Tekstgedeelte van de Miljoenennota 2002

INHOUDSOPGAVE

1 HOOFDLIJNEN VAN HET BELEID

1.1 Inleiding

economische ontwikkelingen

De Nederlandse economie heeft sinds halverwege de jaren negentig in Europees perspectief goed gepresteerd. De economische structuur van Nederland is de afgelopen periode versterkt. Aanpassingen en hervormingen in de sfeer van de arbeidsmarkt, de sociale zekerheid en de fiscaliteit zijn daarvoor belangrijk geweest. Deze structuurversterking werpt haar vruchten af. Nederland is daardoor qua welvaartsniveau doorgedrongen tot de kopgroep van Europa. Alle inkomensgroepen hebben hun koopkracht sterk zien toenemen. Mede dankzij het participatiebevorderende beleid zullen in 2002 naar verwachting 1¼ miljoen mensen meer aan het werk zijn dan in 1994 en zal het aantal werklozen bijna zijn gehalveerd in vergelijking met acht jaar eerder. Met een groeiprognose van 2% voor dit en komend jaar lijkt echter een eind te zijn gekomen aan een periode van ononderbroken uitbundige economische groei. Naast de verslechtering van de concurrentiepositie is de dreigende oploop van de inactiviteit een punt van zorg. Verwacht wordt dat in 2002 voor het eerst sinds 1994 het aantal personen met een sociale uitkering sneller zal groeien dan de werkgelegenheid. De uitdaging is nu om ook bij een minder gunstige internationale conjunctuur de gerealiseerde vorderingen van de afgelopen jaren vast te houden en om het economische draagvlak verder te versterken. Hiervoor is met name een beheerste ontwikkeling van zowel de arbeidskosten als van de prijzen van belang. Het kabinet draagt bij aan een beheerste loonontwikkeling met een samenstel van (fiscale) maatregelen gericht op de arbeidsparticipatie en koopkrachtondersteuning.

financieel-economisch beleid

Het gevoerde beleid, waarbij de constructieve bijdrage van de sociale partners onmisbaar is geweest, heeft de economische groei bevorderd. Andersom heeft de economische groei de resultaten van en de mogelijkheden voor het regeringsbeleid gericht op een verdere verbetering van de kwaliteit van de samenleving en de versterking van de economische en de infrastructuur in brede zin vergroot. De forse economische groei heeft de mogelijkheid geboden aanzienlijke middelen uit te trekken voor prioritaire beleidsterreinen zoals gezondheidszorg, onderwijs, infrastructuur, milieu en veiligheid. Verder zijn de belasting- en premietarieven belangrijk verlaagd en is vanaf 1999, met het realiseren van begrotingsoverschotten, in de vorm van schuldreductie een begin gemaakt met het anticiperen op de aanstaande vergrijzing. Onder het trendmatig begrotingsbeleid zijn de welvaartsgroei voor burgers, de versterking van de economische structuur en de verbetering van de overheidsfinanciën samengegaan met verbeteringen in de kwaliteit en beschikbaarheid van de collectieve voorzieningen en versterking van de sociale cohesie. Het trendmatig begrotingsbeleid bewijst zijn schokbestendigheid nu de regering ondanks de mindere economische groei er toch in slaagt veel extra middelen ter beschikking te stellen voor belangrijke beleidsterreinen.

extra uitgaven

Voor de aanpak van de verschillende maatschappelijke opgaven, onder andere op het gebied van gezondheidszorg, onderwijs en veiligheid stelt het kabinet in de eerste plaats extra budgettaire middelen ter beschikking om het aanpakken van knelpunten financieel mogelijk te maken.

institutionele veranderingen

Daarnaast is zeker zo belangrijk het realiseren van institutionele veranderingen in de organisatie en de uitvoering van de (semi-)publieke voorzieningen, die in een grotere effectiviteit van de collectieve uitgaven resulteren. De onder verantwoordelijkheid van het kabinet opgestelde toekomstverkenningen analyseren de betekenis die diverse economische en maatschappelijke ontwikkelingen – zoals de demografische veranderingen, de internationalisering en de individualisering – voor verschillende beleidsterreinen hebben. De verkenningen wijzen op mogelijkheden om de instituties in de collectieve sector verder te verbeteren. Volgens de verkenningen wint het overheidsbeleid aan effectiviteit als de overheid voldoende ruimte biedt aan de instellingen die de desbetreffende voorzieningen voortbrengen, op voorwaarde dat zij tegelijkertijd meer richting geeft aan het gedrag van deze instellingen en hen bovendien meer rekenschap laat afleggen over de bereikte resultaten. Op deze wijze kan het aanbod van de collectieve voorzieningen beter aansluiten bij de vraag en kan de doelmatigheid van de publieke sector worden vergroot.

1.2 Overzicht 1994–2002

terugblik

De collectieve uitgaven exclusief rente en sociale zekerheid groeien over de periode 1994–2002 ongeveer even snel als de welvaart (het BBP-volume), waarbij vooral in de periode 1999–2002 de groei fors is. Dit gaat gepaard met een verbetering van de kwaliteit van de collectieve voorzieningen. De inzet van extra middelen voor maatschappelijke prioriteiten zoals gezondheidszorg, onderwijs, infrastructuur, milieu en veiligheid is de afgelopen jaren samengegaan met het bereiken van een begrotingsoverschot. Een EMU-tekort van bijna 4% BBP in 1994 is omgeslagen in een overschot en de EMU-schuld daalt fors van 78% BBP in 1994 tot onder de 50% BBP in 2002. Verder is door lastenverlichting, de fiscale stelselherziening, de verbetering van de werking van de arbeidsmarkt en investeringen in de infrastructuur in brede zin de structuur van de economie versterkt en het vestigingsklimaat verbeterd. Het hanteren van voorzichtige economische veronderstellingen en een meerjarig reëel uitgavenkader hebben in combinatie met het ene hoofdbesluitvormingsmoment het besluitvormingsproces verbeterd. De begrotingssystematiek heeft zodoende bijgedragen aan een structurele en duurzame aanpak van de verschillende beleidsopgaven.

¹ Het gaat hierbij om de door het CPB berekende toename van de collectieve zorguitgaven volgens de definitie uit de Nationale Rekeningen. Het budgettair kader Zorg is gebaseerd op een andere definitie van de collectieve zorguitgaven. Van het budgettair kader Zorg maken bovendien ook de particuliere zorguitgaven deel uit.

Bron: CPB (MEV), bewerking Financiën. De reële groei is de nominale groei gedefleerd met de prijsstijging van het BBP.

uitgavenimpuls

De ruimte voor de inzet van extra middelen bovenop de in het Regeerakkoord reeds afgesproken intensiveringen is vooral ontstaan door lagere renteuitgaven en lagere uitgaven aan sociale zekerheid. De extra middelen zijn onder andere ingezet voor verbetering van de arbeidsvoorwaarden in delen van de collectieve sector, de groei van het aantal werkzame personen in de zorg met 100 000, verkleining van de klassen in het basisonderwijs, verbetering van de kwaliteit van leermiddelen in het onderwijs (waaronder ICT), toename van het aantal agenten bij regionale politiekorpsen met 10%, het realiseren van de Ecologische Hoofdstructuur en investeringen in wegen en spoorlijnen.

resultaten

Deze budgettaire inspanningen in combinatie met extra lastenverlichting beginnen inmiddels op een aantal terreinen hun vruchten af te werpen. De wachtlijsten worden aangepakt en in een aantal sectoren, bijvoorbeeld verpleging en verzorging, zijn ze inmiddels kleiner geworden. Voor de meeste milieubelastende stoffen is ondanks de hoge economische groei het emissieniveau verminderd. Over de periode 1994–2002 neemt de werkgelegenheid toe met 1¼ miljoen personen en daalt het aantal werklozen met 270 000. Dit hangt deels samen met de ontwikkeling van de wereldeconomie en de voortgaande emancipatie. Maar ook het meer lonend maken van werk, het bemiddelen van werkzoekenden die niet zelfstandig een reguliere baan kunnen vinden en het vergroten van de capaciteit voor kinderopvang hebben bijgedragen aan de groei van de werkgelegenheid.

1.3 Beleid 2002

inrichting van de begroting

Met ingang van het begrotingsjaar 2002 ondergaat de begroting twee belangrijke wijzigingen. Ten eerste luidt de begroting niet langer in guldens maar in euro's. Ten tweede wordt de relatie tussen doelstelling, inzet van middelen en bereikte prestaties beter weergegeven. De begrotingsindeling is verbeterd en een doelmatige afweging van collectieve middelen wordt gestimuleerd door in de begroting en in de verantwoording meer aandacht te geven aan de beoogde en gerealiseerde effecten in relatie tot de ingezette middelen.

Uitgaven

uitgaven

Voor het begrotingsjaar 2002 heeft de regering besloten tot een omvangrijk pakket aan extra uitgaven. In totaal gaat het – ten opzichte van de Miljoenennota 2001 – om bijna 4 miljard euro aan nieuwe uitgaven. De belangrijkste prioriteiten liggen op de terreinen van gezondheidszorg, onderwijs en veiligheid, waarbij in het bijzonder aandacht uit gaat naar het vergroten van de aantrekkelijkheid van de collectieve sector als werkgever, zonder de ogen voor andere urgenties te sluiten. In het Regeerakkoord zijn voor deze kabinetsperiode reeds intensiveringen ten bedrage van 4½ miljard euro voorzien. Daar is in de loop van deze kabinetsperiode 6½ miljard euro aan toegevoegd.

Figuur 1.3.1 Uitgavenverhogingen 2002 (in miljarden euro's)

zorg

De intensiveringen op het terrein van de gezondheidszorg zijn vooral gericht op het terugdringen van wachtlijsten en het oplossen van arbeidsmarktknelpunten in deze sector. De regering heeft een aanzienlijk bedrag ter beschikking gesteld om de personele capaciteit van de zorgsector te vergroten. De opleidingscapaciteit wordt verruimd en het werken in de zorgsector wordt aantrekkelijker gemaakt, onder meer door het verhogen van de stagevergoedingen en het verbeteren van de beloningsstructuur in het algemeen. Ook voor de vrije beroepsbeoefenaren, zoals huisartsen en verloskundigen, zijn extra middelen uitgetrokken. In de begroting 2002 worden extra middelen ter beschikking gesteld voor het vergroten van de kwaliteit, de variëteit en de toegankelijkheid van het onderwijs. Het werken in het onderwijs wordt aantrekkelijker gemaakt door de beloning meer concurrerend te maken met de marktsector.

onderwijs en veiligheid

Extra middelen worden ingezet voor het verbeteren van de kwaliteit van het lesmateriaal. De capaciteit van voor- en vroegschoolse educatie wordt met ruim eenderde vergroot met het oog op het voorkomen van leerachterstanden. De intensiveringen gaan samen met het vergroten van de bestedingsvrijheid van onderwijsinstellingen. De capaciteit van de politie en de rechterlijke macht wordt de komende jaren verder uitgebreid. Een nieuwe communicatie-infrastructuur maakt directe communicatie mogelijk tussen politie, brandweer en ambulancediensten. In het kader van rampenbestrijding worden extra middelen uitgetrokken voor preventie, geneeskundige hulpverlening en oefeningen.

De ruimte voor deze intensiveringen is gevonden binnen de reële uitgavenkaders die op basis van het Regeerakkoord zijn opgesteld. Schuldreductie en een lagere rentevoet hebben geleid tot lagere rente-uitgaven, die samen met meevallende uitgaven aan sociale zekerheid een belangrijk deel van de ruimte binnen het uitgavenkader hebben gevormd.

Inkomsten

lastenverlichting

De lastenverlichting in 2002 is voor een belangrijk deel gericht op het vergroten van de arbeidsparticipatie, mede ter bestrijding van arbeidsmarktknelpunten. Vooral de arbeidsparticipatie van ouderen en vrouwen, die thans nog laag is, wordt gestimuleerd. Voor oudere werknemers (vanaf 58 jaar) wordt daartoe een algemene belastingkorting geïntroduceerd. Niet werkende partners (met name vrouwen) worden gestimuleerd om de arbeidsmarkt te betreden door introductie van een (tijdelijke) belastingkorting voor toetreders en door verhoging van de combinatiekorting. De verhoging van de algemene arbeidskorting maakt werk in het algemeen meer lonend en vermindert daarmee de armoedeval. Voorts worden de sociale lasten voor werknemers en werkgevers teruggebracht door het verlagen van de premie voor het Algemeen Werkloosheidsfonds. Het vestigingsklimaat wordt verbeterd door een verlaging van de vennootschapsbelasting. Verder wordt een eerste stap gezet wat betreft de herziening van het successie- en schenkingsrecht en wordt de motorrijtuigenbelasting verlaagd. De totale lastenverlichting in 2002 bedraagt ruim 1¼ miljard euro.

1.4 Beleidsopgaven voor de toekomst

uitdagingen

De afgelopen jaren zijn op een groot aantal beleidsterreinen belangrijke vorderingen gemaakt. Dat neemt niet weg dat ook in de toekomst nog veel werk verzet moet worden. Voor de nabije en de verdere toekomst dienen zich belangrijke beleidsopgaven aan op onder meer het gebied van de kwaliteit en de beschikbaarheid van de collectieve voorzieningen, de gevolgen van de vergrijzing, de deelname aan het arbeidsproces, de economische structuur en het milieu. Ter voorbereiding daarop is een aantal verkenningen verricht, zoals aangekondigd in de Miljoenennota 2001. Wijzigende omstandigheden kunnen aanleiding zijn voor bijstelling van het gevoerde beleid en ook kan geanticipeerd worden op ontwikkelingen die redelijkerwijs zijn te voorzien, zoals de vergrijzing en de verdergaande individualisering. Het is gebleken dat naast hogere uitgaven institutionele veranderingen noodzakelijk zijn om aan alle eisen tegemoet te komen die aan de collectieve sector worden gesteld. Over de periode 1994–2002 groeien de collectieve uitgaven voor veel beleidsterreinen in hetzelfde tempo als de welvaart of sneller. In de beleving van velen is de kwaliteit van de collectieve voorzieningen ondanks de sterke groei van de uitgaven niet overal voldoende verbeterd. Dit valt deels te verklaren uit het feit dat als gevolg van de gestegen welvaart hogere eisen aan de collectieve voorzieningen worden gesteld. Voor een adequate aanpak van de verschillende beleidsopgaven voor de toekomst is het van groot belang om de mogelijkheden voor verdere institutionele verbeteringen in kaart te brengen.

rol overheid

De veranderende rol van de overheid staat centraal in de verschillende verkenningen. De demografische veranderingen, de individualisering, de snelle technologische ontwikkelingen en de internationalisering hebben een belangrijke invloed op de Nederlandse samenleving en daarmee ook op de rol van de collectieve sector. Hervormingen van publieke instituties zullen nodig zijn voor een effectief en efficiënt optreden van de overheid. De overheid zal (meer) richting moeten geven, ruimte moeten bieden aan meer mondige burgers, maar op onderdelen ook zelf meer ruimte moeten nemen, rekenschap moeten geven en vragen en beoordelen en zelf beoordeeld willen worden op resultaten. De (rijks)overheid zal waar mogelijk en nuttig meer ruimte moeten geven aan partijen die dichter bij de dagelijkse praktijk staan, en tegelijkertijd duidelijk richting geven aan het optreden van deze partijen en hen nadrukkelijk vragen om rekenschap af te leggen over de bereikte resultaten. Op deze wijze wordt het beter mogelijk om maatwerk te leveren waaraan onder meer als gevolg van de individualisering behoefte bestaat. Richting geven wil zeggen dat de rijksoverheid voor de relevante terreinen duidelijk aangeeft wat bereikt dient te worden, zonder daarbij precies op te leggen op welke wijze de resultaten gerealiseerd dienen te worden. Voor de zorgsector betekent dit bijvoorbeeld dat de overheid kwalitatief hoogwaardige zorgvoorzieningen nastreeft, waarbij de wachttijden beperkt blijven en rekening kan worden gehouden met individuele wensen van patiënten. Ook in het onderwijs worden keuzevrijheid en maatwerk steeds belangrijker. Het waarborgen van een goede kwaliteit van het Nederlandse onderwijs staat voorop, maar de toegankelijkheid en de doelmatigheid van het onderwijs vragen ook aandacht. Voor kinderen die al op jonge leeftijd achterstanden dreigen op te lopen is voor- en vroegschoolse educatie van groot belang om hen een goed toekomstperspectief in de maatschappij te kunnen bieden. De verkenningen geven niet alleen voorbeelden waar de overheid naast richting meer ruimte moet geven, maar ook voorbeelden waar het rekenschap vragen en op resultaat afrekenen door de overheid een prominente plaats moet krijgen.

sociale cohesie

Het bewaken en versterken van de sociale cohesie zal, mede gezien de blijvende toename van het aantal allochtonen en de positie van kwetsbare groepen, aandacht blijven vragen. Voortbouwend op de reeds bereikte resultaten van het grotesteden- en integratiebeleid is het van belang dat de kwaliteit van de leefomgeving en de veiligheid verder worden verbeterd, evenals de integratie van etnische minderheden in de Nederlandse samenleving.

arbeidsparticipatie

Een verdere vergroting van de arbeidsparticipatie is nodig om de economische motor aan de gang te houden en is eveneens gewenst ter versterking van de sociale cohesie. Het financieel aantrekkelijker maken van werk door lastenverlichting en het terugdringen van inkomensafhankelijke regelingen (bestrijden van de armoedeval), het beperken van het beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen en het vergroten van het aantal kinderopvangplaatsen zijn in dit verband van belang. Om de welvaartsgroei ook op langere termijn op peil te houden zal verder een hogere groei van arbeidsproductiviteit nodig zijn. Het verder versterken van de fysieke en kennisinfrastructuur van Nederland kan hieraan een bijdrage leveren. Lage marginale tarieven voor bedrijven en voor werknemers (in het gehele loongebouw) bevorderen particuliere investeringen in fysiek en menselijk kapitaal. Een duurzame economische ontwikkeling vraagt om een verantwoord gebruik van hulpbronnen en het voorkomen van blijvende milieuschade.

overheidsfinanciën

Ten slotte dient voor de langetermijn een houdbare ontwikkeling van de overheidsfinanciën te worden nagestreefd. Het vrijspelen van de renteverplichtingen door volledige aflossing van de schuld rond 2025 levert een onmisbare bijdrage aan de financiering van de vergrijzingskosten. Dit vereist een langere periode met substantiële begrotingsoverschotten. Dan kunnen ook voor de verdere toekomst een welvaartsvaste AOW en kwalitatief hoogwaardige zorgvoorzieningen gewaarborgd blijven.

Ook de komende jaren zijn institutionele aanpassingen noodzakelijk, bijvoorbeeld in de onderwijs- en de zorgsector. De autonomie van de scholen in het primair en voortgezet onderwijs is in de afgelopen jaren vergroot door de scholen meer vrijheid te geven bij de wijze van lesgeven en de aanwending van financiële middelen, de zogenaamde ontschotting.

institutionele aanpassingen

Dit beleid dient gecontinueerd te worden. Een vernieuwing van het zorgstelsel is nodig om het zorgaanbod beter te laten aansluiten bij de vraag. Zorginstellingen en verzekeraars krijgen in een vernieuwd stelsel meer vrijheid, maar ook meer verantwoordelijkheid. Met gebruikmaking van het prijsinstrumentarium kan vaak het gewenste resultaat worden bereikt, terwijl tegelijkertijd burgers en bedrijven voldoende ruimte wordt gelaten. De herstructurering van het belastingstelsel ten gunste van het milieu (vergroening) is hiervan een voorbeeld.

Naarmate de rijksoverheid andere partijen meer ruimte laat, neemt de noodzaak toe om uitvoerders van het beleid rekenschap te laten afleggen van de aanwending van collectieve middelen en de behaalde resultaten. Het is van belang een structuur te realiseren waarin de verantwoordelijke partijen worden gestimuleerd hun taken effectief en efficiënt uit te voeren. Prestatiebekostiging kan daarbij een belangrijke rol spelen. Prestatie-indicatoren behoren zo goed mogelijk de werkelijke resultaten van de inspanningen van de desbetreffende instelling te meten. Zo dient bij de beoordeling van het arbeidsmarktbeleid niet het aantal bemiddelingen centraal te staan, maar de mate waarin het beleid bijdraagt aan het blijvend aan een reguliere baan helpen van mensen die niet op eigen kracht een baan kunnen vinden. Private uitvoering van publieke taken kan op bepaalde beleidsterreinen de resultaten en daarmee de doelmatigheid van het beleid vergroten. In andere gevallen is vooral het vergroten van de onderlinge concurrentie tussen de verschillende publieke instellingen gewenst. Hierbij is het van belang dat voor de vragende partij (veelal de burger) informatie over de prestaties van de verschillende instellingen, zoals scholen of ziekenhuizen, beschikbaar is. Concurrentie kan bijdragen aan het tot stand komen van voldoende keuzemogelijkheden.

1.5 Tot slot

vooruitblik

De vertraging van de economische groei vraagt om alertheid. Vermeden moet worden dat de oploop van de inactiviteit en de verslechtering van de winstgevendheid van bedrijven die zich thans voordoen, de economie blijvend schaden. Het is van belang dat de werkgelegenheid en de arbeidsproductiviteit in de toekomst voldoende blijven groeien. Ondanks de afvlakking van de economische groei slaagt de regering erin forse uitgavenverhogingen en lastenverlichting te realiseren. De hogere uitgaven maken het mogelijk beter tegemoet te komen aan de vraag naar collectieve voorzieningen. De lastenverlichting ondersteunt de groei van de koopkracht en stimuleert het arbeidsaanbod waarmee een bijdrage wordt geleverd aan de gewenste beheerste ontwikkeling van de arbeidskosten.

beleidsopgaven

Ook na 2002 wordt de overheid met grote beleidsopgaven geconfronteerd. De in dat verband gewenste ruimte voor prioritaire collectieve uitgaven en lastenverlichting – in combinatie met een begrotingssaldo dat past bij een houdbare ontwikkeling van de overheidsfinanciën – vraagt om het versterken van het economisch draagvlak. Ruimte kan ook – evenals in de afgelopen jaren – worden gevonden door lagere uitgaven aan rente en sociale zekerheid en door uitgavenbeperkende maatregelen. Er kan echter niet worden volstaan met het beschikbaar stellen van meer middelen voor belangrijke beleidsprioriteiten. Daarnaast zijn institutionele veranderingen nodig die de effectiviteit van de collectieve uitgaven verhogen. Uit de verkenningen en de inleidende beschouwing van de directeur van het SCP komt als accent naar voren dat de rijksoverheid zich meer en meer zal moeten gaan toeleggen op het geven van richting aan het beleid.

verantwoordelijkheid

Andere partijen, publieke en private instellingen en burgers, moeten in samenspel meer ruimte en verantwoordelijkheid krijgen bij de uitvoering van het beleid en op de behaalde resultaten afgerekend worden. Bij het vragen van rekenschap en het afrekenen op resultaat zal de overheid vaak een prominentere rol moeten gaan spelen.

2 HET FINANCIEEL-ECONOMISCH BELEID: TERUGBLIK EN UITDAGINGEN VOOR DE TOEKOMST

2.1 De Nederlandse economie in vogelvlucht

Benutting van de economische voorspoed

economische ontwikkelingen

De Nederlandse economie zal volgend jaar met circa 25% zijn gegroeid ten opzichte van 1994, het jaar waarin Paars I aantrad. Men moet behoorlijk ver teruggaan in de geschiedenis voor een periode van acht jaar met zo'n sterke economische groei. De economie groeide vooral in de jaren 1996–2000 bijzonder hard, toen Nederland een opgaande fase van de conjunctuur meemaakte met een recordlengte van negentien kwartalen. Over de hele periode 1994–2002 gerekend zal de economie dan ook goed presteren, hoewel de economische groei dit en volgend jaar duidelijk afzwakt. Nederland is erin geslaagd volop te profiteren van deze economische voorspoed. De particuliere consumptie is sterk gestegen, en tegelijkertijd heeft de regering veel extra middelen ter beschikking kunnen stellen voor maatschappelijke prioriteiten zoals de gezondheidszorg, het onderwijs, de infrastructuur en de veiligheid. Bovendien is de werkgelegenheid bijzonder sterk gegroeid, waardoor de werkloosheid is gedaald tot een niveau dat sinds de jaren zeventig niet meer is voorgekomen. De regering is er ook in geslaagd het begrotingssaldo te verbeteren en de schuldquote sterk te verminderen.

Sterke economische groei

internationale vergelijking

De prestaties van de Nederlandse economie zijn in zowel historisch als internationaal perspectief goed geweest. De groei van het BBP bedraagt over de periode 1994–2002 gemiddeld ruim 3% per jaar. Dat is ruim ½ procentpunt hoger dan het Europese gemiddelde, en slechts circa ¼ procentpunt lager dan de Amerikaanse groei. Ook het inkomen per hoofd van de bevolking is in Nederland in de afgelopen jaren sneller toegenomen dan elders in Europa. Vorig jaar hadden slechts drie EU-landen (Luxemburg, Ierland en Denemarken) een hoger inkomen per hoofd dan ons land, tegen vijf in 1994. Het Nederlandse inkomen per hoofd is overigens aanzienlijk lager dan het Amerikaanse.

Figuur 2.1.1 Economische groei, 1994–2002BBP per hoofd (indices, EU = 100),1994–2000

Bron: CPB, MEV 2002; Eurostat

De sterke economische groei in Nederland valt voor een groot deel te verklaren door de gunstige ontwikkeling van de wereldeconomie, die gepaard is gegaan met een sterke groei van de wereldhandel. Dat de Nederlandse economie ook in vergelijking met andere Europese landen een hoge groei heeft gekend, is met name te danken aan het nationaal gevoerde beleid. Omgekeerd zijn de resultaten van het beleid gunstig beïnvloed door de economische ontwikkeling. Zo heeft de hoge economische groei een verbetering van de samenstelling van de collectieve uitgaven mogelijk gemaakt.

Gunstige ontwikkelingen op de arbeidsmarkt

werkgelegenheid

Dankzij de snelle economische groei heeft de Nederlandse banenmotor na 1994 op volle toeren gedraaid. In de eerste helft van de jaren negentig stagneerde de werkgelegenheidstoename als gevolg van de internationale groeivertraging in combinatie met een onvoldoende flexibele loonvorming. Het aantal banen (van 12 uur of meer per week) zal volgend jaar met 1,25 miljoen zijn gestegen ten opzichte van 1994 en ook in arbeidsjaren gerekend zal de werkgelegenheid bijzonder sterk (met ruim 1 miljoen) zijn gegroeid. De toename van de werkgelegenheid in arbeidsjaren blijft dus achter bij die in personen. Dit komt doordat veel mensen die aan de slag zijn gegaan voor een deeltijdbaan hebben gekozen.

Figuur 2.1.2 Toename van de werkgelegenheid Werkgelegenheid in personen¹ in arbeidsjaren (cumulatief t.o.v. 1994,(indices, 1994 = 100), 1994–2002in duizenden)

¹ Vanwege internationale vergelijkbaarheid inclusief banen van minder dan 12 uur per week.

Bron: CPB, MEV 2002

werkloosheid

Tegenover de snel groeiende vraag naar arbeid heeft een aanzienlijke uitbreiding van het aanbod van arbeid gestaan. De potentiële beroepsbevolking (iedereen van 15 tot 65 jaar) is nog vrij sterk toegenomen, en tegelijkertijd is de participatiegraad – met name van vrouwen – gestegen. Toch heeft de groei van de werkgelegenheid die van het arbeidsaanbod duidelijk overtroffen, zodat de werkloosheid scherp is gedaald. De werkloosheid bedraagt dit jaar naar verwachting 3¼%, een niveau dat sinds het einde van de jaren zeventig niet meer is bereikt. Volgend jaar zal de werkloosheid echter door de vertraging van de economische groei weer oplopen tot 3¾%. Ook de verhouding tussen het aantal uitkeringsgerechtigden en het aantal werkenden (de zogenoemde I/A-ratio) zal in 2002 voor het eerst sinds 1994 weer oplopen.

inactiviteit

Het lage werkloosheidscijfer vertelt niet het hele verhaal over de arbeidsmarkt. Er zijn nog steeds aanzienlijke arbeidsreserves. De werkgelegenheid in arbeidsjaren zal volgend jaar nog bijna 40% lager zijn dan de potentiële beroepsbevolking. Vier groepen zijn oververtegenwoordigd in de inactiviteit: vrouwen, ouderen, etnische minderheden en laagopgeleiden. Ondanks het lage werkloosheidscijfer bedraagt het aantal uitkeringsjaren (exclusief de Ziektewet) voor mensen in de beroepsgeschikte leeftijd nog circa 1,5 miljoen.

Als gevolg van de groei van de werkgelegenheid zijn op de arbeidsmarkt de afgelopen jaren duidelijke knelpunten ontstaan. Deze kunnen een obstakel vormen voor economische groei. Dat is des te meer het geval omdat de komende jaren de toename van het arbeidsaanbod veel kleiner zal zijn als gevolg van de vergrijzing. De mogelijkheden voor de economische groei op middellange termijn worden hierdoor beperkt. Dit onderstreept het belang van het inschakelen van de aanwezige arbeidsreserves in het arbeidsproces.

toekomstige groei

Een snellere stijging van de arbeidsproductiviteit, met name door investeringen in informatie- en communicatietechnologie, kan compensatie bieden voor het effect van de tragere groei van het arbeidsaanbod. De toename van de arbeidsproductiviteit is in de laatste twee kabinetsperioden – ook internationaal gezien – aan de lage kant geweest.

Box 2.1.1 De economische groei in de komende kabinetsperiode

Het CPB heeft een schatting gemaakt van het groeipotentieel van de Nederlandse economie voor de periode 2002–2006, om een indicatie te kunnen geven van de economische groei waarop in de komende kabinetsperiode gerekend kan worden.1

Hiertoe heeft het CPB een analyse gemaakt van de structurele groeimogelijkheden van de werkgelegenheid (arbeidsaanbod en ontwikkeling evenwichtswerkloosheid) en van de arbeidsproductiviteit. De op basis van deze analyse bepaalde potentiële groei is de economische groei die bereikt kan worden bij een normale benutting van productiefactoren. Hierbij spelen conjuncturele factoren dus geen rol.

Voor 2002–2006 raamt het CPB de groei van het potentiële BBP op 2¾% per jaar, tegen een potentiële groei van 3¼% per jaar in 1996–2001. Het CPB verwacht weliswaar een snellere toename van de structurele arbeidsproductiviteit, maar daar staat een geringere stijging van de potentiële werkgelegenheid tegenover. De structurele groei van het arbeidsaanbod vermindert namelijk, omdat de potentiële beroepsbevolking vergrijst en de toename van de participatiegraad van vrouwen een kleinere bijdrage aan deze groei levert. Daar komt nog bij dat bij ongewijzigd beleid de evenwichtswerkloosheid niet verder daalt. Onder Paars I en II is de evenwichtswerkloosheid sterk afgenomen, wat bijdroeg aan de toename van de potentiële werkgelegenheid.

De afgelopen jaren lag de economische groei boven de potentiële groei. De werkgelegenheid steeg hard en mede daardoor daalde de werkloosheid beneden het evenwichtsniveau. Tegelijkertijd nam de productie van bedrijven zo sterk toe dat de bezettingsgraad van de productiecapaciteit boven de evenwichtswaarde terechtkwam. Er ontstonden, met andere woorden, conjuncturele spanningen in de economie. Indien deze spanningen in de komende kabinetsperiode geleidelijk verdwijnen blijft de economische groei volgens het CPB gemiddeld met ¼ procentpunt per jaar achter bij de geraamde potentiële groei. Daarmee bedraagt de verwachte toename van het BBP voor de periode 2002–2006 2½% per jaar. Ten opzichte van deze «raming» is de kans op een tegenvallende groei even groot als die op een meevallende groei.

Zowel door Paars I als Paars II is bij de aanvang van de kabinetsperiode uitgegaan van een behoedzaam scenario. Het uitgangspunt voor de economische groei lag beide keren circa 0,6 procentpunt beneden de groei die gemiddeld voor de desbetreffende kabinetsperiode werd geraamd.2 Tussentijdse bezuinigingsrondes als gevolg van een tegenvallende economische groei zijn mede hierdoor vermeden. De SER acht het raadzaam ook voor de komende kabinetsperiode een voorzichtigheidsmarge ten aanzien van de economische groei aan te houden. Tegen de achtergrond van de bereikte verbetering van de overheidsfinanciën beveelt de raad aan om een voorzichtig trendmatig scenario te hanteren.3 Zo'n scenario kent een kleinere voorzichtigheidsmarge dan een behoedzaam scenario. Voor de komende kabinetsperiode zou dit volgens het CPB een voorzichtigheidsmarge van¼ procentpunt per jaar impliceren, zodat zou moeten worden uitgegaan van een groei van het BBP van 2¼% per jaar. De studiegroep Begrotingsruimte ondersteunt deze invulling van een voorzichtig trendmatig scenario.4

In hoofdstuk 3 wordt aangegeven hoe groot de budgettaire ruimte is bij dit uitgangspunt. Het CPB heeft nog geen rekening gehouden met het effect dat de beleidsvoornemens uit het regeerakkoord op de economische groei kunnen hebben. Zo is de groeiraming voor zowel Paars I als Paars II indertijd met ¼%-punt per jaar naar boven bijgesteld als gevolg van de beleidsvoornemens van deze twee kabinetten. Als de beleidsvoornemens van het volgende kabinet in een zelfde bijstelling van de geraamde groei resulteren, is een voorzichtig trendmatige groeiraming van 2½% het resultaat.

Arbeidskosten

loonontwikkeling

De sterke groei van de werkgelegenheid in Nederland is met name mogelijk gemaakt door een gematigde ontwikkeling van de arbeidskosten die sinds het begin van de jaren tachtig tot ver in de jaren negentig is volgehouden. Ook in de laatste twee kabinetsperioden was aanvankelijk sprake van een beheerste ontwikkeling van de arbeidskosten. Doordat de arbeidsmarkt geleidelijk verkrapte zijn de arbeidskosten de laatste jaren echter sneller gaan stijgen. Terwijl de loonsom per werknemer ten tijde van Paars I nog met gemiddeld 2¼% per jaar omhoog ging, komt de toename van deze loonsom onder Paars II uit op gemiddeld 4¼%.

internationale concurrentie

Omdat tegenover de hogere stijging van de arbeidskosten per werknemer geen sterkere toename van de arbeidsproductiviteit staat, nemen de arbeidskosten per eenheid product sinds enkele jaren sneller toe. Vanaf 1997 is de groei van de arbeidskosten boven die van de concurrenten uit het eurogebied terechtgekomen. Het concurrentievermogen van de Nederlandse industrie is hierdoor verzwakt. De concurrentiepositie is vooral ten opzichte van onze belangrijkste handelspartner Duitsland aanzienlijk verslechterd. De invloed van de relatief sterke groei van de arbeidskosten op de concurrentiepositie ten opzichte van alle concurrenten werd tot dit jaar gemaskeerd door de waardestijging van de dollar. Hierdoor namen de arbeidskosten per eenheid product van de concurrenten buiten het eurogebied, in euro's gemeten, in de afgelopen jaren sterker toe dan die in Nederland, wat zonder deze waardestijging niet het geval zou zijn geweest. In 2001 en 2002 verslechtert de concurrentiepositie echter ook ten opzichte van de concurrenten buiten het eurogebied. Hierbij speelt volgend jaar de verwachte depreciatie van de dollar een rol.

arbeidskosten

De sneller stijgende arbeidskosten resulteren ook in een verslechtering van de winstgevendheid. Dit blijkt uit de stijging van de arbeidsinkomensquote waarvan sinds 1999 sprake is. In 2002 zal de arbeidsinkomensquote waarschijnlijk 3¼ procentpunt hoger zijn dan in 1998. Deze ontwikkeling is zorgwekkend omdat deze de groei van de werkgelegenheid nadelig beïnvloedt. Met het oog op de gewenste toename van de werkgelegenheid blijft een verantwoorde ontwikkeling van de arbeidskosten dan ook van groot belang. Hier ligt een belangrijke opgave voor de sociale partners. De regering levert een bijdrage aan de gewenste beheerste ontwikkeling van de arbeidskosten door het arbeidsaanbod te stimuleren via lastenverlichting. Voorkomen moet worden dat de huidige conjuncturele neergang uitmondt in een aantasting van de structurele economische groei. Als de loonontwikkeling onvoldoende reageert op de gewijzigde economische omstandigheden, bestaat het gevaar dat de werkloosheid – die nu nog beneden het evenwichtsniveau ligt – duidelijk daarboven komt te liggen. Het kan dan lang duren totdat het verstoorde evenwicht op de arbeidsmarkt weer is hersteld. Nederland heeft dat eerder ervaren nadat de werkloosheid in de jaren zeventig en in het begin van de jaren tachtig tot grote hoogte was gestegen.

Figuur 2.1.3 Concurrentiepositie¹ (indices, 1994 = 100), 1994–2002

¹ Arbeidskosten per eenheid product in de verwerkende industrie in concurrerende landen ten opzichte van die in Nederland.

Bron: CPB, MEV 2002

Inflatie

prijsontwikkeling

De Nederlandse inflatie is de laatste jaren opgelopen, met het inflatiecijfer voor dit jaar als uitschieter. Deze oploop in de inflatie hangt met name samen met de ontwikkeling van de arbeidskosten, de verhoging van indirecte belastingen en de sterk gestegen invoerprijzen. De stijging van de arbeidskosten loopt sinds 1998 op en is bovendien groter dan in andere Europese landen. Een deel van de prijsstijging in 2001 (1 procentpunt) is het gevolg van de verhoging van de indirecte belastingen in het kader van de belastingherziening. De inflatie in 2000 en 2001 ondervindt tevens een impuls vanwege een sterke prijsstijging van de invoer (waaronder die van energie). Deze invloed doet zich in heel Europa voor. Afgemeten aan de mutatie van de geharmoniseerde consumentenprijsindex bedraagt de Nederlandse inflatie in 2001 naar verwachting 4¾%. Het CPB voorziet voor 2002 een duidelijke afzwakking van de geharmoniseerde inflatie tot 2½%. Het effect van de tariefstijgingen van de indirecte belastingen verdwijnt volgend jaar immers uit het inflatiecijfer. Verder leiden de zwakkere economische groei in de wereld en de verwachte daling van de dollarkoers tot een daling van de invoerprijzen.

Figuur 2.1.4 Inflatie (geharmoniseerde consumentenprijsindex, in %), 1994–2002

Bron: CPB, MEV 2002

EMU-saldo en overheidsschuld

EMU-saldo

In 2002 zal het EMU-saldo positief zijn en naar verwachting 1% BBP bedragen, terwijl Nederland in 1994 nog een negatief EMU-saldo had van omstreeks 4% BBP. De verbetering van het begrotingssaldo is internationaal gezien overigens niet uitzonderlijk. Vanaf 1994 hebben veel EU-lidstaten, mede om zich te kwalificeren voor de Economische en Monetaire Unie, de overheidsfinanciën ingrijpend gesaneerd. Tien van de vijftien EU-landen bereikten de afgelopen zeven jaar zelfs een grotere verbetering van het EMU-saldo dan Nederland. Zweden is de uitschieter: het Zweedse EMU-saldo zal volgend jaar waarschijnlijk uitkomen op 3,4% BBP, terwijl in 1994 nog sprake was van een tekort van 10,8% BBP.

EMU-schuld

De verbetering van het begrotingssaldo en de sterke toename van het nominale BBP hebben tezamen geresulteerd in een sterke daling van de overheidsschuld in procenten van het BBP. De schuldquote is in Nederland in de afgelopen jaren harder gedaald dan het EU-gemiddelde. Volgend jaar komt deze quote uit op 48%, terwijl het gemiddelde cijfer voor de EU dan 60% bedraagt. Hierbij past wel als kanttekening dat dit gunstige verschil vooral samenhangt met de nog uitzonderlijk hoge schuldquoten van drie landen (Italië, België en Griekenland). Wanneer deze drie landen buiten beschouwing worden gelaten zit Nederland ruwweg op het Europese gemiddelde. Inmiddels vertoont ook de omvang van de overheidsschuld in euro's een daling. Dit gaat gepaard met een afname van de rentelasten. Deze afname hangt daarnaast samen met de daling van de rente op de kapitaalmarkt.

Figuur 2.1.5 Vorderingensaldo¹ (% BBP), 1994–2002Overheidsschuld² (% BBP), 1994–2002

EMU-schuld en rentelasten in miljarden euro's, 1994–2002

¹ Voor Nederland en de EU gaat het om het EMU-saldo.

² Voor Nederland en de EU gaat het om de EMU-schuld.

Bron: CPB, MEV 2002; OESO, Economic Outlook 2001/1; Ministerie van Financiën

Beleidsopgaven voor de toekomst

De gevolgen van de vergrijzing voor het begrotingsbeleid

demografie

De Nederlandse bevolking zal de komende decennia in een snel tempo vergrijzen. In de periode tot 2040 zal het aantal 65-plussers vrijwel verdubbelen tot ruim 4 miljoen personen. Dit heeft aanzienlijke gevolgen voor de overheidsuitgaven (AOW, zorg).5 Analyses van het CPB, de WRR en DNB laten zien dat bij een volledige afbouw van de overheidsschuld rond 2025 de vergrijzingsuitgaven kunnen worden opgevangen zonder dat een budgettaire noodzaak ontstaat om de lasten te verhogen of om de collectieve aanspraken te beperken. De daling van de rentelasten, die in dit geval wordt bereikt, maakt voldoende ruimte op de begroting vrij om de extra uitgaven te financieren. Tot 2010 is het tempo van de vergrijzing nog relatief gematigd, daarna zal de vergrijzing versnellen als gevolg van de pensionering van de«babyboom-generatie». In de periode tot 2010 zal Nederland daarom zijn schulden gemakkelijker kunnen aflossen dan daarna. Tegen deze achtergrond beveelt de Studiegroep Begrotingsruimte in haar advies voor het begrotingsbeleid van het komende kabinet aan om in de komende jaren uit te gaan van jaarlijkse begrotingsoverschotten van 1¼ à 1¾% BBP.6 Hiermee zou de overstap worden gemaakt naar een demografisch bepaalde doelstelling voor het begrotingssaldo. Ook een versterking van het economisch draagvlak is van belang met het oog op de gevolgen van de vergrijzing voor de overheidsfinanciën. Deze kan met name worden bereikt via een grotere deelname aan het arbeidsproces. De Studiegroep Begrotingsruimte wijst in dit verband op de betekenis van lastenverlichting.

Trends in de economie en de maatschappij

maatschappelijke veranderingen

Naast de demografische veranderingen zijn diverse andere trends bepalend voor de toekomstige maatschappelijke en economische ontwikkeling. Ook deze trends stellen eisen aan het financieel-economische beleid. Hierbij valt met name te denken aan de groeiende welvaart, de hoger opgeleide en mondigere bevolking, de toenemende heterogeniteit van de samenleving, de individualisering en het grotere gewicht dat aan het milieu wordt toegekend. Deze trends impliceren dat de burgers andere eisen stellen aan de kwaliteit van de collectieve voorzieningen en ook steeds meer variëteit in het aanbod van deze voorzieningen wensen. Een andere belangrijke trend betreft de internationalisering van de economie. Als gevolg van deze ontwikkeling staat een steeds groter deel van het bedrijfsleven bloot aan internationale concurrentie. Bovendien neemt de intensiteit van deze concurrentie toe. Voor de overheid brengt deze ontwikkeling de noodzaak van goede collectieve voorzieningen en een concurrerend niveau van de belastingtarieven met zich mee. Daarnaast gaat de Europese integratie gepaard met een toenemende invloed van het economisch beleid van de andere EU-lidstaten op het Nederlandse beleid en vice versa (zie box 2.1.2). Dit geldt met name voor de landen die deel uitmaken van de Economische en Monetaire Unie. Ten slotte zijn ook de snelle technologische ontwikkelingen van betekenis voor het financieel-economische beleid. Enerzijds heeft de overheid een taak bij het creëren van omstandigheden die het mogelijk maken om te profiteren van de nieuwe technologische mogelijkheden. Anderzijds maken de technologische vernieuwingen nieuwe, betere voorzieningen (bijvoorbeeld op het gebied van de zorg en de mobiliteit) mogelijk.

Box 2.1.2 Het economisch beleid in Europa

Het Europese integratieproces zorgt ook op het gebied van het sociaal-economisch beleid voor een intensivering van de Europese samenwerking. Uitgangspunt is hierbij dat coördinatie van beleid op EU-niveau een duidelijke toegevoegde waarde dient te hebben ten opzichte van nationaal beleid (subsidiariteit) en niet verder mag gaan dan noodzakelijk is voor de realisatie van de verdragsdoelstellingen (proportionaliteit). Voor Nederland is hierbij een additionele invalshoek: beleidsconcurrentie waar dat kan, beleidscoördinatie waar dat moet. De coördinatie van het economische beleid in de EU omvat het hele spectrum van dit beleid, te weten begrotingsbeleid, werkgelegenheidsbeleid en (structureel) beleid gericht op een goede werking van de markten voor goederen, diensten en kapitaal.7 Overleg met de sociale partners vindt plaats in het kader van de zogenoemde macro-economische dialoog. De Globale Richtsnoeren voor het Economisch Beleid vormen het overkoepelende instrument voor de coördinatie van het economische beleid.

Figuur 2.1.6 De procedures voor coördinatie van economisch beleid in de Europese Unie

De uitvoering van de verschillende procedures en de wijze waarop de beleidscoördinatie plaatsvindt worden voortdurend aangepast op basis van opgedane ervaringen. Steeds vaker wordt erkend dat lichte en informele vormen van beleidscoördinatie, zoals beleidsuitwisseling, een belangrijke rol kunnen spelen. Beleidsuitwisseling biedt de mogelijkheid om te zoeken naar effectieve en efficiënte vormen van beleid. Deze vorm van beleidscoördinatie resulteert derhalve in een gezonde beleidsconcurrentie. De beleidsuitwisseling in het kader van de Lissabon-strategie (zie box 2.3.2) is hiervan een voorbeeld.

Houdbare overheidsfinanciën zijn van cruciaal belang voor een stabiele EMU. Daarom worden nu ook ervaringen uitgewisseld met beleid dat wordt gevoerd met het oog op de vergrijzing. Mede op aandringen van Nederland is op de bijeenkomst van de Europese Raad dit voorjaar in Stockholm afgesproken dat lidstaten in de stabiliteits- en convergentieprogramma's aandacht besteden aan de budgettaire gevolgen van de vergrijzing en aan de nationale beleidsreacties. Monitoring van beleid en uitwisseling van «best practices» kunnen uitmonden in verbeteringen van de nationale beleidsstrategieën. Lidstaten kunnen vervolgens druk uitoefenen op andere lidstaten («peer pressure») indien zij onvoldoende maatregelen nemen om de gevolgen van de vergrijzing op te vangen.

De toenemende bereidheid om «peer pressure» op elkaar uit te oefenen blijkt uit de aanbeveling van de Ecofin Raad aan Ierland begin 2001 vanwege de strijdigheid van het Ierse begrotingsbeleid met de Globale Richtsnoeren. Van deze publieke aanbeveling is een signaal uitgegaan naar de lidstaten dat de nationale beleidsvrijheid op economisch gebied ingebed moet zijn in Europese kaders.

Met het oog op het goed functioneren van de EMU is vooral het Stabiliteits- en Groeipact van betekenis. De eisen die in dit pact aan het begrotingsbeleid worden gesteld zijn onlangs verduidelijkt. Alle lidstaten dienen ten minste begrotingsevenwicht na te streven, zodat meer ruimte ontstaat voor het laten werken van de automatische stabilisatoren. Bovendien zijn nadere afspraken gemaakt die ertoe moeten leiden dat de stabiliteits- en convergentieprogramma's van de lidstaten beter vergelijkbaar zijn en ongeveer gelijktijdig worden ingediend en behandeld. Aanleiding is de wens om alle lidstaten meer gelijk te behandelen.

Met het financieel-economisch beleid streeft het kabinet een zo groot mogelijke maatschappelijke welvaart na. Het gaat daarbij om de welvaart in ruime zin. Deze heeft niet alleen betrekking op de materiële welvaart, waarvoor het BBP een indicator vormt, maar ook op factoren als de sociale cohesie, de kwaliteit van het leefmilieu en de volksgezondheid. In dit hoofdstuk passeren diverse onderdelen van het financieel-economisch beleid de revue. Steeds wordt eerst kort teruggeblikt op de ontwikkelingen in de laatste twee kabinetsperioden. Daarna komen beleidsopgaven en -opties voor de toekomst aan de orde, waarbij met name wordt geput uit de verkenningen die zijn verricht. Deze verkenningen bestrijken de beleidsterreinen belasting- en premieheffing, economische structuur, onderwijs en onderzoek, zorg en sociale infrastructuur. De verkenningen gaan na hoe de overheid – rekening houdend met de genoemde trends – voorwaarden kan scheppen voor verdere welvaartsgroei en hoe zij de kwaliteit van de collectieve voorzieningen kan veiligstellen.

2.2 Arbeidsmarkt en sociale zekerheid

Ontwikkelingen op de arbeidsmarkt

werkgelegenheid

Bevordering van de werkgelegenheid en de arbeidsparticipatie zijn van belang voor het continueren van de economische groei en de houdbaarheid van de overheidsfinanciën. Op dit terrein zijn successen geboekt. De sterke economische groei is gepaard gegaan met een aanzienlijke toename van de vraag naar arbeid. In arbeidsjaren gerekend komt de groei van de werkgelegenheid over de periode 1994–2002 naar verwachting uit op gemiddeld 2,2% per jaar. Daarmee ligt deze groei duidelijk boven de toename van de potentiële beroepsbevolking, zodat de werkgelegenheidsgraad in arbeidsjaren – dat is de werkgelegenheid in arbeidsjaren als percentage van de potentiële beroepsbevolking – is gestegen. De toename van de werkgelegenheid in personen is nog hoger dan die in arbeidsjaren, omdat het aantal deeltijdbanen sinds 1994, evenals in de voorgaande decennia, relatief snel is toegenomen.

arbeidsaanbod

De gunstige ontwikkeling van de werkgelegenheid is mede mogelijk gemaakt door een snelle stijging van het arbeidsaanbod. Dit aanbod is de afgelopen jaren veel sneller gegroeid dan de potentiële beroepsbevolking. De participatiegraad, dat wil zeggen het aantal personen dat zich op de arbeidsmarkt aanbiedt als percentage van de potentiële beroepsbevolking, is volgend jaar dan ook hoger (70%) dan in 1994 (63%). Een groot deel van de beroepsbevolking biedt zich overigens voor een deeltijdbaan aan. De stijging van het arbeidsaanbod heeft een neerwaartse invloed op de ontwikkeling van de arbeidskosten uitgeoefend en heeft daarmee ook weer bijgedragen aan de toename van de werkgelegenheid. Bedrijven ondervonden door de dynamiek van het arbeidsaanbod bij het werven van personeel lange tijd geen problemen, zodat zij hun productie aan de snel groeiende vraag konden aanpassen. De sterke toename van de werkgelegenheid heeft overigens – omgekeerd – via een aanmoedigingseffect ook bijgedragen aan de groei van het arbeidsaanbod.

