken op clusterniveau. De clusters fungeren in deze analyse als hulpmiddel. Voor de volledigheid: deze analyse doet niets af aan de bestedingsvrijheid van gemeente ten aanzien van de middelen uit het Gemeentefonds. Voor de analyse zijn zowel de bijdrage uit het Gemeentefonds als de netto lasten per uitgavencluster gedefinieerd als het relatieve aandeel dat zij hebben binnen het totaal van de uitgavenclusters.
Voor de analyse is gekeken naar de inkomsten uit het verdeelmodel en de netto lasten per uitgavencluster gedefinieerd als het relatieve aandeel dat zij hebben binnen het totaal van de uitgavenclusters. De 6,0% die bijvoorbeeld in figuur 4 wordt genoemd als inkomsten uit het verdeelmodel voor het cluster Onderwijs wil zeggen dat alle gemeenten samen gemiddeld 6,0% van de inkomsten uit het verdeelmodel ontvangen op basis van het cluster Onderwijs. Volgens dezelfde werkwijze begroten gemeenten in 2023 gemiddeld 4,9% van hun totaal begrote bedrag op de uitgavenclusters naar Onderwijs.
Het aansluitverschil per cluster wordt gedefinieerd als het verschil tussen de inkomsten uit het verdeelmodel en de netto lasten per uitgavencluster (uitgedrukt in het relatieve aandeel van de totale uitgavenclusters). In het hierboven beschreven voorbeeld resulteert dat in een aansluitverschil van 1,1%-punt voor het cluster Onderwijs. Een positief aansluitverschil duidt erop dat het cluster in het verdeelmodel van het Gemeentefonds een groter relatief aandeel heeft t.o.v. het relatieve aandeel in de netto lasten en vice versa.
Uitkomsten
De analyse toont aan dat de aansluitverschillen per cluster allemaal onder de -/+ vijf %-punt zitten. Er zijn geen clusters die op dit moment nadere analyse vragen.
Figuur 4
4. DE ONDERZOEKSAGENDA
De verdeling van de middelen uit het Gemeentefonds dient rekening te houden met de objectieve kenmerken van gemeenten. Om te bekijken of dat goed gebeurt, wordt in het POR geanalyseerd of de uitkomsten van het verdeelmodel van het Gemeentefonds aansluiten bij het actuele uitgavenpatroon van gemeenten.
Bij de invoering van het nieuwe verdeelmodel deelden de ROB1 en VNG2 in hun adviezen, de visie dat het nieuwe model een verbetering is ten opzichte van het oude model, maar benadrukten dat verder onderzoek nodig is. De ROB heeft daartoe een onderzoeksagenda voorgesteld, die door de fondsbeheerders is onderschreven. Het model is geen eindstation en zal continu onderhoud vragen.
De onderzoeksagenda bevat onderzoeken naar de maatstaf centrumfunctie (stapeling problematiek sociaal domein), naar de Overige Eigen Middelen (OEM) en naar de maatstaf eenpersoonshuishoudens.
– De eerste twee onderzoeken (centrumfunctie/stapeling problematiek sociaal domein en de Overige Eigen Middelen) zijn inmiddels opgestart en de uitkomsten worden in 2024 verwacht. Bij het onderzoek naar de stapeling van de problematiek in het sociaal domein zal expliciet aandacht zijn voor het feit dat deze stapeling ook in niet-stedelijke gebieden voorkomt. In het onderzoek naar de overige eigen middelen wordt onderzocht of een meer gedifferentieerde benadering van de overige eigen middelen meer recht doet aan de diverse aard van de eigen inkomsten.
– De Minister van BZK heeft op 27 juni 2023 in de antwoorden op de schriftelijke Kamervragen bij de eerste suppletoire begroting Gemeentefonds 2023 aangegeven dat het onderzoek naar de maatstaf eenpersoonshuishoudens door de fondsbeheerders zelf wordt onderzocht en dat de resultaten daarvan in deze POR opgenomen worden3. De analyse naar de maatstaf eenpersoonshuishoudens is opgenomen in paragraaf 4.1.
Tot slot loopt er nog een onderzoek naar de grootstedelijkheid. Tijdens het traject is gezamenlijk met de G4 en de 100.000+ gemeenten besloten om het onderzoek niet te baseren op de gegevens van één jaar maar uit te breiden met gegevens van andere jaren om een zo’n goed mogelijk en betrouwbaar mogelijk beeld te krijgen.
4.1. ANALYSE DEFINITIE EENPERSOONSHUISHOUDENS
De ROB adviseert in haar advies over de herijking van het Gemeentefonds «Heroverweeg de aard en het gewicht van maatstaven in het sociaal domein die mogelijk een kunstmatig uitvloeisel zijn van het gekozen peiljaar 2017, zoals centrumfunctie en eenpersoonshuishoudens.» De ROB benoemt daarbij dat «het grote gewicht voor eenpersoonshuishoudens laat vermoeden dat de globaliteit is doorgeschoten. Het valt bijvoorbeeld op dat gemeenten met een hoge populatie studenten sterk positief uit de herverdeling komen. Voor de Wmo is dit niet logisch.»
Methodiek
De definitie eenpersoonshuishoudens in het sociaal domein is inclusief studenten. De ROB merkt op dat gemeenten met een hoge studentenpopulatie sterk positief uit de verdeling komen. In de in deze POR uitgevoerde analyse is het aantal alleenwonende studenten in mindering gebracht op de maatstaf eenpersoonshuishoudens, met als doel om te bezien welke effecten dit heeft op de uitkomsten van het verdeelmodel. Het gewicht (bedrag per eenheid) van de maatstaf is daarbij gelijk gehouden.
Uit deze analyse blijkt dat aanpassing van de maatstaf naar de definitie exclusief studenten leidt tot een daling van de clusteromvang van het cluster Individuele voorzieningen Wmo. Figuur 5 laat zien dat bij grote gemeenten de maatstaf eenpersoonshuishoudens een groter aandeel heeft binnen het cluster Individuele voorzieningen Wmo dan bij kleine gemeenten. De aanpassing van de maatstaf heeft daarom een groter effect op de grote (100.000+ en G4-) gemeenten dan op de kleine gemeenten.
Figuur 5
Op macroniveau heeft de aanpassing van de maatstaf eenpersoonshuishoudens vrijwel geen effect op de uitkomsten van het verdeelmodel. Het aansluitverschil (zie paragraaf 3 voor uitleg van de definitie) van het cluster Individuele voorzieningen Wmo daalt gemiddeld voor alle gemeenten door de aanpassing met 0,021%. De overige uitgavenclusters hebben door de aanpassing een maximale absolute mutatie van 0,005% in het aansluitverschil.
Figuur 6 laat zien dat grote gemeenten sterker op de aanpassing van de maatstaf reageren dan kleine gemeenten. Het aansluitverschil is voor de G4 na aanpassing 0,09%-punt negatiever dan het aansluitverschil in de situatie waar alleenwonende studenten wel onderdeel uitmaken van de maatstaf eenpersoonshuishoudens. Voor gemeenten kleiner dan 100.000 inwoners is de mutatie kleiner dan 0,02%-punt.
Figuur 6
Deze uitkomsten geven op dit moment geen aanleiding voor aanpassingen aan het model. Het is belangrijk om de effecten van eventuele aanpassing van de maatstaf eenpersoonshuishoudens in integraliteit met de aanpassing van de maatstaf centrumfunctie in het sociaal domein verder te onderzoeken.