Figuur 2.2.1 Participatie- en werkgelegenheidsgraad¹ (in %), 1994–2002

¹ In procenten van de bevolking van 15–64 jaar. De werkgelegenheidsgraad in personen is exclusief banen van minder dan 12 uur per week.

Bron: CPB, MEV 2002

krapte op de arbeidsmarkt

De uitbreiding van de werkgelegenheid in personen heeft die van het arbeidsaanbod in sterke mate overtroffen. Als gevolg van deze snelle banencreatie is de werkloosheid gedaald tot een – ook in internationaal perspectief – laag niveau. Momenteel is sprake van duidelijke krapte op de arbeidsmarkt. Ruim 200 000 vacatures staan open waarvan de helft moeilijk vervulbaar is. De groei van het aantal vacatures is inmiddels wel afgevlakt. Niet alleen de bedrijven kampen met knelpunten bij de personeelsvoorziening, ook de collectieve sector ondervindt problemen bij het vervullen van vacatures. Door de verwachte zwakkere groei van de werkgelegenheid zal de werkloosheid in 2002 voor het eerst sinds 1994 weer oplopen, zodat de krapte op de arbeidsmarkt vermindert.

Figuur 2.2.2 Openstaande vacatures en werkloosheid (in duizenden personen), 1994–2000

Bron: CBS

Het gevoerde arbeidsmarktbeleid

stimulering vraag

Het gevoerde werkgelegenheidsbeleid bestaat uit verschillende elementen. Om te beginnen is langs verschillende wegen de vraag naar arbeid gestimuleerd. Dat is vooral gedaan via het verlagen van de lasten op arbeid, waardoor een neerwaarts effect op de arbeidskosten is uitgeoefend. Volgend jaar zal de microlastendruk op het arbeidsinkomen in totaal met 12¾ miljard euro zijn gedaald ten opzichte van 1994. Hiervan heeft circa een kwart betrekking op verlaging van de lasten voor werkgevers. Lagere werkgeverslasten verminderen de arbeidskosten rechtstreeks.

stimulering aanbod

Ook verlaging van werknemerslasten oefent – zij het indirect – neerwaartse druk uit op de arbeidskosten, onder meer door het verruimen van het arbeidsaanbod. Zo is het voor uitkeringsgerechtigden aantrekkelijker gemaakt om een betaalde baan te accepteren via verschillende verhogingen van het arbeidskostenforfait. Met hetzelfde doel is in het kader van de Belastingherziening 2001 een arbeidskorting geïntroduceerd. Bij deze belastingherziening heeft stimulering van het arbeidsaanbod voorop gestaan. Centraal element is een verlaging van de marginale tarieven, waarvan een positief effect op het arbeidsaanbod in uren mag worden verwacht. Het lastenpakket voor 2002 is eveneens in hoge mate gericht op het stimuleren van het aanbod van arbeid, met name van toetreders en ouderen.

Door de reeds genoemde fiscale maatregelen worden de prikkels voor uitkeringsgerechtigden en andere inactieven vergroot om aan het arbeidsproces deel te nemen. Voor werkgevers zijn financiële prikkels geïntroduceerd die kunnen resulteren in een geringer verlies aan arbeidscapaciteit als gevolg van ziekte en arbeidsongeschiktheid. In dit verband is in 1996 de Ziektewet geprivatiseerd en is in 1998 premiedifferentiatie in de WAO ingevoerd.

reïntegratie

Een volgende categorie maatregelen is speciaal gericht op de reïntegratie van uitkeringsgerechtigden in het arbeidsproces. Hiermee kan niet alleen een vermindering van het aantal personen met een uitkering worden bereikt, maar ook een toename van het «effectieve» arbeidsaanbod. Hiertoe zijn bijvoorbeeld gesubsidieerde banen voor werklozen gecreëerd, waarmee wordt beoogd mensen via werkervaring een grotere kans op een reguliere baan te geven. Teneinde de inschakeling van langdurig werklozen te stimuleren worden ook loonkostensubsidies verstrekt die het voor werkgevers aantrekkelijker maken om deze werklozen in dienst te nemen. De reïntegratie van werklozen wordt tevens bevorderd door institutionele veranderingen. Via financiële prikkels worden de uitvoerders van de sociale zekerheid gestimuleerd om uitkeringsgerechtigden weer aan het werk te krijgen. De gewijzigde financiering van de bijstand is een voorbeeld. Gemeenten hebben er nu financieel voordeel van als ze erin slagen mensen met een bijstandsuitkering weer aan de slag te krijgen. Met ingang van 1 januari 2002 zal voor de werknemersverzekeringen SUWI (Structuur Uitvoering Werk en Inkomen) van kracht zijn. In dit kader verzorgt het Uitvoeringsorgaan Werknemersverzekeringen (UWV), een publieke instelling, voortaan de verstrekking van de uitkeringen en wordt de reïntegratie van uitkeringsgerechtigden uitbesteed aan private reïntegratiebedrijven. Door de uitbesteding aan private partijen kan de effectiviteit van het reïntegratiebeleid toenemen. Van belang is tevens dat uitkeringsgerechtigden met ingang van 1 januari 2002 voor alle zaken rondom uitkering en werk op één adres (het CWI, Centrum voor Werk en Inkomen) terechtkunnen.

Beleidsopgaven voor de toekomst

Verhoging van de deelname aan het arbeidsproces

economisch draagvlak

Omdat de potentiële beroepsbevolking veroudert, neemt de demografische component van de groei van het arbeidsaanbod af. Dit beperkt de mogelijkheden voor economische groei. Vanwege de gevolgen van de vergrijzing voor de overheidsfinanciën is echter juist een versterking van het economisch draagvlak gewenst. Het is dan ook van belang dat het arbeidsaanbod wordt gestimuleerd teneinde de motor van de economische groei aan de gang te houden. Ook een snellere groei van de arbeidsproductiviteit is in dit verband van betekenis. Verbetering van de kwaliteit van het arbeidsaanbod – onder meer via onderwijs en scholing – kan hieraan bijdragen.

arbeidsaanbod

Stimulering van het arbeidsaanbod maakt een verdere toename van de werkgelegenheidsgraad in arbeidsjaren mogelijk. Hiervoor bestaat in ons land ook ruimte. De werkgelegenheidsgraad in arbeidsjaren evenaart op dit moment weliswaar ongeveer het Europese gemiddelde, maar blijft duidelijk achter bij die in bijvoorbeeld het Verenigd Koninkrijk en de Scandinavische landen. Bij het beoordelen van de internationale positie van ons land wat betreft de deelname aan het arbeidsproces moet worden bedacht dat een voltijdbaan hier een relatief klein aantal uren omvat. Het voor het economisch draagvlak relevante aantal gewerkte uren per hoofd van de potentiële beroepsbevolking is dan ook geringer dan het Europese gemiddelde. Tevens zij erop gewezen dat de Europese landen gemiddeld veel lagere deelnamepercentages kennen dan de Verenigde Staten. In de Verenigde Staten nemen relatief meer mensen aan het arbeidsproces deel, en bovendien doen ze dat gemiddeld een veel groter aantal uren per week en een groter aantal dagen per jaar dan Europese werknemers.

Figuur 2.2.3 Werkgelegenheidsgraad¹ in personen² en in arbeidsjaren (in %), 2000

¹ In procenten van de bevolking van 15–64 jaar.

² Vanwege internationale vergelijkbaarheid inclusief banen van minder dan 12 uur per week.

Bron: Europese Commissie, 2001, Employment in Europe

generiek beleid

Het voorafgaande betekent dat een verdere verschuiving in het arbeidsmarktbeleid voor de hand ligt van bevordering van de vraag naar arbeid naar stimulering van het arbeidsaanbod. Daarbij kan onder meer worden gedacht aan beleid in de vorm van een verdere verlaging van de marginale tarieven en een verhoging van de arbeidskorting. Hierdoor wordt het voor alle werknemers aantrekkelijker om te werken. Lagere marginale tarieven hebben bovendien een gunstig effect op de kwaliteit van het arbeidsaanbod, doordat zij mensen stimuleren om zich bijvoorbeeld via scholing in te spannen voor een positieverbetering. Generieke beleidsinspanningen zijn ook van betekenis voor de groepen die oververtegenwoordigd zijn in de inactiviteit, maar deze groepen verdienen daarnaast speciale aandacht. Er zijn ook inspanningen nodig om het nog steeds grote aantal uitkeringsgerechtigden te beperken.

Beleid voor specifieke groepen

arbeidsparticipatie vrouwen

De regering heeft veel beleidsinitiatieven genomen om de deelname aan het arbeidsproces van vrouwen, ouderen, etnische minderheden en laagopgeleiden te vergroten. Toch zijn deze groepen nog steeds oververtegenwoordigd in de populatie inactieven. De gewenste toename van de werkgelegenheidsgraad valt met name te bereiken indien de genoemde groepen meer zouden gaan participeren. Hoewel de arbeidsparticipatie van vrouwen de afgelopen tien jaar sterk is toegenomen, staan nog steeds veel vrouwen buiten het arbeidsproces. De wel participerende vrouwen doen dat bovendien vaak in deeltijd. De werkgelegenheidsgraad van vrouwen is in arbeidsjaren daarom nog steeds belangrijk lager dan het Europese gemiddelde, terwijl het overeenkomstige cijfer in personen wel boven het EU-gemiddelde ligt.

ouderen

Een relatief grote onbenutte arbeidsreserve kenmerkt ook de groep ouderen. Hoewel de arbeidsdeelname van ouderen sinds het aantreden van Paars I is gestegen, is de werkgelegenheidsgraad van de groep personen van 55 tot en met 64 jaar nog steeds slechts de helft van de werkgelegenheidsgraad van de potentiële beroepsbevolking. Ook de deelname van etnische minderheden aan het arbeidsproces blijft achter bij het gemiddelde. Dit hangt voor een deel samen met het opleidingsniveau. Verheugend is overigens dat de werkloosheid onder allochtonen sterk is gedaald. Ten slotte nemen ook nog steeds relatief veel laagopgeleiden niet deel aan het arbeidsproces.

Figuur 2.2.4 Werkgelegenheidsgraad¹ in personen² en in arbeidsjaren van vrouwen (in %), 1994 en 2000

Werkgelegenheidsgraad in personen³ van vrouwen, ouderen, etnische minderheden en laagopgeleiden (in %), 2000

¹ In procenten van de bevolking van 15–64 jaar.

² Vanwege internationale vergelijkbaarheid inclusief banen van minder dan 12 uur per week.

³ Exclusief banen van minder dan 12 uur per week.

Bron: Europese Commissie, 2001, Employment in Europe; CBS, Enquête Beroepsbevolking.

beleidsinspanningen

Het arbeidsaanbod van vrouwen en ouderen kan worden vergroot via gerichte beleidsinspanningen die het voor deze groepen aantrekkelijker maken om aan het arbeidsproces deel te nemen of die voor hen drempels wegnemen om de arbeidsmarkt te betreden. Hier ligt een gedeelde verantwoordelijkheid voor de overheid en de sociale partners. Hun gezamenlijke aandacht is bijvoorbeeld nodig voor verbetering van de kinderopvang. De overheid ondersteunt dit onder meer door fiscale regelingen voor uitgaven aan kinderopvang en door de combinatiekorting. Met deze regelingen wordt beoogd werkenden met jonge kinderen fiscaal tegemoet te komen voor de kosten van het deels uitbesteden van de zorg voor deze kinderen. De regering stimuleert de deelname van vrouwen aan het arbeidsproces ook via de herintrederskorting en wettelijke regelingen voor zorg- en ouderschapsverlof. Van de sociale partners mag worden verwacht dat zij door verlofregelingen de combinatie van zorg en arbeid mogelijk maken en dat zij voor betere scholingsfaciliteiten voor oudere werknemers zorgdragen. Met ingang van 2002 stimuleert de regering de arbeidsdeelname van ouderen via een hogere arbeidskorting voor werkenden van 58 jaar en ouder. Voorts vindt onderzoek plaats naar de arbeidsmarktkansen van ouderen om na te gaan of er aanleiding is om de sollicitatieplicht voor mensen van 57,5 jaar en ouder opnieuw in te voeren. Het is ook gewenst dat de sociale partners voortgaan op de ingeslagen weg van flexibilisering van de pensioenen. Keuzevrijheid van werknemers ten aanzien van de pensioenleeftijd is mogelijk indien de (pre)pensioenen worden gebaseerd op de individueel betaalde premies. De gewenste verbetering van de kansen op werk voor allochtonen en laagopgeleiden stelt met name eisen aan de voorzieningen op het gebied van onderwijs en scholing. Goed onderwijs en goede scholing zijn overigens van belang voor een grotere inzetbaarheid van de gehele beroepsbevolking.

Het kabinet laat op dit moment onderzoeken hoe de arbeidsparticipatie valt te verhogen door een betere spreiding van de deelname aan het arbeidsproces over de levensloop. Zo wordt bezien of flexibele aanwendingsmogelijkheden van (pre)pensioengelden, bijvoorbeeld om een periode van verlof of scholing te financieren, een middel zijn om verlofwensen van werknemers en een hogere arbeidsparticipatie van ouderen te combineren.

Een lager aantal uitkeringen

inactieven

Kenmerkend voor de Nederlandse situatie is dat een groot aantal inactieven een uitkering ontvangt. Het totaal aantal uitkeringsgerechtigden in de leeftijd van 15–64 jaar is veel groter dan het aantal werklozen. Alleen al het aantal werkloosheidsuitkeringen (WW en ABW) is reeds vanaf de jaren tachtig ongeveer 300 000 hoger dan het aantal werklozen. Dit is het gevolg van het feit dat niet alle mensen met een werkloosheidsuitkering werk zoeken of verplicht zijn werk te zoeken. Ruim de helft van deze groep uitkeringsgerechtigden heeft een ontheffing van de sollicitatieplicht. Nederland kent daarnaast – ook internationaal gezien – een bijzonder groot aantal mensen met een arbeidsongeschiktheidsuitkering. Dit valt mogelijk voor een deel te verklaren uit het aantrekkelijke karakter (hoogte en duur) van een WAO-uitkering in vergelijking met een werkloosheidsuitkering. Nadat het aantal personen met een arbeidsongeschiktheidsuitkering in de eerste helft van de jaren negentig daalde als gevolg van ingrepen in de desbetreffende regelingen, is vanaf 1997 weer sprake van een snelle stijging, en bedraagt het totale aantal uitkeringen inmiddels bijna één miljoen. Het beperken van de toestroom tot de arbeidsongeschiktheidsregelingen en het bevorderen van de uitstroom zijn noodzakelijk.

Vermindering van de collectief gefinancierde inactiviteit kan een bijdrage leveren aan de gewenste verruiming van het «effectieve» arbeidsaanbod. Als beleidsinspanningen om het aantal uitkeringsgerechtigden te verminderen succesvol zijn, neemt het economisch draagvlak toe, en ontstaat door de geringere uitgaven voor sociale zekerheid bovendien meer ruimte voor andere collectieve uitgaven, waaronder de uitgaven die samenhangen met de vergrijzing. Vermindering van het aantal uitkeringsgerechtigden is niet alleen gewenst om economische redenen, maar ook ter versterking van de sociale cohesie.

Bestrijding van de armoedeval

armoedeval

Het beroep op de sociale zekerheid kan met name worden beperkt door het bestrijden van de armoedeval, die ontstaat doordat laagbetaald werk vaak onvoldoende lonend is in vergelijking met een uitkering. Mensen met een uitkering hebben doorgaans een bijzonder grote bruto-inkomensverbetering nodig om er bij de overgang naar werk niet in netto besteedbaar inkomen op achteruit te gaan. Dit verschijnsel is het gevolg van een cumulatie van algemene en gemeentelijke inkomensafhankelijke regelingen. Het is mogelijk dat personen met een uitkering bij een stijging van het bruto-inkomen toch hun besteedbaar inkomen (aanzienlijk) zien dalen doordat zij niet alleen meer belastingen en premies moeten betalen, maar ook minder van de bedoelde regelingen kunnen profiteren. Dit stimuleert de betrokkenen uiteraard niet om actief op zoek te gaan naar een betaalde baan. Bestrijding van de armoedeval, bijvoorbeeld door een verdere verhoging van de arbeidskorting of aanpassing van inkomensafhankelijke regelingen, kan dan ook bijdragen aan de reïntegratie van uitkeringsgerechtigden in het arbeidsproces.

Werkenden met een inkomen tot omstreeks 140% van het minimumloon kunnen vanwege een cumulatie van inkomensafhankelijke regelingen eveneens met de armoedeval te maken krijgen. Dit maakt het voor hen onaantrekkelijk om langer te gaan werken of om zich in te spannen voor een positieverbetering. Het aanpakken van dit probleem kan resulteren in een groter aantal gewerkte uren per werkende en in een hogere arbeidsproductiviteit. De Verkenning Belasting- en Premieheffing reikt beleidsopties aan om beide varianten van de armoedeval te bestrijden.

Arbeidsongeschiktheid

De toename van het aantal personen met een arbeidsongeschiktheidsuitkering is zorgwekkend. Vanwege de vergrijzing van de potentiële beroepsbevolking dreigt dit aantal bij ongewijzigd beleid relatief sterk te blijven stijgen.

commissie Donner

De commissie Donner heeft op 30 mei jl. een advies uitgebracht over mogelijke beleidsopties om de instroom in de arbeidsongeschiktheidsregelingen te verminderen. Centraal element van het advies van deze commissie vormt de aanbeveling om een onderscheid te introduceren tussen volledige en gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid en om de inspanningen en prikkels te vergroten om gedeeltelijk arbeidsongeschikten aan het werk te houden. De eerder genomen maatregelen om de instroom in de WAO te beperken zijn minder effectief gebleken doordat sociale partners het ontstane «WAO-gat» veelal hebben gedicht in CAO's. Het is van belang hier bij komende hervormingen rekening mee te houden.

Reïntegratiebeleid

uitvoering sociale zekerheid

Om de motor van de economische groei aan de gang te houden is een verruiming van het effectieve arbeidsaanbod nodig. Het reïntegratiebeleid speelt daarbij een belangrijke rol. De effectiviteit van dit beleid is via institutionele veranderingen vergroot. Verdere institutitionele wijzigingen zijn gewenst. Zo zou het Rijk de gemeenten, die de Bijstandswet uitvoeren, meer ruimte voor een eigen beleid kunnen geven, vooral door minder specifieke regels te stellen. Het is dan tegelijkertijd nodig dat de gemeenten meer rekenschap afleggen over de resultaten van hun beleid. Hiertoe zouden de financiële prikkels voor de gemeenten moeten worden vergroot om zich in te spannen om bijstandsgerechtigden weer aan het werk te krijgen. In de relatie tussen de rijksoverheid en het UWV kunnen financiële prikkels niet een soortgelijke rol spelen, omdat het UWV geen zelfstandige financiële ruimte heeft. Daarom is het van belang dat met het UWV heldere afspraken worden gemaakt over te behalen prestaties en over de te volgen werkwijze. De door gemeenten en UWV in te schakelen private reïntegratiebedrijven kunnen zelf bepalen welke inspanningen het meest geschikt zijn om mensen weer aan de slag te helpen. Er is echter nog niet aan alle voorwaarden voldaan voor een goed functioneren van de markt voor deze bedrijven. Van belang is dat de reïntegratiebedrijven worden beloond op basis van het bereikte resultaat.

arbeidsbemiddeling

De effectiviteit van het reïntegratiebeleid hangt mede af van de prikkels die uitkeringsgerechtigden ondervinden om weer aan de slag te gaan. Aanpak van de armoedeval is in dit verband essentieel. Mensen die er niet in slagen werk te vinden, hebben recht op een inkomensvervangende uitkering en op ondersteuning bij het vinden van een baan. Tegenover deze rechten staan plichten. In wet- en regelgeving zijn sancties opgenomen voor het geval dat uitkeringsgerechtigden hun plichten niet nakomen. Met het oog op de gewenste reïntegratie van uitkeringsgerechtigden is het benutten van deze sanctiemogelijkheden van belang.

2.3 Economische structuur en marktwerking

Sterke groei van de investeringen van bedrijven

toename investeringsquote

In de laatste twee kabinetsperioden heeft de economie zich niet alleen in conjunctureel maar ook in structureel opzicht gunstig ontwikkeld. Zo zijn de investeringen van bedrijven – ook in internationaal perspectief – aanzienlijk gestegen. Dit valt voor een deel te verklaren uit de sterke economische groei die de noodzaak van capaciteitsuitbreiding met zich bracht en uit de gunstige rendementen. De toenemende krapte op de arbeidsmarkt speelt eveneens een rol. Bedrijven hebben de investeringen verhoogd teneinde minder afhankelijk te worden van de schaarse factor arbeid. De gerealiseerde stijging van het aandeel van de bedrijfsinvesteringen in het BBP maakt een snellere groei van de arbeidsproductiviteit mogelijk. De productiviteitstoename is in de afgelopen jaren zowel historisch als internationaal gezien relatief gering geweest. De verklaring

productiviteitsontwikkeling

hiervoor moet vooral worden gezocht in de geringe productiviteitsgroei in de commerciële dienstensector (zie box 2.3.1). Overigens daalt de investeringsquote dit en volgend jaar als gevolg van de vertraging van de economische groei en de verslechtering van de winstgevendheid. Indien deze ontwikkeling zou doorzetten komt ook de gewenste snellere stijging van de arbeidsproductiviteit in gevaar.

Figuur 2.3.1 Investeringen van bedrijven exclusief woningen (in % BBP), 1994–2002

Bron: CPB, MEV 2002

Box 2.3.1 De groei van de arbeidsproductiviteit in historisch en internationaal perspectief

De arbeidsproductiviteit nam in de jaren negentig in Nederland relatief weinig toe. Het CPB heeft een analyse gemaakt van deze ontwikkeling en van de mogelijke oorzaken.8 De productiviteitstoename voor de totale economie bedroeg in de tweede helft van de jaren negentig minder dan 1% per jaar, terwijl de toename in de jaren tachtig nog gemiddeld 1¾% bedroeg. De productiviteitsgroei in de marktsector lag in de periode 1995–1999 met 1¼% per jaar boven de productiviteitsgroei voor de totale economie, maar ook deze was belangrijk lager dan in de jaren tachtig (2¼%). Wel is de groei van de productiviteit in de marktsector aan het eind van de jaren negentig enigszins aangetrokken.

De toename van de arbeidsproductiviteit was in de jaren negentig ook internationaal bezien aan de magere kant. De voorsprong die Nederland met zijn productiviteit per gewerkt uur op de meeste concurrenten heeft, staat dan ook onder druk. In 1990 was de productiviteit per uur meer dan een kwart hoger dan in de EU en had Nederland zelfs een hogere productiviteit dan de VS. Vorig jaar lag het productiviteitsniveau voor de totale economie zo'n 20% boven het gemiddelde niveau in de EU en net iets onder dat van de VS.

Figuur 2.3.2 Groei arbeidsproductiviteit¹ marktsector (in %, 1980–1999)

¹ Volume bruto toegevoegde waarde per gewerkt uur.

Bron: CPB

De belangrijkste oorzaak van de gematigde productiviteitsgroei in Nederland is de geringe stijging van de productiviteit in de commerciële dienstensector. Vooral de zakelijke dienstverlening kent in deze sector een lage productiviteitstoename. Het grote aantal toetredende bedrijven in deze bedrijfstak blijkt de productiviteitsstijging vooralsnog niet te stimuleren maar juist te remmen. Bovendien blijken ook bestaande bedrijven hun productiviteit gemiddeld niet of nauwelijks te verhogen. Dit kan samenhangen met onvoldoende concurrentie in snel groeiende markten, te weinig product- en procesinnovaties of ontoereikende managementkwaliteiten.

Een deel van de vertraging in de productiviteitstoename hangt samen met wijzigingen in de bedrijfstakkenstructuur en in de samenstelling van de werkgelegenheid. Van belang is om te beginnen de verschuiving binnen de Nederlandse economie en binnen dienstensectoren naar relatief laag-productieve bedrijfstakken. Ook de inschakeling in het arbeidsproces van veel mensen met een lage productiviteit kan aan de afzwakking van de productiviteitsgroei hebben bijgedragen. Tegenover deze ongunstige invloeden op de ontwikkeling van de productiviteit hebben in de tweede helft van de jaren negentig gunstige effecten gestaan van de investeringen in informatie- en communicatietechnologie en van de sterke productiviteitsgroei in de ICT-sector. De bijdrage die deze factoren aan de productiviteitstoename hebben geleverd is in Nederland wel belangrijk geringer dan in de VS. Dat komt vooral doordat de ICT-sector in de VS groter is en bovendien een sterkere productiviteitsgroei kent.

directe buitenlandse investeringen

De ontwikkeling van de directe buitenlandse investeringen in Nederland over de periode 1994–1999 wijst op een aantrekkelijk vestigingsklimaat. De totale omvang van de investeringen vanuit het buitenland in ons land is internationaal gezien omvangrijk. De investeringen vanuit Nederland in het buitenland zijn nog groter dan de buitenlandse investeringen in ons land. Deze investeringen dragen bij aan het concurrentievermogen van Nederlandse ondernemingen, vooral omdat zij vaak zijn verricht om buitenlandse markten te veroveren.

Figuur 2.3.3 Stand inkomende directe buitenlandseStand uitgaande directe buitenlandse investeringen (in % BBP), 1994 en 1999 investeringen (in % BBP), 1994 en 1999

Bron: IMF, International Financial Statistics database

concurrentiekracht

Ook het oordeel van de Economist Intelligence Unit (EIU) vormt een aanwijzing voor een gunstig vestigingsklimaat. Volgens dit instituut is Nederland voor de jaren 2001–2005 de meest aantrekkelijke vestigingsplaats voor internationaal opererende ondernemingen. Dit oordeel is gebaseerd op een analyse van zeventig indicatoren voor de concurrentiekracht. Nederland scoort met name gunstig wat betreft het overheidsbeleid ten aanzien van investeringen, de beschikbaarheid van kapitaal voor ondernemingen, de kwaliteit van het overheidsapparaat en de politieke stabiliteit. De Nederlandse score op het punt van de arbeidskosten is gemiddeld. Het fiscale systeem kent als zwak element het relatief hoge toptarief van de loon- en inkomstenbelasting. Nederland beschikt over een uitgebreid stelsel van infrastructurele voorzieningen, dat volgens het onderzoek van de EIU bovendien van een relatief goede kwaliteit is. Tegenover de aanzienlijke investeringen die de afgelopen jaren in de infrastructuur zijn verricht staat een sterk stijgende mobiliteit. Deze schroeft de eisen die aan de infrastructurele voorzieningen worden gesteld sterk op. Uit opeenvolgende edities van «The World Competitiveness Yearbook» blijkt dat Nederlandse managers positief oordelen over de kwaliteit van de zeehavens, de luchthavens en de telecommunicatievoorzieningen.9Hun waardering voor de Nederlandse weg- en spoorweginfrastructuur is evenwel wat minder groot en is bovendien in de loop van de jaren negentig enigszins afgenomen.

Het gevoerde structuur- en marktwerkingsbeleid

vestigingsklimaat

Een aantrekkelijk vestigingsklimaat voor ondernemingen is vanwege zijn invloed op de investeringen van bedrijven essentieel met het oog op het groeipotentieel van de economie. Het belang van een goed vestigingsklimaat neemt toe door de internationalisering van de economie in het algemeen en de vervolmaking van de Europese interne markt in het bijzonder. De regering heeft het vestigingsklimaat met name verbeterd door inspanningen op het gebied van infrastructuur, onderwijs en onderzoek. Met hetzelfde doel zijn tevens diverse fiscale maatregelen genomen.

infrastructuur

Verbetering van de infrastructurele voorzieningen is een centraal element van het structuurbeleid. Het gaat daarbij met name om de transport-, de kennis- en de communicatie-infrastructuur. Bij de selectie van projecten is het gebruik van maatschappelijke kosten-batenanalyses centraal komen te staan. Degelijke maatschappelijke kosten-batenanalyses maken een selectie van uit te voeren projecten mogelijk. De afgelopen jaren zijn via twee opeenvolgende investeringsimpulsen aanzienlijke bedragen ter beschikking gesteld voor investeringen in de vervoersinfrastructuur. Het betreft onder meer projecten die zijn gericht op verbetering van de bereikbaarheid, zoals de aanleg van de verlengde Westrandweg A5 en van de A4 van Burgerveen naar Leiden, het nieuwe sleutelproject bij Utrecht CS en de aanleg van de Noord-zuidlijn en van een lightrailverbinding tussen Rotterdam en Den Haag. Ook de verbetering van de vitaliteit van de stedelijke gebieden heeft veel aandacht en middelen gekregen. Het gaat hierbij onder meer om projecten rond de hogesnelheidstreinlocaties en op het gebied van de stadsvernieuwing.

Figuur 2.3.4 Reële infrastructurele investeringen (in miljarden euro's van 2000 en mutaties in %), 1994–2002

PPS

Bij de projecten op het gebied van de infrastructuur en het grotestedenbeleid wordt – indien mogelijk – publiek-private samenwerking (PPS) nagestreefd. Door de kennis van de samenwerkende partners te benutten kunnen de investeringsprojecten op een efficiëntere wijze worden uitgevoerd en beheerd. Zodoende kan een PPS-constructie meerwaarde bieden boven een zuiver publieke uitvoering van een project. Bijvoorbeeld bij de HSL-Zuid is van dergelijke constructies gebruik gemaakt.

beter benutten capaciteit

Bij het oplossen van knelpunten in de vervoersinfrastructuur is uitbreiding van de capaciteit niet altijd de beste aanpak. Waar mogelijk moeten knelpunten ook langs andere wegen worden aangepakt. In het dit jaar verschenen Nationaal Verkeers- en Vervoersplan is dan ook de nadruk gelegd op «benutten» en «beprijzen» voordat besloten wordt om nieuwe wegen aan te leggen. Een betere benutting van de bestaande capaciteit valt te bereiken door technische maatregelen, zoals toeritdosering. Van «beprijzen» is sprake indien de capaciteitsschaarste meer in de prijzen van het gebruik tot uitdrukking wordt gebracht. De toekomstige introductie van een kilometerheffing – die gepaard zal gaan met een verlaging van de Motorrijtuigenbelasting (MRB) en zo mogelijk van de Belasting op Personenauto's en Motorrijwielen (BPM) en van de accijnzen – is een goed voorbeeld van deze aanpak. Door het gebruik van een auto meer te belasten nemen de variabele kosten van autogebruik toe, waardoor (de groei van) het aantal autokilometers wordt beperkt.

fiscaal beleid

Het fiscale beleid heeft geresulteerd in een verbetering van het vestigingsklimaat. Zo zijn de lasten voor werknemers en werkgevers aanzienlijk verlaagd, waarmee een neerwaartse invloed is uitgeoefend op de arbeidskosten. Daarnaast heeft de regering de fiscale faciliteiten voor startende en innovatieve ondernemers verbeterd. Verder is voor bedrijven de vennootschapsbelasting van belang. De studiegroep Vennootschapsbelasting heeft op verzoek van het kabinet deze belasting tegen het licht gehouden vanwege de toenemende internationale mobiliteit van ondernemingen. Met het oog op het vestigingsklimaat heeft de regering besloten om het Vpb-tarief volgend jaar met 0,5 procentpunt te verlagen tot 34,5%.

Het gevoerde beleid ter verbetering van de marktwerking

Een goede marktwerking is in het belang van de consumenten, die kunnen rekenen op goederen en diensten die in een grotere variëteit en tegen lagere prijzen worden aangeboden. Ook bedrijven hebben belang bij het bestaan van voldoende concurrentie, omdat dit resulteert in lagere prijzen van binnenlandse toeleveringen. Verbetering van de marktwerking is in de afgelopen jaren met verschillende beleidsinitiatieven nagestreefd.

mededingingsbeleid

Ten eerste is in 1997 de Mededingingswet ingevoerd. Hiermee is de Nederlandse wetgeving op het terrein van de mededinging op één lijn gebracht met het Europese mededingingsbeleid. De Mededingingswet voorziet in een verbodsstelsel waarin kartels en misbruik van een economische machtspositie in beginsel verboden zijn. Daarnaast is een nationaal toezicht op fusies en overnames geïntroduceerd. De Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) voert de Mededingingswet uit. Het marktwerkingsbeleid is in de tweede plaats gericht op het bevorderen van concurrentie in voorheen (semi-)publieke sectoren. Voorbeelden zijn de verandering in de Wet op de Telecommunicatievoorzieningen, de liberalisering van de Mediawet, de invoering van concurrentie in het stads- en streekvervoer en het in gang gezette proces dat moet leiden tot marktwerking in de energiesector. Voor de betrokken sectoren is onafhankelijk toezicht ingesteld met het oog op het borgen van de publieke belangen. Soortgelijke beleidsinitiatieven vinden ook in andere landen plaats.

MDW

De lidstaten van de EU hebben zich hiertoe ook verplicht door het aannemen van diverse richtlijnen (telecom, spoor, energie). Een derde onderdeel van het marktwerkingsbeleid bestaat uit het doorlichten van wetten en regels op onnodige concurrentiebelemmeringen. Dit gebeurt in het kader van de operatie «Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit», die in 1994 in gang is gezet teneinde de Nederlandse wet- en regelgeving te moderniseren. Jaarlijks wordt in het kader van de MDW-operatie een aantal projecten opgestart. Belangrijke resultaten zijn de verruiming van de winkeltijden en de versterking van de concurrentie in de vrije beroepen (makelaars, notarissen en advocaten).

administratieve lasten

Via het MDW-project wordt tevens een beperking van de administratieve lasten nagestreefd. Dat gebeurt met name via een toetsing van wetsvoorstellen. Sinds mei 2000 vindt deze toetsing plaats door het Adviescollege Toetsing Administratieve Lasten (ACTAL).

Europese beleidsinspanningen

Lissabon

In vrijwel alle geïndustrialiseerde economieën wordt sinds de jaren negentig beleid gevoerd dat gericht is op het verbeteren van het functioneren van markten en het terugdringen van de overheidsbemoeienis, bijvoorbeeld bij de nutsbedrijven. Dit beleid maakt ook nadrukkelijk onderdeel uit van het door de Europese Unie voorgestane beleid. De EU heeft zich tijdens de Europese Raad van Lissabon in maart 2000 ten doel gesteld dit decennium de meest concurrerende en dynamische kenniseconomie van de wereld te worden. De EU vervult nog geen koppositie wat betreft nieuwe, technologisch hoogwaardige groeisectoren. Er is een integrale strategie opgesteld die feitelijk bestaat uit doelstellingen op vier beleidsterreinen, namelijk op het gebied van werkgelegenheid, innovatie, economische hervormingen en sociale cohesie.

Box 2.3.2 De Lissabon-agenda en structurele indicatoren

De Europese Raad van Lissabon vond plaats in maart 2000. De Raad heeft als doelstelling voor dit decennium geformuleerd dat Europa de meest concurrerende economie van de wereld moet worden. De vele daartoe gemaakte afspraken zijn natuurlijk nog niet allemaal uitgevoerd. In Lissabon is ook een methode overeengekomen om de vooruitgang op al deze beleidsterreinen te monitoren. De Commissie zal daartoe voortaan aan de Europese Raad die in maart plaatsvindt een zogenaamd syntheserapport presenteren, waarin aan de hand van zogeheten structurele indicatoren wordt bekeken in hoeverre de doelstellingen uit de Lissabon-strategie zijn gerealiseerd. De aanbevelingen in de Globale Richtsnoeren voor het Economisch Beleid worden gebaseerd op de gemeten vooruitgang. In totaal zijn er 35 indicatoren, gelijk verdeeld over de beleidsterreinen arbeidsmarkt, innovatie, economische hervormingen, sociale cohesie en de algemene economische ontwikkeling. In maart 2001 lag een dergelijk rapport voor de eerste keer voor aan de Europese Raad van Stockholm. Nederland scoort goed, gemiddeld genomen zelfs het beste van de EU. Op de terreinen werkgelegenheid, economische hervormingen en sociale cohesie loopt Nederland voorop, op het gebied van innovatie doet alleen Zweden het beter en op basis van de algemeen economische indicatoren scoort Luxemburg het beste, gevolgd door Ierland en Nederland. Ons land behoort dus al op veel terreinen tot de kopgroep van Europa, een doelstelling die is neergezet in de nota «De Kenniseconomie in zicht», waarin de Nederlandse invulling van de Lissabon-agenda voor 2001 is aangegeven.

Figuur 2.3.5 geeft op basis van de meest recente cijfers weer voor hoeveel indicatoren de lidstaten beter dan wel juist slechter scoren dan het Europese gemiddelde. Het totale aantal indicatoren (inclusief subindicatoren) bedraagt 54. Voor enkele indicatoren zijn overigens niet voor alle lidstaten data beschikbaar. Uit de figuur blijkt dat Nederland het in vrijwel alle gevallen beter doet dan het Europese gemiddelde.

Figuur 2.3.5 Totaalscore structurele indicatoren

Bron: Eurostat, bewerking Ministerie van Financiën

Figuur 2.3.6 geeft voor enkele lidstaten een beeld van de score per categorie. Hiertoe is steeds het saldo bepaald van het aantal plussen en minnen. Omdat het aantal (sub)indicatoren per categorie verschilt, is een correctie toegepast door het aanvankelijk berekende saldo te delen door het aantal indicatoren uit de desbetreffende categorie. Indien een lidstaat bijvoorbeeld wat betreft alle arbeidsmarktindicatoren het beter doet dan het Europese gemiddelde resulteert een score van +1 voor de arbeidsmarkt. Indien een lidstaat daarentegen bij elke indicator slechter dan het gemiddelde uit de bus komt, bedraagt de score uiteraard –1.

Figuur 2.3.6 Indicatoren per categorie

Bron: Eurostat, bewerking Ministerie van Financiën

Beleidsopgaven voor de toekomst

Het toekomstige structuur- en marktwerkingsbeleid

structuurbeleid

Teneinde de vele ambities van Nederland waar te kunnen maken is een sterke economische structuur van essentieel belang. In de Verkenning Economische Structuur wordt nagegaan hoe het economische-structuurbeleid eruit zou moeten zien met het oog op de gewenste voortgaande welvaartsgroei, rekening houdend met de trends in de economie en de maatschappij. Volgens de verkenning dient het toekomstige structuurbeleid gericht te zijn op een snellere groei van de arbeidsproductiviteit, een betere kwaliteit van de woon- en werkomgeving en een duurzame ontwikkeling. Belangrijke knelpunten hebben betrekking op de bereikbaarheid en de vele claims op de schaarse ruimte in Nederland, waaronder die voor natuur. Een probleem ten aanzien van de kennisinfrastructuur is dat de resultaten van onderzoek in onvoldoende mate tot innovaties leiden of worden benut om nieuwe ondernemingen te starten.10

onderzoek kennisinstituten

Volgens de Verkenning Economische Structuur en de Verkenning Onderwijs en Onderzoek moet het onderzoek van de kennisinstituten dan ook beter gaan aansluiten bij de behoeften van de bedrijven. Dat kan onder andere door gezamenlijke onderzoeksprojecten van bedrijven en kennisinstituten. Via deze samenwerking kan kennis worden ontwikkeld waaraan bedrijven behoefte hebben en is de verspreiding van deze kennis bij voorbaat gegarandeerd.

Een belangrijke uitdaging is het handhaven van een gunstig vestigingsklimaat voor bedrijven in een internationale concurrerende omgeving. De mobiliteit van ondernemingen is de afgelopen jaren fors toegenomen, een trend die zich naar verwachting in de komende jaren door zal zetten.

vennootschapsbelasting

Hierdoor neemt het belang van een concurrend fiscaal klimaat toe. De Studiegroep Vennootschapsbelasting wijst erop dat in omringende landen sprake is van een dalende tendens van tarieven en effectieve druk van de vennootschapsbelasting.

deregulering

Met het oog op een snellere groei van de arbeidsproductiviteit is het van belang dat bedrijven in een concurrerende omgeving worden geprikkeld om efficiënt te produceren en om te innoveren. Een verdere verbetering van de marktwerking – in zowel de marktsector als de (semi-)publieke sector – is in dit verband essentieel. Het is gewenst dat belemmerende regelgeving wordt verminderd, opdat bedrijven beter kunnen presteren en meer nieuwe bedrijven toetreden. De administratieve lasten kunnen in de komende jaren nog aanzienlijk worden verlaagd, met name door toepassing van ICT-mogelijkheden.

marktwerking

De voortschrijdende individualisering en nieuwe technologische mogelijkheden maken het noodzakelijk én mogelijk om de werking van het marktmechanisme in semi-publieke sectoren te versterken of te introduceren. Alleen dan kan consumenten de grotere keuzevrijheid worden geboden die zij op prijs stellen. Nederland wordt aangespoord om het marktmechanisme een grotere rol in de semi-publieke sectoren te geven in de aanbevelingen uit de Globale Richtsnoeren voor het Economisch Beleid. Dit is echter beslist geen gemakkelijk proces. Recente ervaringen hebben duidelijk gemaakt dat de overheid een cruciale rol heeft als marktmeester. Bij het liberaliseren van markten heeft de overheid niet altijd voldoende aandacht besteed aan de regels die nodig zijn om de consumenten daarvan te laten profiteren. Een belangrijke opdracht voor het toekomstige beleid bestaat uit het borgen van de publieke belangen die worden nagestreefd in een marktomgeving. Voorafgaand aan een privatiseringsoperatie dienen de publieke belangen die in het geding zijn te worden vastgesteld. Daarna moet worden bekeken hoe deze belangen het best kunnen worden veiliggesteld. In het algemeen geldt dat het toezicht op de geprivatiseerde bedrijven en geliberaliseerde markten daarbij een essentiële rol vervult. Een efficiënte en effectieve inrichting van dit toezicht, zowel nationaal als internationaal, is dan ook een belangrijke beleidsopdracht voor de komende jaren.

Richtsnoeren voor het economische-structuurbeleid

De Verkenning Economische Structuur reikt vier richtsnoeren aan die kunnen bijdragen aan een grotere effectiviteit en efficiëntie van het structuurbeleid. Van belang is in de eerste plaats dat bij het voeren van beleid rekening wordt gehouden met het feit dat beleidsinspanningen verschillende consequenties kunnen hebben voor de doelstellingen op het gebied van de productiviteit, de kwaliteit van de woon- en werkomgeving en duurzaamheid. Er moet een beleidsmix worden gekozen waarbij de verschillende doelstellingen zoveel mogelijk tegelijkertijd worden gerealiseerd.

Het is in de tweede plaats gewenst dat de overheid bij de vormgeving van het beleid rekening houdt met bestaande gedragspatronen teneinde de effectiviteit van de maatregelen te waarborgen. Zo is gebleken dat het effectiever en zinvoller is om te proberen het gedrag van de automobilist bij te sturen – bijvoorbeeld met financiële prikkels – dan om te trachten hem of haar uit de auto te krijgen.

Ten derde vragen de complexe vraagstukken van het economische-structuurbeleid doorgaans een aanpak langs verschillende lijnen. Dit speelt met name bij het oplossen van knelpunten in de vervoersinfrastructuur. Het gaat daarbij om het vinden van de optimale combinatie van «bouwen, benutten en beprijzen».

Ten slotte is een aantal spelregels geformuleerd waarvan naleving kan bijdragen aan het gewenste hoge rendement van investeringen in de economische structuur. De overheid moet heldere doelstellingen formuleren, steeds een brede maatschappelijke kosten-batenanalyse maken, in alle gevallen de mogelijkheden van publiek-private samenwerking bezien, waarborgen creëren voor een adequate benutting van de investeringen en een goede samenwerking tussen de betrokken overheden veilig stellen.

2.4 Milieu en natuur

Ontwikkelingen op het gebied van milieu en natuur

duurzame ontwikkeling

Een duurzame ontwikkeling is van wezenlijk belang voor huidige en toekomstige generaties. Het milieu levert een directe bijdrage aan de maatschappelijke welvaart, bijvoorbeeld omdat bossen en meren hun betekenis mede ontlenen aan de mogelijkheden die zij bieden voor recreatie. De toegenomen materiële welvaart gaat gepaard met een grotere waardering voor milieu en natuur. Het milieu draagt eveneens indirect bij aan de maatschappelijke welvaart, bijvoorbeeld als leverancier van grondstoffen en als «opslagplaats» van afvalstoffen.

milieudruk

Nederland kent een hoge milieudruk. De uitstoot van milieubelastende stoffen is, gerelateerd aan de oppervlakte van het land, internationaal gezien bijzonder hoog. Dat is vooral het gevolg van de grote bevolkingsdichtheid in combinatie met de hoge niveaus van productie en consumptie. Ook de sectorstructuur draagt bij aan de milieudruk. De aandelen in de productie van sectoren die een grote milieubelasting veroorzaken (energie-intensieve industrieën, vervoer en intensieve landbouw) zijn immers relatief groot.

Indien de uitstoot van milieubelastende stoffen wordt gerelateerd aan de totale productie (het BBP) ontstaat bij internationale vergelijking een minder ongunstig beeld van de milieudruk. Bij deze maatstaf voor de milieudruk wordt immers gecorrigeerd voor de omvang van de economische activiteit. De uitstoot van milieubelastende stoffen per eenheid BBP wordt in Nederland gunstig beïnvloed door de toepassing van moderne technieken die het milieu relatief weinig belasten. Daar staat wel een ongunstig effect van de sectorstructuur tegenover.

Figuur 2.4.1 Milieudruk per km²Milieudruk per eenheid BBP(indices, Nederland = 100), 1997(indices, Nederland = 100), 1997

Bron: RIVM, Milieubalans 2001

Welke indicator voor de milieudruk is het meest relevant? Voor lokale milieuproblemen, zoals de vermesting van de bodem en de productie van afval (verwijdering) ligt relatering aan de oppervlakte van het land voor de hand. Voor grensoverschrijdende milieuproblemen, zoals de klimaatverandering als gevolg van de uitstoot van broeikasgassen en de verzuring als gevolg van onder andere NO_x-, NH₃- en SO₂-emissies, is dat niet het geval. Door de desbetreffende emissies te relateren aan het BBP wordt overigens nog geen goed beeld van de milieuefficiëntie van de productieprocessen verkregen, omdat de uitstoot per eenheid BBP mede samenhangt met de sectorstructuur. De energie-intensieve Nederlandse chemie bijvoorbeeld belast het milieu weliswaar minder dan de meeste buitenlandse concurrenten, maar draagt wel bij aan de relatief hoge CO₂-emissies per eenheid BBP in Nederland.

emissies

Het milieubeleid in Nederland is de afgelopen jaren redelijk succesvol geweest. Voor de meeste milieubelastende stoffen is ondanks de sterke economische groei het jaarlijkse emissieniveau verminderd. Men spreekt in dit verband van een absolute ontkoppeling. Deze is bijvoorbeeld gerealiseerd bij de stoffen die verantwoordelijk zijn voor de verzuring. De vermindering van de NO_x-emissies is vooral bereikt bij het wegtransport en in de raffinaderijen. De gerealiseerde scherpe daling van de SO₂-emissies is mogelijk gemaakt door de invoering van ontzwavelingsinstallaties voor de energieopwekking en de inzet van zwavelarme brandstoffen in de industrie en bij raffinaderijen. Ten aanzien van CO₂-emissies is slechts sprake van een relatieve ontkoppeling van de economische groei. Deze emissies zijn enigszins blijven stijgen.

Figuur 2.4.2 Uitstoot van milieubelastende stoffen (indices, 1990 = 100)

Bron: RIVM, Milieubalans 2001

Het gevoerde milieu- en natuurbeleid

marktconforme instrumenten

De regering voert op verschillende wijzen milieubeleid. Het beleid krijgt met name gestalte via regulering, convenanten en marktconforme instrumenten. Belangrijk voordeel van marktconforme instrumenten is dat zij het mogelijk maken de milieudoelstellingen op een efficiënte wijze te realiseren. Zulke instrumenten maken gebruik van prijsprikkels, waardoor eerst de goedkoopste manieren om de uitstoot van milieubelastende stoffen terug te dringen worden benut. Zij stimuleren bovendien de ontwikkeling van nieuwe technologieën die het milieu minder belasten. Een goed voorbeeld is de regulerende energiebelasting, die een bijdrage levert aan de noodzakelijke beperking van de uitstoot van broeikasgassen.

vergroening

Fiscale faciliteiten impliceren eveneens het gebruik van financiële prikkels. Zo zijn er faciliteiten die milieuvriendelijke of energiezuinige investeringen van bedrijven stimuleren en een faciliteit die het beleggen in groene fondsen aantrekkelijker maakt. Met de introductie en de daaropvolgende geleidelijke verhoging van de energiebelasting en de genoemde fiscale faciliteiten zijn behoorlijke stappen gezet in de richting van een vergroening van het belastingstelsel. Ten slotte is voor huishoudens de energiepremieregeling geïntroduceerd om de aankoop van energiezuinige apparaten en voorzieningen te stimuleren.

Figuur 2.4.3 Opbrengst groene belastingen (in miljarden euro's), 1994–2002

Bron: Ministerie van Financiën

Verschillende onderdelen van het milieubeleid zijn gekoppeld aan doelstellingen voor het komende decennium. De Nederlandse economie is in de afgelopen jaren harder gegroeid dan het behoedzame uitgangspunt voor de economische groei van het Regeerakkoord van Paars II. Omdat bij een hogere economische groei doorgaans sprake is van een zwaardere belasting van het milieu, bevatte het Regeerakkoord de afspraak dat dan aanvullend beleid zou worden gevoerd11. De genomen aanvullende maatregelen zijn onder andere gericht op het verminderen van de uitstoot van broeikasgassen, afvalstromen, het gebruik van landbouwbestrijdingsmiddelen en geluidhinder.

Figuur 2.4.4 Reële uitgaven voor milieu en natuur (in miljarden euro's van 2000 en mutaties in %), 1994–2002

Het internationale beleid

internationale samenwerking

Veel milieuproblemen hebben een grensoverschrijdend karakter. Milieubeleid vraagt dan ook om internationale coördinatie en samenwerking. Indien deze coördinatie en samenwerking bij de aanpak van grensoverschrijdende problemen achterwege blijven, is de effectiviteit van het beleid beperkt. Bij het nemen van eenzijdige milieumaatregelen moet rekening worden gehouden met de effecten op de concurrentiepositie van Nederlandse bedrijven. Boven een bepaald verbruik zijn grootverbruikers daarom vrijgesteld van de regulerende energiebelasting. Met de energie-intensieve industriële ondernemingen is in een convenant evenwel afgesproken dat zij de energie-efficiëntie zullen verbeteren. Het gaat om maatregelen die ervoor zorgen dat de Nederlandse ondernemingen doordringen tot de wereldtop wat betreft energie-efficiëntie.

Klimaatbeleid

klimaatverandering

De klimaatverandering door de uitstoot van broeikasgassen, en met name van CO₂, is het milieuprobleem dat in de afgelopen jaren de meeste aandacht heeft gekregen. Het meest directe gevolg van deze klimaatverandering voor Nederland is een stijging van de zeespiegel. In 1996 zijn op de klimaatconferentie in Kyoto internationale afspraken gemaakt die ertoe moeten leiden dat de wereldwijde jaarlijkse uitstoot van broeikasgassen over de periode 2008–2012 met 5% zal zijn verminderd ten opzichte van 1990. Afgesproken is dat een land zijn bijdrage aan deze vermindering voor de helft mag realiseren door het kopen van een reductie van de uitstoot van broeikasgassen in andere landen. De Verenigde Staten hebben inmiddels aangegeven het verdrag van Kyoto niet te zullen ratificeren. Tijdens de recente klimaatconferentie in Bonn is er evenwel een compromis bereikt door alle landen behalve de Verenigde Staten. Hierdoor is de weg vrijgemaakt voor ratificatie van het Kyoto-protocol in 2002. Onderdeel van het compromis is de afspraak dat landen meer dan 50% van hun reductiedoelstelling in het buitenland mogen realiseren.

Nederland heeft in Kyoto afgesproken dat de jaarlijkse uitstoot van broeikasgassen over de periode 2008–2012 6% lager zal uitkomen dan in 1990. Aangezien de emissies van broeikasgassen sinds 1990 zijn gestegen, moeten de emissies ten opzichte van het huidige niveau in sterkere mate worden teruggebracht. Er zijn al stappen gezet met het oog op de realisatie van de in Kyoto overeengekomen taakstelling, zoals de geleidelijke verhoging van de regulerende energiebelasting. In april van dit jaar heeft Nederland als eerste land in het kader van het Kyoto-protocol contracten ondertekend waarmee reducties van emissies van broeikasgassen in het buitenland zijn gekocht. Het gaat om contracten met bedrijven in Polen, Roemenië en Tsjechië. Deze contracten zijn tot stand gekomen via een regeling die de regering in 2000 in het leven riep. Bedrijven kunnen een overheidsbijdrage krijgen als zij investeren in projecten die resulteren in minder CO₂-uitstoot in Midden- en Oost-Europa.

Beleidsopgaven voor de toekomst

internationale samenwerking en martkconforme instrumenten

Hoewel er op het gebied van milieu en natuur goede vooruitgang is geboekt valt nog veel werk te verzetten. De belangrijkste twee – eerder geformuleerde – uitgangspunten voor dit beleid blijven daarbij van belang. Ten eerste vereist de aanpak van grensoverschrijdende milieuproblemen internationale samenwerking en coördinatie, zeker ook in Europees verband. In de tweede plaats verdienen marktconforme instrumenten waar mogelijk de voorkeur boven andere maatregelen (zoals regulering en convenanten). In dit verband kan worden gewezen op de toekomstige introductie van een kilometerheffing. Het kabinet laat onderzoek doen naar mogelijkheden voor nieuwe toepassingen van marktconforme instrumenten. Zo doet de commissie Vogtländer onderzoek naar een stelsel van verhandelbare CO₂-rechten. Ook een openruimteheffing is voorwerp van onderzoek. In dit onderzoek worden als mogelijke doelstellingen van zo'n heffing bekeken: het afromen van waardestijging ten gevolge van bestemmingswijziging, het financieren van uitgaven in de sfeer van de ruimtelijke ordening, het reguleren van de ruimtevraag en het internaliseren van de externe effecten van het beslag leggen op open ruimte. Een verdere vergroening van het belastingstelsel zou bijdragen aan een groter accent op het gebruik van marktconforme instrumenten. De werkgroep Vergroening van het fiscale stelsel II heeft daar onlangs verschillende voorstellen voor gedaan. Door meer gebruik te maken van marktconforme instrumenten wordt een stimulans gegeven aan de ontwikkeling van nieuwe technologieën, die een cruciale rol kunnen spelen bij de overgang naar een duurzame ontwikkeling.

2.5 Onderwijs

Het opleidingspeil van de bevolking

Het onderwijs is van grote betekenis voor de individuele ontplooiing van mensen en voor de economische, sociale en culturele ontwikkeling van het land. Het beïnvloedt onder meer de kansen van mensen op de arbeidsmarkt en het niveau van de arbeidsproductiviteit. Het opleidingsniveau van de bevolking is een graadmeter van het resultaat van de onderwijsinspanningen in het verleden.

Het opleidingsniveau van de Nederlandse bevolking is in internationaal perspectief goed. Het percentage van de bevolking van 25–64 jaar dat tenminste een diploma van het hoger secundair onderwijs heeft behaald (64%) is ongeveer gelijk aan het OESO-gemiddelde. Met dit opleidingsniveau beschikt men over een «startkwalificatie» waarmee een goede basis is gelegd voor deelname aan het arbeidsproces.

opleidingsniveau

Nederland scoort echter wel duidelijk lager dan een aantal nabij gelegen landen, zoals Duitsland, het Verenigd Koninkrijk en de Scandinavische landen. In België en Frankrijk ligt het opleidingsniveau juist wat lager dan in ons land. Hierbij past als kanttekening dat testresultaten van volwassenen laten zien dat het feitelijk opleidingspeil in Nederland bij vergelijking hoger ligt dan de formele opleidingsniveaus aangeven. Zo scoren Nederlanders relatief erg goed in leestesten. Dit kan samenhangen met het bestaan van classificatieverschillen met betrekking tot de opleidingsniveaus tussen de onderscheiden landen en/of verschillen in de kwaliteit van het onderwijs. De opleidingen waarmee in Nederland een «startkwalificatie» valt te verwerven zijn relatief zwaar.12

Figuur 2.5.1 Formeel opleidingsniveau¹ (1999), en score op leesvaardigheid van volwassenen (1994–1998)

¹ Percentage volwassenen dat tenminste een diploma van het hoger secundair onderwijs heeft behaald.

Bron: OESO, Education at a glance, 2001; International Adult Literacy Survey

De kwaliteit van het onderwijs

testresultaten

Nederland beschikt – in internationaal perspectief – over kwalitatief goed onderwijs. Nederlandse leerlingen geven op veertienjarige leeftijd relatief veel correcte antwoorden in een natuurkunde- en een wiskundetest. Dit gunstige resultaat wordt bovendien behaald tegen relatief lage kosten, aangezien de uitgaven per leerling voor het primaire en secundaire onderwijs in ons land internationaal gezien beperkt zijn. Uit een vergelijking met andere OESO-landen blijkt dat deze relatief lage uitgaven per leerling in belangrijke mate samenhangen met het geringe aantal docenten ten opzichte van het aantal leerlingen. Bovendien geeft Nederland relatief weinig geld uit aan schoolgebouwen. Ook de al genoemde hoge scores van volwassenen in leestesten vormen een aanwijzing voor een goede kwaliteit van het Nederlandse onderwijs.

Figuur 2.5.2 Scores van leerlingen in een natuurkunde- en een wiskundetest, 1999

Bron: TIMMS, 1999, International student achievement in science.

keuzemogelijkheden

De goede prestaties van het primaire en het secundaire onderwijs zijn te danken aan de grote inzet van het personeel. De bestaande institutionele vormgeving, met name het feit dat ouders en leerlingen kunnen kiezen tussen verschillende scholen, speelt ook een rol bij de goede prestaties. De gereguleerde concurrentie tussen scholen waarmee dit gepaard gaat, prikkelt de scholen om leerlingen via goed onderwijs aan zich te binden. Onderzoek in de Verenigde Staten heeft het belang van deze concurrentie aangetoond. Naarmate de keuzemogelijkheden voor leerlingen groter zijn en de concurrentie tussen de schooldistricten groter is, zijn de testscores van leerlingen beter, en de onderwijsuitgaven per leerling lager.13

Het gevoerde onderwijsbeleid

grotere autonomie

De regering onderkent het grote belang van het onderwijs voor de economische en maatschappelijke ontwikkeling. De betekenis van een goed geschoolde bevolking neemt verder toe vanwege de internationalisering van de economie en de snelle technologische ontwikkelingen. Sinds 1994 zijn de reële uitgaven voor het onderwijs sterk verhoogd. De regering heeft tevens een grotere effectiviteit van de onderwijsuitgaven nagestreefd. Een grotere onderwijskundige vrijheid en betere toerusting van instellingen zijn nodig om recht te kunnen doen aan de verschillen tussen leerlingen. Er is een begin gemaakt met het vergroten van de autonomie van scholen en onderwijsinstellingen, hetgeen gepaard gaat met minder regelgevende bemoeienis van de rijksoverheid. Daarbij blijft het handhaven en verder vergroten van de toegankelijkheid van het onderwijs vanzelfsprekend een belangrijke doelstelling.

Evenals andere sectoren heeft het onderwijs te kampen met problemen bij het invullen van vacatures. Het onderwijs heeft bovendien te maken met een relatief hoog ziekteverzuim. Met het oog op een groter aanbod van leerkrachten stimuleert de regering de zogenoemde zij-instroom van mensen met geschikte opleidingen en de herintreding van vroegere onderwijsgevenden.

onderwijspersoneel

Zij heeft bovendien voor de onderwijssector in 2001 en 2002 extra middelen ter beschikking gesteld om de positie van de onderwijssector op de arbeidsmarkt te verbeteren door betere arbeidsvoorwaarden en door beloningsdifferentiatie. Het onderwijs heeft ook meer middelen gekregen om de knelpunten in de personeelsvoorziening via functiedifferentiatie te verlichten.

Figuur 2.5.3 Reële onderwijsuitgaven (in miljarden euro's van 2000 en mutaties in %), 1994–2002

Beleidsopgaven voor de toekomst

gevolgen trends

De Verkenning Onderwijs en Onderzoek geeft aan hoe het beleid zou kunnen inspelen op de eerder geschetste trends. Deze trends hebben belangrijke consequenties voor de onderwijsvoorzieningen. Zo speelt de kwaliteit van het menselijk kapitaal een belangrijke rol in de internationale concurrentiestrijd. Welvarende en mondige burgers met meer heterogene voorkeuren vragen om meer keuzemogelijkheden en betere opleidingen. Dit kan aanleiding zijn om een groter deel van het onderwijs aan de markt over te laten, opdat meer maatwerk tot stand komt. De demografische veranderingen leiden ertoe dat minder nieuwe kennis via de instroom van pas-afgestudeerden in de ondernemingen binnenkomt. Daarmee neemt de betekenis van een «leven lang leren» toe. Dat is tevens het geval vanwege de gewenste verbetering van de inzetbaarheid van met name oudere werknemers en vanwege de snelle technologische veranderingen. Wat betreft de scholing van werknemers ligt een belangrijke verantwoordelijkheid bij de sociale partners. De overheid ondersteunt hen daarbij onder meer met fiscale scholingsfaciliteiten. De technologische ontwikkelingen hebben ook consequenties voor het onderwijs. Goede opleidingen zijn van belang om de toekomstige werknemers voldoende bagage te geven om de nieuwe technologieën te zijner tijd te kunnen hanteren. Om dat te kunnen bereiken zullen scholen in staat moeten zijn voldoende te investeren in bijvoorbeeld computers.

vroegtijdig schoolverlaten

Ook het feit dat leerachterstanden nog te vaak tot vroegtijdig schoolverlaten leiden stelt eisen aan het onderwijsbeleid. Tegenover het grote aantal Nederlanders dat goed opgeleid de arbeidsmarkt betreedt staat door vroegtijdig schoolverlaten nog een omvangrijke groep mensen zonder diploma.

De regering heeft veel extra middelen voor het onderwijs ter beschikking gesteld. Toch zijn de onderwijsinspanningen in de ogen van veel mensen onvoldoende. Meer geld is dus niet voldoende. Institutionele veranderingen die tot een groter rendement van de onderwijsgelden leiden zijn eveneens nodig.

meer autonomie

Deze weg is reeds ingeslagen. Zo heeft de regering een begin gemaakt met het vergroten van de autonomie van de scholen. Dit beleid verdient het de komende jaren gecontinueerd te worden. De keerzijde daarvan is dat de instellingen rekenschap dienen af te leggen over hun resultaten. Ter vergroting van de autonomie zal de rijksoverheid taken en verantwoordelijkheden moeten overdragen aan de partijen die dichter bij de dagelijkse onderwijspraktijk staan. Wanneer de onderwijsgevenden meer vrijheid krijgen om het aanbod zelf in te richten, zal het onderwijsaanbod beter kunnen aansluiten bij de – steeds meer gedifferentieerde – vraag van leerlingen. Naarmate de autonomie van scholen toeneemt worden ook de verschillen tussen scholen groter. Daarom blijft het een essentiële taak van de overheid om aan te geven aan welke algemene eisen en voorwaarden scholen moeten voldoen, met name op het gebied van kwaliteit en toegankelijkheid. Het dient daarbij om heldere eisen te gaan, waarop de overheid de scholen afrekent. Dit betekent tevens dat de scholen beter inzicht zullen moeten bieden in hun prestaties. Naarmate leerlingen (en hun ouders) een beter inzicht in deze prestaties hebben, kunnen zij de schoolkeuze beter gefundeerd maken.

concurrentie

Voor het beroepsonderwijs en het hoger onderwijs kan een groter rendement van de ingezette middelen worden bereikt door maatregelen die gericht zijn op het vergroten van de concurrentie tussen de instellingen. Concurrentie leidt onder voorwaarden tot hogere kwaliteit en meer maatwerk. De overheid treedt in dit geval als marktmeester op: zij bepaalt de regels en stelt de randvoorwaarden vast. Behalve door het vergroten van de autonomie en door deregulering kan concurrentie gestimuleerd worden door ook de private instellingen die voldoen aan de kwaliteitseisen in aanmerking te laten komen voor publieke bekostiging. Instellingen in het hoger onderwijs zouden ook de mogelijkheid kunnen krijgen om differentiatie in collegegelden en selectie van studenten toe te passen. Ervaringen in het buitenland leren dat dit de kwaliteit van het onderwijs ten goede kan komen (zie box 2.5.1). Een toenemende concurrentie leidt tot differentiatie van de opleidingen naar kwaliteit en maakt verscherping van het toezicht op de basiskwaliteit van het onderwijs noodzakelijk, bijvoorbeeld door visitatie en accreditering van opleidingen. De instellingen in het hoger onderwijs ondervinden overigens in toenemende mate concurrentie vanuit het buitenland, omdat een groeiend aantal studenten kiest voor een opleiding aan een buitenlandse onderwijsinstelling.

vraagfinanciering

Ten slotte zijn er twee alternatieve opties denkbaar om instellingen te prikkelen om kwaliteit te leveren. In de eerste optie wordt gekozen voor een directe vorm van vraagfinanciering waarin de student centraal staat. Leerlingen in het beroepsonderwijs krijgen in deze optie de beschikking over individuele leerrechten om hun opleiding te betalen, en zijn daarnaast les- of collegegelden verschuldigd. Bij deze aanpak moet het onderwijsaanbod voor studenten zo transparant mogelijk zijn. Onderwijsinstellingen spelen zelfstandig in op de vraag naar onderwijs en leggen verantwoording af aan de markt (studenten en hun ouders). Een beleidsoptie voor het hoger onderwijs die hierop aansluit is introductie van publieke voorfinanciering van de studiekosten, gekoppeld aan een inkomensafhankelijke terugbetaling. Het collegegeld zou in dit geval volledig kostendekkend kunnen zijn, maar het is ook denkbaar dat de overheid het hoger onderwijs blijft subsidiëren om de toegankelijkheid en de deelname te vergroten.

prestatiebekostiging

Er is een tweede strategie mogelijk waarin de vraagvolgende financiering afhankelijk wordt gemaakt van de prestaties of output van de instelling. De overheid bekostigt in dit geval de instellingen. Die financiering wordt, evenals nu het geval is, aangevuld met college- en lesgelden. Het is essentieel dat er ook bij deze aanpak voldoende prikkels worden gecreëerd voor een doelmatige besteding van de onderwijsgelden. Een systeem van prestatiebekostiging of outputfinanciering kan de onderwijsinstellingen tot zo goed mogelijke prestaties aanzetten. Hoe deze prestaties worden bereikt, is aan de instellingen zelf. Kwaliteitsdifferentiatie ontstaat als de bekostigde instellingen zich binnen het bestel kunnen profileren.

De bevordering van doelmatigheid en kwaliteit van het onderwijs door meer concurrentie tussen instellingen en vormen van vraagfinanciering laat de publieke verantwoordelijkheid voor het onderwijs onverlet. De overheid blijft aanspreekbaar op de kwaliteit en toegankelijkheid van het stelsel. Dit is te meer van belang omdat uit evaluaties van ervaringen in het buitenland met concurrentie en vraagfinanciering in het onderwijs blijkt dat de positie van kansarme leerlingen aandacht vraagt.

kansarme leerlingen

Dit blijkt bijvoorbeeld uit een onderzoek naar de effecten van marktwerking in het onderwijs in Nieuw-Zeeland14. Dit onderzoek wijst tevens op het grote belang van vroeg- en voorschoolse educatie waarmee mogelijke leerachterstanden kunnen worden voorkomen.

Box 2.5.1 Marktwerking in het hoger onderwijs

Institutionele veranderingen kunnen de doelmatigheid van het hoger onderwijs verbeteren en tegelijkertijd de kwaliteit verhogen.15 Een beleidsoptie is het verhogen van de eigen bijdragen van studenten aan het hoger onderwijs. Het leeuwendeel van de baten van het hoger onderwijs komt immers terecht bij de studenten. Financiering via de overheid betekent een inkomensoverdracht aan personen die over het hele leven gerekend een relatief hoog inkomen verdienen. Hogere eigen bijdragen prikkelen studenten om zich extra in te spannen. Hier staat echter tegenover dat hoge eigen bijdragen de deelname aan het hoger onderwijs, met name van leerlingen uit de lagere-inkomensklassen, kunnen verminderen. In Australië zijn ervaringen opgedaan met aanzienlijke eigen bijdragen voor het hoger onderwijs. Deze eigen bijdragen bedroegen bij de introductie in 1989 circa 25% van de kosten van het onderwijs en zijn sindsdien nog flink verhoogd. Studenten kunnen hiervoor een lening van de overheid krijgen, waarvan de terugbetaling afhankelijk is van het latere inkomen. De ervaringen met dit stelsel zijn positief. De onderwijsdeelname is niet teruggelopen. Integendeel: de extra (private) middelen waarover het onderwijs in Australië de beschikking heeft gekregen, hebben juist een sterke groei van het aantal studenten mogelijk gemaakt. Het aantal studenten uit alle sociale milieus blijkt ongeveer in dezelfde mate te zijn gestegen.

Overigens rechtvaardigen de maatschappelijke baten van het hoger onderwijs dat de overheid de kosten van dit onderwijs gedeeltelijk voor haar rekening neemt. Daarmee verzekert de overheid zich bovendien van mogelijkheden om de kwaliteit van het onderwijs en het aanbod van opleidingen te beïnvloeden.

Differentiatie in collegegelden en selectie van studenten door instellingen van hoger onderwijs kunnen tot een grotere efficiëntie van het onderwijs leiden. Beide beleidsopties resulteren in een grotere concurrentie tussen onderwijsinstellingen. Voordelen daarvan zijn meer kwaliteitsdifferentiatie en meer top-kwaliteit. In Australië, Denemarken, het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten is selectie van studenten toegestaan. Dit blijkt over het algemeen een gunstig effect op de resultaten van het onderwijs te hebben, omdat de onderwijsinstellingen in staat zijn meer homogene groepen studenten aan te trekken. In de VS wordt de mogelijkheid van selectie gecombineerd met gedifferentieerde collegegelden. De mogelijkheden voor concurrentie en kwaliteitsdifferentiatie zijn daar dan ook het grootst. Een nadeel van gedifferentieerde collegegelden is de geringe toegankelijkheid van de beste instellingen voor studenten met weinig geld. Goede onderwijsinstellingen hebben er echter belang bij voldoende goede studenten te hebben, aangezien die mede de kwaliteit van het geboden onderwijs bepalen. In de praktijk blijken de beste universiteiten in de VS daarom hoge collegegelden te combineren met een hoge financiële ondersteuning van studenten met minder gefortuneerde ouders. Er kan echter niet zonder meer van worden uitgegaan dat dit ook in andere landen zal gebeuren. Het is een publiek belang om te voorkomen dat talent onbenut blijft als gevolg van de introductie van gedifferentieerde collegegelden.

Onderwijsinstellingen kunnen ook worden geprikkeld om doelmatig met de onderwijsgelden om te gaan door de financiering niet te baseren op inputindicatoren (zoals het aantal studenten), maar op outputindicatoren (zoals het aantal studenten dat een bepaald examen heeft gehaald). Tegenover het mogelijk gunstige effect op de prestaties van de instellingen staan mogelijke nadelen. Zo is het denkbaar dat de instellingen het aantal geslaagden trachten te verhogen door het stellen van lagere eisen aan de studenten. Het veiligstellen van de kwaliteit van het onderwijs is dan ook een belangrijke taak van de overheid. Prikkels worden bovendien gericht op onderwijsgevenden die maar in beperkte mate invloed op de prestaties hebben. De inzet van de student bepaalt immers in hoge mate de resultaten van het onderwijs.

2.6 Zorg

Ontwikkelingen op het terrein van de gezondheidszorg

situatie zorgsector

Een goede gezondheid is een groot goed. Mensen vinden een goede gezondheidszorg dan ook belangrijk. De gezondheid hangt uiteraard niet alleen samen met de kwaliteit van de gezondheidszorg, maar ook met factoren als de leefstijl. Het grote belang dat mensen hechten aan hun gezondheid verklaart de belangstelling voor de ontwikkelingen in de zorgsector. De vraag naar zorgdiensten neemt met name door de demografische veranderingen toe. Ook maatschappelijke veranderingen en technologische ontwikkelingen resulteren in een grotere vraag naar zorg. Tegenover de groeiende vraag staat in Nederland een door de overheid gereguleerd aanbod. Door deze regulering kunnen zorginstellingen niet altijd passend reageren op verschuivingen in de vraag. De laatste jaren zijn daar de problemen die de zorginstellingen ondervinden bij het werven van personeel nog bijgekomen. De bestaande wachtlijsten illustreren deze problemen.

Het gevoerde zorgbeleid

werkdruk en wachtlijsten

Volgend jaar wordt in Nederland 39 miljard euro besteed aan de gezondheidszorg. Het leeuwendeel van deze uitgaven (86%) wordt collectief gefinancierd. De reële collectieve zorguitgaven zullen over de periode 1994–2002 toenemen met 32%, ofwel met gemiddeld 3,5% per jaar. De regering heeft met name extra middelen ter beschikking gesteld voor het aanpakken van de hoge werkdruk in de zorgsector en van de problematiek van de wachtlijsten. Deze middelen hebben een uitbreiding van de personeelssterkte met 100 000 personen mogelijk gemaakt. Het beleid ter bestrijding van de wachtlijsten is niet zonder resultaat gebleven. In sommige sectoren, zoals de thuiszorg en de oogheelkunde, zijn wachttijden en wachtlijsten duidelijk afgenomen. De komende jaren moet worden doorgegaan met het aanpakken van de werkdruk en de problematiek van de wachtlijsten.

Figuur 2.6.1 Reële collectieve zorguitgaven¹ (in miljarden euro's van 2000 en mutaties in %), 1994–2002

¹ Volgens de definitie van collectieve zorguitgaven uit de Nationale Rekeningen. Het budgettair kader Zorg hanteert een andere definitie en is inclusief de particuliere zorguitgaven.

kostenbeheersing

Kostenbeheersing is een centraal element van het zorgbeleid. In dit verband wordt onder meer getracht de groei van de uitgaven aan geneesmiddelen te beperken. Deze uitgaven stijgen zeer snel, vaak met meer dan 10% per jaar. Dit hangt onder andere samen met de vergrijzing en de technologische ontwikkeling waardoor voortdurend nieuwe (dure) geneesmiddelen op de markt komen. De regering heeft in de laatste twee kabinetsperioden veel maatregelen genomen om de uitgaven aan geneesmiddelen in de hand te houden. Zo is de Wet op de Geneesmiddelenprijzen (WGP) ingevoerd, waardoor de prijzen van geneesmiddelen zijn gekoppeld aan de prijzen in het buitenland. Kostenbeheersing zal een belangrijke beleidsopgave blijven.

vormgeving zorgstelsel

Met het oog op de gewenste verbetering van de zorgvoorzieningen zijn institutionele veranderingen nodig. In de nota «Vraag aan bod» schetst het kabinet hoe via een nieuwe institutionele vormgeving van het zorgstelsel beter tegemoet kan worden gekomen aan de eisen die de samenleving aan de zorgsector stelt. Deze voorgestelde veranderingen bouwen voort op beleid dat de afgelopen jaren al in gang is gezet. Zo dragen ook publieke verzekeraars voor de zorg in het tweede compartiment (de curatieve zorg) sinds enkele jaren een deel van het risico. Bij de AWBZ (Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten) is door de introductie van persoonsgebonden budgetten getracht het aanbod beter aan te laten sluiten bij de vraag.

Beleidsopgaven voor de toekomst

De gevolgen van de trends

groeiende vraag

De demografische veranderingen hebben ingrijpende gevolgen voor de gezondheidszorg. De vergrijzing leidt tot een aanzienlijke opwaartse druk op de zorguitgaven. Ook maatschappelijke trends laten hun sporen na. Als gevolg van het toenemende welvaartsniveau stellen mensen ook aan de gezondheidszorg steeds hogere eisen. Het hogere opleidingsniveau en de toegenomen emancipatie van de burgers leiden ertoe dat die wensen steeds uitdrukkelijker op tafel worden gelegd. De wensen ten aanzien van de zorg worden door de individualisering en toenemende culturele verschillen in de samenleving ook steeds diverser. Vooral in de curatieve zorg komt daar nog bij dat door de technologische ontwikkelingen steeds meer mogelijk wordt. Anders dan in veel andere sectoren leidt de technologische vooruitgang in de curatieve zorg niet zozeer tot kostenbesparingen, maar veeleer tot introductie van nieuwe – in het algemeen dure – behandelwijzen en medicijnen. Het is uiterst complex om af te wegen of de betere zorg waartoe de nieuwe mogelijkheden leiden opweegt tegen de hogere kosten. In de Verkenning Zorg wordt nader ingegaan op de betekenis van de genoemde trends voor de zorg.

De noodzaak van stelselvernieuwing

verantwoordelijkheidsverdeling

In het afgelopen decennium is steeds duidelijker geworden dat de huidige verantwoordelijkheidsverdeling in de zorg, waarbij de overheid een centrale rol vervult, niet meer adequaat is. Op landelijk (overheids)niveau is het onmogelijk om over alle informatie te beschikken die noodzakelijk is om op lokaal niveau een voldoende op de vraag afgestemd aanbod te realiseren. De partijen in het zorgveld hebben daarbij onvoldoende handelingsruimte. Zij ondervinden bovendien onvoldoende prikkels om vraaggericht en doelmatig te handelen. Er zijn tevens te weinig mogelijkheden voor innovatie en er is een onduidelijke verantwoordelijkheidsverdeling.

De organisatie van de zorg heeft geleid tot een opstapeling van verantwoordelijkheden bij de overheid. Dit beeld komt onder andere naar voren uit het advies van de Sociaal Economische Raad over een nieuw zorgstelsel. In de recente nota «Vraag aan Bod» heeft het kabinet aangegeven hoe een nieuw zorgstelsel er volgens hem op hoofdlijnen dient uit te zien. Een toekomstbestendig zorgstelsel vergt aanpassing van de sturingssystematiek in de zorg, dat wil zeggen een andere verantwoordelijkheidsverdeling tussen zorgvragers, zorgaanbieders en verzekeraars. Aanpassing van het verzekeringsstelsel is daarbij een noodzakelijke voorwaarde om tot een deregulering van de zorgmarkten zelf te kunnen komen.

De contouren van het vernieuwde stelsel

regulering verzekeringsmarkt

De verzekeraars vormen de spil van het nieuwe zorgstelsel. Teneinde een centrale rol voor hen mogelijk te maken is een wijziging van het verzekeringsstelsel noodzakelijk. Het kabinet beoogt een verplichte zorgverzekering voor iedereen, die door private partijen (al dan niet met een winstoogmerk) wordt uitgevoerd. Deze private uitvoerders van de zorgverzekering concurreren onderling om de gunst van de verzekerden. Door een adequate regulering van de verzekeringsmarkt kan solidariteit en (daarmee) toegankelijkheid worden gegarandeerd. Deze regulering zal onder meer bestaan uit een acceptatieplicht, een compensatieregeling voor de samenstelling van de groep verzekerden, een verbod op premiedifferentiatie tussen verzekerden en de plicht tot zorginkoop.

deregulering aanbod

Verzekerden kunnen door de acceptatieplicht een keuze maken uit verschillende verzekeraars. Deze keuzevrijheid zet de verzekeraars aan om kosten- en kwaliteitsbewust zorg in te kopen. Daarmee worden de vraagkant en de financieringskant van het zorgstelsel zodanig ingericht dat het mogelijk wordt om de aanbodkant vergaand te dereguleren. Deze deregulering is noodzakelijk om de aanbieders van zorg de vrijheid te geven om voor eigen rekening en risico te besluiten over de omvang en samenstelling van hun capaciteit en productie. Verzekeraars krijgen de ruimte om kwalitatief goede zorg tegen een lage prijs in te kopen. Door het – waar mogelijk en verantwoord – afschaffen van budgetgaranties worden de zorgaanbieders geprikkeld om veel meer dan nu het geval is rekening te houden met de wensen van de vraagzijde van de zorgmarkt.

financiële prikkels

In het nieuwe zorgstelsel moeten alle drie betrokken partijen – te weten verzekeraars, zorgaanbieders en verzekerden – financiële prikkels ondervinden. Verzekeraars dienen daadwerkelijk over de aan te bieden zorg te kunnen onderhandelen en moeten in staat zijn voordelen via de premiestelling aan verzekerden door te geven. Aanbieders van zorg moeten in staat zijn gedifferentieerde vormen van zorg te leveren tegen bijbehorende prijzen. Verzekerden dienen met de financiële gevolgen van hun eigen keuzen te worden geconfronteerd. Dat kan via eigen betalingen voor hulp door zorgaanbieders en door nominale premies die verschillen per verzekeraar. Omvang en vormgeving hiervan moeten nog worden bepaald.

eerste compartiment

Ook in het eerste compartiment, dat de langdurige, op verpleging en verzorging gerichte zorg omvat, wil het kabinet tot meer invloed van de vraagzijde komen. Doordat mensen ten aanzien van de zorg in dit compartiment een beter beeld hebben van het zorgaanbod en beter weten welke zorg zij – gegeven de indicatiestelling – wensen, kan de rol van directe vraagsturing in dit compartiment groter zijn. Het kabinet beschouwt persoonsgebonden budgetten (PGB's) in dit verband als het geëigende instrument. Inmiddels wordt eraan gewerkt om PGB's op ruimere schaal in te voeren in het eerste compartiment.

Ook nu al dragen verzekeraars in het tweede compartiment van de zorg in toenemende mate financieel risico voor de verstrekkingen. Dat is in het eerste compartiment vooralsnog niet het geval. Het kabinet wil op termijn echter ook in het eerste compartiment de verzekeraars een centrale rol laten spelen. Het risicodragend maken van de verzekeraars voor de zorg in het eerste compartiment vergt echter meer tijd dan in de curatieve zorg. Het verzekeringsstelsel zal de komende jaren stapsgewijs worden aangepast, welke ontwikkeling uiteindelijk zal leiden tot een integratie van de AWBZ en de algemene zorgverzekering.

De rol van de overheid

verantwoordelijkheid overheid

Een en ander laat onverlet dat zorgmarkten geen gewone markten zijn. Adequate regulering blijft in het nieuwe zorgstelsel noodzakelijk vanwege informatietekorten bij verzekeraars, de lage prijsgevoeligheid van de vraag van (verzekerde) zorgvragers en het bestaan van (regionale) marktmacht van grote, kapitaalintensieve zorginstellingen. Overheidsregulering blijft derhalve nodig om randvoorwaarden te creëren waarmee de publieke belangen in een marktgeoriënteerde omgeving worden veiliggesteld. De overheid is er verantwoordelijk voor dat noodzakelijke zorg van goede kwaliteit voor alle Nederlanders toegankelijk is, ongeacht leeftijd, gezondheidstoestand en -vooruitzichten en inkomen. Om die toegankelijkheid te waarborgen is ook een beheerste kostenontwikkeling van belang. Een en ander vergt maatwerk. De ziekenhuismarkt is immers niet te vergelijken met de markt voor huisartsenzorg of geneesmiddelen. Het kabinet heeft in de nota «Vraag aan bod» aangekondigd dat de Tweede Kamer in deze kabinetsperiode zal worden geïnformeerd over hoe de marktwerking op de verschillende deelmarkten kan worden vormgegeven. De overheid blijft in het nieuwe stelsel verantwoordelijk voor de institutionele structuur. Mochten binnen dit stelsel partijen hun verantwoordelijkheid niet (kunnen) nemen, waardoor publieke belangen onvoldoende gewaarborgd worden, dan zal het kabinet zich moeten beraden op additionele institutionele aanpassingen. De overheid blijft verder verantwoordelijk voor het toezicht op de sector.

premies

De verzekeraars zijn in het nieuwe stelsel primair verantwoordelijk voor een doelmatige zorgverlening. Een beheerste ontwikkeling van de kosten bij de zorgaanbieders resulteert in het geval van een concurrerende verzekeraarsmarkt in een beheerste premieontwikkeling. In het nieuwe zorgstelsel zijn de burgers verplicht zich te verzekeren. Premies die de burgers vanwege de verzekeringsplicht moeten betalen vallen dan ook onder de collectieve lasten. Dit betekent dat de overheid hier een verantwoordelijkheid behoudt. Resteert de vraag welke instrumenten de regering heeft indien de feitelijke premieontwikkeling niet spoort met de acceptabel geachte premieontwikkeling. In het nieuwe verzekeraarsgestuurde zorgstelsel liggen instrumenten die aangrijpen aan de aanbodkant niet langer voor de hand. De overheid zal minder dan nu het geval is in het aanbod kunnen ingrijpen, en bovendien minder op detailniveau. Instrumenten van de overheid voor beheersing van de collectief gefinancierde kosten zijn wijzigingen in de aanspraken, in de eigen betalingen en in de structuur van het zorgstelsel. Inzet van deze instrumenten komt pas aan de orde als de kostenbeheersing in het zefbesturend systeem te wensen overlaat.

2.7 Kwaliteit van de leefomgeving, integratie en veiligheid

Ontwikkelingen ten aanzien van de kwaliteit van de leefomgeving en integratie

leefomgeving

De welvaart is in Nederland in de afgelopen jaren sterk toegenomen. Er zijn echter nog wel mensen die in minder gunstige omstandigheden verkeren. Dit probleem doet zich niet overal in dezelfde mate voor, maar is geconcentreerd in een aantal aandachtswijken, vooral in de grote steden. In deze wijken bestaat de woningvoorraad vooral uit goedkope – vaak minder aantrekkelijke – huurwoningen, waardoor er in toenemende mate sprake is van concentratie van kansarmen met een laag inkomen. De veiligheid staat onder druk door een combinatie van overlast (deels door jongeren), vernielingen en zwaardere vormen van criminaliteit. De sociale contacten tussen verschillende groepen worden bovendien nadelig beïnvloed door verschillen in sociaal-culturele achtergrond en taalproblemen. Sinds 1998 valt enige verbetering te bespeuren. De waardering van bewoners voor hun woning en hun buurt neemt niet meer af en de tevredenheid over de sociale contacten in de buurt neemt toe.

etnische minderheden

De etnische minderheden zijn oververtegenwoordigd in de groep mensen die in minder gunstige omstandigheden verkeren. Dit neemt niet weg dat ook zij hebben geprofiteerd van de gunstige economische ontwikkelingen. Zo bedroeg het werkloosheidspercentage van allochtonen in 1994 nog 26%. Als gevolg van de sterke werkgelegenheidsgroei is dit percentage sindsdien gedaald tot ongeveer 10%. Deze daling is mede bereikt door het arbeidsmarktbeleid voor etnische minderheden en door afspraken met de sociale partners. De werkloosheid onder allochtonen is echter nog steeds veel groter dan die onder autochtonen. Hoewel dit mede samenhangt met het bijzonder lage werkloosheidspercentage voor autochtonen, is een verdere afname van de werkloosheid onder de etnische minderheden nodig. Onder meer taalachterstanden verklaren de relatief hoge werkloosheid onder allochtonen. Deze beïnvloeden de kansen van minderheden op de arbeidsmarkt bijzonder nadelig. Dat geldt zelfs voor mensen met een hoge opleiding. Onderwijs is essentieel voor het verbeteren van de maatschappelijke positie van de etnische minderheden. Het is dan ook een gunstige ontwikkeling dat steeds meer allochtonen deelnemen aan het hoger onderwijs. Allochtone kinderen in Nederland blijken bovendien in internationaal perspectief goede onderwijsprestaties te leveren, ook al verkeren zij nog steeds in een duidelijke achterstandspositie ten opzichte van autochtone kinderen. Daarnaast is een groot probleem dat in Nederland relatief veel allochtone kinderen vroegtijdig de school verlaten.

Ontwikkelingen op het gebied van veiligheid

veiligheid

Nederlandse burgers worden in vergelijking met het buitenland minder vaak het slachtoffer van zware misdrijven, zoals inbraken of geweldsdelicten. Hier staat echter een relatief groot aantal minder zware misdrijven tegenover, zoals fietsdiefstallen. De gevoelens van onveiligheid zijn volgens de Politiemonitor bevolking 2001 iets afgenomen, al voelt nog steeds ruim eenderde van de bevolking zich wel eens of vaak onveilig. Volgens enquêtes is elk jaar circa één op de vier Nederlanders slachtoffer van een of ander misdrijf. Het aantal geregistreerde misdrijven vertoont nog steeds een stijging, zij het dat het groeitempo sinds halverwege de jaren tachtig van de vorige eeuw is afgezwakt. Geweldscriminaliteit – die bij uitstek maatschappelijke onrust veroorzaakt – neemt niet af. Geweld door jeugdigen laat zelfs een extreme stijging zien.

Het gevoerde beleid op het gebied van de kwaliteit van de leefomgeving, integratie en veiligheid

Grotesteden- en integratiebeleid

grotestedenbeleid

Paars II is het eerste kabinet met een aparte minister voor het grotesteden- en integratiebeleid. Dit illustreert de toegenomen aandacht voor deze beleidsterreinen. In het kader van het grotestedenbeleid zijn in 1999 convenanten gesloten met 25 grote steden. In 2000 zijn convenanten gesloten met vijf steden die partieel aan het grotestedenbeleid deelnemen. Met deze convenanten wordt onder meer een aanpak van de problemen in de aandachtswijken langs verschillende lijnen beoogd. Het gaat daarbij om voorzieningen op het gebied van onder andere stadseconomie, herstructurering van wijken, onderwijs en integratie. De middelen die de regering voor het grotestedenbeleid ter beschikking stelt worden door de steden behalve voor versterking van hun economie gebruikt voor het vergroten van de kwaliteit van de leefomgeving en de veiligheid. De achterstanden op deze terreinen waren in de grote steden groot. Er is inmiddels sprake van zichtbare verbetering, maar de achterstanden zijn nog niet volledig weggewerkt.

inburgeringsprogramma's

Om de integratie van etnische minderheden in de Nederlandse samenleving te bevorderen wordt sinds 1996 gebruik gemaakt van inburgeringsprogramma's. Deelname is sinds 1998 verplicht. In eerste instantie waren deze programma's gericht op zogenoemde nieuwkomers. In het Regeerakkoord van 1998 is de doelgroep van de programma's uitgebreid met allochtone werkzoekenden en opvoeders die reeds langer in Nederland wonen. Inburgeringscursussen bestaan met name uit onderricht in de Nederlandse taal en uit het vertrouwd maken met de kenmerken van de Nederlandse maatschappij.

Het veiligheidsbeleid

uitbreiding capaciteit

De regering is er veel aan gelegen om de veiligheidssituatie te verbeteren. Sinds 1994 zijn extra middelen voor het veiligheidsbeleid ter beschikking gesteld. Als gevolg van deze intensiveringen is het aantal politieagenten sterk uitgebreid. Niet alleen de personeelssterkte van de politie is vergroot, maar er is tevens geïnvesteerd in een betere informatie- en communicatie-infrastructuur van hulpdiensten. De capaciteit van penitentiaire inrichtingen is sinds 1994 met bijna 50% uitgebreid, met als gevolg dat het aantal heenzendingen nagenoeg tot nul is teruggebracht. In 1994 moesten nog ruim 5 000 personen worden heengezonden wegens plaatsgebrek. Daarnaast zijn middelen ter beschikking gesteld voor verbetering van het openbaar ministerie en de rechterlijke macht. Daarmee zijn de capaciteitsknelpunten echter nog niet volledig weggenomen: veel zaken blijven liggen en de doorlooptijd bij de behandeling is vaak te lang. In de nota «Criminaliteitsbeheersing: investeren in een zichtbare overheid» worden concrete maatregelen aangekondigd om op dit punt verbetering te bereiken.

Figuur 2.7.1 Reële collectieve uitgaven voor veiligheid (in miljarden euro's van 2000 en mutaties in %), 1994–2002

Beleidsopgaven voor de toekomst

Verbetering van de kwaliteit van de leefomgeving

De samenleving staat voor de opdracht om de positie van kwetsbare groepen te verbeteren. Het bevorderen van deelname aan het arbeidsproces, onder meer via het onderwijs, kan daaraan een bijdrage leveren. Daarnaast is het van belang dat de kwaliteit van de leefomgeving in de zwakke wijken wordt verbeterd. Een grote betrokkenheid van bewoners en bedrijven bij het vergroten van de veiligheid en het beheer en onderhoud van de wijken kan daaraan bijdragen. Door burgers actief te betrekken bij de aanpak van de problemen in wijken wordt bovendien de sociale cohesie versterkt.

Drie sporen voor het integratiebeleid

arbeidsdeelname

De gewenste maatschappelijke integratie van etnische minderheden vindt gemakkelijker plaats naarmate hun deelname aan het arbeidsproces groter is. Dit onderstreept het belang van een grotere arbeidsdeelname van etnische minderheden. Maatschappelijke integratie vergroot – omgekeerd – de kansen op het vinden van een betaalde baan. Bevordering van integratie en bevordering van deelname aan het arbeidsproces gaan derhalve hand in hand. Een succesvol overheidsbeleid op dit gebied heeft grote inverdieneffecten, omdat het resulteert in een groter economisch draagvlak én in een geringer beroep op de sociale zekerheid. Zo'n beleid kan uit drie sporen bestaan. Het eerste spoor bestaat uit beleidsinspanningen gericht op een toename van de arbeidsdeelname in den brede, waarvan ook etnische minderheden de vruchten plukken. Daarbij kan behalve aan de beleidsopties die in paragraaf 2.2 zijn besproken ook worden gedacht aan een verdere deregulering van de dienstensector, waardoor zelfstandig ondernemerschap wordt bevorderd. In de tweede plaats bestaat behoefte aan een effectief achterstandsbeleid in het onderwijs.

onderwijs

Het is van belang dat achterstanden van kinderen, met name wat betreft de taalbeheersing, tijdig worden gesignaleerd. Deze achterstanden zouden vervolgens via vroeg- en voorschoolse educatie zoveel mogelijk moeten worden weggenomen. De brede school kan een bijdrage leveren aan de oplossing van de problemen in de zwakke wijken. Het gaat om één of meer samenwerkende scholen die naast het reguliere onderwijs ook voorschoolse voorzieningen, buitenschoolse opvang en activiteiten op het gebied van welzijn, sport en cultuur verzorgen. In de derde plaats is een verdere vergroting van de effectiviteit van de inburgeringsprogramma's van belang.

inburgering

Niet alle mensen uit de doelgroep nemen deel, het percentage uitvallers is te groot en de kwaliteit van de programma's schiet vaak tekort. Tegenover de rechten die minderheden hebben staat de plicht op deelname aan inburgeringsprogramma's en deze deelname mag geen vrijblijvend karakter hebben. Aangezien veel allochtonen het Nederlands niet goed beheersen, is vooral veel aandacht voor verbetering van de taalkennis geboden. Het tweede en derde spoor dragen bij aan een betere positie van allochtonen op de arbeidsmarkt en versterken daarmee het eerste spoor.

Box 2.7.1 Voor- en nadelen van verschillende vormen van arbeidsmigratie

Arbeidsmigratie wordt wel genoemd als middel om knelpunten op de arbeidsmarkt te verminderen en om door versterking van het economisch draagvlak de financiering van de vergrijzingsuitgaven te vergemakkelijken. Daarnaast wordt wel als voordeel van arbeidsmigratie genoemd dat zij gepaard kan gaan met een afname van het aantal mensen dat gebruik maakt van de asielprocedure en van illegale immigratie. Tegenover deze voordelen staat dat arbeidsmigratie tot omvangrijke volgmigratie kan leiden. De ervaring leert dat een groot deel van de volgmigranten niet deelneemt aan het arbeidsproces. Gezien de nog aanzienlijke arbeidsreserves waarover Nederland beschikt is arbeidsmigratie bovendien niet noodzakelijk om het economisch draagvlak te versterken. Arbeidsmigratie kan zelfs het inschakelen van de ruime arbeidsreserves die nog in Nederland aanwezig zijn belemmeren. Aangezien arbeidsmigratie tot een toename van het aantal inwoners leidt, moeten – gegeven het dichtbevolkte karakter van Nederland – ook de negatieve gevolgen voor ruimtelijke ordening en milieu in ogenschouw worden genomen. Ten slotte leidt arbeidsmigratie van hoogopgeleiden tot een «brain drain» in de landen van herkomst.

Het vrije verkeer van werknemers binnen de Europese Economische Ruimte (EER), bestaande uit de EU, Noorwegen, IJsland en Liechtenstein, betekent dat arbeidsmigratie in dit gebied in beginsel zonder belemmeringen mogelijk is. Daarnaast is in Nederland tijdelijke arbeidsmigratie mogelijk op grond van de Wet Arbeid Vreemdelingen (WAV) uit 1995. Een werkvergunning wordt alleen afgegeven als aangetoond kan worden dat binnen de EER geen werknemers met de vereiste kwalificaties beschikbaar zijn. Sinds kort moet werving in eerste instantie plaatsvinden in de kandidaat-lidstaten van de EU. De vergunning heeft een maximale duur van een jaar, maar kan worden verlengd. Een groot deel van de vergunningen wordt verleend voor reeds in Nederland aanwezige asielzoekers. Het aantal verleende vergunningen is relatief beperkt, maar is als gevolg van de krapte op de arbeidsmarkt wel toegenomen van 8 000 in 1996 tot bijna 28 000 in 2000.

Figuur 2.7.2 Het aantal verleende WAV-vergunningen (in duizenden)

Bron: CPB, CEP 2001

Er is een alternatief voor de WAV denkbaar waarbij jaarlijks een bepaald aantal (quotum) arbeidsmigranten blijvend wordt toegelaten. Eventueel kunnen hierbij opleidingseisen aan de migranten worden gesteld opdat zij voldoende kansen op de arbeidsmarkt hebben. Nadeel van een quotumsysteem ten opzichte van de WAV is dat een arbeidsmigrant bij binnenkomst niet verzekerd is van een baan. De kans op volgmigratie is bovendien groter, vanwege het permanente karakter van de migratie. Tegenover deze nadelen staat dat migranten meer gemotiveerd zullen zijn om in te burgeren, omdat zij vanaf het begin weten dat zij in Nederland mogen blijven. Een quotum biedt de overheid daarnaast de mogelijkheid om een rem te zetten op de instroom van arbeidsmigranten, hetgeen op grond van de huidige WAV-regeling niet mogelijk is.

Het is ook mogelijk de WAV te combineren met een quotumsysteem. In dat geval blijft via de selectie door werkgevers sprake van een baangarantie voor arbeidsmigranten en heeft de overheid tegelijkertijd de mogelijkheid de instroom van arbeidsmigranten te beheersen. Werkgevers kunnen dan echter geen beroep meer op de regeling doen zodra het quotum is bereikt, zodat de flexibiliteit van de regeling afneemt. Indien de overheid tevens opleidingseisen aan de arbeidsmigranten stelt vermindert de flexibiliteit nog verder.

Een effectiever veiligheidsbeleid

preventie

De belangrijkste opdracht voor het veiligheidsbeleid is het verder vergroten van de effectiviteit van de beleidsinspanningen. In het toekomstige beleid ligt een nog grotere nadruk op preventief beleid voor de hand. Succesvolle preventie beperkt het aantal misdrijven en ontlast het justitiële apparaat.

grotere pakkans

Met het oog op de bestrijding van misdrijven dient onder meer de pakkans te worden vergroot, zodat criminele activiteiten minder lonen. De doorgevoerde capaciteitsuitbreiding van politie en justitie maakt dit mogelijk. De effectiviteit van het optreden van de politie kan worden vergroot wanneer de overheid politiekorpsen meer ruimte geeft voor het kiezen van een eigen aanpak en hen tegelijkertijd afrekent op de behaalde resultaten. De snel stijgende criminaliteit onder jongeren vraagt speciale aandacht. Via een beter geïntegreerd jeugdbeleid moeten jongeren met problemen worden geholpen en – indien nodig – opgevangen. Een effectieve aanpak van de problemen in de achterstandswijken – vooral door bevordering van deelname aan het arbeidsproces – draagt bij aan het terugdringen van de criminaliteit en daarmee aan een groter gevoel van veiligheid.

2.8 Slotbeschouwing en conclusies

groeiende welvaart

De maatschappelijke welvaart heeft zich in de laatste twee kabinetsperioden gunstig ontwikkeld. Niet alleen traditionele indicatoren – zoals de economische groei en de toename van de particuliere consumptie – wijzen daarop, maar ook in andere opzichten is van een voorspoedige ontwikkeling van de welvaart sprake geweest. Zo heeft de regering veel extra middelen kunnen inzetten voor belangrijke beleidsterreinen, zoals de zorg, het onderwijs, de infrastructuur en de veiligheid. Bovendien zijn vorderingen gemaakt bij het streven naar een duurzame ontwikkeling. Ondanks de economische groei is voor de meeste milieubelastende stoffen het jaarlijkse emissieniveau verminderd. Van betekenis is tevens dat de werkgelegenheid sterk is gestegen en dat de werkloosheid daardoor aanzienlijk is gedaald. Deze ontwikkeling is om sociale redenen verheugend, en impliceert tegelijkertijd een groter economisch draagvlak. Het begrotingstekort is omgezet in een begrotingsoverschot en de schuldquote is aanzienlijk verminderd. Dat is van belang met het oog op de toekomstige welvaart, omdat daarmee houdbare overheidsfinanciën dichterbij zijn gekomen.

economisch draagvlak

Een sterke welvaartsgroei is geen automatisme. De huidige neergang van de conjunctuur illustreert dit. Voor de structurele ontwikkeling is bovendien van belang dat de groei van het arbeidsaanbod in de komende jaren door de vergrijzing zal verminderen, hetgeen de economische groei kan belemmeren. Met het oog op de vergrijzing bestaat behoefte aan een verdere versterking van het economisch draagvlak. Die kan worden bereikt door een grotere deelname aan het arbeidsproces en door een snellere groei van de arbeidsproductiviteit. Het financieel-economisch beleid kan daaraan bijdragen. Bij het vormgeven van dat beleid moet tevens met diverse andere trends in de maatschappij en de economie (individualisering, internationalisering, snelle technologische ontwikkelingen) rekening worden gehouden. Daarom zijn verkenningen verricht op de beleidsterreinen belasting- en premieheffing, economische structuur, onderwijs en onderzoek, zorg en sociale infrastructuur. In deze verkenningen staat de vraag centraal op welke wijze de overheid – rekening houdend met de trends – condities kan scheppen voor een voortgaande groei van de welvaart en de kwaliteit van de collectieve voorzieningen blijvend kan waarborgen.

rol overheid

Het tempo van de toekomstige welvaartsgroei zal onder meer afhangen van het samenspel tussen de collectieve en de particuliere sector. Een goede taakverdeling tussen deze twee sectoren is van belang. Overheidsoptreden kan met name geboden zijn vanwege diverse vormen van marktfalen. Zo heeft de overheid een taak bij het streven naar een duurzame ontwikkeling omdat de effecten van het gedrag van individuen op het milieu onvoldoende in de marktprijzen tot uitdrukking (kunnen) komen. Of bepaalde vormen van overheidsoptreden wenselijk zijn hangt echter tevens af van het overheidsfalen waarmee dit optreden gepaard gaat. Zo hebben de ervaringen in de zorgsector geleerd dat het volledig door de overheid laten vaststellen van de omvang en de samenstelling van de zorgvoorzieningen niet vanzelf tot optimale resultaten leidt.

voorwaarden scheppen

Een belangrijke overheidstaak is het scheppen van gunstige condities voor de particuliere sector. Daarbij valt onder meer te denken aan een gunstig fiscaal klimaat, goede voorzieningen op het gebied van onderwijs en onderzoek, een goede infrastructuur en een goede werking van markten. De hoogte van belastingen en premies beïnvloedt het investeringsklimaat voor ondernemingen evenals de bereidheid van mensen om aan het arbeidsproces deel te nemen en om zich – onder meer via scholing – in te spannen voor een betere positie. Het beleid ten aanzien van onderwijs en scholing, infrastructuur en marktwerking is onder meer van betekenis vanwege zijn invloed op de groei van de arbeidsproductiviteit.

collectieve uitgaven

Met de genoemde inspanningen levert de overheid een indirecte bijdrage aan de maatschappelijke welvaart. Daarnaast draagt zij via de collectieve uitgaven ook direct bij aan deze welvaart. De bijdrage die de collectieve uitgaven aan de welvaart leveren kan evenwel niet los worden gezien van de invloed die de daarvoor vereiste belastingen en premies op de maatschappelijke welvaart hebben.

Figuur 2.8.1 Drie uitgangspunten voor het financieel-economisch beleid

samenstelling uitgaven

Alle genoemde trends tezamen vergroten de eisen die aan de collectieve sector worden gesteld. De overheid kan op drie manieren aan deze eisen tegemoet komen. Deze staan overigens niet los van elkaar, maar kunnen elkaar versterken. In de eerste plaats kan de samenstelling van de collectieve uitgaven worden verbeterd door lagere rentelasten en een geringer beroep op de sociale zekerheid. Door ervoor te zorgen dat de overheidsschuld rond 2025 volledig is afgebouwd kunnen de vergrijzingsuitgaven worden gefinancierd zonder dat het om budgettaire redenen nodig zal zijn om de lasten te verhogen of de collectieve aanspraken te beperken. De op deze wijze te bereiken lagere rentelasten maken voldoende ruimte op de begroting vrij om de extra uitgaven op te vangen. Ook een geringer beroep op de sociale zekerheid via een toename van de werkgelegenheid creëert op de begroting ruimte voor uitgaven waaraan behoefte bestaat met het oog op de veranderingen in de economie en de maatschappij – waaronder de vergrijzing.

effectiviteit uitgaven

Meer geld leidt echter niet noodzakelijkerwijs tot betere collectieve voorzieningen. Het is in de tweede plaats dan ook nodig dat via institutionele veranderingen naar een grotere effectiviteit van de collectieve uitgaven wordt gestreefd. De verkenningen wijzen er in dit verband op dat het overheidsbeleid aan effectiviteit kan winnen, indien de overheid meer ruimte biedt aan de instellingen die de desbetreffende voorzieningen voortbrengen, op voorwaarde dat de overheid tegelijkertijd meer richting geeft aan het gedrag van deze instellingen en hen bovendien vraagt om meer rekenschap af te leggen over de bereikte resultaten.

Een goed voorbeeld is het onderwijsbeleid. Het rendement van de onderwijsgelden kan toenemen indien de autonomie van de onderwijsinstellingen groter wordt. Het is dan wel essentieel dat de overheid heldere eisen stelt aan de onderwijsinstellingen en hen afrekent op de resultaten van het onderwijs. Een grotere effectiviteit van de overheidsuitgaven is ook mogelijk door financiering van het aanbod van bepaalde voorzieningen te vervangen door een systeem van vraagfinanciering, omdat daarmee kan worden bereikt dat het aanbod beter gaat aansluiten bij de gedifferentieerde vraag. Persoonsgebonden budgetten in de gezondheidszorg zijn een voorbeeld van deze beleidsoptie.

draagvlak

In de derde plaats is een groter economisch draagvlak nodig. Daarmee ontstaat ook meer ruimte voor de financiering van de collectieve uitgaven zonder dat daarvoor lastenverzwaring vereist is. Vooral een grotere deelname aan het arbeidsproces is in dit verband essentieel. Teneinde mensen over hun hele leven gerekend langer aan het arbeidsproces te laten deelnemen, bestaat behoefte aan uiteenlopende vormen van beleid – overigens niet alleen van de overheid maar ook van de sociale partners. Lagere marginale tarieven, het aanpakken van de armoedeval, het terugdringen van de achterstanden in het onderwijs, betere kinderopvang en scholing van werkenden en flexibeler pensioenregelingen horen daarbij.

3 HET BUDGETTAIRE BELEID

3.1 Inleiding

Het lijkt al bijna weer gewoon, een begrotingsoverschot. Toch heeft het decennia geduurd voordat in 1999 een periode van begrotingsoverschotten aanbrak. Voor 2002 wordt een overschot verwacht van 1%, terwijl het tekort bij de start van het eerste paarse kabinet nog bijna 4% bedroeg. Deze overschotten gaan vergezeld van forse additionele middelen voor maatschappelijke prioriteiten als zorg, onderwijs, veiligheid en kwaliteit van de leefomgeving, infrastructuur en natuur en milieu.

trendmatig begrotingsbeleid

Het trendmatige begrotingsbeleid heeft, ondersteund door forse economische groei, in belangrijke mate bijgedragen aan de gunstige budgettaire resultaten. Het maken van meerjarenafspraken voor de uitgavenontwikkeling, het beperken van de kans op tegenvallers en één hoofdbesluitvormingsmoment staan hierbij centraal. Hierdoor is bestuurlijke rust in het begrotingsproces gekomen. Dit heeft bijgedragen aan een betrouwbare en stabiele overheid. Het trendmatig begrotingsbeleid staat daarbij niet op zichzelf: Het huidige begrotingsbeleid is het resultaat van in het verleden opgebouwde kennis en ervaring en is mede mogelijk door behaalde budgettaire resultaten in voorafgaande perioden en de inspanning van velen die daaraan hebben bijgedragen.

EMU-schuld

De schuld zal ook volgend jaar dalen, niet alleen als percentage van het BBP maar ook in euro's. Ultimo 2002 komt de schuld uit op 48% BBP, hetgeen 30 procentpunt lager is dan het niveau in 1994. De schuld bedraagt ultimo 2002 nog circa 217 miljard euro en is daarmee allerminst verdwenen. Een duurzame oplossing voor het opvangen van toekomstige vergrijzinglasten vraagt om aflossing van deze forse overheidsschuld. Bovendien resulteert een verdere daling van de rentelasten in meer ruimte om de samenstelling van de collectieve uitgaven verder te verbeteren. Hierdoor kan beter worden aangesloten op de eisen die de samenleving stelt aan de publieke sector.

intensiveringen

Naast het verder op orde brengen van de overheidsfinanciën is het in de huidige en voorgaande kabinetsperiode eveneens mogelijk gebleken om, naast de ombuigingen en intensiveringen uit het regeerakkoord, binnen de budgettaire kaders omvangrijke bedragen beschikbaar te stellen voor maatschappelijke prioriteiten. Vooral in recente jaren komen de intensiveringen op de gebieden zorg, onderwijs en veiligheid aanmerkelijk hoger uit dan bij Regeerakkoord nog werd verwacht. De ruimte hiervoor is vooral ontstaan door de daling van de werkloosheidsuitgaven en de met het gunstige EMU-saldo samenhangende lagere rente-uitgaven. Dit heeft er uiteindelijk in geresulteerd dat de onderwijs- en zorguitgaven sterker groeien dan de toch al gunstige welvaartsontwikkeling in deze kabinetsperiode.

lastenverlichting

De microlastendruk daalt in de voorgaande en huidige kabinetsperiode met ruim 13 miljard euro. Deze lastenverlichting is gericht op het stimuleren van werkgelegenheid. Daarbij is in lijn met de veranderende situatie op de arbeidsmarkt het accent verschoven van stimulering van de vraag naar arbeid richting stimulering van het aanbod van arbeid.

maatschappelijke prioriteiten

Stimulering van het arbeidsaanbod is ook een belangrijk doel van de fundamentele herziening van het belastingstelsel die is doorgevoerd in 2001. Deze herziening was nodig om een robuust belastingstelsel voor de toekomst te waarborgen.

In het begrotingsjaar 2002 wil het kabinet verdere stappen zetten om de kwaliteit van vooral het onderwijs, de zorg en de veiligheid te verbeteren. Speciale aandacht gaat hierbij uit naar het oplossen van arbeidsmarktknelpunten. Het kabinet stelt zich onder meer tot doel de vacatureproblematiek in de collectieve sector te beperken en de werkdruk te verlichten, de wachtlijsten in de zorgsector terug te dringen en de materiële voorzieningen in het onderwijs te verbeteren. Om deze en andere doelen te realiseren worden wederom aanvullend middelen vrijgemaakt. In de zorgsector wordt aanvullend 1, 6 miljard euro geïntensiveerd, in het onderwijs 1 miljard euro en in veiligheid 0,6 miljard euro. Daarnaast worden door diverse maatregelen de lasten met bijna 1 miljard euro verlaagd. Hiermee wordt vooral beoogd de arbeidsparticipatie en het ondernemerschap te bevorderen.

institutionele veranderingen

De komende jaren kunnen de vruchten worden geplukt van de (budgettaire) inspanningen van een reeks van jaren. Meer geld alleen is vaak slechts een deel van de oplossing. Het is eveneens van groot belang te kijken naar noodzakelijke institutionele veranderingen. Daarbij kan worden opgemerkt dat een eerste boekhoudkundige verkenning van het Centraal Planbureau voor de jaren 2003–2006 bij ongewijzigd beleid een vrije budgettaire ruimte laat zien van 3¼ miljard euro.

Het vervolg van dit hoofdstuk is chronologisch opgezet. Allereerst wordt een overzicht in vogelvlucht gegeven van 50 jaar begrotingssystematiek. Vervolgens wordt nader ingegaan op de budgettaire ontwikkeling onder het huidige en het voorgaande kabinet. Achtereenvolgens komen daarbij de ontwikkeling van de collectieve uitgaven, de lastenverlichting, de verbetering van het EMU-saldo en de schuldreductie in de periode 1994–2002 aan de orde. De beleidsvoornemens uit de begroting 2002 krijgen uiteraard apart aandacht. Ter afsluiting bevat dit hoofdstuk een eerste beknopte verkenning van de budgettaire ruimte voor de volgende kabinetsperiode.

3.2 Begrotingsbeleid in perspectief

De Sirenen zijn in de Griekse mythologie halfgoddelijke wezens met een vogellichaam en een vrouwenhoofd. Deze zielenvogels zijn symbolen van verleiding en betovering. De dichter Homerus maakt melding van sirenen die met helder gezang zeelieden verlokken. Wie argeloos nadert en hun lied per ongeluk opvangt, komt niet meer thuis, want de Sirenen betoveren hem met hun mooie stemmen. Odysseus gebiedt – op advies van Kirke, godin van het eiland Aia – de bemanningsleden van zijn schip om was in hun oren te stoppen, zodat zij ongevoelig zijn voor de verlokkingen van de sirenen. Wel wil hij zelf het betoverende gezang van de sirenen ondergaan. Om aan de betovering te ontkomen laat hij zich bij het naderen van het eiland aan de mast binden. De bemanning moet op koers blijven ongeacht de signalen die Odysseus, bedwelmd door de zang van de sirenen, ook zal geven.

budgettaire normen

Van de verleidingen waaraan Odysseus wordt blootgesteld is in de praktijk van het financieel-economisch beleid vaak sprake. De wensen in de samenleving zijn altijd omvangrijker dan de beschikbare middelen. Zonder budgettaire normen is het moeilijk weerstand te bieden aan de permanent opwaartse druk op de uitgaven. Hoewel met deze extra uitgaven vaak noden in de samenleving worden verlicht, zullen de negatieve effecten van een ongeremde uitgavenontwikkeling en de daarvoor benodigde belastingen de economie ernstig schaden, net zoals de sirenen de zeelieden op de klippen lieten lopen. Elk kabinet heeft dus een norm nodig om de samenleving, politiek en beleidsmakers te dwingen prioriteiten te stellen. Dit is de eerste en oudste les van het begrotingsbeleid.

Het feit dat een norm nodig is, zegt weinig over de exacte vormgeving ervan. Dit komt ook naar voren in de historische schets waaruit blijkt dat verschillende normen zijn toegepast. De vormgeving van het gehanteerde begrotingsbeleid kan niet los worden gezien van de politieke, economische en budgettaire context waarin dit tot stand is gekomen. Bovendien is bij formulering van normen gebruik gemaakt van de positieve en minder positieve ervaringen uit voorgaande perioden.

ervaringen

In deze paragraaf wordt aangegeven hoe ervaringen uit het verleden een rol hebben gespeeld bij de vormgeving van het trendmatige begrotingsbeleid. Het huidige begrotingsbeleid is bovendien slechts mogelijk geworden door de behaalde budgettaire resultaten in voorafgaande perioden. Omdat begin jaren negentig de sanering van de overheidsfinanciën zover gevorderd was dat (onverhoopte) conjuncturele tegenvallers bij behoedzame uitgangspunten in het EMU-saldo (-tekort) konden worden opgevangen, kon ruimte ontstaan voor het voeren van een trendmatig begrotingsbeleid. De schets van het verleden dient niet om op basis van wijsheid achteraf te oordelen over het verleden, maar om een verklaringskader voor het huidige begrotingsbeleid te bieden. En zo kunnen ervaringen in de afgelopen jaren weer aangrijpingspunten bieden voor verdere aanpassingen van het begrotingsbeleid.

Fundamenten van het Begrotingsbeleid

de eerste begrotingsnorm

Eén van de allereerste begrotingsnormen werd in de 18^e eeuw geformuleerd door de Fransman Jean Baptiste Say. Deze norm luidt: de beste begroting is de kleinste begroting. Achtergrond van deze norm is dat volgens Say en andere klassieke economen veel overheidsuitgaven in die tijd een weinig productief karakter hebben en daardoor als verspilling worden beschouwd. Voor deze uitgaven mag ook niet worden geleend; er dient sprake te zijn van een begrotingsevenwicht. In de 19^e eeuw evolueert deze visie. Duidelijk wordt dat de overheid een aantal cruciale taken vervult, met name bij de productie van collectieve goederen, zoals defensie, politie, waterstaat. Tevens wordt onderkend dat overheidsuitgaven tot kapitaalvorming kunnen leiden. Voor de begrotingsnormering heeft dit twee gevolgen. Allereerst wordt het idee van «de beste begroting is de kleinste begroting» verlaten voor het afwegen van publieke versus private voorzieningen. In de tweede plaats wordt «de gulden financieringsregel» geïntroduceerd. Voor uitgaven met een investeringskarakter betekent dit dat op de kapitaalmarkt geleend mag worden, omdat deze uitgaven zichzelf terugverdienen via een hogere groei van het nationaal inkomen. De overige «gewone» uitgaven dienen echter nog steeds volledig uit belastingheffing te worden gefinancierd.

marktmechanisme

Een ander cruciaal element in het denken van de economen van de 18^e en 19^e eeuw is het vertrouwen in het zelfregulerende karakter van het marktmechanisme, het vrije spel van de maatschappelijke krachten. Schokken worden soepel opgevangen en leiden niet langdurig tot grote recessies of langdurige werkloosheid. De overheid heeft in deze visie dan ook geen enkele rol in de stabilisatie van de economische ontwikkeling. De grote crisis van de jaren dertig schokt dit vertrouwen. In 1936 verschijnt Keynes' General Theory. Keynes betoogt dat de overheid door een actief begrotingsbeleid kan zorgen voor een stabiele macro-economische ontwikkeling en langdurige depressies kan voorkomen. Binnen dat kader kan op de werking van het marktmechanisme worden vertrouwd.

Het begrotingsbeleid in de eerste jaren van wederopbouw (1945–1950)

herstelbeleid

De eerste jaren na de oorlog staan in het teken van de wederopbouw. Om het herstelbeleid te kunnen financieren wordt de voor de oorlog geldende eerdergenoemde «gulden financieringsregel» aangepast. Het uitgangspunt dat alleen voor (kapitaal)uitgaven mag worden geleend wordt na de oorlog verruimd zodat ook voor niet-kapitaaluitgaven die betrekking hebben op de wederopbouw kan worden geleend. Geleidelijk aan wordt de (aangepaste) gulden financieringsregel als een te beperkte normering van de overheidsfinanciën gezien. Het onderscheid tussen kapitaaluitgaven en overige uitgaven wordt formeel gehandhaafd, maar speelt bij de feitelijke normering een steeds kleinere rol. In de troonredes van 1948 en 1949 geeft de regering aan dat de detailbemoeienis van de overheid met de economie zal afnemen. Voorbeeld hiervan is het afschaffen van de subsidies op de eerste levensbehoeften. In navolging van Keynes neemt de aandacht voor macro-economische ontwikkelingen en de rol van de overheid daarbij toe. Dit leidt tot een omslag in het denken over de rol van de overheid. Deze omslag wordt geïllustreerd door de oprichting van het Centraal Planbureau door Jan Tinbergen in 1945. Die instelling kreeg in 1947 een wettelijke status.

Door de wederopbouw stijgen tijdens de ambtsperiode van Lieftinck tussen 1945 en 1952 de rijksuitgaven van 2,1 miljard euro in 1946 naar 2,5 miljard euro in 1952. De eerste jaren zijn er forse begrotingstekorten waardoor sanering van de overheidsfinanciën prioriteit krijgt. In 1945 is sprake van een tekort van 0,8 miljard euro. Geleidelijk aan verdwijnen echter de tekorten. Vanaf 1948 begint de economische situatie sterk te verbeteren, onder andere door het Marshall-plan, en is er onder Lieftinck steeds sprake van een overschot.

Het conjuncturele begrotingsbeleid (1950–1959)

keynesiaanse theorie

Met de verbeterde budgettaire uitgangspositie in het begin van de jaren vijftig ontstaat de budgettaire ruimte om het begrotingsbeleid te baseren op de theorie van Keynes. Om een ernstige terugslag zoals de crisis van de jaren dertig te voorkomen, wordt een anticyclisch begrotingsbeleid gevoerd waarbij in steeds sterkere mate rekening wordt gehouden met de ontwikkeling van de conjunctuur. Uitgangspunt bij dit zogenoemde conjuncturele begrotingsbeleid is het evenwicht in de nationale economie. Het is daarbij de taak van de overheid om door actieve interventies in de kringloop het evenwicht tussen middelen en bestedingen te realiseren. In een situatie van onderbesteding dient de overheid de bestedingen te stimuleren ten koste van het overheidssaldo, terwijl in tijden van overbesteding juist middelen aan de kringloop onttrokken moeten worden om zodoende de bestedingen te beperken. Bij de voorbereiding van dit beleid vaart het kabinet op het kompas van de CPB-prognoses en -modellen.

Zo vinden er in de jaren vijftig sterk wisselende conjuncturele ingrepen plaats. In 1955 bijvoorbeeld ziet de regering zich nog verplicht een fikse belastingverlaging door te voeren, terwijl eind 1955 alweer op de rem getrapt moet worden om de dreigende overbesteding te voorkomen. Volgens de leer van het anticyclische conjunctuur politiek was de belastingverlaging van 1955 (achteraf beschouwd) verkeerd getimed.

De ervaringen met het conjuncturele begrotingsbeleid waren dus niet onverdeeld gunstig; conjunctuurpolitiek bleek technisch en politiek moeilijker dan men aanvankelijk dacht. De onzekerheid over het verloop van de conjunctuur en met name over het tijdstip en de intensiteit van omslagen is groot. Daarnaast blijkt door reactie- en implementatietijd het anticyclisch beleid vaak procyclisch uit te pakken, waardoor het middel erger kan zijn dan de kwaal. Dit proces belemmert eveneens een ordelijke afweging van overheidsuitgaven en werkt in de hand dat structurele uitgaven als conjuncturele uitgaven worden gepresenteerd. Bovendien is het streven naar evenwicht in de nationale economie in steeds sterkere mate achterhaald geraakt door de toenemende internationale verwevenheden.

Het structurele begrotingsbeleid (1959–1978)

middellange termijnbeleid

Gegeven de economische ontwikkelingen in de voorafgaande periode groeit eind jaren vijftig het vertrouwen dat de Nederlandse economie zich beweegt langs een structureel groeipad van 4 à 5% per jaar met milde conjunctuurschommelingen daaromheen. Deze omslag in het denken, gecombineerd met de gebleken problemen van een actief anticyclisch beleid, vormen de aanleiding voor de introductie van het structurele begrotingsbeleid. Dit biedt een budgettair kader waarbinnen het hele kabinet – en niet alleen de minister van Financiën – prioriteiten moet stellen om de beschikbare ruimte te verdelen over uitgaven en inkomsten. In de tweede plaats ondervangt het structurele begrotingsbeleid de problemen van het conjuncturele begrotingsbeleid. De overheid probeert niet langer van jaar op jaar de economische kringloop te stabiliseren, maar alleen op middellange termijn. Het structurele begrotingstekort wordt daarbij afgestemd op het structurele spaaroverschot in de particuliere sector (na aftrek van het gewenste structurele overschot op de lopende rekening in verband met kapitaaloverdrachten en leningen aan ontwikkelingslanden). In deze methodiek wordt uitgegaan van volledige werking van de automatische stabilisatoren tijdens de conjunctuurcyclus. Bij de bepaling van de budgettaire ruimte op middellange termijn gaat het in eerste instantie om de reële structurele begrotingsruimte (1959–1975). Later wordt uitgegaan van de totale begrotingsruimte (1975–1978).

Reële structurele begrotingsruimte (1959–1975)

trendmatige groei

Bij de bepaling van reële structurele begrotingsruimte wordt een onderscheid gemaakt tussen de reële en de nominale ruimte. Het bepalen van de reële begrotingsruimte vindt plaats bij aanvang van de kabinetsperiode op basis van de te verwachten trendmatige economische groei en een inschatting van de hierdoor ontstane extra belastingopbrengsten (progressiefactor). Uit deze reële ruimte dienen in beginsel alle belastingverlagingen en uitgavenverhogingen te worden gefinancierd, met uitzondering van de salarisstijgingen van de collectieve sector. Deze salarisstijgingen worden geacht te worden gefinancierd uit de nominale ruimte. Aanname is dat uit de toenemende belastinginkomsten de salarisstijgingen van de overheid gefinancierd kunnen worden. Hoewel er voor de afzonderlijke jaren sprake kan zijn van een verschil, is de veronderstelling dat de extra belastingopbrengsten als gevolg van de inflatie en de kosten van de salarisstijgingen «in the end» aan elkaar gelijk zijn.

Het structurele kader wordt door het kabinet en de politieke partijen breed aanvaard en een geruime tijd met succes toegepast. In de jaren zestig vertoont de Nederlandse economie het beeld van een hoge economische groei van gemiddeld 5% per jaar. Door oplopende spanningen op de arbeidsmarkt wordt deze periode tevens gekenmerkt door hoge loonstijgingen die uitmonden in een loonexplosie in 1964. Tegelijkertijd bestaat een voortdurende druk om collectieve voorzieningen uit te breiden. De budgettaire ruimte volgens het reële structurele begrotingsbeleid wordt in deze jaren steeds volledig benut voor uitgavenverhogingen. Vaak zijn ook belastingverhogingen noodzakelijk om extra uitgaven te dekken. De sociale verzekeringen vallen buiten de begrotingsnormering. Vanaf het begin van de jaren zestig beginnen de arbeidsinkomensquote en de belasting- en premiedruk daardoor trendmatig te stijgen; beide stijgen in de jaren zestig met circa 10%-punten BBP.

loonontwikkeling

Achteraf valt te constateren dat binnen het reële structurele begrotingskader de wijze van omgaan met de loonontwikkeling in de collectieve sector onvoldoende prikkels bood ter bevordering van een verantwoorde loonvorming. Salarisstijgingen worden immers buiten de begrotingsruimte gehouden en uit de nominale ruimte gefinancierd. Bovendien bestaat de mogelijkheid dat jaarlijkse schommelingen in het begrotingssaldo (als gevolg van het uit elkaar lopen van de salarisstijging en de belastingopbrengsten) niet passen bij de conjuncturele situatie. Voorts valt op dat uitgaven voor de sociale verzekeringen (inclusief zorg) niet onder de normering vallen waardoor een groot deel van de collectieve uitgaven niet systematisch wordt afgewogen.

Omdat de aanvaardbare omvang van het structurele begrotingstekort ook wordt afgestemd op het na te streven evenwicht op de betalingsbalans leiden de toenemende aardgasbaten samen met de in die periode inzakkende binnenlandse bedrijfsinvesteringen tot extra budgettaire ruimte via een hoger aanvaardbaar tekort. Deze ruimte wordt vooral gebruikt voor overdrachtsuitgaven en minder voor overheidsinvesteringen.

Verder kan worden geconstateerd dat het gehanteerde begrotingsbeleid gaandeweg te ingewikkeld wordt gevonden. Het onderscheid tussen de reële en de nominale ruimte is niet helder. Onduidelijk is bijvoorbeeld welke uitgaven tot de salarisuitgaven worden gerekend. Gelet op de hanteerbaarheid zal een begrotingsnorm bij voorkeur eenvoudig, eenduidig en transparant moeten zijn.

Begin jaren zeventig tekent zich een structurele verslechtering af. Het beeld van een gestage economische groei met een herkenbare regelmatige conjuncturele ontwikkeling slaat om in een beeld van structurele zwakheden en een onregelmatiger conjunctureel verloop. Mede onder invloed van de eerste oliecrisis in 1973 liep de economische groei terug naar gemiddeld 3,2% per jaar in de eerste helft van de jaren zeventig; in 1975 was de groei negatief.

De totale begrotingsruimte methodiek (1975–1978)

totale benadering

Midden jaren zeventig komt de totale ruimte centraal te staan in de bepaling van de omvang van de begrotingsruimte, waarmee de eenvoud wordt vergroot. De totale ruimte wordt berekend door de reële ruimte (reële groei vermenigvuldigen met progressiefactor) te vermenigvuldigen met de prijs van het netto nationale inkomen (pNNI). Alle uitgaven, dus ook de loonstijgingen, dienen uit dit ene kader gefinancierd te worden. Daarbij wordt bij aanvang van een kabinetsperiode de loon- en prijsstijgingen meerjarig geraamd. Vervolgens wordt de ruimte voor het eerstkomende begrotingsjaar gecalculeerd op basis van de geraamde actuele prijsstijging van het nationale inkomen.

Belangrijk verschil tussen de totale- en reële ruimte benadering is dus dat bij de «totale» benadering de ruimte wordt geïndexeerd met de prijsontwikkeling van het nationale inkomen; in zekere mate vergelijkbaar met de huidige prijs voor het bruto binnenlands product (pBBP). Met deze aanpassing wordt tegemoet gekomen aan de wens om de loonontwikkeling in de budgettaire afweging te betrekken. Indien de loon- en prijsontwikkeling in het lopende jaar sterker toeneemt dan de prijsontwikkeling van het nationale inkomen betekent dat de hogere loon- en prijsgevoelige uitgaven binnen de ruimte moet worden opgevangen.

In afwijking van de regels van het structurele begrotingsbeleid worden in de jaren zeventig diverse uitgavenverhogende maatregelen doorgevoerd zowel door conjunctuurprogramma's als door een overschrijding van de begrotingsruimte die in latere jaren weer zou worden ingelopen via inverdieneffecten. De eerste oliecrisis in 1973 wordt primair als een probleem van onderbesteding gezien,die het beste bestreden kon worden door expansief begrotingsbeleid. Met het oog op een overschot op de betalingsbalans, mede als gevolg van de gestegen aardgasbaten, is besloten de bestedingen te stimuleren.

1%-norm

Medio jaren zeventig wordt voor het eerst de normering uitgebreid van alleen de rijksbegrotingsuitgaven naar de totale collectieve sector. Dit betrof de zogenoemde 1%-norm die stelde dat de collectieve lasten met maximaal 1 procentpunt van het Nationaal Inkomen per jaar mochten stijgen. Hierdoor zou de afwenteling van de collectieve lasten op de lonen worden beperkt.

Tussenfase 1979–1983

Tussen 1979 en 1982 loopt het financieringstekort op van 4,6% naar 8,3% van het BBP en in deze periode stijgt de schuld van 44% BBP naar ruim 56% BBP. De groeiraming die het kabinet hanteert voor de meerjarenramingen blijkt te optimistisch. Het kabinet gaat in 1978 uit van 3% economische groei, terwijl feitelijk het nationaal inkomen in de periode 1979–1982 daalt met ¼% per jaar1. De ontsporing van de overheidsfinanciën wordt aanvankelijk nog gecamoufleerd door de sterk toenemende aardgasbaten («Dutch disease»), maar blijkt fors. Hoewel formeel het structurele begrotingsbeleid nog van toepassing is, blijkt handhaving ervan onmogelijk. Het structurele begrotingsbeleid wordt verlaten om het financieringstekort terug te dringen.

De feitelijk tekortnorm (1983–1993)

tijdpadbenadering

In het licht van de sterke oploop van het financieringstekort in de eerste helft van de jaren tachtig wordt het verlagen van het financieringstekort via een tijdpadbenadering de hoofddoelstelling van het beleid. Ongeacht de conjuncturele ontwikkeling dient een vooraf vastgesteld jaarlijks tijdpad voor het tekort te worden bereikt, waarbij de lastendruk niet mag stijgen. In 1983 stelt het kabinet zich de opgave het financieringstekort met jaarlijks 1%-punt van het netto nationaal inkomen terug te brengen bij een ten minste gelijkblijvende lastendruk. Deze periode kenmerkt zich door een turbulent begrotingsproces. Om de overheidsfinanciën te saneren wordt in 1983 besloten tot een verlaging van de uitkeringen en ambtenarensalarissen. Tegenvallers, zowel aan de uitgaven- als aan de inkomstenkant van de begroting, vereisen steeds nieuwe bezuinigingen.

Na de inzinking van de eerste helft van de jaren tachtig zet het herstel in de tweede helft goed door. In 1989 is sprake van een uitzonderlijk hoge economische groei. De doelstellingen voor tekortreductie worden bereikt; in 1989 is het financieringstekort gedaald naar 4,3% BBP (hetgeen correspondeert met een EMU-tekort van 4,8% BBP). De EMU-schuld is ondertussen opgelopen tot bijna 80% BBP. De gunstige zij het fluctuerende economische ontwikkeling in tweede helft van de jaren tachtig blijkt nauwelijks te zijn benut voor de verdere verbetering van het begrotingssaldo. Budgettaire meevallers worden vooral aangewend voor het terugdraaien van ombuigingstaakstellingen, uitgavenintensiveringen en lastenverlichting. In de periode 1986–1989 daalt het overheidstekort volgens plan, waarbij 4½ miljard euro aan belastingmeevallers als dekking voor extra uitgaven is ingezet. Overschrijdingen in deze periode bedragen in totaal 7¼ miljard euro. Daartegenover staat 2¾ miljard euro aan bezuinigingen. De collectieve uitgaven groeien in de periode 1983–1989 ondanks alle bezuinigingen reëel met 2% per jaar.

tussenbalans

Begin jaren negentig zit de economische ontwikkeling tegen. De economische groei loopt terug van ongeveer 4% BBP in 1990 naar ¾% BBP in 1993 en blijft daarmee achter bij de aan het Regeerakkoord ten grondslag liggende ramingen van het Centraal Planbureau. De hierdoor cumulerende belastingtegenvallers leiden in combinatie met onder meer stijgende rentelasten tot een zeer forse budgettaire problematiek. In de Tussenbalans worden – met een tekort dat nog allerminst uit de gevarenzone is – aanvullende ombuigingsmaatregelen aangekondigd die nodig zijn om de tekortdoelstelling te realiseren. Ondanks het oogmerk de collectieve lastendruk ten minste constant te houden, loopt deze in 1991 en 1992 op. De EMU-schuld blijft begin jaren negentig ongeveer constant 80% BBP. De sterke sturing op het tekort resulteert – zelfs bij een tegenvallende economische groei – in een afname van het feitelijke tekort. Het streven om op zo kort mogelijke termijn te kunnen voldoen aan de in het Verdrag van Maastricht vastgelegde EMU-criteria staat voorop. Onvermijdelijk gevolg hiervan is een onrustig verlopend begrotingsproces, omdat immers met grote regelmaat moet worden gereageerd met nieuwe, noodzakelijke ombuigingsronden.

Trendmatige begrotingsbeleid (1994–2002)

trendmatig begroten

In 1994 wordt op basis van ervaringen met het daarvoor gevoerde begrotingsbeleid – onder andere te hoog ingeschatte economische groei en te grote gevoeligheid van het begrotingsbeleid voor de conjunctuur – overgestapt op het trendmatige begrotingsbeleid. Dit was mede mogelijk doordat in de voorgaande periode ondanks economische tegenwind de tekortreductie aanzienlijk was gevorderd. De overheidsfinanciën laten het op dat moment toe om bij behoedzame uitgangspunten (onverhoopte) conjuncturele tegenvallers bij de inkomsten in het EMU-saldo op te vangen. Met de introductie van het trendmatig begrotingsbeleid wordt gestreefd naar verbetering van de bestuurlijke- en de financieel-economische aspecten van het begrotingsbeleid. Het beperken van de kans op economische tegenvallers, het maken van meerjarenafspraken voor de uitgavenontwikkeling en het vrijer laten bewegen van het feitelijke begrotingssaldo rondom een trendmatig gewenste richting, staan daarbij centraal.

De hoofdpunten van het trendmatig begrotingsbeleid zijn:

1. meerjarig vast reëel uitgavenkader;

2. behoedzame macro-economische uitgangspunten;

3. één hoofdbesluitvormingsmoment.

Bij aanvang van een kabinetsperiode is de afweging tussen uitgaven-, lasten- en saldo-ontwikkeling vrij en wordt deze dus niet ingeperkt door het begrotingssysteem. Bij het opstellen van de budgettaire beleidsvoornemens wordt een veiligheidsmarge in acht genomen voor de economische groeiverwachting. Het Regeerakkoord omvat meerjarige afspraken over de ontwikkeling en samenstelling van de collectieve uitgaven; deze vormen de basis voor het vaste reële uitgavenkader. De combinatie van een voorzichtige inschatting van de economische groei en een meerjarig vast reëel uitgavenkader beperkt de kans op economische tegenvallers. Inkomstentegenvallers kunnen worden opgevangen in het begrotingssaldo en noodzaken niet direct tot ingrijpen in de vorm van uitgavenbeperkingen of lastenverzwaringen2. De uitvoering van de beleidsvoornemens uit het Regeerakkoord is daardoor zekerder en door de voorzichtige groeiaanname is er eveneens een reële kans dat tijdens de uitvoering budgettaire ruimte voor additioneel beleid beschikbaar komt. De budgettaire besluitvorming wordt minder gevoelig voor conjuncturele schommelingen. Dit maakt het mogelijk de besluitvorming te concentreren op één jaarlijks moment, in plaats van het hele jaar door de begroting aan te passen.

Aanpassingen Trendmatig begrotingsbeleid (1998–2002)

Het tweede Paarse kabinet heeft in 1998 de systematiek van het trendmatig begrotingsbeleid gecontinueerd. Naar aanleiding van de evaluatie van de eerste periode zijn in 1998 enkele aanpassingen in de vormgeving van de begrotingssystematiek doorgevoerd.

Belangrijk element bij deze aanpassingen betreft het verder beperken van de bestuurlijke onrust rondom macro-economische uitgaven, mee- en tegenvallers, in het bijzonder ruilvoetmutaties onder het uitgavenkader. Mede naar aanleiding van de aanbevelingen in het tiende rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte zijn daarbij de volgende wijzigingen in de systematiek aangebracht3

⇒ Introductie van een uitgavenreserve oplopend van 0,11 miljard euro in 1999 naar 0,45 miljard euro structureel in 2002. Deze reserve is primair bedoeld om eventuele uitgaventegenvallers, met name ruilvoetverliezen, deels op te kunnen vangen.

⇒ De deflator voor het uitgavenkader wordt in het voorjaar van het desbetreffende jaar, op basis van het Centraal Economisch Plan, definitief vastgesteld. Er vindt vanaf dat moment geen nacalculatie meer plaats op eventuele wijzigingen die na vaststelling optreden. Hierdoor worden de fluctuaties in de ruilvoet beperkt.

ijklatten

Een andere toevoeging aan het begrotingsbeleid is de introductie van ijklatten voor de collectieve inkomsten en een daarbijbehorende mee- en tegenvallerformule. Op basis van deze in de Miljoenennota 1999 vastgestelde ijklatten wordt de reële omvang van de endogene inkomstenmee- en tegenvallers ten opzichte van de ramingen in het Regeerakkoord bepaald. De verdeling van de mee- en tegenvallers hangt af van de hoogte van het EMU-tekort. Bij een EMU-tekort kleiner dan ¾% BBP geldt dat 50% van de meevaller wordt gebruikt voor tekortreductie en 50% voor extra lastenverlichting. Indien het EMU-tekort groter is dan ¾% BBP wordt 75% van de meevaller gebruikt voor tekortreductie en 25% voor extra lastenverlichting.

In deze Miljoenennota wordt overigens voorgesteld om een groter deel van de inkomstenmeevallers in de schuld te laten lopen dan zou volgen uit toepassing van de meevallerformule. Hierdoor wordt de structurele uitgangspositie voor een volgende kabinetsperiode gunstiger.

Box: ruilvoetontwikkeling

Eén van de kernelementen van het begrotingsbeleid van de twee paarse kabinetten is het gebruik van reële uitgavenkaders. Hiermee zijn de reële uitgaven voor een periode van vier jaar aan een plafond gebonden. Jaarlijks worden de reële uitgavenkaders nominaal gemaakt door middel van de dan geldende inzichten omtrent de deflator (de pBBP). De deflator vormt een weerspiegeling van de algemene nominale ontwikkeling. Wanneer sprake is van een relatieve prijsontwikkeling van de collectieve uitgaven (t.o.v. de pBBP) die afwijkt van het Regeerakkoord is er sprake van ruilvoetmutaties. Het gaat bij ruilvoetmutaties dus alleen om afwijkingen ten opzichte van het Regeerakkoord. Een relatieve prijsstijging/-daling (zowel voor de lonen als voor de prijzen) die reeds was voorzien in het Regeerakkoord leidt niet tot een ruilvoetverlies/-winst: deze zijn reeds in het reële kader verwerkt.

Het optreden van deze ruilvoetmutaties zou mogelijk aanleiding kunnen zijn om een systeemaanpassing te overwegen waarbij de relatieve prijsontwikkeling van collectieve uitgaven ten opzichte van het Regeerakkoord buiten het uitgavenkader wordt geplaatst4. Dit kan door in de deflator van het uitgavenkader rekening te houden met deze relatieve prijsontwikkeling. De facto zou daarmee worden teruggegrepen op het begrotingsbeleid dat werd gehanteerd in de periode 1959–1975, toen salarisstijgingen buiten de reële ruimte werden gefinancierd. Voor een beoordeling van deze voorstellen zijn, behalve de ervaringen uit die periode, ook de feitelijk optredende ruilvoetmutaties van de afgelopen jaren van belang.

Tijdens Paars I trad een ruilvoetverlies ten opzichte van het Regeerakkoord op van ca. 1¾ miljard euro. Hiertegenover stonden aanzienlijke meevallers bij de werkloosheidsuitgaven en de rente-uitgaven. Dankzij die meevallers heeft het ruilvoetverlies niet geleid tot budgettaire problemen, en was er per saldo extra ruimte voor additionele intensiveringen.

Zowel het optreden van ruilvoetverlies ten tijde van Paars I als de grote mate van fluctuatie van de ruilvoet tussen verschillende ramingsmomenten is aanleiding geweest om de systematiek tijdens Paars II enigszins aan te passen. Zo is de nacalculatie van de pBBP afgeschaft. De prijsontwikkeling van het BBP, voor het lopende jaar, wordt nu vastgezet op de CPB-raming uit het Centraal Economisch Plan. Wijzigingen die daarna nog optreden worden niet langer meegenomen. Daarnaast is gekozen voor het introduceren van de uitgavenreserve van 0,45 miljard euro in het Regeerakkoord van 1998. Op basis van de huidige inzichten is de cumulatieve ruilvoetmutatie – zij het niet evenwichtig over de tijd gespreid – ten opzichte van het regeerakkoord tijdens Paars II nihil. Naast het feit dat de uitgavenreserve derhalve niet direct nodig is voor het opvangen van ruilvoetverliezen is er ook gedurende Paars II sprake van meevallers bij de werkloosheidsuitgaven en de rente-uitgaven, van respectievelijk 1 miljard euro en 3¼ miljard euro. Deze meevallers zijn ingezet voor de diverse maatschappelijke prioriteiten. De aanpassingen in het systeem, die aan het begin van deze kabinetsperiode zijn doorgevoerd, lijken derhalve goed te hebben gewerkt. In het verleden gerealiseerde uitgavenmeevallers zijn overigens geen garantie voor de toekomst.

Mogelijke nieuwe aanpassingen

studiegroep begrotingsruimte

Inmiddels is gedurende bijna twee kabinetsperiodes ervaring opgedaan met het trendmatig begrotingsbeleid. Deze ervaringen bieden, in samenhang met de inmiddels gewijzigde budgettaire uitgangspositie, mogelijke aangrijpingspunten om de gehanteerde begrotingsnormen aan te passen. Hierbij kan ook verwezen worden naar het advies van de Studiegroep Begrotingsruimte. In het rapport getiteld «Stabiel en duurzaam begroten» heeft de Studiegroep op basis van een evaluatie van het begrotingsbeleid in de huidige kabinetsperiode bezien welke aanpassingen van de gehanteerde begrotingsnormen mogelijk zijn. Eén van de lessen die geleerd kan worden uit de ervaringen van de afgelopen periode is dat het verstandig zou kunnen zijn om de werking van automatische stabilisatoren te versterken. Ook deze kabinetsperiode is de meevallerformule niet volledig toegepast. Een andere aanbeveling van de Studiegroep is de introductie van signaalwaarden voor het begrotingssaldo waar buiten een nadere afweging mogelijk is.

Behalve de ervaringen die zijn opgedaan met de gehanteerde normen, kan ook de gewijzigde budgettaire uitgangspositie reden zijn om aanpassing van de begrotingsregels te overwegen. Bij de start van de huidige kabinetsperiode was er nog sprake van een begrotingstekort en een EMU-schuld van boven de 60% BBP. Inmiddels wordt voor 2002 een overschot van 1% en een EMU-schuld van 48% voorzien. In het licht van deze verbeterde uitgangspositie kan voor de volgende kabinetsperiode worden bezien of het verantwoord is om de mate van behoedzaamheid die wordt gehanteerd bij het opstellen van het Regeerakkoord te beperken en daarmee nauwer aan te sluiten bij de werkelijk verwachte trendmatige groei. In dit verband kan worden gewezen op het advies van de SER en het rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte. Concreet adviseert de Studiegroep om uit te gaan van een gemiddelde jaarlijkse economische groei van 2¼%, bij de toenmalige inzichten (CEP) en bij ongewijzigd beleid.

Tot slot

evolutie

Uit de voorgaande historische schets komt naar voren dat het begrotingsbeleid door de jaren heen voortdurend is geëvolueerd. Dit is het gevolg van macro-economische en budgettaire ontwikkelingen, maar ook van veranderende inzichten ten aanzien van de rol van de begroting. Waar voor de Tweede Wereldoorlog gebruik is gemaakt van een min of meer «bedrijfseconomische» normering op basis van de gulden financieringsregel, komt na de oorlog de macro-economische functie van de begroting steeds meer op de voorgrond. In combinatie met de verslechterende economische situatie die resulteert in een dramatische verslechtering van overheidsfinanciën aan het eind van de jaren zeventig (zie ook onderstaande figuren) blijkt dit beleid echter niet houdbaar. Daarom wordt in het begin van de jaren tachtig noodgedwongen een overstap gemaakt naar een begrotingsbeleid dat meer het karakter heeft van crisismanagement. Met dit beleid zijn de overheidsfinanciën buiten de gevarenzone gebracht. Hierdoor is het in 1994 mogelijk om de overstap te maken naar een trendmatig begrotingsbeleid.

Figuur 3.2.1 Ontwikkeling van budgettaire en economische kernvariabelen in de periode 1945–2002

Bronnen: Financiën, CPB, DNB.

De schuld collectieve sector betreft de bruto schuld (EMU-definitie) vanaf 1960; cijfers voor 1960 betreffen de netto-schuld.

De historische schets laat belangrijke ontwikkelingen zien in het begrotingsbeleid, waarbij wisselend is omgegaan met recente en minder recente ervaringen. Dit heeft tot gevolg gehad dat in opeenvolgende periodes meermalen vergelijkbare situaties zich hebben voorgedaan, bijvoorbeeld het hanteren van (te) optimistische groeiramingen respectievelijk het maken van onvoldoende onderscheid tussen uitgaven en inkomsten. In het nu gevoerde trendmatige begrotingsbeleid zijn deze ervaringen uit het verleden verwerkt, doordat nu vooraf wordt uitgegaan van bewust behoedzame economische ramingen en vaste uitgavenkaders. De in de afgelopen twee kabinetsperioden gehanteerde strikte scheiding tussen uitgaven en inkomsten kon mede op een breed politiek-bestuurlijk draagvlak rekenen omdat er naast en tevens als gevolg van aanzienlijke inkomstenmeevallers additionele ruimte is ontstaan binnen het uitgavenkader, die kon worden benut voor forse intensiveringen bovenop de in het Regeerakkoord overeengekomen bedragen. Dit begrotingsbeleid is van bijzondere waarde geweest voor het bereiken van een structureel gunstige uitgangspositie voor het volgende kabinet.

Op basis van een zorgvuldige evaluatie zijn ook voor het trendmatig begrotingsbeleid, mede gegeven de gewijzigde budgettaire uitgangssituatie, onderdelen aanwijsbaar die in aanmerking komen voor aanpassing. Het is daarbij essentieel dat rekening wordt gehouden met alle ervaringen die in het verleden zijn opgedaan, en niet alleen met de meest recente die mede ingekleurd zijn door de bovengemiddeld hoge economische groei.

3.3 Budgettair beeld (1995–2002)

resultaten

Het gevoerde budgettaire beleid kan het beste worden beoordeeld aan de hand van zijn resultaten. De langdurige hoge economische groei is goed benut door vast te houden aan de uitgangspunten van het trendmatig begrotingsbeleid. Ook is de kwaliteit van de budgettaire besluitvorming verbeterd. Hierdoor is een gezonde ontwikkeling van de overheidsfinanciën bevorderd. Tegelijkertijd zijn in de periode 1995–2002 aanzienlijke middelen voor maatschappelijke prioriteiten beschikbaar gesteld.

Het EMU-tekort is omgezet in een overschot. De EMU-schuld is niet alleen als percentage van het BBP, maar ook in absolute bedragen gedaald. Belangrijke collectieve uitgaven zoals zorg, onderwijs en veiligheid zijn even hard of zelfs harder gegroeid dan het welvaartsniveau. Hierdoor is het financieel mogelijk geweest om bijvoorbeeld in de zorg meer dan 100 000 mensen extra aan te nemen, in de onderbouw van het basisonderwijs de klassen te verkleinen van gemiddeld van 25 naar 22 leerlingen en om meer blauw (ca 6000 agenten) op straat te krijgen. Tegelijkertijd zijn nieuwe uitdagingen op de collectieve sector afgekomen waardoor de kwaliteit van de collectieve sector niet meer op alle onderdelen aansluit op de behoeften van burgers.

Saldo en schuld

EMU-saldo

Belangrijk aandachtspunt tijdens het eerste en tweede paarse kabinet is de ontwikkeling van het EMU-saldo en de EMU-schuld. In 1994 voldeed Nederland met een EMU-tekort van bijna 4% BBP en een – sinds begin jaren negentig stabiele – EMU-schuld van rond de 80% BBP niet aan de EMU-criteria van maximaal een tekort van 3% en een EMU-schuld van minder dan 60%.

In 1996 daalde het tekort onder het maximaal toegestane tekort van 3% BBP. In 1999 is het tekort voor het eerst sinds 1973 omgeslagen in een overschot. Nederland voldoet hiermee aan de Europese middellange-termijndoelstellingen uit het Stabiliteits- en Groeipact: in het Stabiliteits- en Groeipact hebben de EU-lidstaten afgesproken te streven naar een begroting die op middellange termijn dichtbij evenwicht is of een overschot vertoont. Voor 2002 wordt een positief EMU-saldo geraamd van circa 1% BBP waardoor voor alle jaren van Paars II sprake zal zijn van een begrotingsoverschot.

EMU-schuld

De EMU-schuld bedroeg bij de start van het eerste paarse kabinet 78% BBP. Door de verbetering van het EMU-saldo en de hoge economische groei (noemereffect) is de EMU-schuld als percentage van het BBP sinds 1994 fors gedaald. Voor 2002 wordt een EMU-schuld geraamd van 48% BBP waardoor de schuld als percentage van het BBP in de periode 1994–2002 met 30 procentpunt is gedaald. Bezien we de ontwikkeling van de EMU-schuld in nominale bedragen, dan blijkt dat in vergelijking met de piekwaarde in 1996 de EMU-schuld ook nominaal flink is gedaald. De gerealiseerde schulddaling ultimo 2000 is ten opzichte van 1996 11,8 miljard euro en de verwachting is dat in 2001 en 2002 nog een schulddaling wordt gerealiseerd van 8,3 miljard euro.

rente-uitgaven

De omvangrijke EMU-schuld heeft hoge rente-uitgaven tot gevolg. De rente-uitgaven waren in 1994 na de onderwijsuitgaven de grootste uitgavenpost op de rijksbegroting. De verdrukking van andere collectieve uitgaven door rente-uitgaven is sindsdien verminderd, maar blijft aanzienlijk. De rente-uitgaven zijn sinds 1994 gedaald van 6% BBP naar 3% BBP in 2002. Deze daling wordt veroorzaakt door een stijging van het BBP, een daling van de nominale schuld en een daling van de rente op de kapitaalmarkt. Deze daling is echter niet voldoende. Analyses van het CPB, maar ook vergelijkbare studies van de WRR en DNB, laten zien dat bij een volledige afbouw van de overheidsschuld rond 2025 de vergrijzingsuitgaven kunnen worden opgevangen zonder dat een budgettaire noodzaak ontstaat om de lasten te verhogen of om collectieve aanspraken te beperken. De daling van de rentelasten, die in dit geval wordt bereikt, maakt voldoende ruimte op de begroting vrij om de extra uitgaven te financieren. Dat betekent dat tot 2025 jaarlijkse overschotten nodig zijn 1 à 2% BBP.

Figuur 3.3.1 Ontwikkeling EMU-saldo en ontwikkeling EMU-schuld in % BBP en miljarden euro's

Uitgavenkaders

drie uitgavenkaders

Belangrijk element in het trendmatig begrotingsbeleid is het hanteren van zogenaamde uitgavenkaders. Onderscheiden worden Rijksbegroting in enge zin (Rbg-eng), Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt (SZA) en Zorg (Z). Voor deze afzonderlijke sectoren geldt een kader waarbinnen de uitgaven zich in beginsel moeten ontwikkelen. Daarbij is compensatie, indien de ministerraad dat besluit, tussen de budgetdisciplines toegestaan, zolang het totale uitgavenkader niet wordt overschreden. Het totale kader geeft aldus het maximum van de toegestane uitgaven aan, oftewel het plafond. Tijdens de eerste drie jaar van het eerste Paarse kabinet zijn de uitgaven onder het toegestane maximum gebleven. Hoewel in de ramingen bij Miljoenennota 1999 ook voor 1998 is uitgegaan van een sluitend kader, hebben tegenvallende realisaties bij de zorguitgaven gezorgd voor een overschrijding. In het algemeen geldt over de periode 1995–1998 dat de uitgaven van de sectoren Rbg-eng en SZA onder het toegestane plafond zijn gebleven, terwijl de zorguitgaven boven het kader zijn uitgegaan. Voor Paars II is de verwachting dat de totale uitgaven zich alle vier de jaren binnen het totale uitgavenkader zullen ontwikkelen. Het beeld van lagere uitgaven dan het kader toelaat bij SZA en hogere dan de maximaal toegestane uitgaven bij Zorg continueert zich. Wel valt daarbij op dat in de huidige kabinetsperiode compensatie tussen de sectoren vanzelfsprekender is geworden. De dalende rente- en werkloosheidsuitgaven zijn bijvoorbeeld voor een belangrijk deel aangewend ter dekking van de overschrijding van het Zorg-kader.

Reële ontwikkeling collectieve uitgaven

reële toename uitgaven

Verbetering van het EMU-saldo en de EMU-schuld is de afgelopen jaren gepaard gegaan met een reële toename van de uitgaven voor gezondheidszorg, onderwijs, veiligheid en kwaliteit van de leefomgeving, infrastructuur, natuur en milieu. De (structurele) ruimte hiervoor is ontstaan door lagere rente-uitgaven als gevolg van verbetering van het EMU-saldo, lagere rentevoet en lagere uitgaven aan sociale zekerheid. De uitgaven aan sociale zekerheid zijn gedaald als gevolg van de gunstige economische groei in combinatie met het gevoerde arbeidsmarktbeleid. Voor analyse van de ontwikkeling van de collectieve uitgaven wordt gekeken naar de reële ontwikkeling. Omdat daarbij gecorrigeerd wordt voor prijsontwikkelingen is het beter mogelijk groei en omvang van de uitgaven in de tijd te vergelijken.

¹ De hier gepresenteerde gemiddelde reële mutaties per jaar zijn op basis van het CPB (MEV 2002, tabel A9) en berekeningen van het ministerie van Financiën (veiligheid en kwaliteit van de leefomgeving, natuur en milieu). De collectieve uitgaven zijn exclusief niet-belastingontvangsten.

² Door de nominale uitgaven te defleren met de prijsmutatie BBP worden de reële uitgaven verkregen.

³ De categorie overig bestaat onder meer uit overdrachten buitenland, defensie, openbaar bestuur exclusief cluster veiligheid en kwaliteit van de leefomgeving en uit de categorie subsidies.

totale collectieve uitgaven

Tegelijkertijd met de aanzienlijke reële ontwikkeling van collectieve uitgaven kan echter worden geconstateerd dat de economie als geheel ook snel is gegroeid. Op een meer macroniveau kan gekeken worden naar het aandeel van collectieve uitgavencategorieën ten opzichte van het BBP. Op deze wijze wordt een globale indruk verkregen hoe de collectieve sector zich ontwikkelt ten opzichte van de marktsector. De totale collectieve uitgaven zijn als percentage van het BBP gedaald in de periode 1994–2002 met 8½%-punt BBP. Deze daling heeft vooral plaatsgevonden bij de uitgaven aan de sociale zekerheid (4½%-punt BBP) en bij de rente-uitgaven met (3¼%-punt BBP). De collectieve uitgaven exclusief rente en sociale zekerheid zijn vrijwel net zo snel gegroeid als het BBP.

Figuur 3.3.2 Reële uitgavengroei collectieve sector, index 1994=100

Uit bovenstaande tabel en grafiek blijkt dat de groei van de reële uitgaven relatief hoger is tijdens het tweede paarse kabinet dan onder het eerste paarse kabinet. De relatief hoge groei in de periode 1999–2002 is mede mogelijk gemaakt vanwege de budgettaire verbetering die is gerealiseerd tijdens de periode 1994–1998. Dit is versterkt door hoge economische groei. Mede hierdoor zijn de rentelasten ten opzichte van 1994 reëel met 7 miljard euro gedaald. Hieronder worden de belangrijkste ontwikkelingen per cluster toegelicht.

Zorg: reële budgettaire ontwikkeling 1995–2002

zorg

De reële uitgaven aan zorg zijn onder Paars I jaarlijks met gemiddeld 3% toegenomen5. Tijdens het tweede paarse kabinet bedraagt de gemiddelde jaarlijkse toename 4%. Cumulatief nemen de reële zorguitgaven ten opzichte van 1994 met circa 30% toe. Uitgaande van de collectieve zorguitgaven van 20 miljard euro in 1994 betekent dit een reële toename van ruim 6 miljard euro.

De vraag naar zorg is sinds 1994 sterk gestegen, onder invloed van de vergrijzing maar ook als gevolg van medisch-technologische ontwikkelingen en de toegenomen mondigheid van burgers. Het kabinetsbeleid is er allereerst op gericht de sterke punten van de Nederlandse gezondheidszorg – toegankelijkheid voor iedereen en een goede kwaliteit – te waarborgen. Daartoe is met name geïnvesteerd in extra productie voor het terugdringen van wachttijden en vermindering van de werkdruk. De groei was het sterkst in de care-sector (met name verpleging, verzorging en de gehandicaptenzorg) en bij de geneesmiddelen.

Figuur 3.3.3 Reële groei van de zorguitgaven (1994 = 100)

Vooral bij de gehandicaptenzorg en de thuiszorg zijn inmiddels opmerkelijke dalingen van de wachttijden zichtbaar. De extra productie vergt uiteraard, zeker in combinatie met de beoogde verlaging van de werkdruk, veel extra menskracht in de zorgsector. Om dreigende tekorten bij met name het verplegend en verzorgend personeel te voorkomen, wordt dan ook veel aandacht besteed aan het arbeidsmarktbeleid. Extra geld is vrijgemaakt voor onder andere opleidingen en passende beloningen.

Ondanks de krapte op de arbeidsmarkt is het aantal werkzame personen in de zorg in de periode 1995 tot en met 2000 met meer dan 100 000 mensen toegenomen

De zorguitgaven in Nederland liggen op een gemiddeld niveau in vergelijking met andere Europese landen. Nederland geeft per persoon 1900 euro uit aan gezondheidszorg, tegenover 1770 euro in België en ongeveer 2360 euro in Duitsland6. Daarbij dient wel aangetekend te worden dat Nederland nog een relatief jonge bevolking heeft. Het beleid is er dan ook op gericht om ook voor de toekomst het aanbod van zorg doelmatig, transparant en betaalbaar te houden. Om tegelijkertijd tegemoet te kunnen komen aan de veranderende vraag van burgers, is sinds 1994 een lijn ingezet waarbij de verantwoordelijkheid voor zorginkoop in toenemende mate is verschoven naar verzekeraars en naar burgers zelf. Verzekeraars zijn inmiddels volledig risicodragend voor bepaalde onderdelen van het zorgpakket, waaronder de genees- en hulpmiddelen. In de AWBZ zijn zorgkantoren verantwoordelijk gemaakt voor een doelmatige zorginkoop en wachtlijstaanpak («boter bij de vis»). Het gebruik van persoonsgebonden budgetten heeft een hoge vlucht genomen. Het verder doortrekken van deze ontwikkeling naar meer vraaggerichte en doelmatige zorgverlening vergt uiteindelijk aanpassingen in het verzekeringsstelsel.

Onderwijs: reële budgettaire ontwikkeling 1995–2002

onderwijs

De reële uitgaven aan onderwijs zijn onder Paars I jaarlijks met gemiddeld 2¼% toegenomen. Tijdens het tweede paarse kabinet bedraagt de gemiddelde jaarlijkse toename 3¾%. Cumulatief nemen de reële onderwijsuitgaven ten opzichte van 1994 met ruim 25% toe. Uitgaande van de collectieve onderwijsuitgaven van 13 miljard euro in 1994 betekent dit een reële toename van 3½ miljard euro. Het aantal leerlingen en studenten is nagenoeg gelijk gebleven in deze periode (ca 3½ miljoen7).

Veel van de extra middelen voor onderwijs zijn ingezet voor klassenverkleining en de verbetering van arbeidsvoorwaarden van leraren Daarnaast zijn middelen uitgetrokken voor materieel en informatie- en communicatietechnologie (ICT). Speciale aandacht is besteed aan de inburgering van nieuwkomers, onderwijs van leerplichtige asielzoekers, zorgleerlingen en bestrijding van schooluitval. Tot slot is een aantal maatregelen getroffen dat de toegankelijkheid van het onderwijs moet vergroten, zoals verhoging van het budget voor tegemoetkoming in de studiekosten en flexibilisering van het stelsel van studiefinanciering.

Door al deze impulsen is de gemiddelde groepsgrootte in de onderbouw van het basisonderwijs teruggebracht van 24,7 leerlingen in 1994 naar 21,9 in 2001 en voor 2002 wordt een verdere reductie verwacht naar 20 leerlingen. Ongeveer 1,4 miljard euro is tijdens de twee paarse kabinetten additioneel beschikbaar gesteld ter verbetering van de arbeidsvoorwaarden van leraren en voor de vermindering van de arbeidsmarktkrapte. Hiermee zijn onder meer 3000 zij-instromers aangesteld en 900 klassenassistenten. Daarnaast zijn de carrièrelijnen van leraren ingekort tot 18 jaar en zijn er schoolbudgetten (deze bedragen nu circa 360 miljoen euro) beschikbaar gesteld voor functie- en beloningsdifferentiatie.

Het ICT-budget per leerling is gestegen van 0 naar bijna 60 euro per leerling in 2002.

Veiligheid en kwaliteit van de leefomgeving: reële budgettaire ontwikkeling 1995–2002

veiligheid en leefomgeving

De reële uitgaven aan veiligheid en kwaliteit van de leefomgeving zijn onder het eerste paarse kabinet jaarlijks met gemiddeld 5¾% toegenomen. Tijdens Paars II bedraagt de gemiddelde jaarlijkse toename 6½%. Cumulatief nemen de reële uitgaven ten opzichte van 1994 met circa 60% toe. Uitgaande van de collectieve uitgaven van 4 miljard euro in 1994 aan veiligheid en kwaliteit van de leefomgeving betekent dit een reële toename van 2¼ miljard euro.

criminaliteit

Beheersen van de criminaliteit en verschaffen van veiligheid zijn kerntaken van de overheid. Veiligheid is vanaf het begin van Paars I daarom speerpunt van het beleid. Van direct belang voor bestrijding van criminaliteit en onveiligheid zijn een effectief en efficiënt politie- en justitie-apparaat. In de recente jaren is daarom veel energie en middelen gestoken om het apparaat te versterken. Er is meer blauw op straat gekomen. De politiesterkte is uitgebreid met meer dan 6 000 fte's van 37 645 fte's in 1994 naar 43 755 fte's in 2001. Er is een aanzienlijke inhaalslag op ICT-gebied bij de politie in gang gezet en de financiële positie van de politieregio's is op een toereikend niveau gekomen. Het openbaar ministerie en de rechtsprekende macht zijn tevens sterk uitgebreid. Het openbaar ministerie is reeds gereorganiseerd en in 2002 wordt de Raad voor de Rechtspraak opgericht. Door onder meer uitbreiding van de capaciteit van de gevangenissen met bijna 50% is het cellentekort en in samenhang daarmee het aantal heenzendingen sterk teruggedrongen. De (jeugd)criminaliteit is echter nog steeds op een hoog niveau. Wel blijkt uit de onlangs verschenen Politiemonitor bevolking 2001 dat de onveiligheidsgevoelens onder de bevolking licht afnemen. Niettemin blijft de omvang van de criminaliteit in Nederland zorgen baren.

grotestedenbeleid

Met het grotestedenbeleid is een koers ingezet gericht op het versterken van de potenties van de steden en het aanpakken van de problemen. Het accent ligt daarbij op de versterking van de drie pijlers: de economische, de fysieke en de sociale infrastructuur. Eind 1999 zijn met de 25 grote steden meerjarige convenanten gesloten die een integrale aanpak van de grote steden mogelijk moet maken. Met het afsluiten van deze meerjarige convenanten was een bedrag van ruim 7 miljard euro gemoeid. Na de Criem-nota (criminaliteit in relatie tot integratie etnische minderheden) in 1996 is het Criem-beleid van start gegaan. Voor Criem-vervolgbeleid is in de periode 2001 t/m 2004 bij binnenlandse zaken gecumuleerd 65 mln euro beschikbaar. Bedoeling is door middel van specifieke projecten de criminaliteit van etnische minderheden tegen te gaan. Deze middelen worden in de grotesteden, maar ook in een beperkt aantal andere steden ingezet.

Infrastructuur: budgettaire ontwikkeling 1995–2002

infrastructuur

De reële uitgaven aan infrastructuur zijn onder Paars I jaarlijks met gemiddeld 4¼% toegenomen. Tijdens het tweede paarse kabinet bedraagt de gemiddelde jaarlijkse toename 9%. Cumulatief nemen de reële uitgaven ten opzichte van 1994 met circa 65% toe. Uitgaande van de collectieve uitgaven van ruim 4 miljard euro in 1994 aan infrastructuur betekent dit een reële toename van circa 3 miljard euro.

De toegenomen economische activiteit en de stijgende welvaart hebben de mobiliteitsvraag doen stijgen. In het eerste en tweede Paarse kabinet zijn maatregelen genomen voor het opvangen van de mobiliteitsgroei. Het betreft in totaal een breed pakket van investeringen, variërend van de aanleg van een hoge snelheidslijn (HSL) tot verbetering van het stads- en streekvervoer en het oplossen knelpunten op de Nederlandse wegen. In Paars II is de nadruk meer komen te liggen op het beter benutten van bestaande infrastructuur. Op het terrein van het spoor gebeurt dit door verbetering van spoorwegovergangen, het aanleggen van meer perrons en het verbeteren van de veiligheid waardoor sneller en met meer treinen op een bestaande spoorlijn kan worden gereden. Aan het verminderen van de knelpunten op de wegen is gewerkt door uitbreiding van het wegennet te combineren met benuttingsmaatregelen als het aanleggen van spitsstroken en het verschaffen van route-informatie boven de weg. Daarnaast is gewerkt aan het ontwikkelen van systemen voor beprijzing. Ook wordt gewerkt aan een kwaliteitssprong voor openbaar vervoer op regionaal niveau (onder andere Randstadrail).

Voor het eerst, na een jarenlange sterke groei van het aantal files, begint deze toename af te vlakken.

Natuur en milieu: budgettaire ontwikkeling 1995–2002

natuur en milieu

De reële uitgaven aan natuur en milieu8 zijn onder Paars I jaarlijks met gemiddeld 1¼% toegenomen. Tijdens het tweede paarse kabinet bedraagt de gemiddelde jaarlijkse toename 8%. Cumulatief nemen de reële uitgaven ten opzichte van 1994 met circa 40% toe. Uitgaande van de collectieve uitgaven van ruim 1 miljard euro in 1994 aan natuur en milieu betekent dit een reële toename van 0,5 miljard euro. Belangrijk onderdeel van het natuurbeleid is het ontwikkelen van een Ecologische Hoofdstructuur (EHS). Het gaat daarbij om het realiseren van aaneengesloten natuurgebieden van hoogwaardig niveau. Om dit te bereiken wordt grond aangekocht. Een ander belangrijk onderdeel van het natuurbeleid is de verbetering van de natuur- en waterkwaliteit in het landelijk gebied. Hierbinnen past ook de vermindering van de mestproblematiek welke onder Paars II integraal is aangepakt. Nederland draagt in internationaal verband bij aan een vermindering van de CO₂-uitstoot door het CDM (Clean Development Mechanism) en het JI (Joint Implementation) programma. Hiermee worden CO₂-reductie-eenheden geraliseerd in respectievelijk ontwikkelingslanden en landen in Midden- en Oosteuropa. Deze reductie-eenheden tellen mee voor de Nederlandse reductiedoelstelling. Het milieubeleid is sterk gericht op preventiemaatregelen. Naast maatregelen voor het voorkomen van milieuvervuiling (met name de vergroening van de belastingen) is jaarlijks in het kader van de Wet Bodembescherming (Wbb) circa 159 miljoen euro uitgetrokken voor de sanering van vervuilde bodems. Hiermee is het mogelijk geweest om circa 3,7 miljoen m³ grond te saneren. De intensivering van de controle op snelheid draagt niet alleen bij aan veiligheid, maar heeft ook bijgedragen aan een mindere uitstoot van vervuilende stoffen. Om de duurzaamheid van de economie te bevorderen zijn middelen beschikbaar gesteld voor het onderzoek naar en de ontwikkeling van duurzame energie. Ten slotte is de reële groei benut voor de verdere ontwikkeling van de biologische landbouw.

Sociale zekerheid: budgettaire ontwikkeling 1995–2002

sociale zekerheid

De reële uitgaven aan sociale zekerheid zijn onder het eerste paarse kabinet jaarlijks met gemiddeld 2¾% afgenomen. Tijdens Paars II bedraagt de gemiddelde jaarlijkse afname ½%. Cumulatief nemen de reële uitgaven ten opzichte van 1994 met ruim 12% af. Uitgaande van de collectieve uitgaven van 44 miljard euro in 1994 aan sociale zekerheid betekent dit een reële afname van 5 miljard euro.

De reële uitgaven aan sociale zekerheid zijn met name gedaald als gevolg van de daling van de werkloosheid waardoor het volume van werkloosheidsuitkeringen sterk is afgenomen. Aanvankelijk was het beleid gericht op stimulering van de vraag door bijvoorbeeld de introductie van afdrachtverminderingen. Gaandeweg is het beleid echter meer gericht geraakt op stimulering van het aanbod bijvoorbeeld door het aanbieden van scholingstrajecten aan uitkeringsgerechtigden. Ook is de armoedeval met name via het fiscale instrument verminderd.

arbeidsmarkt

Maatregelen als de Sluitende aanpak en de Wet Inschakeling Werkzoekenden (WIW) hebben ervoor gezorgd dat langdurig werklozen, arbeidsgehandicapten, uitkeringsgerechtigden en werkloze jongeren trajecten aangeboden kregen om de aansluiting met de arbeidsmarkt te bevorderen. Gemiddeld maken zo'n 37 000 mensen gebruik van een WIW-dienstbetrekking of -werkervaringsplaats en krijgen jaarlijks circa 50 000 werkzoekenden een traject in het kader van de sluitende aanpak aangeboden. Daarnaast heeft het tweede paarse kabinet de regeling Extra werkgelegenheid langdurig werklozen voortgezet in de In- en Doorstroombanen om zowel de kwaliteit van de publieke dienstverlening te verbeteren als banen te creëren voor uitkeringsgerechtigden (naar verwachting zijn er in 2001 circa 47 000 I/D-banen). Ook personen met een lichamelijke, verstandelijke of psychische beperking hebben door de Wet Sociale Werkvoorziening mogelijkheden gekregen om onder aangepaste omstandigheden aan de slag te gaan. Zo'n 89 000 werken onder deze aangepaste omstandigheden. Deze maatregelen hebben bijgedragen aan de sterke daling van de werkloosheid en daarmee het vrijvallen van veel overheidsmiddelen. Desondanks zijn er enerzijds nog steeds veel uitkeringsgerechtigden9 (circa 1½ miljoen) en anderzijds grote tekorten op de arbeidsmarkt.

Lastenontwikkeling 1995–2002

lastenverlichting

De totale lastenverlichting over de twee kabinetsperioden bedraagt ruim 13 miljard euro, waarvan ruim 8 miljard euro tijdens de eerste paarse kabinetsperiode en bijna 5 miljard euro tijdens Paars II. De hoofdpunten in het lastenbeleid van 1995–2002 zijn het creëren van kansen op de arbeidsmarkt, het versterken van de economische structuur en het streven naar een duurzame samenleving waarbij een stabiele belastingopbrengst gegarandeerd is.

¹ Inclusief de lastenverlichting van 1,4 miljard euro die in 1994 is neergeslagen, maar die aan 1995 wordt toegerekend. Het betreft hier een eerder dan verwacht opgetreden lastenverlichting bij de terugdringing van het ziekteverzuim en lastenverlichting uit hoofde van de spaarloonregeling.

² Inclusief werkgevers overheid.

³ Inclusief afschaffing omroepbijdrage.

⁴ Dit is inclusief de lastenverzwaring van 0,5 miljard euro die de levensverzekeraars in 2001 hebben gehad. Zonder deze post is er sprake van lastenverlichting.

microlastenontwikkeling

Met ingang van 1995 is de collectievelastendruk als norm voor de lastenontwikkeling vervangen door de microlastenontwikkeling. Met de microlastenontwikkeling is beoogd een norm te introduceren die beter tegemoetkomt aan de lastendruk die individuele burgers en bedrijven ervaren.

De vormgeving van de lastenverlichting van Paars I en II kan worden onderscheiden in een aantal thema's. Zowel maatregelen ter versterking van de arbeidsmarkt als het bieden van inkomensondersteuning aan specifieke groepen in de maatschappij maakten onderdeel uit van het lastenbeleid in de periode 1995–2002. Deze maatregelen zijn grotendeels gericht op lastenverlichting bij gezinnen. De regering heeft voorts maatregelen doorgevoerd om het belastingstelsel verder te vergroenen. Daarnaast zijn maatregelen genomen ter stimulering van het ondernemerschap, waarbij de lastenverlichting is gericht op bedrijven.

arbeidsmarkt

De lastenverlichting van 13 miljard euro heeft vooral betrekking op maatregelen in het kader van de arbeidsmarkt en het vergroten van de werkgelegenheid (–12¾ miljard euro). Naast verlaging van de algemene tarieven in de loon- en inkomstenbelasting zijn met name in Paars I lastenverlichtende maatregelen doorgevoerd ten behoeve van stimulering van de vraag naar arbeid. De invoering van een loonkostenfaciliteit voor lage lonen, langdurig werklozen en verlaging van de overhevelingstoeslag maken onderdeel uit van het beleid waarbij aandacht voor arbeidskostenbeperking bij het lagere segment van de arbeidsmarkt centraal staat. In de huidige kabinetsperiode staat op fiscaal gebied de belastingherziening 2001 centraal. Het verleggen van het accent naar het stimuleren van het arbeidsaanbod komt met name tot uitdrukking in de introductie van de arbeidskorting waardoor werk vanuit een uitkeringssituatie aantrekkelijker wordt en de arbeidsparticipatie wordt bevorderd.

koopkracht- en inkomensondersteuning

Daarnaast heeft de regering in de periode 1995–2002 maatregelen doorgevoerd voor koopkracht- en inkomensondersteuning van specifieke groepen in de samenleving. Ter ondersteuning van de koopkracht van ouderen is in 1995 een inkomensafhankelijke ouderenaftrek ingevoerd. In 2001 heeft de regering een (aanvullende) kinderkorting geïntroduceerd als tegemoetkoming voor gezinnen met kinderen tot 16 jaar. Ook is in 1998 een tegemoetkoming van 45 euro gegeven ter beperking van de stijging van de lokale lasten voor burgers. In de afgelopen jaren is ten behoeve van chronisch zieken de aftrek van buitengewone uitgaven fors verruimd. Chronisch zieken komen sinds 1998 in aanmerking voor de arbeidsongeschiktheidsaftrek. Bovendien kan een belastingplichtige met chronisch zieke kinderen onder voorwaarden een forfaitair bedrag in aftrek brengen van zijn inkomen. Daarnaast is voor jonggehandicapten een aftrekpost ingevoerd die per 1 januari 2001 is omgezet in een heffingskorting ter grootte van 484 euro.

vergroening

Vergroening van het belastingstelsel heeft in beide kabinetsperioden veel aandacht gekregen. Met de introductie van de grondwater- en afvalstoffenbelasting in 1995 en het invoeren van de regulerende energiebelasting in 1996 is hiermee een start gemaakt. Een verhoging van bestaande en het introduceren van nieuwe milieubelastingen en het fiscaal stimuleren van milieuvriendelijke activiteiten hebben verder bijgedragen aan een duurzame economische ontwikkeling. Tot aan het aantreden van het eerste paarse kabinet was alleen de brandstoffenbelasting, ingesteld in 1992, een milieugerelateerde belasting, met een budgettair belang van ruim een half miljard euro. In de periode 1995–2002 zijn een aantal maatregelen genomen bij de belastingen op een milieugrondslag en accijnzen op minerale oliën waardoor de opbrengst met 3¼ miljard euro is gestegen10. De opbrengst van deze vergroeningsmaatregelen zijn goeddeels aangewend voor de verlaging van de tarieven in de loon- en inkomstenbelasting. Op deze manier heeft de vergroening van het belastingstelsel op een budgettair neutrale manier plaatsgevonden, waarbij zowel gezinnen als bedrijven gecompenseerd zijn voor de stijging van de energiebelasting.

startende ondernemers

Tot slot zijn in beide kabinetsperioden maatregelen genomen die tot doel hebben gehad bestaande fiscale belemmeringen voor met name startende ondernemers zoveel mogelijk weg te nemen en de kansen voor ondernemerschap verder te vergroten (– 1¼ miljard euro). Zo zijn vanaf 1996 de afschrijvingsmogelijkheden voor startende ondernemers gedurende 5 jaar verruimd. Daarnaast is zowel de aftrekmogelijkheid voor ondernemers ten aanzien van uitgaven die een zakelijk als privé karakter hebben verruimd evenals de aftrekmogelijkheid voor scholing. Voorts zijn met het oog op verbetering van het vestigingsklimaat vanaf 1995 de tariefstapjes in de Vpb geleidelijk verlaagd en zal in 2002 het algemene Vpb-tarief met 0,5 procentpunt worden verlaagd.

3.4 Beleidsprioriteiten 2002

nieuwe begrotingsindeling

Begroten is prioriteiten stellen. «Niet alles kan, en zeker niet alles tegelijk», zo zei minister-president Drees jaren geleden al. Voor de begroting 2002 geeft de regering met name prioriteit aan gezondheidszorg, onderwijs en veiligheid. Speciale aandacht wordt geven aan algemeen arbeidsmarktbeleid en het oplossen van arbeidsmarktknelpunten in de collectieve sector. De begroting 2002 is de eerste begroting conform de nieuwe «VBTB»-indeling. In deze begroting wordt een duidelijkere relatie aangegeven tussen «wat willen we bereiken», «wat gaan we daarvoor doen» en «wat mag het kosten». Deze drie vragen worden de drie www-vragen genoemd. Door in de begroting een duidelijkere koppeling te leggen tussen doelstellingen, instrumenten, middelen en prestaties, kan beter worden beoordeeld of de overheid de problemen doelmatig en doeltreffend oplost.

Uitgavenprioriteiten 2002

intensiveringen

Voor het jaar 2002 is – ten opzichte van de Miljoenennota 2001 – besloten tot een omvangrijk pakket van 3¾ miljard euro aan intensiveringen. Samen met de intensiveringen uit het regeerakkoord en de Miljoenennota's 2000 en 2001 gaat het in 2002 om een breed pakket. Onderstaande tabel geeft een overzicht van de verschillende uitgavenimpulsen waartoe het kabinet heeft besloten met betrekking tot het begrotingsjaar 2002.

¹ Hierin is begrepen: 0,2 miljard euro die naar aanleiding van de Algemene Politieke Beschouwingen 2000 is toegevoegd, gedekt uit de uitgavenreserve (113 miljoen euro) en de PPS voorziening (45 miljoen euro).

² De totale zorguitgaven worden voor 86% collectief gefinancierd. Dit verklaart het verschil tussen totaal en waarvan collectief gefinancierd. De ijklijn zorg heeft betrekking op de collectieve uitgaven; het budgettair kader zorg heeft betrekking op de totale zorguitgaven.

Ruimte voor uitgavenimpuls 2002

uitgavenmeevaller

De ruimte voor extra uitgaven is met name het gevolg van lagere rente-uitgaven en meevallende uitgaven op het terrein van de sociale zekerheid. Verder is door onderuitputting in afgelopen jaren gebleken dat departementale ramingen zijn aan te passen zonder dat de betrokken departementen hun beleid dienen om te buigen. Daarnaast is op departementaal niveau rekening gehouden met de effecten van het voorgestelde beleid (bijvoorbeeld lager ziekteverzuim). Bij Miljoenennota 2002 zijn meevallers opgetreden als gevolg van lagere ABP-premies en als gevolg van lagere CAO's dan de contractloonontwikkeling uit het Centraal Economisch Plan. Tevens is van de werkgevers in de overheidssectoren zelf een bescheiden bijdrage gevraagd in de verbetering van de arbeidsvoorwaarden. Ook is het beeld in 2002 ontlast doordat het op verschillende begrotingen mogelijk bleek zonder in strijd te komen met doelmatigheid uitgaven anders in de tijd te spreiden. De ruimte bij SZA is het gevolg van onder meer lagere uitgaven aan het arbeidsmarktbeleid. De ruimte bij Zorg is met name veroorzaakt door meevallers bij de bouw van zorginstellingen, hogere ontvangsten eigen bijdragen AWBZ en doorwerking uitvoering 2000. De bijstelling bij onderwijs is vooral het gevolg van een meevaller in de begrotingsuitvoering van de studiefinanciering. De post resterend is het gesaldeerde bedrag van bijstellingen op de diverse begrotingen. In onderstaande tabel wordt op hoofdlijnen aangegeven uit hoofde waarvan de ruimte voor extra uitgaven sedert het Regeerakkoord is ontstaan.

¹ Met een uitgavenimpuls van 3,67 miljard euro en ruimtevergrotende bijstellingen van in totaal 3,72 miljard euro is het uitgavenkader voor 2002 sluitend. Ten tijde van Miljoenennota 2001 was er nog sprake van een kleine overschrijding van het kader voor 2002.

In de Miljoenennota 2000 en 2001 is tevens ruimte gevonden voor extra uitgaven. Deze ruimte is met name het gevolg van lagere rente-uitgaven en meevallende uitgaven op het terrein van de sociale zekerheid11.

Box: Ombuigingen Regeerakkoord

Voor het vergroten van de ruimte voor intensiveringen, lastenverlichting en tekortreductie zijn in het Regeerakkoord besparings- en ombuigingsmaatregelen afgesproken. Hierbij is ernaar gestreefd bestaande voorzieningen en de kwaliteit van de dienstverlening van de overheid zoveel mogelijk te ontzien. Het accent ligt daarom op een doelmatiger werkende overheid en uitvoeringsorganisaties sociale zekerheid. Voor een deel vloeien de besparingsbedragen voort uit de beleidsintensiveringen uit het Regeerakkoord. Zo levert de aanpak van fraude en het tegengaan van misbruik en oneigenlijk gebruik in de fiscaliteit budgettaire baten op. Daarnaast draagt een beperking van de EU-uitgaven aan de besparingen bij. In de onderstaande tabel worden de ombuigingen per categorie gepresenteerd.

Arbeidsmarktbeleid

arbeidsmarkt

Mede door de gunstige economische ontwikkeling is de werkgelegenheid toegenomen. Hoewel de werkloosheid daarmee belangrijk afneemt, blijft de inactiviteit onder de beroepsbevolking hoog. Ruim anderhalf miljoen mensen doen nog steeds een beroep op een werkloosheids- of arbeidsongeschiktheidsuitkering. In de huidige economische situatie, met gelijktijdig een flinke onbenutte arbeidsreserve, veel vacatures en knelpunten in de aansluiting tussen vraag en aanbod ligt het stimuleren van het aanbod en het verbeteren van de kwaliteit van het aanbod voor de hand. In 1999 is op basis van het rapport «In goede banen» een eerste aanzet gegeven om de knelpunten in de aansluiting tussen vraag en aanbod weg te nemen. Het interdepartementale beleidsonderzoek (IBO) Toekomst van het arbeidsmarktbeleid heeft zich gericht op de vraag of het arbeidsmarktinstrumentarium in het licht van de huidige en te verwachten omstandigheden op de arbeidsmarkt doelmatig en doeltreffend is. Inmiddels is het interdepartementale beleidsonderzoek «Aan de slag» afgerond. Dit onderzoek is, voorzien van een kabinetsreactie aan de Kamer worden gezonden.

De beleidsimpulsen 2002 zijn in belangrijke mate gericht op stimulering van het aanbod en het verminderen van knelpunten op de arbeidsmarkt. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen algemene maatregelen en intensiveringen gericht op arbeidsmarktknelpunten van de collectieve sector.

Arbeidsmarktmaatregelen algemeen: 2002

arbeidsparticipatie

Het arbeidsmarktbeleid richt zich op het bevorderen van de arbeidsparticipatie. Daarbij is de aandacht met name gericht op de uitkeringsgerechtigden, ouderen en minderheden. Maatregelen gericht op het beperken van het beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen nemen een belangrijke plaats in. Door meer aandacht te besteden aan preventie, snellere reïntegratie in het eerste ziektejaar en een verbetering van keuringen wordt beoogd het aantal arbeidsongeschikten te reduceren.

Om de effectiviteit van de reïntegratie van uitkeringsgerechtigden te bevorderen, wordt de uitvoeringsstructuur geheel herzien. Het SUWI-traject moet leiden tot een effectieve, minder complexe en transparantere uitvoeringsstructuur, waardoor uitkeringsgerechtigden en niet-uitkeringsgerechtigde werkzoekenden sneller ge(re)ïntegreerd kunnen worden op de arbeidsmarkt. Werkzoekenden beginnen hun reïntegratietraject bij het Centrum voor Werk en Inkomen (CWI). Het CWI bepaalt de afstand tot de arbeidsmarkt. De uitvoering van de premie-inning, de claimbeoordeling en de uitkeringsverzorging wordt opgedragen aan een publiekrechtelijke organisatie, het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV). De feitelijke reïntegratie dienen de opdrachtgevers (werknemers en werkgevers) uit te besteden aan de private reïntegratiemarkt. De gemeenten zijn verantwoordelijk voor de reïntegratie van bijstandsgerechtigden. Sinds 1 januari 2001 hebben de gemeenten een direct financieel belang bij geslaagde reïntegratie. De middelen voor de Bijstand zijn sinds die datum voor 25% gebudgetteerd binnen het kader van het Fonds voor Werk en Inkomen (FWI).

arbeidspotentieel

Om potentiële doelgroepen, waaronder herintreders, te stimuleren tot deelname aan het arbeidsproces worden bovendien forse intensiveringen gedaan in het beroepsonderwijs. Eveneens zijn middelen uitgetrokken voor een aantal verlofregelingen met als doel de combinatie tussen arbeid en zorg beter mogelijk te maken.

armoedeval

Daarnaast beoogt het lastenverlichtingspakket de armoedeval te beperken, arbeidsparticipatie van ouderen te bevorderen en scholing te stimuleren. Daarbij worden werkgevers, via een wijziging van de premiedifferentiatie in de WAO, gestimuleerd om WAO'ers in dienst te nemen. De armoedevalproblematiek in de bijstand wordt verminderd door de motie Noorman-Den Uyl uit te voeren. Mensen die langer dan drie jaar in de bijstand zitten, krijgen na individuele toetsing een extra toelage. De regeling wordt thans in overleg met de VNG nader uitgewerkt. Uitgangspunt hierbij is dat de cumulatie van diverse inkomensafhankelijke regelingen wordt voorkomen. Het plaatsingsbudget REA wordt vervangen door een nieuwe premievrijstellingsregeling die gedeeltelijk afhankelijk is van het verdiende loon van de arbeidsgehandicapte.

In onderstaande tabel staan de fiscale en niet-fiscale arbeidsmarktmaatregelen gepresenteerd.

Arbeidsmarktknelpunten collectieve sector

werken in de collectieve sector

De regering heeft de doelstelling om de arbeidsmarktknelpunten in de collectieve sector te verminderen. De collectieve sector staat daarbij niet alleen. Ook de marktsector kampt met arbeidsmarktknelpunten. In het rapport «De arbeidsmarkt in de collectieve sector12: investeren in mensen en kwaliteit» staan de arbeidsmarktknelpunten in de collectieve sector beschreven. Wat betreft het beloningsniveau is sprake van een gemêleerd beeld. In het openbaar bestuur, politie en defensie ligt het beloningsniveau gemiddeld boven de marktsector. In het onderwijs en in mindere mate in de zorg is het beloningsniveau lager. Hierbij moet wel worden opgemerkt dat de werkgevers in de collectieve sector jaarlijks middelen ter beschikking hebben om de lonen een marktconforme ontwikkeling te laten ondergaan. Op basis van de geraamde contractloonstijging in de marktsector krijgen de werkgevers in de collectieve sector via het referentiemodel jaarlijks een vergoeding ter financiering van een reguliere marktconforme loonontwikkeling. In 2001 is op deze titel ca. 2 miljard euro ter beschikking gesteld aan de werkgevers van de overheid en de zorgsector. Voor 2002 is hiervoor eveneens circa 2 miljard euro uitgetrokken. Op basis van de analyse in het rapport is een omvangrijk pakket van maatregelen op maat samengesteld om de arbeidsmarktpositie van de collectieve sector te verbeteren. Onderstaande tabel geeft een totaaloverzicht van de extra middelen die zijn vrijgemaakt voor de oplossingen van de arbeidsmarktknelpunten in de collectieve sector.

¹ Deze intensiveringen maken onderdeel uit van de totale uitgavenimpuls en wordt dus gefinancierd uit het totaal van de ruimtevergrotende bijstellingen (zie tabel 3.4.2).

Zorg

werken in de zorg- en welzijnssector

De arbeidsmarktknelpunten in de zorg- en welzijnssector doen zich met name voor bij het verplegend en verzorgend personeel. Personeelstekorten, hoge werkdruk, onregelmatige diensten, ziekteverzuim, eenzijdige takenpakketten en geringe doorstroommogelijkheden zijn kenmerkend. In grote delen van de zorgsector wordt een nieuw functiewaarderingssysteem geïntroduceerd en in een aantal sectoren wordt de beloning geharmoniseerd. Verder worden middelen beschikbaar gesteld om het werken in de zorg aantrekkelijker te maken door middel van gerichte functiedifferentiatie, specifieke beloningen en een hogere onregelmatigheidstoeslag. De instroom wordt bevorderd door een hogere stagevergoeding en meer stagebegeleiding. Tot slot zal het behoud en de instroom van nieuw personeel verbeteren door maatregelen ter vermindering van het ziekteverzuim, waaronder arbo-convenanten. Extra middelen, die het kabinet boven op de Overheidsbijdrage voor arbeidskostenontwikkeling (OVA) beschikbaar stelt, worden ter beschikking gesteld als er door de sociale partners concrete CAO-afspraken zijn gemaakt conform de door het kabinet gestelde doelen. Inmiddels zijn de CAO's in de zorgsector en de welzijnssector afgesloten waaruit kan worden afgeleid dat de middelen conform de door het kabinet gestelde doelen zullen worden uitgedeeld.

Bij de huisartsen en specialisten is sprake van werkdruk en gestegen onkosten. Met de ondersteuning van de dienstenstructuur is een belangrijke maatregel getroffen om de werkdruk van huisartsen te verlichten. Daarnaast is geld vrij gemaakt voor de gestegen onkosten van huisartsen en specialisten. De opleidingscapaciteit voor medisch specialisten en huisartsen wordt fors uitgebreid.

Onderwijs

werken in het onderwijs

Uit het rapport blijkt dat de carrièrelijnen binnen het onderwijs relatief lang zijn (21/22 jaar), de doorstroommogelijkheden gering zijn en er sprake is van een hoge werkdruk en ziekteverzuim. Gemiddeld genomen is er in het onderwijs sprake van een lager beloningsniveau dan in de marktsector. Een belangrijke maatregel om het gemiddelde beloningsverschil met de marktsector te verminderen en de huidige lange carrièrepaden te verkorten wordt gevormd door de inkorting van de salarisschalen van 22/21 jaar tot 18 jaar. Daarnaast zullen schoolbudgetten van de onderwijsinstellingen worden verdrievoudigd. Deze schoolbudgetten kunnen ingezet worden voor functie- en beloningsdifferentiatie, vergroten van de zij-instroom, betaald ouderschapsverlof en de introductie van assistent-leraren mede ter vermindering van de werkdruk. Bovenstaande maatregelen zijn deze zomer in een verlengde CAO (tot februari 2003) vastgelegd.

Politie/Rijk/Defensie

werken bij politie, rijk en defensie

In de analyse uit het rapport «De arbeidsmarkt in de collectieve sector, Investeren in mensen en kwaliteit» komen de sectoren politie, rijk en defensie qua arbeidsvoorwaarden niet als probleemsector naar voren. Wel wordt een aantal specifieke knelpunten gesignaleerd waar het pakket maatregelen bij aansluit.

Er is sprake van een vacatureproblematiek voor de politie terwijl veiligheid een van de kabinetsprioriteiten is. Voor het oplossen van de specifieke arbeidsmarktproblematiek van de politie zijn afspraken gemaakt in het dit jaar afgesloten CAO-akkoord. De middelen die beschikbaar worden gesteld voor capaciteitsuitbreiding bij de politie zijn aangewend voor verlenging van de werktijd, enkele regiospecifieke problemen en de bestrijding van XTC. Voorts worden middelen beschikbaar gesteld voor het politieonderwijs.

Voor de sector rijk zullen extra maatregelen worden genomen ter bestrijding van ziekteverzuim, het opzetten van expertprojecten en de bevordering van de arbeidsmarktcommunicatie. Daarnaast zal in het CAO-overleg ingezet worden op meer individueel belonen en het meer loslaten van de huidige rigide structuur van functieschalen.

Hoewel het gemiddelde beloningsniveau voor defensie boven dat van de marktsector ligt, liggen de aanvangssalarissen van soldaten onder het marktgemiddelde. In CAO-verband zal dan ook onder meer worden ingezet op een verbetering van deze aanvangssalarissen.

Figuur 3.4.1 Intensiveringen 2002 in miljarden euro's

Zorg: additionele uitgaven 2002 in miljarden euro's ten opzichte van Miljoenennota 2001

zorg

De uitgavenverhogingen voor de gezondheidszorg zijn in 2002 vooral gericht op het bereiken van twee doelstellingen: het terugdringen van de duur van de wachttijden en de aanpak van arbeidsmarktknelpunten. Boven op de intensiveringen uit het regeerakkoord en de afgelopen twee Miljoenennota's wordt in 2002 totaal ruim 400 mln euro extra beschikbaar gesteld voor een gerichte wachtlijstaanpak in de sectoren ziekenhuiszorg, verpleging en verzorging, gehandicaptenzorg en geestelijke gezondheidszorg. De inzet van deze extra middelen is gebonden aan stringente voorwaarden, zoals dat het extra geld ook daadwerkelijk moet leiden tot extra zorg (het zogeheten boter-bij-de-vis-principe).

Personeelschaarste is op dit moment de grootste hinderpaal bij het bekorten van de wachttijden. Om de arbeidsmarktknelpunten in de gezondheidszorg aan te pakken zijn voor 2002 fors extra middelen vrijgemaakt. Het beleid om personeel aan te trekken en te behouden zal langs twee hoofdlijnen worden gevoerd. Ten eerste zal in een aantal sectoren de beloning worden geharmoniseerd en een nieuw functiewaarderingssysteem worden geïntroduceerd, wat met name voordelig uitpakt voor de verplegende en verzorgende beroepen. In de tweede plaats stelt het kabinet middelen beschikbaar voor gericht arbeidsmarktbeleid. Daarbij moet worden gedacht aan een groot aantal maatregelen, zoals functiedifferentiatie, onregelmatigheidstoeslagen, kinderopvang en ziekteverzuimmaatregelen. Ook zal de opleidingscapaciteit verder worden verruimd. Om de instroom te bevorderen zullen de stagevergoedingen in veel sectoren worden verhoogd.

Ook voor de vrije beroepsbeoefenaren zijn extra middelen beschikbaar gesteld. Zo krijgen huisartsen extra geld voor de verbetering van de nacht- en weekenddienstenstructuur (50 miljoen euro) en voor een hogere praktijkkostenvergoeding (113 miljoen euro).

Onderwijs: additionele uitgaven in miljarden euro's ten opzichte van Miljoenennota 2001

onderwijs

Het onderwijsbeleid is gericht op het vergroten van de kwaliteit, de variëteit en de toegankelijkheid van het onderwijs. In de afgelopen jaren is reeds het nodige in gang gezet om deze doelstelling te verwezenlijken. Ook in 2002 worden extra middelen uitgetrokken die er voor moeten zorgen dat de kwaliteit, de variëteit en de toegankelijkheid verder wordt verbeterd. Bij de aanwending van deze middelen vormt het arbeidsmarktbeleid de grootste post. Met de gelden voor het arbeidsmarktbeleid worden de knelpunten aangepakt die in het rapport over de arbeidsmarktknelpunten in de collectieve sector voor het onderwijs worden gesignaleerd. Knelpunten die worden gesignaleerd zijn de vacatureproblematiek (zij het in mindere mate dan de marktsector) en een beloningsachterstand met de marktsector. Een belangrijke manier om dit verschil met de marktsector te verminderen, en daarmee het loopbaanperspectief te verbeteren, wordt gevormd door de inkorting van de carrièrelijnen tot 18 jaar (kosten 191 miljoen euro). Tevens zullen extra middelen worden toegevoegd aan de onderwijsinstellingen die onder andere ingezet kunnen worden voor de bestrijding van de vacatureproblematiek en de beloningsachterstand met de marktsector (263 miljoen euro structureel). Ten behoeve van de beloningsachterstand en het vergroten van de aantrekkelijkheid van het werk zal beloningsdifferentiatie worden geïntroduceerd. De schoolbudgetten kunnen ook ingezet worden voor maatregelen die direct aangrijpen bij de vacatureproblematiek zoals kinderopvang, vergroten van de zij-instroom, de introductie van klassenassistenten en een managementimpuls. Als basis hiervoor dient het verzuim in de nabije toekomst goed gemonitord te worden en moet het management ook daadwerkelijk worden afgerekend op prestaties.

lesmateriaal

Extra middelen worden beschikbaar gesteld voor de materiële situatie in het primair onderwijs. Deze middelen zullen zo gericht mogelijk dienen te worden aangewend voor acute knelpunten. Ook kunnen deze middelen ingezet worden voor de aanpassing van lesmateriaal in verband met de euro. Deze aanpak is gekoppeld aan een goede monitor (panelonderzoek) op het terrein van de materiële instandhouding. Ook voor het voortgezet onderwijs komt een impuls voor de inventaris beschikbaar. Deze zal met name worden ingezet in het vmbo. Na een eenmalig bedrag van 182 miljoen euro in 2001 wordt vanaf 2002 91 miljoen euro structureel beschikbaar gesteld.

bestedingsvrijheid

Door veel scholen in het primair onderwijs wordt de regelgeving als beklemmend ervaren. Om deze scholen een grotere bestedingsvrijheid in de aanwending van hun personeelsbudget te geven wordt structureel 20 miljoen euro beschikbaar gesteld.

Om aan de toenemende diversiteit van leerlingen (bijvoorbeeld achterstandsleerlingen en gehandicapten) in de voorschoolse periode en in het primair en voortgezet onderwijs tegemoet te komen, wordt met ingang van 2002 structureel 84 miljoen euro extra uitgetrokken. Dit zal met name ingezet worden voor Voor- en Vroegschoolse Educatie (VVE) en Onderwijskansenbeleid, aangezien dit potentieel effectieve methoden zijn om onderwijsachterstanden te bestrijden. Met de verhoging van het VVE-budget met 35% kunnen ca. 37 000 kinderen uit de doelgroep extra geholpen worden. De 84 miljoen euro wordt ook ingezet voor klassenassistenten voor zeer moeilijk opvoedbare kinderen (ZMOK) in het speciaal onderwijs en voor zorgbudgetten in het vo. Daarnaast wordt overeenkomstig de wens van de Tweede Kamer de leerplicht verlaagd tot 4 jaar.

beroepsonderwijs

Vanaf 2002 krijgt het beroepsonderwijs naast de extra uitgaven voor materieel structureel extra middelen (136 miljoen euro). De helft hiervan heeft betrekking op het vmbo (voorkomen uitval, materieel en modernisering van het onderwijsproces). In de BVE-sector krijgen enkele onderdelen die de samenwerking tussen beroepsonderwijs en bedrijfsleven bevorderen, zoals leerwerktrajecten en het systeem voor Elders Verworven Competenties (EVC), een extra impuls. Voor een kwaliteitsimpuls in het hbo worden extra middelen voor de vorming van kenniskringen ter beschikking gesteld. Met deze extra middelen kunnen lectoren worden aangesteld die een sturende rol in het vakgebied krijgen.

Voor het wetenschappelijk onderwijs worden eenmalig extra middelen ter beschikking gesteld voor de invoering van het bachelor/mastermodel. Structurele middelen komen beschikbaar voor de verruiming van de numerus fixus geneeskunde, waarmee een bijdrage wordt geleverd aan het reduceren van de wachtlijsten en de werkdruk in de gezondheidszorg.

Tenslotte worden middelen toegevoegd voor cultuur, onder andere voor de materiële instandhouding van musea, de invoering van het Verdrag van Malta, een instrumentenfonds en stimulering van de Nederlandse film.

Veiligheid en kwaliteit van de leefomgeving: additionele uitgaven in miljarden euro's ten opzichte van Miljoenennota 2001

veiligheid en leefomgeving

Een belangrijke prioriteit is het verbeteren van de veiligheid en kwaliteit van de leefomgeving in de samenleving. Bovenop de reeds geplande extra uitgaven bij Regeerakkoord en bij Miljoenennota 2001 zal de additionele uitgavenimpuls 0,6 miljard euro in 2002 bedragen. Deze stijging is grotendeels structureel van aard. Hiermee levert het kabinet een substantiële impuls aan het veiligheidsbeleid en wordt tevens een begin gemaakt met het oplossen van de gesignaleerde knelpunten in de nota Criminaliteitsbeheersing.

politie

De politiecapaciteit is met ingang van 1 juli 2001 verder uitgebreid; hiervoor is 121 miljoen euro uitgetrokken vanaf 2002. Hiermee wordt de werkweek bij de politie verlengd van 36 naar 38 uur. Voorts worden enkele regiospecifieke knelpunten aangepakt en wordt de bestrijding van de productie van synthetische drugs geïntensiveerd. Het genoemde bedrag komt overeen met een capaciteitsuitbreiding van ongeveer 2 300 fte's.

¹ De reeks tot en met 2001 betreft realisatiecijfers, 2002 betreft de prognose op basis van het Regeerakkoord. Hieruit blijkt dat in 2001 de kabinetsdoelstelling reeds is gehaald.

Het capaciteitseffect van de overige intensiveringen (ca 300 fte's) zal na 2002 optreden. Om het politieonderwijs af te stemmen op de eisen die worden gesteld in het reguliere onderwijs zal in 2002 het politie-onderwijs worden vernieuwd. Hiervoor en voor de werving en selectie van politiepersoneel is 15 miljoen euro extra uitgetrokken vanaf 2002. Tevens zijn extra middelen uitgetrokken voor het opvangen van de vervangingsvraag. Besloten is tot een versnelde uitvoering van het project C2000. Met dit project wordt een integrale communicatie-infrastructuur gecreëerd voor de politie, de brandweer en de ambulancediensten. Voor deze versnelling is in 2002 61 miljoen euro aan het projectbudget toegevoegd. Bovendien zal op het terrein van ICT bij de regionale korpsen een breed programma van deskundigheidsbevordering worden gestart. Het doen van elektronische aangifte wordt mogelijk gemaakt en er zullen proeven starten met elektronisch proces-verbaal. Vanaf 2002 zal hiervoor jaarlijks 8 miljoen euro additioneel worden uitgetrokken.

rampenbestrijding

Het proces van versterking van de rampenbestrijding gaat de komende jaren verder. Hiervoor is structureel een bedrag van ongeveer 27 miljoen euro beschikbaar. Dit bedrag zal o.a. worden aangewend voor preventieve activiteiten, een kwaliteitsimpuls bij de geneeskundige hulpverlening en het stimuleren van oefeningen. Voorts zijn ook voor de komende jaren gelden gereserveerd voor de uitvoering van het Vuurwerkbesluit. Vanaf 2002 zal jaarlijks eveneens 14 miljoen euro beschikbaar worden gesteld voor lokale projecten ter verbetering van kwaliteit van de leefomgeving en veiligheid in de aandachtswijken van de grote steden.

sanctiecapaciteit

De sanctiecapaciteit zal de komende jaren verder worden uitgebreid. In 2002 wordt hiervoor 41 miljoen euro uitgetrokken. De capaciteit bij de jeugdinrichtingen, TBS-instellingen en de vreemdelingenbewaring zal hierdoor worden uitgebreid met circa 220 plaatsen. Voor het inlopen van capaciteitstekorten bij de rechtspraak wordt vanaf 2002 jaarlijks 29 miljoen euro extra uitgetrokken. Dit betekent een uitbreiding met circa 250 fte's. De capaciteit van het openbaar ministerie zal worden uitgebreid met ongeveer 130 fte's. Samen met intensiveringen voortvloeiend uit de nota criminaliteitsbeheersing is hiervoor ongeveer 18 miljoen euro uitgetrokken. Bij de gezinsvoogdij-instellingen zal een capaciteitsuitbreiding worden gerealiseerd met ongeveer 250 fte's. Hiervoor is 17 miljoen euro beschikbaar. De voedselveiligheid zal worden verbeterd door investeringen in onder meer de Nederlandse Voedselautoriteit (NVA) en identificatie- en registratiesystemen. Ook zal de controle op diervoeders worden geïntensiveerd. Vanaf 2002 is hiervoor jaarlijks 18 miljoen euro uitgetrokken. Voor maatschappelijk opvang wordt structureel jaarlijks 5 miljoen euro extra beschikbaar gesteld.

Overig: additionele uitgaven in miljarden euro's ten opzichte van Miljoenennota 2001

ecologische hoofdstructuur en milieu

In de categorie overig zijn onder andere opgenomen de uitgavenverhogingen voor de tijdige realisatie van de Ecologische Hoofdstructuur, de compensatie van milieudruk die optreedt door de hogere economische groei en amendementen wetsvoorstel arbeid en zorg.

Bij Voorjaarsnota zijn, ter compensatie van gestegen grondprijzen, extra middelen beschikbaar gesteld voor verwerving van gronden in het kader van het natuurbeleid. Tevens is voor 2001 ten opzichte van de Voorjaarsnota, een additioneel bedrag van 45 miljoen euro beschikbaar gesteld voor natuur. Daarnaast is in lijn met het regeerakkoord berekend welke extra milieudruk is ontstaan als gevolg van een hogere economische groei. Op basis van deze berekeningen is een pakket maatregelen getroffen die deze extra milieudruk beperken. Het betreft zowel maatregelen met een uitgavenbeslag als fiscale maatregelen. Een genomen maatregel is extra stimulering warmtekrachtkoppeling.

Box: Impuls 2001

Het kabinet heeft niet alleen voor 2002 tot uitgavenintensiveringen besloten, maar ook voor het lopende begrotingsjaar 2001, waarover de Kamer ook al bij Voorjaarsnota is geïnformeerd. Sinds de Voorjaarsnota is naar aanleiding van wensen van de Tweede Kamer en additionele intensiveringen Zorg nog een extra pakket aan intensiveringen overeengekomen. In totaal wordt voor 2001 een uitgavenimpuls van 3,2 miljard euro gepresenteerd.

¹ De zorguitgaven worden voor 86% collectief gefinancierd. Dit verklaart het verschil van 3,0/3,2 respectievelijk 2,9/3,1 miljard euro totale uitgavenimpuls.

Belangrijkste prioriteiten van de regering zijn zorg, onderwijs en veiligheid. Speciale aandacht wordt tevens besteed aan de oplossing van de arbeidsmarktknelpunten in de collectieve sector.

In de zorgsector zijn de uitgavenverhogingen met name gericht op het bereiken van twee doelstellingen. In de eerste plaats betreft dit de aanpak van arbeidsmarktknelpunten in de gezondheidszorg. Ten tweede gaat het om de wachtlijstproblematiek. Ook binnen het cluster Onderwijs speelt de aanpak van arbeidsmarktknelpunten een belangrijke rol. Extra middelen worden daarnaast uitgetrokken voor modernisering van materieel (binnenkant van de scholen) en voor Voor- en Vroegschoolse Educatie. Binnen het cluster Veiligheid zijn de werktijdverlenging bij de politie, de versnelde uitvoering van het communicatienetwerk C2000 en capaciteitsuitbreiding bij de Justitiële inrichtingen, de Zittende Magistratuur en het Openbaar Ministerie belangrijke speerpunten. Verder worden in het kader van rampbestrijding middelen ingezet voor een versterking van de onderdelen pro-actie en preventie, geneeskundige hulpverlening en toezicht. In het kader van de rampenbestrijding worden tevens gelden vrijgemaakt ter uitvoering van het Vuurwerkbesluit.

In de categorie overig zijn onder andere opgenomen de uitgavenverhogingen voor de tijdige realisatie van de Ecologische Hoofdstructuur, compensatie van milieudruk en de inburgering van oudkomers. Voorts zijn in het cluster overig gelden opgenomen ter verbetering van de arbeidsmarktpositie van Rijk en Defensie. Verder is 0,2 miljard euro gereserveerd voor SUWI/ARBVO en ESF.

De additionele intensivering van 0,14 miljard euro ten opzicht van de Voorjaarsnota is opgebouwd uit 45 miljoen euro voor natuur (motie 8 debat Voorjaarsnota), 9 miljoen euro voor Regionale en lokale omroepen (amendement eerste suppletore wet), maatschappelijke opvang 4½ miljoen euro en 79 miljoen euro voor intensiveringen in de zorg, met name voor vergoeding hogere praktijkkosten huisartsen, honorering medisch specialisten en voor wachtlijsten gehandicapten en jeugdzorg.

3.5 Uitgaventoetsing

uitgavenkaders

In deze paragraaf staat de toetsing van de totale uitgaven centraal. Aangezien voor de jaren na 2002 geen uitgavenkaders zijn afgesproken heeft de toetsing alleen betrekking op de jaren 2001 en 2002.

De totale collectieve uitgaven voor 2001 en 2002 blijven per saldo binnen de daarvoor afgesproken kaders (zie tabel 3.5.1.). In de sectoren Rijksbegroting-eng (in 2001) en Zorg (in beide jaren) is sprake van overschrijdingen, maar de sector Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt (SZA) stelt daar een onderschrijding van het kader in beide jaren tegenover.

Door de oplopende werkloosheid, ten opzichte van Miljoenennota 2001, is de onderschrijding van het kader SZA in 2002 minder groot dan in het jaar ervoor. De nieuwe macro-economische inzichten leiden, ten opzichte van Miljoenennota 2001, tot een ruilvoetmeevaller (zie ook tabel 3.5.2). De nodige onzekerheden met betrekking tot de economische ontwikkeling zijn voor de regering aanleiding geweest de uitgavenreserve tranche 2002 te reserveren. Deze uitgavenreserve is destijds geïntroduceerd om onverwachte uitgaventegenvallers, met name in de ruilvoetsfeer, op te kunnen vangen. Omdat in het voorjaar van 2002 de relevante prijsontwikkeling van het BBP definitief wordt vastgesteld voor het jaar 2002, ligt het voor de hand om over de eventuele aanwending van de uitgavenreserve tranche 2002 in het voorjaar 2002 te beslissen.

ontwikkeling sinds Miljoenennota 2001

In het navolgende wordt een toelichting gegeven op de belangrijkste ontwikkelingen van de uitgaven sinds de Miljoenennota 2001, waarbij de uitgaven tevens worden getoetst aan het totale uitgavenkader. Voor een toelichting op de drie afzonderlijke budgetdisciplinesectoren wordt verwezen naar bijlage 2.

macro-economische inzichten

De gewijzigde macro-economische inzichten leiden voor 2001 per saldo niet tot een verandering van de uitgaven; voor 2002 resulteren de gewijzigde macro-economische inzichten in circa 2 miljard euro hogere uitgaven. Onderliggend is sprake van zowel hogere als lagere uitgaven. De hogere lonen en prijzen leiden tot 0,5 miljard euro hogere uitgaven in 2001 en 2¾ miljard euro hogere uitgaven in 2002. In de tabel is expliciet aandacht besteed aan de reële loonontwikkeling ten opzichte van de vorige Miljoenennota. De extra reële loonontwikkeling is dat deel van de loonontwikkeling dat afwijkt van de pBBP-bijstelling van het uitgavenkader. Ten opzichte van de Miljoenennota 2001 is in 2001 sprake van een lagere reële loonstijging en 2002 van een hogere reële loonstijging.

rente-uitgaven

De grootste meevaller doet zich voor bij de rente-uitgaven: 0,3 miljard euro in 2001, oplopend naar 1,1 miljard euro in 2002. De lagere tekorten van het rijk en de hogere saldi van de sociale fondsen vertalen zich in een lager beroep van het rijk op de kapitaalmarkt. Daarnaast treden onder meer meevallers op door een lagere rekenrente en een verdere verschuiving van lang naar kort lenen.

werkloosheidsuitkeringen

Het aantal werkloosheiduitkeringen in 2001 valt lager uit dan de raming in Miljoenennota 2001 dit leidt tot 0,2 miljard euro lagere uitgaven. Voor 2002 voorziet het CPB in de Macro Economische Verkenningen een hoger aantal werkloosheids- en bijstandsuitkeringen dan de raming ten tijde van Miljoenennota 2001. Dit leidt tot 0,3 miljard euro hogere uitgaven.

overige mee- en tegenvallers

Verder zijn in 2001 en 2002 overige mee- en tegenvallers opgetreden. Deze leiden per saldo tot 0,9 miljard euro lagere uitgaven in 2001 en 1,6 miljard euro lagere uitgaven in 2002. De afdrachten aan de Europese Unie komen in 2001 0,4 miljard euro lager uit als saldo van een positieve afrekening over 2000 en lagere BNP-afdrachten. In 2002 is sprake van 0,2 miljard euro lagere afdrachten. Daarnaast is er in 2002 (0,1 miljard euro) sprake van lagere uitgaven aan internationale samenwerking, dit als gevolg van een lager BNP (waar de uitgaven voor internationale samenwerking aan zijn gekoppeld).

Verder is het mogelijk gebleken de departementale ramingen aan te passen zonder het beleid bij te hoeven stellen. Het gaat daarbij onder andere om meevallers bij de bouw van zorginstellingen en lagere uitgaven op het terrein van het arbeidsmarktbeleid. Hogere uitgaven doen zich onder andere voor bij de uitkering aan gemeenten en provincies.

Voor 2001 en 2002 wordt een omvangrijk pakket van uitgavenintensiveringen gepresenteerd (zie paragraaf 3.4).

De post «technische mutaties» bevat tenslotte de zogenoemde bruteringeffecten van de uitkeringen welke zijn herberekend en conform de regels budgetdiscipline niet leiden tot een belasting van het kader.

3.6 Inkomsten en lastenontwikkeling 2002

Inkomstenmeevaller 2002

inkomstenmeevaller

Sinds de begroting 1999 worden de inkomsten getoetst aan de inkomstenijklatten. Hiervoor zijn in de Miljoenennota 1999 inkomstenijklatten opgesteld voor de jaren 1999–2002. Met behulp van deze inkomstenijklatten kan berekend worden of er sprake is van een mee- of tegenvaller bij de inkomsten ten opzichte van de ramingen in het Regeerakkoord. De toetsing van de geraamde overheidsinkomsten in 2002 aan de inkomstenijklat 2002 levert een inkomstenmeevaller op van 12 miljard euro. Dit is de inkomstenmeevaller ten opzichte van de raming voor 2002 uit de Miljoenennota 199913.

De inkomstenmeevaller neemt in 2002 met 1,6 miljard euro toe ten opzichte van 2001. Omdat de onderliggende groei in 2002 gelijk is aan de groei die voor 2002 werd verondersteld in het Regeerakkoord, zou in eerste instantie geen verdere oploop van de meevaller worden verwacht. Dat deze oploop toch optreedt wordt met name veroorzaakt door samenstellingseffecten. Deze samenstellingseffecten houden in dat inkomens en bestedingen waar relatief veel belasting op drukt, zoals consumptie en lonen, relatief sterk groeien ten opzichte van grondslagen waar een minder grote belasting en premiedruk op rust. Hierdoor stijgen de inkomsten harder dan werd voorzien ten tijde van het Regeerakkoord bij eenzelfde economische groei.

In de Miljoenennota 2001 bedroeg de inkomstenmeevaller over de periode 1999–2001 10 miljard euro14. Voor dezelfde periode bedraagt de inkomstenmeevaller nu 10,3 miljard euro terwijl de groei in 2001 neerwaarts is bijgesteld ten opzichte van de Miljoenennota 2001. Ondanks deze lagere groei in 2001 is de inkomstenmeevaller niet kleiner geworden. Een belangrijke oorzaak is ook hier de samenstelling van de groei. Ondanks een lagere groei is de loonsom op ongeveer hetzelfde niveau gebleven (ten opzichte van de Miljoenennota 2001). Daar staat tegenover dat de lagere winstgroei pas met enige vertraging doorwerkt in de kasontvangsten van de vennootschapsbelasting (Vpb). Tevens is de opbrengstraming voor enkele belastingsoorten die geen directe relatie hebben met het economisch beeld van 2001 opwaarts bijgesteld. Inzichten vanuit de kas- en aanslagontwikkeling gaven daar aanleiding toe. Al met al zijn de belasting- en premieinkomsten niet afgenomen. Daarnaast is de olieprijs en dollarkoers hoger waardoor de gasbaten zijn toegenomen.

Lastenontwikkeling 2002

lastenverlichting

De totale lastenverlichting in 2002 bedraagt 1,3 miljard euro. In tabel 3.6.3 wordt aangegeven hoe de lastenverlichting voor het jaar 2002 is vormgegeven. Deze lastenverlichting in 2002 is deels een uitvloeisel van maatregelen in 2002 waartoe vorig jaar is besloten. De resterende 1,2 miljard euro lastenverlichting bestaat uit nieuwe lastenverlichtende maatregelen (1,3 miljard euro) en een kleine lastenverzwaring als gevolg van overige premiemutaties (0,1 miljard euro). Het effect op het EMU-saldo van de lastenverlichting in 2002 is kleiner dan de microlastenverlichting op transactiebasis en bedraagt 1,2 miljard euro. Dit is voor een belangrijk deel het gevolg van de Vpb-verlaging: de inningsstuctuur is zodanig dat de lastenverlichting van 222 miljoen euro op transactiebasis (microlastenontwikkeling) leidt tot een derving van 156 miljoen euro op kasbasis (EMU-saldo).

¹ Dit betreft met name een geraamde stijging van de nominale ziekenfondspremie, die door de ziekenfondsen wordt vastgesteld.

stimulering arbeidsparticipatie

De lastenverlichting is met name gericht op bevordering van arbeidsparticipatie en ondernemerschap. Om de arbeidsparticipatie te bevorderen worden maatregelen getroffen om ouderen te stimuleren om te blijven werken en niet-werkenden te stimuleren om toe te treden tot de arbeidsmarkt. Dit komt tot uitdrukking in de introductie van een aanvullende arbeidskorting voor werkenden ouder dan 58 jaar, die oploopt tot 681 euro voor 63-plussers. Voor toetreders wordt onder andere een heffingskorting (cumulatief 2 723 euro in 3 jaar) geïntroduceerd. Bovendien wordt de combinatiekorting voor ouders die werk combineren met de zorg voor kinderen onder de 16 jaar met 50 euro verhoogd om toetreding te stimuleren. Werkgevers worden gestimuleerd herintreders in dienst te nemen via een eenmalige afdrachtvermindering (700 euro) en arbeidsgehandicapten in dienst te nemen via een AWF- en WAO-premievrijstelling. De bestaande REA-plaatsingssubsidieregeling, die volgens evaluatie weinig effectief is, wordt opgeheven. Deze maatregelen dragen, in navolging van het rapport «De arbeidsmarkt in de collectieve sector»15, ook bij aan het oplossen van arbeidsmarktknelpunten in de collectieve sector.

verminderen armoedeval

Daarnaast wordt in 2002 een nieuwe stap gezet in het verminderen van de armoedeval door een verhoging van de arbeidskorting met 23 euro. Ook wordt de marginale druk op de grens van de huursubsidie verminderd door het afschaffen van de kindertoeslag in de Huursubsidiewet. Ter compensatie wordt de aanvullende kinderkorting verhoogd. Mede in verband met de exploitatieoverschotten bij de werknemersverzekeringen is besloten tot het verlagen van de AWF-werknemerspremie met 0,3 procentpunt en de AWF-werkgeverspremie met 0,05 procentpunt in 2002.

Box De exploitatie- en vermogensoverschotten van de sociale fondsen

De uitgaven voor sociale zekerheid en zorg – volksverzekeringen en werknemersverzekeringen – worden gefinancierd via de premie-inkomsten van de sociale fondsen. Aan het begin van de huidige kabinetsperiode is uitgegaan van een lastendekkende premiestelling. Vooral als gevolg van de meevallende economische ontwikkeling zijn overschotten ontstaan bij de werknemersverzekeringen, met name bij het AWF en de WAO. Vanuit oogpunt van lastendekkendheid, zou een afbouw van de overschotten via een verlaging van premies wenselijk zijn. Een dergelijke premieverlaging gaat evenwel gepaard met lastenverlichting en dus met een belasting van het EMU-saldo en de EMU-schuld. In EU-verband is afgesproken dat bij de beoordeling van de overheidsfinanciën de sociale fondsen worden betrokken; het saldo van de sociale fondsen maakt onderdeel uit van het EMU-saldo. Daarom vindt de besluitvorming over belastingen en premies in onderlinge samenhang plaats tegen de achtergrond van het integrale lastenbeeld en de koopkracht- en loonkostenontwikkeling. Binnen de gestelde randvoorwaarden blijkt een substantiële premieverlaging niet altijd haalbaar.

Voor de omvang van de totale (exploitatie)overschotten in de werknemersverzekeringen is ook van belang dat in de Algemene Kas van de Ziekenfondsverzekering juist sprake is van een forse medefinanciering van het Rijk via een Rijksbijdrage van circa 3¼ miljard euro. Zonder deze Rijksbijdrage zou sprake zijn van een tekort van circa 3¼ miljard euro. Deze Rijksbijdrage is van dezelfde orde van grootte als de exploitatieoverschotten in het AWF en de WAO. Indien de Rijksbijdrage buiten beschouwing wordt gelaten is voor het totaal van de werknemersverzekeringen dus geen sprake van structurele overschotten. Een operatie waarbij per fonds lastendekkende premies worden nagestreefd (en er per fonds dus geen sprake is van een Rijksbijdrage) zou gepaard gaan met forse positieve en negatieve inkomenseffecten voor bepaalde groepen.

Dit laat onverlet dat het terugdringen van de exploitatiesaldi een rol heeft gespeeld bij de vormgeving van het lastenpakket voor 2002. Verschillende doelstellingen die het Kabinet wil bereiken vergen echter andere maatregelen dan maatregelen in de premiesfeer. Als gevolg van het lastenpakket 2002 en vanwege de effecten van de economische ontwikkeling, zullen de exploitatieoverschotten (volks- en werknemersverzekeringen) per saldo verminderen van ruim 2¼ miljard euro in 2001 naar 1½ miljard euro in 2002.

De omvang van de overschotten blijft echter zodanig dat ook bij een tegenvallende conjunctuur sprake zal blijven van overschotten bij de WAO en het AWF, terwijl in de Ziekenfondsverzekering een omvangrijke rijksbijdrage nodig blijft. De Studiegroep Begrotingsruimte heeft in het rapport «Stabiel en duurzaam begroten» geadviseerd om ten principale te kijken hoe op de langere termijn om te gaan met de premiestelling in de sociale fondsen. De komende maanden zal het Kabinet dit vraagstuk nader onderzoeken, mede in relatie tot de uitkomsten van de verschillende verkenningen en onderzoeken op het gebied van de fiscaliteit en de financiering van de ziektekostenverzekering.

vestigingsklimaat

Ter verbetering van het vestigingsklimaat wordt het tarief van de Vennootschapsbelasting (Vpb) met 0,5 procentpunt verlaagd naar 34,5%. Daarnaast vindt – in het kader van een meerjarige aanpak lastenverlichting met betrekking tot auto's – een verdere verlaging plaats van de motorrijtuigenbelasting met 6,5% en een accijnsverlaging LPG en laagzwavelige diesel per 1 oktober 2002, dit als tweede tranche van de uitvoering van de motie Hofstra/Crone. Tevens wordt het gebruik van zuinige auto's gestimuleerd door invoering van een premieregeling belasting op personenauto's en motorrijwielen (BPM). Naar aanleiding van het kabinetsstandpunt bij het rapport van de werkgroep Moltmaker wordt een eerste stap gezet in de herziening van het successie- en schenkingsrecht. Deze stap betreft een lastenverlaging bij bedrijfsopvolging, modernisering van het partnerbegrip en een algehele vrijstelling voor partners.

Door de verruiming van de aftrek van buitengewone uitgaven wordt ook in 2002 in de fiscale sfeer lastenverlichtende maatregelen getroffen voor mensen die langere tijd met (hoge) ziektekosten worden geconfronteerd, zoals gehandicapten en chronisch zieken.

Lastenontwikkeling tot en met 2002

In tabel 3.6.4 wordt de lastenontwikkeling voor de periode 1999–2002 weergegeven. De totale lastenverlichting komt deze kabinetsperiode uit op 4,9 miljard euro. Dat is 2,9 miljard euro meer dan de 2,0 miljard euro die in het Regeerakkoord is afgesproken. In paragraaf 3.4 wordt nader ingegaan op de gekozen beleidsprioriteiten in deze kabinetsperiode bij de invulling van deze 4,9 miljard euro.

3.7 EMU-saldo en EMU-schuld

Het EMU-saldo

EMU-saldo

Zowel 1999 als 2000 is afgesloten met een positief EMU-saldo van respectievelijk 0,4% BBP en 1,5%16 BBP. Op basis van de huidige inzichten wordt ook voor het jaar 2001 een positief EMU-saldo verwacht van 1%. In de Voorjaarsnota werd nog een EMU-saldo voorzien van 0,5%. De opwaartse bijstelling van het EMU-saldo voor 2001 is het resultaat van hogere opbrengsten van belastingen en premies. De daling ten opzichte van 2000 wordt verklaard door de lastenverlichting samenhangend met het nieuwe belastingstelsel. Voor het jaar 2002 wordt thans een positief EMU-saldo van 1% voorzien. In de Miljoenennota 2001 werd nog een EMU-saldo verwacht van 0,3%, dit was echter nog gebaseerd op de behoedzame uitgangspunten uit het Regeerakkoord. Op basis van de huidige inzichten is het derhalve de verwachting dat ieder jaar van deze kabinetsperiode afgesloten zal worden met een positief EMU-saldo. Dankzij deze overschotten is een begin gemaakt met het afbouwen van de nog altijd substantiële EMU-schuld. Dit is van belang in verband met de in de toekomst toenemende kosten van de vergrijzing.

AOW-spaarfonds

Als schuldreductie plaatsvindt door stortingen in het AOW-spaarfonds is sprake van een tijdelijke geoormerkte schuldreductie omdat de stortingen inclusief de opgebouwde rente na 2020 zullen worden aangewend voor financiering van AOW-uitgaven. Het verschil tussen via het AOW-spaarfonds gerealiseerde schuldreductie en gewone schuldreductie is dat op laatstgenoemde geen toekomstige claim rust. Voor een juist inzicht in de financiële positie van de overheid is het dan ook wenselijk de toekomstige claim expliciet in beeld te brengen bij de presentatie van het EMU-saldo en de EMU-schuld. Daarom worden in de onderstaande tabellen beide grootheden ook weergegeven voor de jaarlijkse ontvangsten en het opgebouwde vermogen van het AOW-spaarfonds.

Box: Het Stabiliteits- en Groeipact en begrotingssystematieken in de Europese Unie

In het Stabiliteits- en Groeipact hebben de EU-lidstaten afgesproken te streven naar een begroting die op middellange termijn dichtbij evenwicht is of een overschot vertoont. De lidstaten zijn vrij in de wijze waarop zij in de nationale begrotingssystematiek de doelstelling van het pact willen bereiken. Gelet op deze beleidsvrijheid is, in opdracht van het ministerie van Financiën, onderzocht welke elementen van de gehanteerde begrotingssystematiek uiteindelijk een bijdrage leveren aan de, in het kader van het pact, vereiste begrotingsdiscipline. Kennis over deze systematiek is van belang voor de beoordeling van de jaarlijkse stabiliteits- en convergentieprogramma's.

Uit het onderzoek17 kwam naar voren dat budgettaire normen en regels een belangrijke rol spelen bij het bereiken van budgettaire doelstellingen. Ondanks de grote diversiteit aan gehanteerde normen en regels in de lidstaten zijn bepaalde patronen af te leiden, waarbij een onderscheid gemaakt moet worden tussen verschillende typen van regeringsvormen. Uit het onderzoek blijkt namelijk een sterke samenhang tussen enerzijds de budgettaire regels en normen en anderzijds de formele rol van de minister van Financiën en het parlement in het begrotingsproces. In de groep van landen waar één politieke partij of een blok van gelijkgestemde partijen de meerderheid behaalt, blijkt dat met name grote discretionaire bevoegdheden van de minister van Financiën in de begrotingsvoorbereiding- en uitvoering van belang zijn voor het kunnen halen van de doelstellingen uit het Stabilteits- en Groeipact (Frankrijk, Duitsland en het VK). Daarnaast zijn er landen, zoals Nederland, waar verschillende politieke partijen samen een coalitie vormen. In deze landen speelt het regeerakkoord waarin de budgettaire doelstellingen voor de regeerperiode worden vastgelegd een belangrijke rol. Voor wat betreft de budgettaire uitkomsten is deze groep landen gebaat bij een meerjarig raamwerk voor de begroting en duidelijke regels ten aanzien van onverwachte budgettaire ontwikkelingen in de begrotingsuitvoering. Verder blijkt ook een sterke verwevenheid van de nationale begrotingscyclus met het Stabiliteits- en Groeipact gunstig te zijn voor de uitkomsten.

Naast Nederland behoren ook Ierland, België, Finland en Luxemburg tot de landen met coalitieregeringen. Het onderzoek laat zien dat landen die deze regels niet hanteren minder goed presteren op budgettair gebied. Zij kunnen derhalve als «best practices» worden beschouwd. Denemarken, Zweden en Portugal zijn landen met regeringen die geen meerderheid in het parlement hebben. Om in de situatie van een minderheidsregering toch te kunnen voldoen aan de vereisten van het Stabiliteits- en Groeipact is het hier onder andere van belang dat afspraken over de begroting worden gemaakt met de oppositie.

De EMU-schuld

EMU-schuld

Bij de start van het eerste paarse kabinet (1994) bedroeg de EMU-schuld 77,9% BBP. Het jaar 2000 werd afgesloten met een schuld van 56,1%, derhalve een daling van 21,8 procentpunt. Hiermee voldoet Nederland aan het schuldcriterium zoals dat is vastgelegd in het Verdrag van Maastricht. Naar verwachting zal de schuld ook in 2001 en 2002 verder dalen. Op basis van de huidige inzichten zal de schuld in 2001 teruglopen naar 51,8% BBP. Eind 2002 bedraagt de schuld naar verwachting 47,7% BBP. Dankzij de overschotten sinds 1999 daalt de schuld niet alleen als percentage van het BBP, maar treedt er ook een daling in guldens op.

¹ Inclusief de opbrengst van de UMTS-veiling.

In de onderstaande tabel (3.7.3) wordt de mutatie van de EMU-schuld weergegeven. De raming van de EMU-schuld voor 2001 wordt verkregen door de realisatie 2000 te nemen en vervolgens de raming van het EMU-saldo, het saldo van kas-transactieverschillen (KTV's) en financiële transacties voor 2001 en de post overig hierop in mindering te brengen. De post overig heeft betrekking op de aansluiting tussen het saldo sociale fondsen op transactiebasis en de schuldmutatie op basis van het kassaldo van de sociale fondsen. De raming voor de schuld in 2002 wordt op een zelfde manier verkregen, door nu de raming van de schuld voor 2001 als basis te nemen, vervolgens daarop de raming van het EMU-saldo het saldo van KTV's en financiële transacties voor 2002 in mindering te brengen en de post Overig. Volgens de huidige inzichten zal in 2001 een schulddaling van 2,0 miljard euro gerealiseerd worden. Voor 2002 bedraagt de schulddaling naar verwachting 6,3 miljard euro. Het EMU-saldo is niet de enige factor die van belang is voor de mutatie in de EMU-schuld. Financiële transacties zoals bijvoorbeeld aan- en verkopen

van staatsdeelnemingen zijn volgens de Europese richtlijnen niet van invloed op het EMU-saldo, maar hebben daarentegen wel gevolgen voor de hoogte van de EMU-schuld.

3.8 Budgettaire ruimte 2003–2006

volgende kabinetsperiode

Het Centraal Planbureau heeft ten behoeve van de studiegroep Begrotingsruimte en de politieke partijen een eerste boekhoudkundige verkenning opgesteld van de budgettaire ontwikkeling voor de periode 2003–200618. De projecties voor 2002 uit het CEP 2001 en de meerjarencijfers uit de Miljoenennota 2001, aangevuld met de voorlopige kabinetsbesluitvorming dit voorjaar, vormen het startpunt van de berekeningen. Deze berekening resulteert in een «vrije» budgettaire ruimte van 3¼ miljard euro voor de volgende kabinetsperiode. In aansluiting op de Macro-economische Verkenning 2002 zal het CPB dit najaar een uitgewerkte verkenning maken van de economische ontwikkeling op middellange termijn. Bij die gelegenheid zal ook de berekening van de budgettaire ruimte worden aangepast aan de dan actuele inzichten en beleidsuitgangspunten.

ruimtesom

De berekeningen in de ruimtesom zijn gebaseerd op het voorzichtig trendmatig scenario van gemiddeld 2¼% economische groei per jaar. In 1997 ging het CPB voor de huidige kabinetsperiode nog uit van een behoedzame reële groei van 2%19. De hogere groeiraming nu hangt samen met een beperking van de mate van behoedzaamheid. Gevolg hiervan is uiteraard wel dat de kans op economische meevallers afneemt en de kans op tegenvallers toeneemt. Bij de berekening van de budgettaire ruimte is het EMU-saldo technisch constant gehouden in procenten BBP op het niveau 2002. Bij dit scenario ontstaat voor de periode 2003–2006 een budgettaire ruimte van 16¼ miljard euro als gevolg van de reële stijging van de inkomsten onder de ijklat bij ongewijzigde tarieven. Het beslag van de netto collectieve uitgaven, bij beleidsarme uitgangspunten, komt, uitgaande van de CPB-veronderstellingen uit op 15¼ miljard. De inkomsten onder de ijklatten en de uitgaven onder de ijklijnen bevatten echter niet alle voor het EMU-saldo relevant posten. Bij de niet-EMU-relevante posten ontstaat 2 miljard euro minder beslag op de ruimte. Uiteindelijk resteert in deze ruimtesom uitgaande van het voorzichtig trendmatige scenario een «vrije» budgettaire ruimte van 3¼ miljard euro.

¹ Conform CPB-berekeningen ten behoeve van Studiegroep Begrotingsruimte: Centraal Planbureau werkdocument 003, Boekhoudkundige berekening budgettaire ruimte 2003–2006, 2001.

uitgangspunten

Bij deze berekening moet worden opgemerkt dat weliswaar is uitgegaan van ongewijzigd beleid, maar dat dit geen reële nulgroei impliceert. Integendeel, de reële groei van de collectieve uitgaven als geheel bedraagt in de sommen van het CPB circa 2¼% per jaar. Een reële groei van de zorguitgaven met 3½% en van de onderwijsuitgaven van 2¾% maken hier deel van uit. Dit is aanmerkelijk hoger dan de ongewijzigd-beleidberekeningen voor de huidige kabinetsperiode. Ter illustratie kan worden gewezen op het feit dat het CPB voor de zorgsector in deze ruimtesom uitgaat van een volumegroei van 2,3%. Bij de vorige boekhoudkundige berekening van de budgettaire ruimte in 1997 werd nog uitgegaan van een volumegroei van 1,3% per jaar. De contractloonstijging in de collectieve sector is gelijk verondersteld aan die in de marktsector van jaarlijks 3½%. Rekening houdend met de geraamde inflatie betekent dit dat de overheidssalarissen een reële contractloonontwikkeling van 1½% per jaar kennen. Ook dit is aanmerkelijk hoger is dan de ½% in het behoedzame scenario voor 1999–2002. Deze hoger geraamde reële uitgavenontwikkelingen impliceren dat bij ongewijzigd beleid meer additionele uitgaven worden verondersteld dan bij de vorige boekhoudkundige som het geval was. Dit beperkt op zichzelf de noodzaak voor additionele middelen en vermindert de kans dat budgettaire tegenvallers optreden.

aanwending vrije ruimte

De berekende vrije ruimte kan in de periode 2003–2006 aangewend worden voor lastenverlichting, uitgavenverhogingen en/of saldoverbetering. Dat wil niet zeggen dat de ruimte voor nieuw beleid beperkt is tot deze 3¼ miljard euro. Door herprioritering binnen het totaal van de collectieve uitgaven (ca. 170 miljard euro) is het mogelijk de ruimte voor intensiveringen aanmerkelijk te vergroten. In onderstaande tabel wordt weergegeven hoe de aanvankelijke ruimte van 2½ miljard euro in de CPB-verkenning uit 1997 is vergroot tot 7½ miljard euro bij het regeerakkoord in 1998.

^a Conform CPB-berekeningen ten behoeve van Tiende rapport Studiegroep Begrotingsruimte: Centraal Planbureau, 1997, Werkdocument 94.

politieke keuzes

De praktijk heeft geleerd dat de diverse politieke wensen de initieel beschikbare ruimte vaak overstijgen. Ook geldt dat ongewijzigd beleid bij veranderende maatschappelijke omstandigheden geen optimaal beleid is. Het maken van politieke keuzes blijft noodzakelijk. De door het CPB berekende vrije ruimte is niet meer en niet minder dan een eerste startpunt bij deze discussie. Dit kabinet en voorgaande kabinetten hebben aangetoond dat door herschikkingen de budgettaire ruimte in het regeerakkoord voor nieuw beleid belangrijk vergroot kan worden. Op deze manier is meer geld beschikbaar gekomen voor de beleidsterreinen waar de prioriteiten liggen en is de samenstelling van de collectieve uitgaven verbeterd. Bovendien bleek het mogelijk, lopende de kabinetsperiode aanzienlijke additionele intensiveringen door te voeren. Hierbij moet wel opgemerkt worden dat ook hier geldt dat de meevallers uit het verleden geen garantie zijn voor meevallers in de toekomst.

4 EIGENTIJDS BEGROTEN

4.1 Inleiding

inzichtelijke begrotingspresentatie

De doelmatigheid en beheersbaarheid van overheidsuitgaven wordt in belangrijke mate gestimuleerd door een juiste inrichting van de begroting. De begrotingsinrichting is de afgelopen decennia aangepast ter verbetering van de beheersbaarheid. Met de in 1999 gestarte operatie Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording (VBTB) wordt gestreefd naar het verbeteren van de kwaliteit, doelmatigheid en doeltreffendheid van overheidsbeleid. De begroting anno 2002 is een eerste zogenoemde «VBTB»-begroting. In deze begroting wordt duidelijker aangegeven «wat we willen bereiken», «wat we daarvoor gaan doen» en «wat het mag kosten». Een sterkere aandacht voor de relatie tussen doelstelling, instrument en middelen, is mede mogelijk door de positieve ontwikkeling van de overheidsfinanciën in de afgelopen jaren.

Invoering van een meer eigentijdse, op kosten gebaseerde begroting (een baten-lastenstelsel) zal de doelmatigheid van de overheid verder kunnen verbeteren.1 Door te gaan begroten en verantwoorden op basis van kosten in plaats van kasuitgaven ontstaat in de begroting een gelijke behandeling van lopende en kapitaaluitgaven. Verder worden de (integrale) kosten van beleid in de begroting beter zichtbaar gemaakt. Hierdoor zal een meer evenwichtige en doelmatige afweging tussen consumptieve en investeringsuitgaven totstandkomen. Een op kosten gebaseerde begroting volmaakt het VBTB-proces doordat aangesloten wordt bij de vraag «wat mag het kosten?». Nu wordt in de begroting nog uitgegaan van kasuitgaven. Hierdoor worden investeringen niet toegerekend aan begrotingsjaren waarin deze tot nut komen. Een ander belangrijk punt is ten slotte dat met de invoering van een baten-lastenstelsel een eenduidige begrotingsnormering totstandkomt. De verwachte doelmatigheidsvoordelen bij invoering van een baten-lastenstelsel wegen op termijn bezien op tegen de invoeringskosten. De invoeringskosten kunnen bovendien beperkt worden door een juiste aanpak.

In het vervolg van dit hoofdstuk wordt eerst de ontwikkeling in het streven naar een doelmatige, beheersbare en doeltreffende overheid geschetst. Hieruit blijkt dat aan het huidige proces van VBTB en de voorgenomen (her)invoering van een baten-lastenstelsel een belangrijk en noodzakelijk proces van het beheersbaar maken van de begroting voorafging. Vervolgens wordt aangegeven dat het Nederlandse proces van VBTB en de invoering van een baten-lastenstelsel aansluit bij internationale ontwikkelingen. Daarna wordt aangegeven dat het proces van VBTB met de indiening van de begroting 2002 niet af is. Het hoofdstuk wordt afgesloten met de hoofdlijnen van het voorgenomen baten-lastenstelsel bij de rijksoverheid. Deze paragraaf geeft daarmee het kabinetsstandpunt weer over het door de Beleidsgroep Begrotingsstelsel uitgebrachte adviesrapport «Eigentijds Begroten».

4.2 Naar een doelmatige en doeltreffende rijksbegroting

ontwikkeling begrotingsstelsel

Beheersbare, doelmatige en doeltreffende overheidsuitgaven zijn een belangrijk doel. Een adequate indeling van de begroting is daarvoor van groot belang. Door de eeuwen heen is de begrotingsindeling aangepast. Uit de onderstaande box «Het verre verleden van een baten-lastenstelsel» blijkt dat de begrotingsindeling ook na de zeventiende eeuw lange tijd in het teken heeft gestaan van oorlogsuitgaven en de als gevolg daarvan noodzakelijke hersteluitgaven. Deze paragraaf beschrijft de ontwikkeling in het streven naar beheersbare, doelmatige en doeltreffende overheidsuitgaven in de afgelopen decennia en laat daarbij zien dat sinds de grote beheersbaarheid- en doelmatigheidoperaties uit de jaren tachtig de wens is ontstaan om te komen tot een meer op prestatie en kosten gebaseerde rijksbegroting en verantwoording. Passend in de historische en internationale ontwikkeling zijn de voorstellen op het terrein van de invoering van een baten-lastenstelsel en de eerste VBTB-ontwerpbegroting, de concrete neerslag van deze wens.

Box 4.2.1 Het verre verleden van een baten-lastenstelsel bij de rijksoverheid

In historische beschouwingen over het baten-lastenstelsel wordt vaak aangehaald dat reeds in de grondwetten van 1814 en 1815 was bepaald dat in de begrotingen een splitsing werd gemaakt tussen gewone en buitengewone uitgaven. Met buitengewone uitgaven werden echter geen kapitaaluitgaven bedoeld doch de uitgaven in verband met een (eventuele) staat van oorlog. Bij de grondwetsherziening van 1840 verviel het onderscheid tussen de gewone dienst en de buitengewone dienst. Bij de grondwetsherziening van 1848 bleef de in 1840 ontstane ongesplitste begroting van kracht. Hoewel in de tweede helft van de negentiende eeuw het onderscheid tussen gewone en buitengewone uitgaven relevant begon te worden voor het begrotingsbeleid – voor de aanleg van spoorwegen werd leningfinanciering verantwoord geacht – kwam dit op geen enkele wijze in de formele begrotingsindeling tot uitdrukking, ook niet in de toelichting bij de artikelen.

Pas met ingang van de begroting voor het jaar 1929 – het jaar waarin de eerste Comptabiliteitswet van kracht zou worden – werden de begrotingen gesplitst in twee titels, te weten een gewone dienst en een kapitaaldienst (een baten-lastenstelsel avant la lettre). In de memorie van toelichting bij het wetsontwerp schreef de minister van Financiën De Geer, dat het de bedoeling van deze indeling was om tot uitdrukking te brengen welke uitgaven door andere dan de gewone inkomsten van het Rijk worden gedekt. De wet gaf echter geen duidelijk criterium voor de indeling wat wel en wat geen kapitaaluitgaven waren. Dit onderscheid werd bepaald door de minister van Financiën.

Een reden waarom de minister van Financiën een slag om de arm wilde houden, is dat een eerdere poging om een serieus baten-lastenstelsel op de gehele rijksbegroting toe te passen het in de Tweede Kamer niet had gehaald. Deze wellicht meest concrete en tegelijkertijd ambitieuze poging uit het verleden komt op naam van Van Gijn. Als Thesaurier-Generaal op het ministerie van Financiën was hij reeds betrokken bij de totstandkoming van de Bedrijvenwet in 1912. In de Bedrijvenwet van 1912 werd voor staatsbedrijven de eis gesteld tot het opstellen van een balans en resultatenrekening.2 Als minister van Financiën diende hij in 1916 een voorstel voor een Comptabiliteitswet in. Daarin werd een gesplitste begroting voorgesteld. De buitengewone uitgaven, waarvoor toen alleen mocht worden geleend, werden in het wetsvoorstel zeer gedetailleerd omschreven. Het daarbij gehanteerde criterium was de duurzame nuttigheid van de uitgaven. De jaarlijkse afschrijvingstermijnen dienden ten laste van de gewone dienst te worden gebracht. Dit voorstel, inhoudend een baten-lastenstelsel, werd in de Tweede Kamer afgewezen. Men was bang dat met het naar perfectie strevende wetsvoorstel, met alle voorschriften, de zo noodzakelijke eenvoud van de begroting verloren zou gaan, waardoor de autorisatietaak bemoeilijkt zou worden.

In 1945 werd de Comptabiliteitswet zodanig gewijzigd dat de kapitaaldienst voortaan buitengewone dienst zou heten. Naar de mening van de toenmalige minister van Financiën Lieftinck was de benaming kapitaaldienst te beperkt om het na de oorlog noodzakelijke herstelbeleid vorm te kunnen geven. Omdat toch de behoefte bleef om binnen deze ruim gedefinieerde buitengewone dienst een onderscheid aan te brengen tussen enerzijds de buitengewone uitgaven met een aflopend karakter die rechtstreeks met het herstel van de oorlog samenhingen en anderzijds de buitengewone uitgaven in de zin van meer permanente kapitaaluitgaven zoals investeringen, werd de buitengewone dienst gesplitst. Bij indiening van de begroting 1958 was de omvang van de uitgaven voor oorlogsherstel zodanig dat men de splitsing van de buitengewone dienst liet vervallen, waardoor min of meer de situatie ontstond zoals die was in de periode 1929 tot en met 1945. De buitengewone dienst, in de betekenis van kapitaaldienst, zoals bij de begroting van 1958 totstandgekomen, zou tot 1977 formeel blijven bestaan. Met het van kracht worden van de Comptabiliteitswet van 1976 verdween de gesplitste begroting. De situatie van voor 1929 was daarmee wettelijk hersteld.

Onder Lieftinck zijn serieuze pogingen ondernomen om, analoog aan de staatsbedrijven, het baten-lastenstelsel (toen: commerciële boekhouding genoemd) op de gehele rijksdienst van toepassing te verklaren. De presentatie van de staatsbalans in de Miljoenennota liep daarop vooruit. Uiteindelijk zijn deze plannen, door het vervagen van het bedrijfseconomisch denken en het meer op de voorgrond komen van het macro-economische denken, nooit verwezenlijkt. Er werd in de jaren na de Tweede Wereldoorlog in steeds sterkere mate rekening gehouden met de eisen die de conjunctuur aan de overheidsbegroting stelde. Het Keynesiaanse denken over de macro-economische sturing kreeg hoe langer hoe meer vaste voet. Onder minister Van de Kieft begin jaren vijftig verloor het saldo op de gewone dienst uiteindelijk elke beleidsmatige betekenis. Niet lang daarna deed onder minister Zijlstra het structurele begrotingsbeleid zijn intrede. Deze vorm van begrotingsbeleid (zie hoofdstuk 3) heeft zo'n twintig jaar dienst gedaan. Begin jaren tachtig werd overgeschakeld op de norm van feitelijk financieringstekort, nadat in de voorgaande jaren de overheidsuitgaven onbeheersbaar waren geworden.

Interdepartementale Commissie voor Ontwikkeling van de Beleidsanalyse (COBA)

prestatiebegroting

In de jaren zeventig is geprobeerd een zogenoemde prestatiebegroting van de grond te krijgen. De interdepartementale Commissie voor Ontwikkeling van de Beleidsanalyse (COBA) heeft zich hiertoe gericht op het formuleren van beleidsdoelstellingen. Tot een concrete veranderingen van de begrotingsstructuur heeft dit echter nooit geleid.

Heroverweging

interdepartementale beleidsonderzoeken

Sinds 1981 worden door interdepartementale ambtelijke werkgroepen rapporten opgesteld die kritische afwegingen bevatten over het gevoerde overheidsbeleid. Deze Heroverwegingsrapporten waren tot begin jaren negentig – gezien de situatie van de overheidsfinanciën – met name gericht op ombuigingsmogelijkheden. In 1995 zijn de heroverwegingsonderzoeken omgedoopt tot interdepartementale beleidsonderzoeken (IBO's). De onderzoeken werden meer gericht op het verbeteren van financieringssystemen van overheidsvoorzieningen. Daarbij ging het onder meer om het introduceren en verbeteren van (financiële) prikkels voor uitvoerende instanties en prikkels gericht op het gedrag van de burgers en de instellingen die van de overheidsvoorzieningen gebruikmaken. In 1997 is gestart met IBO's specifiek naar de bedrijfsvoering van overheidsorganisaties. Doel van deze onderzoeken was te bezien of voor bepaalde overheidsorganisaties een (meer) op resultaat gericht sturingsmodel mogelijk is: sturing op basis van afspraken over prestaties en daarvoor te maken kosten. Gedachte is dat een vergroting van de transparantie in de bedrijfsvoering eventueel gecombineerd met een baten-lastenstelsel leidt tot een verbetering van de effectiviteit, doelmatigheid en transparantie van overheidsbeleid.

Operatie Comptabel Bestel

beheersbaarheid en rechtmatigheid

De Operatie Comptabel Bestel halverwege de jaren tachtig was gericht op het vergroten van de beheersbaarheid en rechtmatigheid van de overheidsuitgaven. Dat was hard nodig gezien het forse negatieve begrotingssaldo en de daardoor sterk oplopende staatsschuld. Ordentelijk financieel beheer is een absolute voorwaarde voor een succesvolle beheersing van de overheidsuitgaven. Hiervan is begin jaren tachtig geen sprake. De begrotingsstukken van de verschillende ministeries waren onvergelijkbaar. De Algemene Rekenkamer constateerde halverwege de jaren tachtig dat het financieel beheer bij de departementen grote tekortkomingen vertoonde en slechts enkele departementen beschikten op dat moment over een goedkeurende accountantsverklaring. Het resultaat van de Operatie Comptabel Bestel was onder meer een aanzienlijke verbetering van de beheersbaarheid van de begroting en versnelling en verbetering van de verantwoording. Ook de begrotingspresentatie werd gewijzigd, wat leidde tot meer inzichtelijke en vergelijkbare departementale begrotingen. De verworvenheden van de Operatie Comptabel Bestel maakten het mogelijk meer aandacht te schenken aan de doelmatigheid van overheidsbeleid.

Kabinetsbeleid inzake (overheids)investeringsuitgaven

overheidsinvesteringen

Halverwege de jaren tachtig heeft het kabinet, mede op verzoek van de Staten-Generaal, het beleid inzake (overheids)investeringen uiteengezet. Het verzoek van de Kamer was mede ingegeven door de terugloop van overheidsinvesteringen begin jaren tachtig. Het kabinet schreef toen onder meer dat het louter constateren van een teruglopende investeringsactiviteit als zodanig geen indicatie behoeft te zijn van een tekortschietend niveau van overheidsinvesteringen. Of het niveau adequaat is valt slechts vast te stellen door stelselmatig de concrete behoeften in kaart te brengen. Uit een nadere analyse3 bleek dat de reële daling van de totale overheidsinvesteringen halverwege de jaren tachtig gedeeltelijk samenhing met autonome ontwikkelingen. De terugloop in de scholenbouw hing bijvoorbeeld zeer nauw samen met de demografisch ingegeven terugloop van de groei van het aantal leerlingen. In het Kamerdebat over deze brief is vervolgens gesproken over het eventueel hernieuwd invoeren van een buitengewone dienst (een baten-lastenstelsel avant la lettre) ter bevordering van een evenwichtige afweging tussen lopende en kapitaaluitgaven. De toenmalige minister van Economische Zaken, Van Aardenne, wees erop dat ook in Europees en OESO-verband regelmatig over dit probleem werd gesproken, maar dat ook internationaal de opvatting bestond dat eerst de te grote overheidstekorten moesten worden teruggedrongen.

Het 8^e rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte en de Kapitaaldienstnota

kapitaaldienst

Met het verschijnen van het achtste rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte in 1989 nam de aandacht voor eventuele invoering van een baten-lastenstelsel (in de vorm van een kapitaaldienst) toe. De begrotingssystematiek zou zodanig moeten worden aangepast dat het onderscheid tussen lopende en kapitaaluitgaven beter tot uitdrukking wordt gebracht. In 1991 is een nota over de kapitaaldienst uitgebracht. In deze kabinetsnota werd vooral de afbakening van het begrip «kapitaalgoed» als een groot probleem gezien voor de invoering van een kapitaaldienst. Vanwege de afbakeningsproblematiek en de nog noodzakelijke ombuigingsomvang werd het invoeren van een baten-lastenstelsel toen niet aanbevolen.

Heroverwegingsrapport «Verder bouwen aan beheer»

resultaatgericht management

De sterke nadruk op macrobeheersing leidde tot het besef dat de noodzaak de begroting te beheersen en de wens ook (op microniveau) doelmatig met belastinggeld om te gaan spanning op kon leveren. In het in 1991 gepubliceerde, heroverwegingsrapport «Verder bouwen aan beheer» werd voor de rijksoverheid het idee van resultaatgericht management geïntroduceerd. Kenmerken van het resultaatgerichte sturingsmodel zijn: integraal management, centrale sturing op hoofdlijnen, afspraken maken over producten/prestaties en daarvoor te maken kosten, systematische verantwoording en periodieke doorlichting. De beheersregels zouden moeten worden aangepast. Voor de personele en materiële uitgaven werd aanbevolen tot integratie over te gaan. Om de eindejaarsproblematiek op te lossen werd een eindejaarsmarge geïntroduceerd (een beperkt deel van begroting mocht tussen twee opeenvolgende begrotingsjaren worden geschoven). Verder werd speciaal voor investeringen onder bepaalde voorwaarden intertemporele compensatie mogelijk gemaakt (verschuiving van middelen over meer begrotingsjaren). Evaluatieonderzoek werd neergezet als een systematisch en periodiek onderdeel van ieder beleidsproces: om de zoveel tijd moet kritisch worden bezien of beleid en de uitvoering daarvan de gewenste resultaten opleveren en tegen de meest doelmatige kosten.

agentschappen

In de lijn van het resultaatgerichte sturingsmodel introduceerde het rapport voor onderdelen van de rijksoverheid de mogelijkheid voor een afwijkend en afgezonderd beheer. Deze onderdelen worden agentschappen genoemd. Agentschappen mochten een baten-lastenstelsel voeren. Later werd dit zelfs verplicht. Met de introductie van agentschappen werd een eerste stap gezet op weg naar een baten-lastenstelsel bij de rijksoverheid. De eerste generatie agentschappen ging in 1994 van start. Inmiddels zijn er 23 agentschappen en circa twintig diensten die het agentschapstraject aan het doorlopen zijn.

De nota «Van uitgaven naar kosten (VUNK)»

baten-lastenstelsel

Herhaaldelijk kwam in de jaren tachtig en negentig de vraag op of het niet in de rede lag om voor de rijksoverheid als totaal over te stappen op een baten-lastenstelsel. Het antwoord op die vraag was heel expliciet aan de orde in de zogenoemde VUNK-nota in 1997. In die kabinetsnota werd breed onderschreven dat een baten-lastenstelsel zeker toegevoegde waarde zou hebben bij de besluitvorming over overheidsbestedingen. Nadrukkelijk werd gewezen op het feit dat het verplichtingen-kasstelsel geen rekening houdt met het gegeven dat investeringen een meerjarig nut opleveren en daardoor de neiging ontstaat om ten tijde van ombuigingen investeringsuitgaven als eerste te beperken. Dit heeft bijgedragen aan de terugloop van investeringen (zie tabel 4.2.1) toen in de jaren tachtig en begin jaren negentig moest worden omgebogen. In de jaren negentig is sprake van een stijging van investeringsuitgaven, mede als gevolg van een veranderende budgettaire situatie.

Bron: CPB, CEP 2001.

Halverwege de jaren negentig werd desondanks geconcludeerd dat een integrale overstap naar een baten-lastenstelsel nog niet aan de orde was. Het nog omvangrijke negatieve EMU-saldo was een belemmering voor het invoeren van een meer op kosten gebaseerde begroting. Daarnaast was er als bezwaarlijke omstandigheid de samenloop met het millenniumprobleem en de invoering van de euro in de financiële administratie. Wel werd het groeimodel nog eens neergezet: (uitvoerende) onderdelen van de rijksoverheid, die via het resultaatgerichte sturingsmodel en een baten-lastenstelsel tot meer doelmatigheid in staat zijn, kunnen de agentschapstatus krijgen.

Begrotingsfondsen en overige begrotingsconstructies

begrotingsfondsen

Omdat een integrale overstap uitbleef, zijn in de jaren negentig allerlei initiatieven bedacht en gedeeltelijk ook uitgevoerd om binnen een verplichtingen-kasstelsel de positie van investeringsuitgaven te verbeteren. Een voorbeeld hiervan is de oprichting van het Fonds economische structuurversterking (FES). Daarnaast zijn er begrotingstechnische constructies in het leven geroepen om grote kasfluctuaties bij investeringsprojecten mogelijk te maken binnen een verplichtingen-kasstelsel. Alles bij elkaar is de transparantie van de begroting door deze constructies verminderd. Hierdoor kan ook de autorisatiefunctie van de begroting in het geding komen. In toenemende mate is er dan ook kritiek te horen van onder andere de Algemene Rekenkamer en de Raad van State op het feitelijk naast elkaar bestaan van twee begrotingsstelsels: een verplichtingen-kasstelsel en een baten-lastenstelsel.

Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording (VBTB)

toegankelijkheid begroting en verantwoording

Waar de gezondmaking van de overheidsfinanciën eerst in het teken stond van houdbaarheid, beheersbaarheid en rechtmatigheid, komt de vraag naar de samenstelling, de doelmatigheid en doeltreffendheid van de overheidsfinanciën eind jaren negentig steeds meer centraal te staan. De begroting en verantwoording werden als onvoldoende toegankelijk ervaren. Met het rapport «Jaarverslag in de politieke arena» is een kwaliteitsverbetering en versnelling van de financiële verantwoordingen ingezet.

De wens om een minder technische begroting en verantwoording bleek ook uit de in 1998 aanvaarde motie Melkert c.s.4 Via deze motie heeft de Kamer de regering opgeroepen bij de financiële verantwoordingen over 1999 per ministerie prestatiegegevens op te nemen over twee beleidsprioriteiten. De werkgroep Financiële Verantwoordingen heeft namens de Kamer deze prioriteiten benoemd. De toenemende belangstelling voor de verantwoording over de resultaten van overheidsbeleid en de inzet van belastingmiddelen heeft geleid tot de nota «Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording». Het hieruit voortvloeiende project VBTB is bedoeld om invulling te geven aan een breed gedragen wens om te komen tot een meer beleidsmatige begroting en verantwoording.

Een baten-lastenstelsel

baten-lastenstelsel

In het verlengde van het in de VUNK-nota uit 1997 geschetste groeimodel is het invoeren van een baten-lastenselsel een logische en bijbehorende ontwikkeling, ter verdere verbetering van de doelmatigheid en doeltreffendheid van overheidsbeleid en de allocatiefunctie van de begroting. Hiermee wordt, ook voor het Rijk, een al lang onderkende belangrijke verbetering van de begroting gerealiseerd. Provincies, gemeenten en het bedrijfsleven werken reeds geruime tijd met (een vorm van) een baten-lastenstelsel. Waar in het verleden bezwaren aanwezig waren tegen een baten-lastenstelsel, zijn de belangrijkste bezwaren – afbakening, negatief EMU-saldo en administratieve samenloop met het millennium en de introductie van de euro – op korte termijn verdwenen.

4.3 Internationale ontwikkelingen op het terrein van begroten

outputgericht en outcomegericht begroten

In veel OESO-landen (landen die zijn aangesloten bij de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling), is de focus verschoven of aan het verschuiven van inputgericht, naar meer «outputgericht» en «outcomegericht» begroten en verantwoorden.

Box 4.3.1 Input, output en outcome

De input betreft de middelen (oftewel het personeel, het materieel en het geld) die worden ingezet om beleidsdoelstellingen te realiseren: door zicht op middelen is beheersbaarheid van de begroting mogelijk.

De output betreft de prestaties (oftewel de producten, de diensten en de activiteiten) die worden geleverd om beleidsdoelstellingen te realiseren: door zicht op de prestaties biedt de begroting inzicht in het zo doelmatig (efficiënt) mogelijk realiseren van de beleidsdoelstellingen. Met andere woorden: de prestaties worden tegen zo laag mogelijke kosten en een zo hoog mogelijke kwaliteit geleverd.

De outcome betreft de maatschappelijke effecten of uitkomsten die met beleidsdoelstellingen worden nagestreefd: door zicht op de effecten of uitkomsten biedt de begroting inzicht in de mate waarin de ingezette beleidsinstrumenten bijdragen aan het realiseren van de door de overheid beoogde doelstellingen.

In Frankrijk wordt outputoriëntatie vooralsnog gestimuleerd door in de begroting een meer resultaatgerichte bijlage op te nemen. Frankrijk overweegt om de traditionele begroting te gaan veranderen. Nieuw-Zeeland werkt met een outputgerichte begroting. Deze wordt langzaam uitgebouwd tot een outcome-georiënteerde begroting. De outcomes (of «key priorities») worden nu nog in een apart document weergegeven. Opmerkelijk is verder dat in Nieuw-Zeeland topambtenaren verantwoordelijk zijn voor outputs en ministers voor outcomes. In Engeland, Canada en de VS leidt het streven naar resultaatgericht werken niet tot resultaatgerichte begrotingen en verantwoordingen, maar vooral tot aparte losse rapportages. In Engeland gebeurt dat onder de titel «public service agreements». Dit zijn uitspraken over wat een ministerie wil bereiken. Een aansluiting tussen de na te streven targets en de interne sturing, zoals Nederland met VBTB beoogt, wordt in Engeland (nog) niet gemaakt. De VS werkt met strategische plannen die een periode van minimaal zes jaar beslaan. De plannen bevatten de «mission statements» en de langetermijndoelen van overheidsorganisaties. De langetermijnplannen worden vertaald in «annual performance plans», die prestatiedoelen voor dat jaar bevatten. Deze doelen vormen over het algemeen een combinatie van output en outcome. Het Congres maakt echter nog geen koppeling tussen de in deze documenten weergegeven doelen en het jaarlijks toekennen van budgetten. Verantwoording vindt plaats met behulp van «annual performance reports». Als doelen niet worden gerealiseerd, bevat het verslag naast een uitleg ook de te zetten stappen voor het bereiken van de doelen in de toekomst. In Canada heeft ieder departement «key results commitments» opgesteld. Ieder voorjaar, kort na het verschijnen van de begroting, presenteren alle departementen aan het parlement een «report on plans and priorities». In de plannen is uiteengezet hoe het departement zijn doelen («key results») zal realiseren. In het najaar verschijnen de «departemental performance reports» waarin de departementen beschrijven tot op welk niveau het bereiken van output en outcome is geslaagd. Australië lijkt wat betreft aanpak veel op Nederland. Er is sprake van een grote redesign. Er is sprake van een introductie van baten-lastenstelsel voor de centrale overheid (overigens niet voor de overdrachten naar de federale staten: wat bijna 80% van het budget vormt). Australië is in 1999 gestart met de nieuwe wijze van begroten en verantwoorden. De eerste ervaringen laten zien dat het sturen op outcomes nu al zorgt voor meer transparantie en grotere gerichtheid op het verantwoorden van beleid. Er blijkt echter nog een aantal jaren nodig te zijn om de nieuwe structuur volledig te realiseren: het is niet eenvoudig gebleken om zo veel verschillende organisaties, in een korte tijd, optimaal in één nieuwe structuur in te passen; de doelstellingen zijn na één jaar ervaring al verder aangescherpt; outcome is nog erg lastig in kaart te brengen; output lukt al wel goed.

internationale ontwikkelingen

Internationaal ontstaat steeds meer belangstelling voor de invoering van een baten-lastenstelsel. Een baten-lastenstelsel is reeds ingevoerd in Nieuw-Zeeland en Australië. In het Verenigd Koninkrijk is het besluit genomen en is de invoering gestart. De Verenigde Staten werken met een combinatie van een kasstelsel en een baten-lastenstelsel. Plannen tot integrale invoering zijn verder aanwezig in Zwitserland, Zweden en Canada. Frankrijk gaat de verantwoording in baten-lastentermen opstellen. Ook de Wereldbank en het IMF tonen – tegen de achtergrond van het verbeteren van de transparantie en het goed bestuur – in toenemende mate aandacht voor het invoeren van een baten-lastenstelsel.

Het streven naar een outcomegerichte begroting en verantwoording blijkt dus ook internationaal een belangrijke ontwikkeling. Tussen landen bestaan echter verschillen. Dit heeft onder meer te maken met verschillende startposities, in het ene land is de begroting beheersmatig beter op orde dan in het andere land. Nederland behoort internationaal tot de koplopers. Tijdens de 22^ste jaarlijkse bijeenkomst van internationale begrotingsspecialisten werd in het OECD-landenrapport over Nederland geconcludeerd5: «All in all, the budget formulation process in the Netherlands is on par with the best found in any OECD member country».

4.4 Stand van zaken VBTB

Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording

De eerste VBTB-begroting ligt nu voor. Hierin staan de zogenoemde www-vragen centraal: «wat willen we bereiken, wat gaan we daarvoor doen en wat mag dat kosten?». In de begroting wordt een koppeling gelegd tussen beleidsdoelstellingen, instrumenten, prestaties en middelen. In het financieel jaarverslag staan drie hhh-vragen tegenover de

www-vragen uit de begroting: «hebben we bereikt wat we hebben beoogd, hebben we gedaan wat we daarvoor zouden doen en heeft het gekost wat we dachten dat het zou kosten?». Het nadrukkelijker vormgeven van de koppeling tussen begroting en financieel jaarverslag vertaalt zich niet alleen in de relatie tussen de weergegeven vragen. Het ontstaan van een algemeen Financieel Jaarverslag van het Rijk en een Verantwoordingsdag op de derde woensdag in mei zal het proces van verantwoorden versterken.

prestatiegegevens

Waar de begrotingen en verantwoordingen in het verleden met name inputgericht waren, is de focus in de begroting en verantwoording nieuwe stijl meer gericht op de na te streven maatschappelijke effecten, de outcome. Prestatiegegevens (prestatie-indicatoren) zullen daarom een prominentere rol gaan spelen, met daarbij de nuancering dat honderd procent meetbaarheid van effecten met prestatie-indicatoren nooit haalbaar zal zijn. Om toch inzicht te kunnen verkrijgen in de realisatie van de doelen, streeft het kabinet voor elk beleidsartikel naar een juiste mix van reguliere prestatiegegevens en niet-reguliere prestatiegegevens (bijvoorbeeld evaluatieonderzoeken). Reguliere prestatiegegevens, vooral kwantitatief van aard, bieden over het algemeen inzicht in de korte termijn en kennen een signaleringsfunctie voor eventuele (bij)sturing. Evaluatieonderzoeken kunnen zowel kwantitatief als kwalitatief van aard zijn en bieden de mogelijkheid om meer de diepte in te gaan. Is het doel gerealiseerd? En zo ja, in welke mate is dat toe te schrijven aan het gevoerde beleid? De benutting van beide instrumenten voorkomt een eenzijdige blik en biedt een integraal en optimaal beeld van de realisatie van de doelstellingen.

Box 4.4.1 Ex ante evaluatieonderzoeken

Evaluatieonderzoeken vinden niet alleen ex post plaats. Het kabinet streeft ernaar in de beleidsvoorbereiding meer en meer gebruik te maken van ex ante evaluatieonderzoeken. Concreet heeft dit zich vertaald in een bepaling in de ministeriële regeling «Prestatiegegevens en evaluatieonderzoek rijksoverheid» en het opstellen van een ministeriële leidraad voor kosten-batenanalyse. De regeling inzake prestatiegegevens stelt dat: «voorafgaand aan de besluitvorming in de ministerraad over nieuwe of te wijzigen doelstellingen en/of instrumenten van beleid geldt de verplichting om af te wegen, of het uitvoeren van evaluatieonderzoek ex ante zinvol is en dient plaats te vinden».

De leidraad voor evaluatie van voorgenomen infrastructuurprojecten is het resultaat van een grootschalig Onderzoeksprogramma Economische Effecten Infrastructuur (OEEI). In het Onderzoeksprogramma Economische Effecten Infrastructuur heeft een groot aantal onderzoekinstituten en consultants onderzoek gedaan naar de wijze waarop de economische effecten van projecten in kaart kunnen worden gebracht en de manier waarop deze en andere effecten middels kosten-batenanalyse kunnen worden gepresenteerd.

Kwaliteit eerste VBTB-begrotingen

toegankelijkheid en informatiewaarde

Wanneer de stukken worden vergeleken met de «begrotingen oude stijl» is te constateren dat de toegankelijkheid en informatiewaarde zijn verbeterd. Vooral op het vlak van structuur en presentatie zijn belangrijke vorderingen gemaakt. Als het om de inhoud van de eerste begrotingen nieuwe stijl gaat, mag worden geconcludeerd dat ten opzichte van de oude begrotingen ook de nodige voortgang is geboekt. De WWW-vragen komen, door het consequent benoemen van doelen en prestaties, al beter aan bod dan voorheen.

Het volledig waarmaken van de VBTB-aspiraties zal echter nog veel inspanning, tijd en openheid vragen. In het bijzonder gaat het daarbij om concrete doelen, zinvolle en dekkende prestatiegegevens en een directe koppeling tussen geld, prestatie en doelen. Voor de voortgang is het zaak dit hoog op de agenda te houden en de Staten-Generaal een helder en adequaat perspectief te bieden op de termijn waarop VBTB «af» is. De groeiparagrafen vormen hier een belangrijk instrument.

Box 4.4.2 Wat is er tot nu toe bereikt met VBTB?

• Alle begrotingen zijn opgesteld in VBTB-stijl. Dat betekent: voorzien van een beleidsparagraaf, bestaande uit een beleidsagenda en beleidsartikelen met algemene en operationele doelstellingen en een groeiparagraaf. Beleidsprioriteiten zijn niet meer verspreid over de gehele begroting maar geclusterd weergegeven.

• Doelstellingen zijn realistischer en sluiten beter aan op de sturings- en verantwoordingsmogelijkheden van de rijksoverheid.

• Eenduidige structuur van alle begrotingen. Afwijkingen zijn te vinden in de leeswijzer van de begroting.

• Structurele aandacht voor de kwaliteit van beleid in de begrotingen.

• De informatiewaarde van de begrotingsstukken is toegenomen.

• Prestatiegegevens en evaluatieonderzoeken hebben een prominente en meer logische plaats gekregen in de begrotingen nieuwe stijl.

• Enkele ministeries nemen in de begroting een mededeling over de bedrijfsvoering op (in de jaarverslagen is het opnemen van een mededeling verplicht). De precieze inhoud van de mededeling is nog in ontwikkeling. Rond de jaarwisseling verschijnt daarvoor een referentiekader.

• Er is een Financieel Jaarverslag van het Rijk.

• Er komt meer en meer aandacht voor de derde woensdag in mei (Verantwoordingsdag) en daarmee de verantwoordingen.

• Op veel ministeries leidt VBTB tot een reflectie op de aansluiting tussen de externe planning & controlcyclus (de begrotings- en verantwoordingscyclus) en de interne p&c-cycli.

Hoe wordt VBTB in de komende jaren gevolgd?

groeitraject VBTB

Het «project VBTB» is niet afgerond met het aanbieden van de ontwerpbegrotingen 2002. Er valt de komende jaren nog het nodige uit te werken c.q. te verbeteren. De daadwerkelijke implementatie van VBTB neemt nog een aantal jaren in beslag. VBTB is een groeitraject. Om aan te geven welke veranderingen er nog op zullen treden in de begrotingen nieuwe stijl, bevatten alle beleidsartikelen groeiparagrafen, dan wel een algemeen groeiperspectief in de leeswijzer van hun begroting. Daarin wordt aangegeven wat de ambities van het ministerie zijn op dat beleidsterrein en wanneer, welke acties ondernomen worden om die ambities te verwezenlijken. Onderwerpen waar aandacht aan kan worden besteed, zijn: doelen, prestatiegegevens, betrouwbaarheid en informatie van derden. De groeiparagrafen bepalen voor de begrotingen en verantwoordingen de VBTB-agenda voor de komende jaren en bieden op die manier de mogelijkheid de ontwikkelingen op VBTB-gebied gedetailleerd te volgen.Ter ondersteuning van het groeiproces van VBTB en om de Staten-Generaal de voortgang te laten zien, is de zogenoemde VBTB-spiegel ontwikkeld. De VBTB-spiegel is een soort benchmark en bestaat uit:

1. het regulier en gestructureerd volgen van de voortgang in het streven tot heldere doelstellingen en meetbare prestatie-indicatoren; en

2. het uitwisselen van departementale kennis en ervaringen (best practices).

Hierbij wordt jaarlijks bezien in hoeverre de beleidsbegrotingen en beleidsverantwoordingen voldoen aan de Comptabiliteitswet en de Rijksbegrotingsvoorschriften. Daarnaast zal ook aandacht worden besteed of en in welke mate VBTB gevolgen heeft voor de interne organisatie. Op basis van de bevindingen in het kader van de VBTB-spiegel kan ook de Staten-Generaal worden geïnformeerd. De eerstvolgende VBTB-voortgangsrapportage, begin 2002, zal mede gebaseerd zijn op de genoemde «spiegel». Hierin zal nadrukkelijk worden stilgestaan bij de voortgang in de uitwerking van de VBTB-uitgangspunten tussen de voorbeeldbegroting 2000 en de ontwerpbegroting 2002, het verdere groeitraject en de gevolgen van VBTB voor het budgetrecht van de Staten-Generaal.

Om het VBTB-proces ook op langere termijn goed te kunnen ondersteunen, vinden op de ministeries tal van activiteiten plaats met als doel de kwaliteit van de informatievoorziening te verbeteren. Deze activiteiten verschillen per ministerie, afhankelijk van specifieke situaties. Een deel van deze activiteiten is gegoten in de vorm van pilotprojecten, die naar verwachting interessante leereffecten voor verschillende ministeries kunnen opleveren. Om deze potentiële leereffecten optimaal te benutten, worden deze pilotprojecten intensief vanuit het ministerie van Financiën begeleid.

4.5 Invoering van een eigentijds begrotingsstelsel

Beleidsgroep Begrotingsselsel

Begroten en verantwoorden op basis van kosten (een baten-lastenstelsel) is een wenselijke en nu ook mogelijke ontwikkeling ter verbetering van de doelmatigheid van de overheid. Dit is de conclusie van de breed samengestelde Beleidsgroep Begrotingsstelsel. De Beleidsgroep Begrotingsstelsel bestond uit vertegenwoordigers van de ministeries van Algemene Zaken, Economische Zaken, Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Verkeer en Waterstaat, Defensie, Volksgezondheid, Welzijn en Sport, en Financiën, gemeente en bedrijfsleven. Waar in het verleden onder meer de beheersbaarheid van de overheidsuitgaven, de afbakening van kapitaaluitgaven en de samenloop met een nieuw millennium een integrale overstap naar een baten-lastenstelsel in de weg stond, is het nu wel mogelijk tot invoering over te gaan. In de vorige Miljoenennota heeft het kabinet daarom aangegeven over enkele jaren de gehele rijksbegroting te willen baseren op een baten-lastenstelsel.

Voor wat betreft de vormgeving heeft het kabinet zich laten adviseren door de Beleidsgroep Begrotingsstelsel. Het rapport «Eigentijds Begroten» van de Beleidsgroep Begrotingstelsel is onlangs aan de Staten-Generaal verzonden. De Beleidsgroep heeft geadviseerd een specifiek op de rijksoverheid toegepaste vorm van een baten-lastenstelsel in te voeren. Het nieuw ontworpen begrotingsstelsel zal in de volgende kabinetsperiode worden ingevoerd.

aanbevelingen

Hieronder worden de aanbevelingen van de Beleidsgroep voor de vormgeving van het nieuwe begrotingsstelsel uiteengezet. Tenzij anders aangegeven, zijn dit allemaal aanbevelingen zoals gedaan door de Beleidsgroep. Daarbij worden ook de overwegingen en de doelstellingen van een nieuw begrotingsstelsel weergegeven. De toekomst van begrotingsfondsen, zoals het Infrastructuurfonds, het Fonds Economische Structuurversterking en het Gemeente- en Provinciefonds, laat de regering – in afwijking van het advies van de Beleidsgroep – vooralsnog open. Hierover zal op een later moment een standpunt worden bepaald.

Box 4.5.1 Hoe werkt een baten-lastenstelsel?

Binnen het huidige begrotingsstelsel – het verplichtingen-kasstelsel – wordt in de begroting en verantwoording alleen gekeken naar het jaar waarin een kaseffect optreedt. Dit betekent dat de begroting wordt belast in het jaar dat de feitelijke kasuitgave plaatsvindt. Ter illustratie, wanneer in een bepaald jaar een investering (lees: kapitaaluitgaaf) wordt gedaan van 100 en het kapitaalgoed wordt vijf jaar lang gebruikt, komt het alleen in het jaar dat de uitgave is gedaan op de begroting te staan. In dat jaar wordt de begroting met 100 belast.

Binnen het baten-lastenstelsel – waarbij de «lasten» niet verward moeten worden met belastingen, in dit rapport wordt dan ook wel gesproken over «kosten» in plaats van «lasten» – wordt afgeschreven op uitgaven die meerjarig nut hebben. Daardoor komen de kosten van kapitaaluitgaven gespreid ten laste van de begrotingen in die jaren waarin de investering tot gebruik leidt. In het voorbeeld is er sprake van een totaal aan uitgaven van 100 voor een kapitaalgoed dat 5 jaar lang wordt gebruikt. In elk van de vijf jaren wordt de begroting belast met een bedrag van 20 (100/5). Daarnaast worden ook de rentelasten in rekening gebracht in het geval van kapitaaluitgave. Hierdoor ontstaat er in een baten-lastenstelsel een beter inzicht in de jaarlijkse kosten van beleid.

Uit het historisch overzicht van de ontwikkelingen ter bevordering van de doelmatigheid en doeltreffendheid van overheidsoptreden (uit de vorige paragraaf) blijkt dat het huidige verplichtingen-kasstelsel drie belangrijke knelpunten kent. Allereerst leent het verplichtingen-kasstelsel zich minder goed voor resultaatgericht management dan een begrotingsstelsel dat kijkt naar kosten. Anderzijds bevat het huidige verplichtingen-kasstelsel een prikkel om de afweging tussen lopende uitgaven en investeringsuitgaven ten gunste van lopende uitgaven te laten uitvallen. Daarnaast bestaat door het hanteren van een baten-lastenstelsel voor uitvoerende diensten en het kas-verplichtingenstelsel voor (kern)departementen het gevaar dat «geshopt» wordt tussen twee verschillende begrotingsstelsels, al naar gelang welke begrotingsnormering het beste uit komt.

Doelstellingen van een nieuw begrotingsstelsel

doelmatigheid en doeltreffenheid

De belangrijkste doelstelling van de invoering van een baten-lastenstelsel is het verbeteren van (de besluitvorming over) de doelmatigheid en doeltreffendheid van overheidsuitgaven. Dit kan gerealiseerd worden langs twee lijnen. De eerste lijn vloeit voort uit het feit dat in het baten-lastenstelsel de integrale kosten zichtbaar worden gemaakt. Dit verbeterde inzicht ondersteunt de derde6 W-vraag van VBTB «wat mag het gaan kosten?». De tweede lijn waarlangs de doelmatigheid en doeltreffendheid van overheidsuitgaven kan worden bevorderd is dat door het werken met integrale kosten de toekomstige kosten ook in de investeringsafweging worden meegenomen. Dit zijn de zogenoemde life cycle costs: kosten van aanschaf en exploitatie van een kapitaalgoed. Een gunstig neveneffect van het zichtbaar zijn van de integrale kosten van de kapitaalgoederen is de verwachte verbetering van het activabeheer. Vanwege het berekenen van vermogenskosten in een baten-lastenstelsel ontstaat een sterkere prikkel om niet noodzakelijke activa af te stoten. Een ander gunstig neveneffect is de verbetering van de vergelijkbaarheid tussen het bedrijfsleven en de overheid (bijvoorbeeld in het kader van PPS en andere vormen van aanbesteding).

allocatie op macroniveau

De tweede doelstelling van de integrale invoering van het baten-lastenstelsel is het verbeteren van de allocatie op macroniveau. Het nieuwe begrotingsstelsel beoogt een evenwichtigere afweging van investeringsuitgaven versus de lopende uitgaven mogelijk te maken, ook in tijden dat het economische en budgettaire tij tegen zit.

Een derde doelstelling van de integrale invoering van het baten-lastenstelsel is het realiseren van een eenduidige begrotingsnormering. Bij de agentschappen vindt nu al een normering in kostentermen plaats. De rest van de rijksoverheid kent een begrotingsnormering in kastermen. Door de verschillende manier van normeren bij agentschappen ten opzichte van kerndepartementen kan een ongewenste prikkel ontstaan om selectief gebruik te maken van een van beide begrotingsstelsels.

transparantie

Een gunstig neveneffect van de integrale invoering van het baten-lastenstelsel is dat de transparantie van de begroting verder wordt vergroot. Om een goede allocatie van middelen te bevorderen is in de loop van de tijd een aantal instrumenten aan het verplichtingen-kasstelsel toegevoegd: de begrotingsfondsen, de eindejaarsmarge, de begrotingsreserve, het «sparen voor later», de agentschappen (die een baten-lastenstelsel voeren), het aanpassen van de ijklijn bij PPS-constructies, het zogeheten FES-bruggetje enzovoort. Dit heeft geleid tot een afnemende transparantie van het stelsel. De invoering van het baten-lastenstelsel biedt een goede gelegenheid om tot een opschoning te komen. Een baten-lastenstelsel maakt namelijk een aantal van deze aan het verplichtingen-kasstelsel toegevoegde instrumenten overbodig.

Vormgeving van een eigentijds begrotingsstelsel voor het Rijk

De eigenheid van de overheid maakt dat het baten-lastenstelsel, zoals dat in het bedrijfsleven wordt toegepast, niet één op één naar de rijksoverheid te kopiëren is. Zo is er veelal geen directe relatie tussen de baten en de lasten, dit in tegenstelling tot het bedrijfsleven waar bepaalde kosten worden gemaakt om hiermee vervolgens direct financiële opbrengsten te genereren7. Bij de overheid betreffen de baten voornamelijk de belastingontvangsten. Deze zijn niet zinvol aan de verschillende ministeries toe te rekenen. Kosten ontstaan bij de overheid als gevolg van het realiseren van de beleidsdoelstellingen. Iedere minister is verantwoordelijk voor de realisatie van bepaalde beleidsdoelstellingen.

kostenbegroting

De nieuwe, eigentijdse rijksbegroting krijgt daarom het karakter van een eenvoudig en transparante kostenbegroting. In plaats van kasuitgaven worden voortaan kosten opgenomen in de begroting. In verband met de autorisatiefunctie van de begroting blijven ook verplichtingen van belang. Verplichtingen worden daarom eveneens ter autorisatie opgenomen in de begroting. De eigenheid van de overheid komt ook tot uitdrukking in het jaarverslag van een departement. In het jaarverslag worden een verantwoording van de kostenbegroting en een balans opgenomen.

Afbakening kapitaaluitgaven

staatsbalans

Het Europees Systeem van Nationale en Regionale Rekeningen '95 (ESR '95) bepaalt wat mag worden geactiveerd op de staatsbalans. In een baten-lastenstelsel bij de rijksoverheid wordt dan ook door de afbakening van het ESR bepaald welke overheidsuitgaven op de balans worden geactiveerd en waarvan de uitgaven in de vorm van kosten over meer jaren worden uitgesmeerd.

Het ESR is als internationaal boekhoudkundig systeem volledig consistent met de herziene mondiale richtlijnen voor nationale rekeningen, het systeem van National Accounts. Deze richtlijnen zijn opgesteld onder gemeenschappelijke verantwoordelijkheid van de Verenigde Naties, het IMF, de Commissie van de Europese Gemeenschappen, de OESO en de Wereldbank. Het ESR biedt een eenduidige en zinvolle afbakening van kapitaaluitgaven, die voor activering op de staatsbalans in aanmerking komen. Een kenmerk van het ESR is regelgeving op detailniveau. Zo worden uitgavencategorieën in detail beschreven (zie annex 4.1 Overige technische details). Dit brengt de voor de normering noodzakelijke eenduidigheid met zich mee. Ook wordt het ESR niet veelvuldig gewijzigd, wat de duurzaamheid van de afbakening ten goede komt. Deze eenduidigheid en duurzaamheid is noodzakelijk daar in een integraal baten-lastenstelsel de sturing, verantwoording en de normering van overheidsbestedingen gebaseerd wordt op kosten.

Waarderingsgrondslag

actuele waarde als waarderingsgrondslag

De waarderingsgrondslag is de methode die wordt gekozen om het bedrag te bepalen waartegen een actief op de balans wordt opgenomen. Ook hier wordt gekozen om aan te sluiten bij het ESR. Dit betekent dat zal worden gewaardeerd op basis van actuele waarde. Door te kiezen voor actuele waarde blijft ook de gehele begroting op basis van eenzelfde prijsniveau. Bij waardering op basis van historische kostprijs zou het vergelijken van kosten van een beleidsdoelstelling met veel bijbehorende investeringen met een beleidsdoelstelling met weinig investeringen bemoeilijkt worden. De kosten van investeringen uit het verleden zouden immers bij waardering op basis van historische kostprijs niet stijgen, deze kosten worden dan relatief steeds lager (ondanks een stijgende vervangingswaarde), terwijl een in contante waarde gelijkwaardige subsidiestroom wel in prijs stijgt. Voor aandelen van beursgenoteerde deelnemingen, zoals aandelen TNT Post Groep NV, is de actuele koers gelijk aan de beurskoers. Voor de meeste activa van de rijksoverheid is de actuele waarde echter lastiger exact te bepalen. In die gevallen wordt ervoor gekozen de actuele waarde te benaderen door te werken met een geïndexeerde historische kostprijs met daarbij, voor activa die een eenvoudig te bepalen marktprijs hebben, een periodieke beoordeling van de boekwaarde. Hiermee wijkt het kabinet iets af van het advies van de Beleidsgroep en wordt nog iets meer aangesloten bij de actuele waarde dan in de voorstellen van de Beleidsgroep.

Methode en termijn van afschrijving

lineaire afschrijving

De afschrijvingen zijn in een baten-lastenstelsel bedoeld om de kosten door het gebruik van het kapitaalgoed zichtbaar te maken. De rijksoverheid zal afschrijven op basis van de zogenoemde lineaire afschrijvingsmethode. Het kenmerk van deze methode is dat zij eenvoudig is en goed uitvoerbaar.

Als een activum na de economische levensduur nog een waarde heeft, omdat het bijvoorbeeld nog kan worden verkocht, mag over die waarde niet worden afgeschreven. Met andere woorden: een organisatie mag een activum slechts afschrijven tot de restwaarde van dat activum. Naast de restwaarde bepaalt ook de afschrijvingstermijn de hoogte van de afschrijvingskosten. Voorgesteld wordt om bij de invoering van het integrale baten-lastenstelsel voor een beperkt aantal categorieën activa vaste afschrijvingstermijnen te hanteren (op basis van ESR '95), zodat consistentie tussen de departementen gewaarborgd wordt (zie voor verdere uitwerking: annex 4.1 Overige technische details).

Capital charge

vermogenskosten

Capital charge is het in rekening brengen van de kosten van het beslag op liquide middelen. De reden om bij de rijksoverheid te gaan werken met een capital charge is het inbouwen van een prikkel om efficiënt om te gaan met liquide middelen. Door aan investeringsuitgaven een capital charge te verbinden die gedurende de levensduur van het actief mee moet worden genomen kan in het baten-lastenstelsel een evenwichtigere afweging worden gemaakt tussen de lopende en investeringsuitgaven. Zo wordt duidelijk gemaakt dat vermogensvorming (het hebben van kapitaalgoederen) ook in de collectieve sector een prijs heeft (zie voor verdere uitwerking: annex 4.1 Overige technische details).

Voorzieningen

Op departementaal niveau wordt afgezien van de mogelijkheid om voorzieningen te vormen. Dit met het oog op de budgettaire beheersbaarheid van het stelsel en vanwege de internationale regelgeving (ESR '95).

Kasinformatie

kasinformatie

Werken met een baten-lastenstelsel betekent niet dat informatie over de kas niet meer relevant is. Informatie over de kas is essentieel voor het berekenen van het EMU-saldo. Kasinformatie is verder nodig voor het bepalen van de liquiditeitsbehoefte van zowel het Rijk als totaal (voor het bepalen van de financieringsbehoefte) maar ook voor de departementen. Begrotingshoofdstukken zullen dan ook altijd een kasstroomoverzicht bevatten.

Balans

vermogen

De departementale balans krijgt een zo eenvoudig mogelijke vormgeving. De balans van een ministerie zal een inhoudelijk redelijk «lege» passivakant krijgen, omdat er geen onderscheid zal worden gemaakt tussen «eigen en vreemd vermogen». De termen «eigen en vreemd vermogen» illustreren dat een overheidsspecifieke oplossing gewenst is. Het is immers vreemd om over «eigen vermogen» te spreken, terwijl het netto staatsvermogen negatief is (zie bijlage 9 Staatsbalans). Een verfijnder begrotingsstelsel met departementaal vreemd vermogen e.d. zou minder transparant worden en daarmee de doelstellingen van de nieuwe VBTB-begroting doorkruisen.

De gekozen vormgeving in relatie tot de doelstellingen

autorisatie

De vormgeving van het nieuwe begrotingsstelsel sluit aan bij de doelstellingen die ermee worden beoogd. De kostenbegroting maakt het mogelijk de doelmatigheid van de aanwending van de beschikbare middelen te verbeteren en een eenduidige begrotingsnormering te realiseren. Het begroten van kosten in plaats van uitgaven sluit aan bij de W-vraag van VBTB «wat mag het gaan kosten?». Het stelsel wordt niet complexer gemaakt dan nodig; zo worden niet geforceerd baten geformuleerd en mogen geen voorzieningen worden gevormd. Hiermee wordt invulling gegeven aan een van de randvoorwaarden, namelijk dat de vormgeving van de begroting een goede basis vormt voor de autorisatie door de Staten-Generaal. Het budgetrecht mag immers niet in het gedrang komen. In het jaarverslag wordt naast een verantwoording van de kostenbegroting ook een balans opgenomen. Hiermee, en door het invoeren van een capital charge, kan een bijdrage worden geleverd aan het realiseren van een beter activabeheer binnen de ministeries. Ook dit draagt bij aan vergroting van de doelmatigheid.

Het begrotingsbeleid bij een integraal baten-lastenstelsel

begrotingsnorm

Uiteraard heeft de invoering van een baten-lastenstelsel ook consequenties voor het begrotingsbeleid. Afspraken over overheidsbestedingen, inkomsten en saldo worden nu immers op kasbasis gemaakt. Bij de start van ieder kabinet worden deze afspraken vastgelegd in het regeerakkoord. Op het moment van invoering van het baten-lastenstelsel moeten de afspraken uit het regeerakkoord worden vertaald van een kasbegroting naar een op kosten gebaseerde begroting teneinde de overgang van uitgavenkader naar kostenkader beleids- en budgettair neutraal plaats te laten vinden. Als het nieuwe stelsel eenmaal is ingevoerd, zal een nieuw regeerakkoord ook in kostentermen kunnen worden opgesteld. De kasuitgaven zijn bij een baten-lastenstelsel geen sturingsvariabele meer, maar een resultante van beleid. De normering van overheidsbestedingen, of nu wordt begroot op basis van kosten of op basis van kasuitgaven, blijft noodzakelijk vanuit het oogpunt van de (macro-economische) beheersing van de overheidsuitgaven, het streven naar een verantwoorde ontwikkeling van het begrotingssaldo en de schuldafbouw. De begrotingsnorm zal daarom bij een baten-lastenstelsel gebaseerd moeten worden op kosten van overheidsbestedingen. Normering van kosten betekent dat de bijbehorende kasuitgaven een ander kasritme kunnen hebben dan de kostenramingen. Uitgaande van het geldende begrotingsbeleid dient, bij overgang naar een normering van kosten, het uitgavenkader te worden vervangen door een kostenkader. Het kostenkader kan worden opgesteld door de bestaande meerjarencijfers te verminderen met de kapitaaluitgaven (de kasuitgaven van investeringen) en te vermeerderen met de afschrijvings- en vermogenskosten (capital charge).

Bij een normering van kosten in plaats van kasuitgaven blijven kasuitgaven wel de grondslag vormen voor de verplichte rapportage over de ontwikkeling van het EMU-saldo aan de Europese Unie en het in de gaten houden van de EMU-normering («close to balance or in surplus»). Een EMU-saldo dat ruim voldoende ver verwijderd is van de 3%-tekortgrens is dan ook een belangrijk uitgangspunt c.q. randvoorwaarde voor overgang naar een kostennormering. Gegeven de huidige begrotingssituatie zijn de Europese afspraken geen belemmering voor de invoering van een op kosten gebaseerde begroting.

Budgetrecht

budgetrecht

Belangrijk uitgangspunt bij de ontwerpvraag van een nieuw begrotingsstelsel is dat de Staten-Generaal het budgetrecht adequaat kan uitoefenen. Bij invoering van een integraal baten-lastenstelsel in de vorm van een kostenbegroting komt – met het oog op het maken van een doelmatige afweging – het verschaffen van inzicht in het gebruik van kapitaaluitgaven/-goederen centraal te staan. Als gevolg van de (te nemen) investeringsbeslissingen komt een deel van de kostenbegroting meerjarig vast te staan door de meerjarige afschrijvings- en kapitaalkosten. Door te kiezen voor een combinatie van een kostenstelsel en een verplichtingenadministratie wordt van beide stelsels het beste gecombineerd. Door te werken met verplichtingen wordt de autorisatiefunctie optimaal bediend en door te werken met kosten wordt een goed inzicht verschaft in het gebruik van de kapitaaluitgaven/-goederen.

Met het oog op de betrouwbaarheid en transparantie zal een onafhankelijke toetsende instantie worden ingesteld, die eventuele bijzondere en incidentele wijzigingen en afwijkingen van de nieuwe begrotingsregels beoordeelt en hierover rapporteert aan zowel het kabinet als de Staten-Generaal.

Invoeringstraject

veranderingsproces

De invoering van het baten-lastenstelsel vergt een omvangrijk veranderingsproces. Hieraan is vanzelfsprekend een aantal kritische succesfactoren verbonden. Als op adequate wijze aandacht aan deze kritische succesfactoren wordt besteed, moet het mogelijk zijn om het nieuwe begrotingsstelsel in de volgende kabinetsperiode in te voeren.

De beschikbaarheid van deskundig personeel is een kritische succesfactor voor het slagen van de invoering van een baten-lastenstelsel bij het Rijk. De invoering vergt onder meer de nodige financieel-technische kennis over het baten-lastenstelsel.

De tweede kritische succesfactor heeft betrekking op de informatievoorziening. Door de invoering van een integraal baten-lastenstelsel zullen de bestaande geautomatiseerde informatiesystemen aangepast of vervangen moeten worden. Dit moet in samenhang met de aanpassing van wet- en regelgeving (eveneens een kritische succesfactor) worden bezien.

Een laatste kritische succesfactor is de waardering van de huidige activa. Het bepalen van de waarde van de huidige activa is een noodzakelijke randvoorwaarde om de afschrijvingskosten van deze activa te kunnen bepalen. Dit is weer nodig om het kostenkader op de juiste grondslagen te kunnen baseren. Bovendien is het noodzakelijk om de «openingsbalans» per departement te kunnen opstellen.

Kosten en baten van invoering

kosten en baten

De kosten van invoering van een baten-lastenstelsel bestaan hoofdzakelijk uit aanpassingen van geautomatiseerde financiële systemen en verder uit de kosten van waardering van activa en beperkte opleidings- en communicatiekosten. De departementale systeemaanpassingen kunnen, anders dan bij de overgang van het millennium en de introductie van de euro, in een aantal gevallen gelijk plaatsvinden met reguliere aanpassing of vervanging. Door het met beleid kiezen van een juiste invoeringsdatum zijn de kosten van aanpassingen aan bestaande98 of – in een aantal gevallen – nieuwe informatiesystemen op te vangen uit de reguliere middelen voor aanpassing of vervanging van informatiesystemen. De vervangingskosten zullen bij overstap naar een baten-lastenstelsel overigens kleiner zijn dan bij het huidige verplichtingen-kasstelsel. Doordat het beter mogelijk wordt standaardsystemen toe te passen, zoals ook gebruikt door het bedrijfsleven, gemeenten en provincies, kunnen dure maatwerkoplossingen worden voorkomen. De onderhoudskosten zullen ook lager kunnen worden als gevolg van het gebruik van standaardsystemen. Een aantal departementen werkt reeds met een aangepast, doch in de basis voor een baten-lastenstelsel geschikt systeem.

De kosten samenhangend met de financiële informatievoorziening kunnen, zoals de Beleidsgroep ook heeft aangegeven, verder worden beperkt door bij de aanpassing interdepartementaal samen te werken. Dit kan bijvoorbeeld door de behoeftestelling, aanschaf en implementatie, beheer en onderhoud van nieuwe systemen te coördineren. Hierdoor kunnen schaalvoordelen worden bereikt.

De kosten van inventarisatie en waardering van activa kunnen worden beperkt door activa met een levensduur tot en met vijf jaar vanaf nu te administreren (o.m. aanschafprijs en aankoopdatum). Verder zal tussen nu en de invoering een inventarisatie- en waarderingsslag moeten plaatsvinden van activa die langer dan vijf jaar meegaan. Veel activa zijn reeds opgenomen in een administratie (infrastructuur, gebouwen). Door vooraf simpel te hanteren waarderingsregels op te stellen kan dit proces verder worden vereenvoudigd. De overige kosten als opleiding en communicatie zijn relatief beperkt en kunnen goeddeels worden opgevangen binnen de bestaande budgetten voor opleiding en communciatie.

Tegenover bovengenoemde eenmalige kosten staan structurele baten uit hoofde van de eerdergenoemde voordelen als evenwichtige en daardoor doelmatige afweging van overheidsuitgaven zowel inzake de afweging tussen lopende en kapitaaluitgaven als de afweging tussen in- en uitbesteden. Verder heeft de invoering in het Verenigd Koninkrijk bewezen dat door een beter kapitaalgoederenbeheer, niet alleen bezitsregistratie maar ook de waarde, besparingen optreden.

De exacte kosten en de financiële baten zijn vooraf moeilijk te kwantificeren. Overwegend dat de eventuele additionele kosten een eenmalig karakter hebben en door een goede benadering goed zijn te beperken, terwijl de baten structureel zijn, is te voorzien dat de baten de kosten, op termijn bezien, zeker zullen overtreffen.

Annex 4.1 Overige technische details

ESR-afbakening van kapitaaluitgaven

Investeringen in vaste activa:

De investeringen in vaste activa bestaan uit het saldo van aan- en verkopen van vaste activa gedurende een bepaalde periode. Tevens omvatten zij bepaalde toevoegingen aan de waarde van niet-geproduceerde activa (zoals verbeteringen aan grond; zie hieronder). Vaste activa zijn materiële of immateriële activa die langer dan een jaar herhaaldelijk of voortdurend kunnen worden gebruikt. Investeringen in vaste activa worden geregistreerd wanneer het (juridisch) eigendom van de vaste activa wordt overgedragen.

De volgende soorten investeringen in vaste activa worden onderscheiden:

a) materiële vaste activa: bouwwerken, vervoermiddelen, machines, werktuigen, etc.;

b) immateriële vaste activa: minerale reserves (bijvoorbeeld gas), computerprogrammatuur, etc.;

c) belangrijke verbeteringen aan materiële niet-geproduceerde activa, met name die met betrekking tot grond (maar verwerving van grond is niet inbegrepen): landwinning, voorkomen van overstromingen;

d) kosten in verband met eigendomsoverdracht van niet-geproduceerde activa, zoals grond en geoctrooieerde activa (maar de verwerving van deze activa zelf is niet inbegrepen9).

In het ESR wordt aangegeven welke uitgaven – waarover eventueel twijfel zou kunnen bestaan – niet onder de afbakening van kapitaaluitgaven vallen. Voorbeelden hiervan zijn: menselijk kapitaal, kleine gereedschappen (voorzover gebruikt voor productiedoeleinden), regulier onderhoud, gewone reparaties, speur- en ontwikkelingswerk, personeelsopleidingen, marktonderzoek etc. Het ESR stelt dat investeringen in vaste activa worden geregistreerd en opgenomen op de staatsbalans wanneer het (juridisch) eigendom van de vaste activa wordt overgedragen aan de (rijks)overheid.

Veranderingen in voorraden

Voorraden zijn goederen en diensten die zijn ontstaan in de lopende periode of in een eerdere periode en die worden aangehouden voor verkoop, gebruik in het productieproces of voor ander gebruik in de toekomst. De voorraden omvatten: grondstoffen en halffabrikaten, onderhanden werk, gereed product en handelsgoederen. Waarbij onder de categorie grondstoffen en halffabrikaten ook artikelen als goud e.d. vallen wanneer ze voor industrieel gebruik zijn bestemd en niet als kostbaarheid (zie hieronder) worden aangehouden.

Kostbaarheden

Kostbaarheden zijn niet-financiële goederen die niet hoofdzakelijk voor productieve of consumptieve doeleinden worden gebruikt, die onder normale omstandigheden niet aan slijtage onderhevig zijn en die vooral als beleggingsobject worden verworven en bewaard. De volgende soorten goederen behoren tot de kostbaarheden: edelstenen en edele metalen, zoals niet-monetair goud, zilver, antiquiteiten, en kunstobjecten, zoals schilderijen, beeldhouwwerken en andere kostbaarheden zoals sieraden. Voor het registeren i.c. activeren van deze goederen stelt het ESR aanvullende specifieke eisen. Op hoofdlijnen kan worden geconcludeerd dat voor de rijksoverheid deze categorie kapitaaluitgaven veelal niet van toepassing zal zijn.

Daarnaast worden in het ESR de activaposten «Vorderingen» (lees: financiële activa) en «Niet-geproduceerde activa» onderscheiden. Onder Vorderingen vallen posten als: liquide middelen, aandelen en overige deelnemingen, etc. Onder Niet-geproduceerde activa vallen posten als grond, minerale reserves, etc. Op deze posten wordt niet afgeschreven. Voor een uitputtend beeld van de ESR-afbakening wordt verwezen naar het ESR '95 en het aanvullend Handboek overheidstekort en overheidsschuld (2000).

Methode van indexatie

Het systeem van indexatie van de kostenbegroting zal in haar uitwerking overeenkomstig de huidige loon- en prijsbijstellingsystematiek plaats kunnen vinden. Het moment van indexeren sluit aan bij het moment waarop de budgetdisciplinekaders worden vastgesteld. In lijn met het tiende adviesrapport van de Studiegroep Begrotingsruimte worden de budgetdisciplinekaders voor het begrotingsvoorbereidingsjaar vastgesteld bij het hoofdbesluitvormingsmoment in het voorjaar. Dit vindt plaats op basis van informatie van het CEP. In augustus worden de budgetdisciplinekaders bijgesteld op basis van de MEV; deze bijstelling heeft alleen betrekking op volgende begrotingsjaren. Het kader voor het lopende jaar wordt definitief vastgesteld bij Voorjaarsnota. De (departementale) begroting wordt vervolgens op een gelijk moment aangepast voor de ontwikkeling van de lonen en prijzen. Dit gebeurt op basis van een aantal specifieke loon- en prijsindexen. Deze systematiek van loon- en prijsbijstelling kan bij een op kosten gebaseerde begroting gehandhaafd blijven. Voor de loon- en prijsbijstelling van de kosten van lopende uitgaven blijft alles dan ook gelijk aan de huidige situatie. Voor de aanpassing van de waardering van activa c.q. de prijsaanpassing van de kosten van afschrijvingen kan gebruik worden gemaakt van de bestaande index voor overheidsinvesteringen met daarnaast een periodieke herwaardering.

Periodieke herwaardering

Een periodieke beoordeling van de boekwaarde voorkomt dat na een aantal jaren indexatie van de historische kostprijs wordt uitgegaan van een verkeerde boekwaarde als gevolg van een macro juiste, maar micro onjuiste index. Dit is bijvoorbeeld het geval als een activum door bijzondere omstandigheden sneller is versleten dan verwacht of de waardeverandering van een specifiek activum zich niet verhoudt tot de prijsindex. Een algemene periodieke beoordeling van de activa zou echter een aanzienlijke, weinig doelmatige uitvoeringslast met zich mee brengen, terwijl voor veel activa geldt dat deze niet langer dan een paar jaar meegaan. Voor veel activa zal zich een probleem als verkeerde boekwaarde niet voordoen. Gekozen is daarom voor een pragmatische wijze van periodieke herwaardering: alleen herwaarderen waar meerjarig problemen en verkeerde prikkels kunnen ontstaan. Door alleen activa met een afschrijvingstermijn van meer dan vijf jaar en waarvan de marktprijs relatief eenvoudig is te bepalen110, periodiek te beoordelen, worden alleen investeringen met een fors budgettair beslag en investeringen waar als gevolg van een lange afschrijvingstermijn de indexatie fors kan afwijkingen, onderworpen aan een periodieke beoordeling van de boekwaarde. Door de periodieke beoordeling van de boekwaarde plaats te laten vinden ten tijde van het opstellen van een ruimtesom, kan de eventueel ontstane ruimte of problematiek worden verdisconteerd in de ruimtesom. Hierdoor wordt voorkomen dat tijdens een regeerperiode ruimte dan wel problematiek ontstaat als gevolg van de herwaardering. Om onduidelijkheden te voorkomen, zal een lijst worden opgesteld van criteria voor al dan niet periodieke beoordeling van de boekwaarde.

Vormgeving van de capital charge

Belangrijk onderdeel van de invoering van een op kosten gebaseerde begroting is het toerekenen van kapitaalkosten aan de kapitaalvoorraad zoals die bestaat aan het begin van het jaar, en aan de (netto) kapitaalmutatie zoals die in het begrotingsjaar zullen plaatsvinden. De essentie van een kostenbegroting is immers dat kapitaaluitgaven worden uitgesmeerd over de periode die overeenkomt met de economische levensduur. Dat brengt echter wel rentekosten met zich mee, immers zolang het kapitaalgoed niet is afgeschreven is sprake van vermogensbeslag. Of dat beslag er nu uit bestaat dat moet worden geleend voor kapitaaluitgaven, dan wel dat alternatieve aanwendingsmogelijkheden van de belegde gelden worden voorkomen, is niet van belang. In beide gevallen is sprake van rentekosten (al dan niet in de vorm van gederfde rentebaten). Om daadwerkelijk tot een doelmatige afweging te komen – een van de hoofddoelstellingen van een baten-lastenstelsel – ligt het meenemen van de kaptitaalkosten in de rede.

Het te hanteren percentage zal eenvoudigheidshalve jaarlijks voorafgaand aan het begrotingsjaar (bij begrotingsaanschrijving) en geldend voor de in het begrotingsjaar optredende mutaties in de kapitaalgoederenvoorraad worden vastgesteld. Voor wat betreft de hoogte van het percentage zal worden aangesloten bij de geldende – dus in de tijd variërende – rente op 10-jaar-staatsobligaties. Dat heeft tot gevolg dat bij een hogere rentestand de kosten van investeringen hoger liggen dan ten tijde van een lagere rentestand. Dat is een uit het oogpunt van doelmatige en verbeterde allocatie gewenste prikkel.

Afschrijvingstermijnen

Vaste activa

Materiële vaste activa

Woningen 30 jaar

Overige bouwwerken

Bedrijfsgebouwen 30 jaar

Grond nihil

Wegen 15 jaar

Waterbouwkundige werken 15 jaar

Vervoermiddelen, machines en werktuigen

Vervoermiddelen 5 jaar

Machines en werktuigen 5 jaar

Installaties en kantoorinventaris

Automatiseringsapparatuur/computers 5 jaar

Telefooninstallaties 5 jaar

Kantoormeubilair 5 jaar

In cultuur gebrachte activa

Vee nihil

Aanplant van bomen met regelmatige opbrengst nihil

Immateriële vaste activa

Exploratie van minerale reserves nihil

Computerprogrammatuur 5 jaar

Originelen op het gebied van woord, beeld en geluid 10 jaar

Berekening van de ruimte voor overheidsbestedingen (bij regeerakkoord)

Nadat de overgang naar een kostenbegroting heeft plaatsgevonden, zal het berekenen van de ruimte voor een regeerakkoord in de verdere toekomst plaatsvinden op basis van de ontwikkeling van kosten in plaats van op kasuitgaven. Bij een op kosten gebaseerde begroting wordt immers genormeerd en gealloceerd op basis van kosten. Voor het opstellen van een regeerakkoord zal daarom gekeken moeten worden naar de ontwikkeling de komende 4 jaar – uitgaande van een bepaald economisch scenario – van nettokosten bij ongewijzigd beleid (kosten -/- niet-belastingontvangsten) en inkomsten (belasting- en premieontvangsten, excl. gasbaten en verkoop staatsbezit; dit zijn namelijk balansmutaties). Hierbij zal rekening moeten worden gehouden met de kosten die voortvloeien uit in het verleden gedane kasuitgaven. Het saldo van kosten en inkomsten is het BLS-saldo in kostentermen (de equivalent van het EMU-saldo dat min of meer in kastermen luidt). De kosten minus de baten uitgaande van een constant BLS-saldo wordt «ruimtesaldo» genoemd.

Cijfervoorbeeld (willekeurig):

1. Inkomsten komende 4 jaar 8

2. Kosten komende 4 jaar 6

3. Constant BLS-saldo½

4. Ruimte 1½

Voor het bepalen van de ruimte voor een volgende kabinetsperiode wordt net als bij de huidige ruimtesom in kastermen een beslag gelegd op het saldo van inkomsten -/- kosten voor een constant BLS-saldo. Bij dit constante BLS-saldo (in kosten) geldt dat het EMU-saldo (in kastermen) op lange termijn constant wordt gehouden. Er wordt hier gesproken over een op lange termijn constant EMU-saldo, omdat op de korte termijn, door het kunnen fluctueren van kasuitgaven, het EMU-saldo kan schommelen bij een constant BLS-saldo.

De resterende ruimte kan – uitgaande van een constant BLS-saldo – in het RA verdeeld worden over lastenverlichting, kostenintensiveringen en schuldreductie (alles in kostentermen).

LIJST VAN GEBRUIKTE TERMEN EN HUN BETEKENIS

Agentschap

Een agentschap is een onderdeel van een ministerie waarvoor een afgezonderd en afwijkend beheer wordt gevoerd met als doel een doelmatiger beheer te realiseren. Agentschappen voeren een baten-lastenstelsel, hebben een eigen begroting en staan los van de begrotingsadministratie van het moederministerie. De ministeriële verantwoordelijkheid is niet gewijzigd.

AOW-spaarfonds

Fonds waarin de voor de toekomstige AOW-uitgaven geoormerkte schuldreductie wordt bijgehouden. Hiertoe vinden vanaf 1997 stortingen in het fonds plaats en over de als geheel ten gunste van het fonds geboekte bedragen wordt jaarlijks rente bijgeboekt. Het fonds maakt deel uit van de collectieve sector.

Armoedeval

Het verschijnsel dat de overgang van een uitkering naar werk of een stijging van het loon – door het verlies aan inkomsten uit inkomensafhankelijke regelingen en/of belasting- en/of premieheffing – nauwelijks leidt tot een toename van het besteedbaar inkomen.

Baten-lastendienst

Na de inwerkingtreding van de zevende wijziging van de Comptabiliteitswet wordt de term agentschap losgelaten en vervangen door de neutralere term baten-lastendienst (zie ook Agentschap).

Baten-lastenstelsel

In een baten-lastenstelsel worden uitgaven en ontvangsten toegerekend aan het tijdvak waarin het verbruik van goederen en diensten plaatsvindt en de baten ontstaan.

Bedrijfsvoering

Het geheel van activiteiten inzake de aanwending van financiële middelen, materiële- en informatiemiddelen in het kader van de beleids- en begrotingsprocessen waarvoor een minister verantwoordelijkheid draagt.

Begrotingsnormering

Stelsel van afspraken omtrent collectieve uitgaven, lasten en/of begrotingssaldo. Meestal sluiten deze afspraken aan bij mee- of tegenvallers ten opzichte van eerdere budgettaire ramingen.

Belastinguitgaven

Overheidsuitgaven in de vorm van derving of uitstel van belastingontvangsten, voortvloeiend uit een voorziening in de wet voorzover die voorziening niet in overeenstemming is met de primaire heffingsstructuur van de wet.

Beleidsintensiveringen

Verhogingen van collectieve uitgaven en/of verlagingen van ontvangsten ten opzichte van de begroting en/of de meerjarencijfers, waaraan een beleidsbeslissing ten grondslag ligt. Deze term wordt meestal beperkt tot beleidsmatige mutaties in de netto-uitgaven. Een beleidsmatige verlaging van de belastingontvangsten wordt doorgaans aangeduid met de term lastenverlichting.

Beleidsevaluatie

Onderzoek waarbij op basis van de analyse van op systematische wijze verzamelde gegevens een uitspraak kan worden gedaan over het te voeren of gevoerde beleid.

Besparingsverlies

Budgettair nadeel dat optreedt doordat een (voorgenomen) ombuiging minder besparingen oplevert dan aanvankelijk werd geraamd. Dit kan bijvoorbeeld het gevolg zijn van uitstel van de invoering van de ombuigingsmaatregel.

Bruto Binnenlands Product (BBP)

De som van de beloningen van de productiefactoren in het Nederlandse productieproces, plus het saldo van de indirecte belastingen en kostprijsverlagende subsidies.

Budgetdisciplinesector

Cluster van uitgaven en niet-belastingontvangsten die voor de regels budgetdiscipline op identieke wijze behandeld worden. Er zijn drie budgetdisciplinesectoren: de Rijksbegroting in enge zin, de Sociale zekerheid en arbeidsmarkt, en de Zorg.

Budgetteringsafspraken

Budgetteringsafspraken maken deel uit van de regels budgetdiscipline. Ze hebben betrekking op die delen van de begroting waar, bij voorkomende mutaties in de begrotingsvoorbereiding en -uitvoering, per definitie alleen beleidsmatige mutaties worden onderkend. Derhalve wordt daar geen onderscheid gemaakt tussen tegenvallers, beleidsintensiveringen, meevallers, efficiencywinsten en ombuigingen.

Collectieve lastendruk

Het totaal van belasting- en premieontvangsten, vermeerderd met enkele niet-belastingontvangsten, uitgedrukt in procenten van het bruto binnenlands product.

Consolidatie

De post Consolidatie wordt gebruikt voor het corrigeren van de rijksbegroting voor dubbeltellingen als gevolg van het brutoboeken van onderlinge betalingen. Het brutoboeken houdt in dat zowel het departement dat de feitelijke betaling verricht, als het departement dat bijdraagt, de uitgaven in de begroting opneemt. Het ontvangende departement raamt de te ontvangen bijdragen ook aan de ontvangstenkant van de begroting. Dit geldt ook voor bijdragen van een departement aan een agentschap. Hierdoor wordt het rekenkundige niveau van de totale rijksuitgaven en rijksontvangsten hoger dan het feitelijke niveau. Door middel van de post Consolidatie wordt hiervoor gecorrigeerd.

Contractloon(stijging)

(Stijging van) het looninkomen per werknemer als direct gevolg van de afgesloten collectieve arbeidsovereenkomsten (CAO) in de private sector en van arbeidsvoorwaardenafspraken met overheidspersoneel.

Decentralisatie

Het overdragen van verantwoordelijkheden en bevoegdheden naar decentrale overheden. Concreet kan dit leiden tot overheveling van taken (en de daartoe benodigde middelen) van de centrale overheid naar decentrale overheden.

Deflatorsystematiek

Op basis van de deflator (thans de prijsontwikkeling van het BBP) worden de reële uitgavenkaders omgerekend in lopende prijzen, zodat de geraamde uitgaven eraan kunnen worden getoetst. De wijze van deze omrekening, en in het bijzonder de gehanteerde (prijs)index, wordt de deflatorsystematiek genoemd.

Derdenrekening

Rekeningcourantverhouding die het Rijk heeft met derden en rekeningen waarop uitgaven en ontvangsten staan die conform de Comptabiliteitswet niet via de begroting lopen, omdat zij met derden of met andere onderdelen van het Rijk kunnen worden verrekend. De mutatie in het saldo van de derdenrekening is niet relevant voor het EMU-saldo.

Deregulering

Het afschaffen, vereenvoudigen of stroomlijnen van regelingen en wetten die de overheid oplegt aan bedrijven, instellingen en burgers. Doel hiervan is bevordering van dynamiek en aanpassingsvermogen van de economie en het vermijden van onnodige bureaucratie en onnodig hoge kosten ten gevolge van ondoelmatige of inefficiënte regelgeving.

Desaldering

Het gelijktijdig verhogen of verlagen van uitgaven en niet-belastingontvangsten, die rechtstreeks met elkaar samenhangen. Desalderingen hebben dus geen invloed op het begrotingssaldo.

Doelmatigheid

Dit begrip betreft het verband tussen de ingezette middelen en de geleverde prestaties (in kwantiteit en kwaliteit). Doelmatigheid komt tot uitdrukking in kostprijzen per eenheid product en kwaliteitsgegevens.

Doeltreffendheid

Doeltreffendheid betreft de mate waarin – vanuit een beleidsdoelstelling als gewenst beschouwde – effecten worden bereikt als gevolg van bepaalde beleidsmaatregelen.

Economische en Monetaire Unie (EMU)

De in het Verdrag van Maastricht geregelde unie tussen EU-lidstaten. De derde fase die op 1 januari 1999 van start is gegaan kenmerkt zich door onherroepelijk vastgelegde wisselkoersen, volledig vrij kapitaalverkeer en girale invoering van de gemeenschappelijke munt, de euro. In 2002 wordt de euro ook chartaal ingevoerd. In de EMU is de Europese Centrale Bank verantwoordelijk voor het gemeenschappelijke monetaire beleid dat wordt uitgevoerd door het Europees Stelsel van Centrale Banken. Tevens vindt binnen de EMU coördinatie van het economische beleid plaats.

Eindejaarsmarge

Voorziening in de regels budgetdiscipline die inhoudt dat het is toegestaan binnen een begroting tot maximaal 1,0% van het (gecorrigeerde) begrotingstotaal gelden tussen opeenvolgende jaren te schuiven. Op deze wijze kan het ondoelmatig besteden van begrotingsgelden worden beperkt.

EMU-saldo

Het EMU-saldo heeft betrekking op het vorderingensaldo van de sector overheid op transactiebasis. Het vorderingensaldo geeft de mutatie in het saldo van de financiële activa en passiva van de collectieve sector weer. Omdat het EMU-saldo betrekking heeft op de totale collectieve sector is niet alleen het vorderingensaldo van het Rijk van belang, maar ook de vorderingensaldi van de sociale fondsen en de lokale overheid. Weergave op transactiebasis wil zeggen dat de economische handeling die leidt tot de uitgave of ontvangst (transactie) zoveel mogelijk als meetmoment wordt genomen.

EMU-schuld

Het totaal van de uitstaande leningen ten laste van de gehele collectieve sector. Dit is de optelsom van de uitstaande leningen ten laste van het Rijk, de sociale fondsen en de lokale overheid, minus de onderlinge schuldverhoudingen van deze drie subsectoren. De EMU-schuld is een brutoschuldbegrip.

Europese structuurfondsen

De vier structuurfondsen (ESF, EFRO, EOGFL en FIOV) zijn financieringsinstrumenten van de Europese Gemeenschap die elk op passende wijze bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van de Gemeenschap. De acties die door middel van de structuurfondsen worden uitgevoerd, dragen bij tot de bevordering van de ontwikkeling en de structurele aanpassing van de regio's met een ontwikkelingsachterstand, de ondersteuning van de economische en sociale omschakeling van de in de structurele moeilijkheden verkerende zones en de ondersteuning van de aanpassing en de modernisering van het beleid en de systemen van onderwijs, opleiding en werkgelegenheid.

Evenwichtswerkloosheid

Het werkloosheidsniveau waarbij geen versnelling (of vertraging) van de loon- en prijsstijging optreedt. Dit wordt ook wel het natuurlijke niveau van de werkloosheid genoemd.

FES-bruggetje

Deze brug komt er op neer dat budgettaire ruimte binnen het FES (zie Fonds Economische Structuurversterking) wordt overgehaald naar de Rijksbegroting door bestaande investeringsprojecten die ten laste van het Infrastructuurfonds zouden komen, ten laste van het FES te financieren. De hierdoor vrijvallende ruimte binnen het Infrastructuurfonds komt daarmee beschikbaar voor andere uitgaven binnen het uitgavenkader.

Financieringssaldo

Het saldo van de relevante uitgaven en ontvangsten, minus de mutatie van de derdenrekening.

Fonds Economische Structuurversterking (FES)

Het Fonds Economische Structuurversterking wordt gevoed met een deel van de aardgasbaten, als mede met de rentevrijval (na dividendderving) samenhangend met de ontvangsten uit de verkoop van staatsdeelnemingen, en eventueel opbrengsten van veilingen van etherfrequenties. De middelen uit het FES worden gereserveerd voor investeringsprojecten van nationaal belang die de economische structuur versterken. Het betreft een verdeelfonds: vanuit het fonds worden bijdragen toegekend aan andere begrotingen van het Rijk.

Gemeentefonds

Fonds waaruit jaarlijks (algemene) uitkeringen worden gedaan aan de gemeenten, ter dekking van een deel van hun uitgaven. De jaarlijkse groei van het fonds op basis van de ontwikkeling van de netto-gecorrigeerde rijksuitgaven, wordt het accres genoemd.

Government governance

Het waarborgen van de onderlinge samenhang in de wijze van sturen, beheersen en toezichthouden van een overheidsorganisatie, gericht op een efficiënte en effectieve realisatie van beleidsdoelstellingen, alsmede het daarover op een open wijze communiceren en verantwoording afleggen ten behoeve van belanghebbenden.

Homogone Groep Internationale Samenwerking (HGIS)

De middelen voor het buitenlandse beleid worden verantwoord op verschillende begrotingen. Om de samenhang van het buitenlandse beleid te versterken, zijn de financiële middelen gebundeld onder de Homogene Groep Internationale Samenwerking. Op die manier wordt de omvang van de beschikbare middelen duidelijk gemaakt en kan een integrale afweging plaatsvinden omtrent de inzet van deze middelen.

IJklat

Het inkomstenkader waaraan bij de begrotingsvoorbereiding en -uitvoering wordt afgemeten of zich per saldo mee- of tegenvallers voordoen bij de inkomsten. De ijklatten gelden voor de belastingen c.s., premies en gasbaten. De ijklatten worden gebruikt als toetsingsmaatstaf voor de huidige meevaller- en tegenvallerformule.

IJklijn

Zie uitgavenkader.

Infrastructuurfonds

Een begrotingsfonds, waarin de middelen die voorheen op de begrotingen van Verkeer en Waterstaat, het Rijkswegenfonds en het Mobiliteitsfonds beschikbaar waren voor de uitgaven aan weg-, water- en railinfrastructuur, zijn samengevoegd. Tevens worden uit dit fonds uitgaven in het kader van de Investeringsimpuls 1994–1998 gedaan. De middelen hiervoor zijn afkomstig uit het Fonds Economische Structuurversterking (FES).

Interdepartementale beleidsonderzoeken

De evaluatie van beleidsterreinen en ontwikkeling van beleidsvarianten volgens een door de regering vastgestelde interdepartementale procedure. Deze procedure voorziet onder meer in de totstandkoming van openbare rapportages.

Intertemporele compensatie

De mogelijkheid om onder bepaalde voorwaarden af te wijken van het algemene uitgangspunt van de budgetdiscipline dat de fasering van compensatiemaatregelen in de tijd parallel moet lopen aan de omvang van de problematiek.

Kas-Verplichtingenstelsel

Bij de rijksoverheid is een combinatie van het kas- en verplichtingenstelsel in gebruik. De uitgaven en ontvangsten worden toegerekend aan het tijdvak waarin de feitelijke uitgaven en ontvangsten plaatsvinden. Tevens wordt inzicht gegeven in de financiële consequenties van aangegane verplichtingen.

Lastenverlichting respectievelijk -verzwaring

Een verlaging (respectievelijk verhoging) van belastingtarieven dan wel verruiming (respectievelijk beperking) van fiscale aftrekmogelijkheden of een verlaging (respectievelijk verhoging) van de tarieven van de socialeverzekeringspremies.

Leen- en depositofaciliteit

Een budgettaire faciliteit waarvan dienstonderdelen van het Rijk die een baten-lastenstelsel voeren gebruik kunnen maken om bij de minister van Financiën geldmiddelen te lenen om investeringen te plegen, dan wel om rentedragend geld uit te zetten.

Loonbijstelling

Middelen die nodig zijn om de extra uitgaven van ministeries ten gevolge van loonstijgingen te financieren. Deze middelen worden gereserveerd op de aanvullende post Arbeidsvoorwaarden.

Macromutaties

Mutaties als gevolg van (geraamde) wijzigingen in het economische beeld.

Mee- en tegenvallerformule

De mee- en tegenvallerformule bij de inkomsten bepaalt voor de huidige kabinetsperiode hoe mee- en tegenvallers bij de inkomsten verdeeld (kunnen) worden over lastenverlichting en tekortreductie (bij een meevaller), en lastenverzwaring en tekortverhoging (bij een tegenvaller). Zolang het EMU-tekort nog boven de ¾% BBP ligt, worden meevallers voor 75% aangewend ten behoeve van EMU-tekortreductie en voor 25% ten behoeve van lastenverlichting. Bij een EMU-tekort lager dan ¾% geldt een verdeelsleutel tussen tekortreductie en lastenverlichting van 50%/50%. Bij een inkomstentegenvaller werkt de formule vergelijkbaar.

Microlastenontwikkeling (MLO)

De microlastenontwikkeling is het saldobedrag waarmee de belastingopbrengst verandert als gevolg van belastingmaatregelen dan wel als gevolg van aanwijsbare veranderingen in de systematiek van de premieheffing, alsmede de mutaties in de premieontvangsten anders dan uit hoofde van (macro-economische) grondslagmutaties.

Najaarsnota

Tussentijds overzicht van de lopende begrotingsuitvoering, waarin wordt aangegeven welke wijzigingen optreden ten opzichte van de Vermoedelijke Uitkomsten. De Najaarsnota moet uiterlijk op 1 december van het lopende begrotingsjaar bij de Staten-Generaal worden ingediend.

Netto-uitgaven

De voor het uitgavenkader relevante (bruto)uitgaven verminderd met de voor het uitgavenkader relevante ontvangsten. Bij de relevante ontvangsten gaat het grotendeels om niet-belastingontvangsten op de Rijksbegroting en om eigen betalingen in de zorgsector.

Netto-uitgaven Rijksbegroting in enge zin

Relevante uitgaven en niet-belastingontvangsten van de rijksbegroting exclusief de uitgaven en niet-belastingontvangsten van de rijksbegroting die tot de sector Sociale zekerheid en arbeidsmarkt dan wel tot de sector Zorg worden gerekend. Tevens worden de relevante uitgaven gecorrigeerd voor enkele incidentele posten.

Netto-uitgaven Sociale zekerheid en arbeidsmarkt

De budgetdisciplinesector Sociale zekerheid en arbeidsmarkt omvat de sociale zekerheid op de rijksbegroting alsmede de uitgaven van de sociale fondsen. Voor de sociale fondsen is het totaal van uitkeringen en administratiekosten relevant. Het bovenwettelijke gedeelte blijft buiten beschouwing.

Netto-uitgaven zorgsector

De uitgaven die tot het Budgettair Kader Zorg (BKZ) worden gerekend. Het BKZ omvat de via de AWBZ, ZFW en particuliere verzekeraars (voorzover betrekking hebbend op de particulier verzekerde voorzieningen die ook in het ZFW-verzekerde pakket zijn opgenomen) gefinancierde netto-uitgaven alsmede de via de rijksbegroting gefinancierde netto-uitgaven die tot de zorgsector worden gerekend. Bij het collectief gefinancierde deel van het BKZ worden de via de particuliere verzekeraars gefinancierde uitgaven niet meegenomen, met uitzondering van de via de omslagbijdrage WTZ gefinancierde uitgaven.

Niet-belastingontvangsten (of -middelen)

Alle begrotingsontvangsten van het Rijk die niet tot de belastingen worden gerekend. Het betreft een zeer heterogene groep. Het gaat daarbij vooral om ontvangsten die samenhangen met verleende overheidsdiensten en kredietverlening door het Rijk, sommige ontvangsten die als collectieve lasten worden aangemerkt, de aardgasbaten (exclusief vennootschapsbelasting) en incidentele ontvangsten uit de verkoop van staatsdeelnemingen.

Nominale mutaties

Mutaties als gevolg van wijzigingen in de lonen en prijzen.

Ombuiging

Beleidsmatige verlaging van de netto-uitgaven ten opzichte van een eerder vastgelegd ijkpunt.

Openeinderegeling

Regeling op grond waarvan derden buiten de overheid recht hebben op een geldelijke bijdrage van de overheid of van de sociale fondsen. Deze derden moeten voldoen aan in de regeling vastgestelde voorwaarden. Anders dan door het aanpassen van deze voorwaarden, kan de overheid het beroep op een openeinderegeling niet beheersen.

Overboeking

Een verschuiving van begrotingsuitgaven tussen verschillende begrotingen of budgetdisciplinesectoren.

Overige publiekrechtelijke lichamen (OPL)

Gemeenten, provincies, gemeenschappelijke regelingen, waterschappen en het bijzonder onderwijs.

Participatiegraad

Het aantal mensen dat deelneemt aan het arbeidsproces in procenten van de beroepsbevolking, gedefinieerd in personen in de leeftijdscategorie 15 tot en met 64 jaar.

Prestatiegegevens

Kwantitatieve informatie over de prijs en kwaliteit van producten en diensten enerzijds en de resultaten (effecten) die met overheidsbeleid worden beoogd of behaald anderzijds.

Prijsbijstelling

Tegemoetkoming voor de extra uitgaven van ministeries ten gevolge van prijsstijgingen. Deze middelen worden gereserveerd op de aanvullende post prijsbijstelling.

Prijsontwikkeling van het Bruto Binnenlands Product (pBBP)

De nominale component in de beloningen van de productiefactoren in het Nederlandse productieproces Op basis van pBBP worden de reële uitgavenkaders en de inkomstenijklatten omgerekend in lopende prijzen, zodat de geraamde inkomsten en uitgaven er aan kunnen worden getoetst.

Provinciefonds

Fonds waaruit jaarlijks (algemene) uitkeringen worden gedaan aan de provincies, ter dekking van een deel van hun uitgaven. De jaarlijkse groei van het fonds op basis van de ontwikkeling van de netto-gecorrigeerde rijksuitgaven, wordt het accres genoemd.

Rente (korte en lange)

De korte rente wordt gelijk verondersteld aan de driemaands interbancaire rente. De lange rente wordt gelijk verondersteld aan het rendement op langlopende staatsleningen.

Ruilvoet (van de collectieve sector)

De relatieve verhouding tussen het loon- en prijsniveau in de collectieve sector ten opzichte van het prijsniveau van het bruto binnenlands product (BBP).

Ruilvoetwinst (-verlies)

Een zodanig verschil in ontwikkeling tussen het prijsniveau van het bruto binnenlands product (BBP) enerzijds en het loon- en prijsniveau in de collectieve sector anderzijds, dat er sprake is van een uitgavenmeevaller (respectievelijk uitgaventegenvaller) ten opzichte van het uitgavenkader.

Sociale fondsen

Fondsen waaruit uitkeringen en voorzieningen worden verstrekt krachtens socialeverzekeringswetten. De financiering vindt voor het overgrote deel plaats via sociale premies en rijksbijdragen.

Stabiliteits- en Groeipact (en stabiliteitsprogramma

Samenstel van Europese afspraken, waarin de lidstaten van de Europese Unie zich verplichten om op middellange termijn te streven naar een begrotingssaldo dat nabij evenwicht is of een overschot vertoont. In dit kader stellen de lidstaten elk jaar een stabiliteitsprogramma op – een rapportage over de stand van en verwachtingen voor de economie en overheidsfinanciën.

Trendmatig begrotingsbeleid

Bij een trendmatig begrotingsbeleid wordt, op basis van doelstellingen of randvoorwaarden voor het overheidstekort en de lastenontwikkeling, aan het begin van de kabinetsperiode een uitgavenkader vastgesteld. Daar wordt tijdens de kabinetsperiode op gekoerst. Mutaties die tijdens die periode in de belasting- en premieontvangsten optreden komen tot uitdrukking in een mutatie van het saldo en van de lasten. De verdeling van de mutaties in de inkomsten over schuldaflossing en lasten geschiedt op basis van de mee- en tegenvallerformule voor de inkomsten.

Uitgavenkader (of ijklijn)

Plafondwaarden voor de netto-uitgaven in de collectieve sector. Binnen de collectieve sector worden drie sectoren onderscheiden: de Rijksbegroting in enge zin, de Sociale zekerheid en arbeidsmarkt en de Zorg. De uitgavenkaders zijn uitgedrukt in reële termen. Dat betekent dat de in guldens gemeten uitgavenkaders, wanneer de algemene nominale ontwikkeling zich anders ontwikkelt dan bij het regeerakkoord werd voorzien, daarvoor worden aangepast.

Uitgavenprioriteiten

Beleidsmatige verhoging van uitgaven (intensiveringen).

Uitgavenreserve

De in de begroting opgenomen uitgavenreserve is bedoeld voor het opvangen van eventuele tegenvallers die zich gedurende de kabinetsperiode kunnen voordoen. Het gaat daarbij met name om tegenvallers door ruilvoetverliezen.

Vermoedelijke Uitkomsten

Ten tijde van de Miljoenennota voorziene uitkomsten van de begrotingsuitvoering van het lopende jaar.

Verzelfstandiging

Externe verzelfstandiging: taken worden bij of krachtens wet aan een verzelfstandigde eenheid buiten de rijksoverheid opgedragen. De ministeriële verantwoordelijkheid neemt af.

Interne verzelfstandiging: Delegatie van taken en bevoegdheden binnen de rijksoverheid. De ministeriële verantwoordelijkheid blijft intact.

Voorjaarsnota

Tussentijds overzicht van de lopende begrotingsuitvoering, waarin wordt aangegeven welke wijzigingen ten opzichte van de ontwerpbegroting noodzakelijk worden geacht. Deze nota moet uiterlijk op 1 juni van dat jaar bij de Staten-Generaal worden ingediend.

Voorlopige Rekening

De laatste budgettaire nota over de voorlopige realisatie van de begroting van het voorgaande jaar. Deze nota moet uiterlijk op 1 maart van het opvolgende begrotingsjaar door de minister van Financiën bij de Staten-Generaal worden ingediend.

Zelfstandig bestuursorgaan (ZBO)

Organen waaraan de uitoefening van een wettelijke taak is opgedragen, zonder dat er sprake is van (volledige) ondergeschiktheid aan de minister, en die voor de uitoefening van de taak uit collectieve middelen (rijksbijdragen en heffingen) worden gefinancierd.

2 NOTA OVER DE TOESTAND VAN 'S RIJKS FINANCIËN

Aangeboden 18 september 2001

Bijlagen bij de Miljoenennota 2002

TOELICHTING OP DE BIJLAGEN

In deze Miljoenennota zijn ten opzichte van eerdere jaren veel wijzigingen aangebracht in de bijlagen. Zo zijn bijlagen hernummerd, overgeplaatst naar begrotingen, inhoudelijk gewijzigd en ingedikt.

Bijlage 1 «Budgettaire kerngegevens» is omgevormd tot een soort van samenvattende bijlage met een op toegankelijke wijze gepresenteerd overzicht van de meest relevante budgettaire cijfers. Wie nadere informatie zoekt (gedetailleerdere cijfers e.d.) kan terecht in de erop volgende bijlagen.

Bijlage 2 «Uitgaven en niet-belastingontvangsten 2000–2006» omvat net als vorig jaar informatie over de uitgaven en niet-belastingontvangsten van de begrotingen in meerjarig perspectief, de opbouw van en de toetsing aan de uitgavenkaders en financiële informatie van de diverse agentschappen.

Bijlage 3 «De belasting- en premieontvangsten en de ijklatten voor de inkomsten» omvat net als vorig jaar informatie over de belastingopbrengsten, de ontvangsten aan sociale premies en de toetsing van de ontvangsten aan de inkomstenijklat.

Bijlage 4 «EMU-saldo, EMU-schuld, sociale fondsen en financieringsbehoefte» (vorig jaar genummerd als bijlage 10) geeft informatie voor de jaren 1990–2002 over de (EMU-)saldi van uitgaven en ontvangsten van de overheid aangevuld met cijfers over de (EMU-)schuld van de overheid. Voorts omvat de bijlage informatie over de exploitatie- en vermogenssaldi per afzonderlijk sociaal fonds.

Bijlage 5 (vorig jaar bijlage 4) geeft een actualisatie van het budgettaire overzicht van belastinguitgaven. Voor een uitgebreide toelichting op het toetsingskader fiscale instrumenten wordt verwezen naar de Miljoenennota 2001.

Bijlage 6 «Horizontale Toelichting» (vorig jaar bijlage 5) omvat voor de jaren 2002–2006 een toelichting op het verloop van jaar tot jaar van de uitgaven en ontvangsten per begroting van de rijksbegroting. Tevens geeft deze bijlage inzicht op hoofdlijnen van het verloop van de meerjarencijfers van de van de sectoren Zorg en Sociale zekerheid en arbeidsmarkt.

Bijlage 7 «Verticale Toelichting» (vorig jaar bijlage 6) omvat voor de jaren 2001–2006 een toelichting op de mutaties in de begrotingen van de rijksbegroting sinds de Miljoenennota 2001. Tevens geeft deze bijlage inzicht in de mutaties van de sectoren Zorg en Sociale zekerheid en arbeidsmarkt.

Bijlage 8 «Interdepartementale beleidsonderzoeken» (vorig jaar bijlage 7) is de uitwerking van een toezegging ter zake aan het parlement. Dit jaar staat de evaluatie centraal. Vorig jaar werd aandacht besteed aan de nieuwe ronde van interdepartementale beleidsonderzoeken en aan de politieke besluitvorming. Hierover is reeds gerapporteerd in een separate brief aan het parlement.

Bijlage 9 «Staatsbalans» omvat de staatsbalans ultimo 2000. In het Financieel Jaarverslag van het Rijk was al een pro forma Staatsbalans 2000 opgenomen. Vorig jaar was de staatsbalans opgenomen als bijlage 11 tezamen met het tienjarenoverzicht van de economische categorieën. Dit laatste overzicht is komen te vervallen met ingang van deze Miljoenennota. Het Centraal Planbureau publiceert namelijk al overzichten naar economische groepen voor de gehele collectieve sector in onder meer de Macro Economische Verkenningen en het Centraal Economisch Plan.

In totaal vier bijlagen maken geen deel meer uit van deze Miljoenennota. Het betreft de bijlagen «Financiën decentrale overheden» (vorig jaar bijlage 8), «Nederland en de financiën van de Europese Unie» (vorig jaar bijlage 9), «Beleidscoördinatie in de Europese Unie» (vorig jaar bijlage 12) en «Fiscale aspecten van het eigenwoningbezit» (vorig jaar bijlage 13). Informatie over de financiën van decentrale overheden maakt in het vervolg deel uit van de begroting van het Gemeentefonds.

Informatie over Nederland en de financiën van de Europese Unie maakt in het vervolg onderdeel uit van de begroting van Buitenlandse Zaken en van de Staat van de Unie. Informatie over beleidscoördinatie in de Europese Unie maak in het vervolg deel uit van de begroting van Financiën. Tevens omvat hoofdstuk 2 van deze Miljoenennota enige passages over beleidscoördinatie in de Europese Unie. De bijlage «Fiscale aspecten van het eigenwoningbezit» betrof een eenmalige toezegging aan het parlement.

1 BUDGETTAIRE KERNGEGEVENS

In onderstaande tabel wordt de opbouw van het EMU-saldo weergegeven, alsmede de hoogte van de EMU-schuld.

¹ Exclusief de opbrengsten van de UMTS-veiling van 0,7% BBP.

In onderstaande tabellen wordt per uitgavenkader de stand van de kadertoetsing weergegeven. Voor de kadertoetsing van de sector Sociale zekerheid en arbeidsmarkt en de sector Zorg zijn niet alleen de begrotingsgefinancierde uitgaven (zie tabel 1.1) van belang maar ook de premiegefinancierde uitgaven. Bij de sector Zorg is van belang dat van de totale uitgaven aan zorg 86% collectief gefinancierd wordt, de overige 14% wordt gefinancierd door de particuliere ziektekostenverzekeraars. Voor een uitgebreide toelichting op de kadertoetsing wordt verwezen naar bijlage 2.

In tabel 1.5 worden de uitgaven per begroting weergegeven. Met betrekking tot de begroting Nationale Schuld worden de rente op de staatsschuld en de aflossingen apart weergegeven. Tevens zijn de uitgaven van Verkeer en Waterstaat, het Infrastructuurfonds en het FES tezamen weergegeven. Hierbij is tevens rekening gehouden met de post consolidatie (zie tabel 2.1. in bijlage 2), dit met het oog op het voorkomen van dubbeltellingen. Het FES en Verkeer en Waterstaat dragen beide bij aan het Infrastructuurfonds. Deze bijdragen worden beschouwd als uitgaven van het FES en VenW.

¹ De belastingafdrachten aan de Europese Unie worden vanaf 2002 verantwoord op de begroting van Buitenlandse Zaken.

² Deze post is in 2002 hoger dan in 2000 en 2001 vanwege het feit dat in 2002 zaken als de loon- en prijsbijstelling nog op een aanvullende post zijn gereserveerd. In 2000 en 2001 zijn deze reeds aan de diverse begrotingen toegevoegd.

³ Het betreft hier voornamelijk aflossing op leningen die aflopen en waarbij direct herfinanciering plaatsvindt.

Inkomsten

In de onderstaande tabellen worden de ontvangsten van de collectieve sector en een uitsplitsing van de belastingontvangsten weergegeven. De belastingen zijn terug te vinden in tabel 1.1 van deze bijlage. De premies en de gasbaten maken onderdeel uit van het in tabel 1.1 opgenomen EMU-saldo Sociale Fondsen respectievelijk de netto-uitgaven niet relevant voor enig kader. Voor een nadere toelichting van deze ontvangsten wordt verwezen naar bijlage 3.

¹ Inclusief niet aan afzonderlijke belastingsoorten toe te rekenen belastingontvangsten.

In tabel 1.8 wordt de ontwikkeling van de inkomstenmeevaller ten opzichte van het regeerakkoord weergegeven. In 2002 neemt de totale inkomstenmeevaller met 1,6 miljard euro toe. In tabel 1.9 worden de inkomsten aan de inkomstenijklat getoetst. Voor een nadere toelichting omtrent de inkomstenmeevaller wordt verwezen naar paragraaf 3.6 en bijlage 3.

¹ Dit betreft de meevaller 1999–2000, de meevaller 1999 wordt gepresenteerd in tabel 3.6.1.

² Inclusief milieu- en landbouwheffingen.

¹ Inclusief milieu- en landbouwheffingen.

2 DE UITGAVEN EN NIET-BELASTINGONTVANGSTEN 2000–2006

¹ In deze tabel zijn de uitgaven voor Internationale Samenwerking toegerekend aan de begrotingen waarop deze worden verantwoord.De totale uitgaven voor Internationale Samenwerking zijn tussen haakjes vermeld.

¹ In deze tabel zijn de niet-belastingontvangsten voor Internationale Samenwerking toegerekend aan de begrotingen waarop deze worden verantwoord.De totale niet-belastingontvangsten voor Internationale Samenwerking zijn tussen haakjes vermeld.

2.3 Rijksbegroting in enge zin

Toelichting

Tabel 2.3.1 geeft een toelichting op de opbouw van de actuele netto-uitgaven onder de ijklijn Rijksbegroting in enge zin. De netto-uitgaven omvatten de totale begrotingsuitgaven minus de totale niet-belastingontvangsten. De verdeling van de uitgaven en niet-belastingontvangsten over de begrotingen is terug te vinden in de tabellen 2.1 en 2.2 van deze bijlage.

Om de totale netto-begrotingsuitgaven te herleiden tot de netto-uitgaven vallend onder de ijklijn Rijksbegroting in enge zin, worden er diverse correcties aangebracht, weergegeven in de regels 3 tot en met 8. Deze correcties hebben ten eerste tot doel om dubbeltellingen tussen de verschillende budgetdisciplinesectoren te voorkomen (dit betreft de uitgaven van de sector sociale zekerheid en arbeidsmarkt en de sector zorg op de rijksbegroting en de onderlinge betalingen). Daarnaast wordt gecorrigeerd voor een aantal incidentele factoren die het zicht op de structurele ontwikkeling vertekenen en daarmee een stabiel begrotingsbeleid bemoeilijken.

Tabel 2.3.2 geeft de opbouw van de ijklijn weer. De ijklijn is de weerslag van de uitgavenvoornemens uit het Regeerakkoord.

In tabel 2.3.3 is weergegeven hoe de actuele raming van de uitgaven zich verhoudt tot de ijklijn in lopende prijzen. De ijklijn in lopende prijzen is te bepalen door de reële ijklijn te corrigeren voor de huidige raming van de prijsontwikkeling van het BBP. Daarnaast wordt gecorrigeerd voor de aanwending van de uitgavenreserve, de overboekingen tussen de sector Sociale zekerheid en arbeidsmarkt en de sector Zorg enerzijds en de Rijksbegroting-in-enge-zin anderzijds en tot slot voor statistische factoren. Door deze correcties kan een zinvolle vergelijking tussen de actuele uitgaven en de ijklijn worden gemaakt.

De uitgavenreserve is een extra buffer die als aparte post is toegevoegd onder het totaal van de uitgavenkaders. De overboekingen bestaan grotendeels uit een overboeking van de EWLW-banen (Extra Werkgelegenheid voor Langdurig Werklozen) naar de sector Sociale zekerheid en arbeidsmarkt en uit een overboeking van middelen voor maatschappelijke opvang en verslavingszorg naar de sector Zorg. Vanaf 2001 vindt er bovendien een overboeking naar de sector Sociale zekerheid en arbeidsmarkt plaats als gevolg van de overheveling van het Fonds Werk en Inkomen. De correcties als gevolg van statistische factoren betreffen met name de budgettaire neutrale verwerking van de afschaffing van de omroepbijdrage, waarvoor ook de ijklatten zijn gecorrigeerd.

2.4 Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt

Toelichting

Tabel 2.4.1 geeft de actuele ramingen weer van de netto-uitgaven die vallen onder de ijklijn Sociale zekerheid en arbeidsmarkt. Het uitvoeringsfonds voor de overheid (UFO) wordt dit jaar voor het eerst gepresenteerd. Het betreft hier een saldo van ontvangsten en uitgaven. Deze ramingen komen overeen met de ramingen in de Sociale Nota 2002.

In tabel 2.4.2 staat de ijklijn Sociale zekerheid en arbeidsmarkt. De ijklijn komt overeen met de uitgavenraming van de verschillende regelingen in de Miljoenennota 1999 en de Sociale Nota 1999.

In tabel 2.4.3 is weergegeven hoe de actuele uitgaven zich verhouden tot de ijklijn in lopende prijzen. De ijklijn in lopende prijzen is te bepalen door de reële ijklijn te corrigeren voor de huidige raming van de prijsontwikkeling van het BBP. Verder is ook hier gecorrigeerd voor de overboekingen van en naar de overige budgetdisciplinesectoren en statistische factoren. Door genoemde correcties kan een zinvolle vergelijking gemaakt worden tussen de actuele uitgaven en de ijklijn.

Bij de overboekingen zijn de belangrijkste mutaties de overboeking van de EWLW-banen (Extra Werkgelegenheid voor Langdurig Werklozen) vanuit zowel de sector Rijksbegroting-in-enge-zin als de sector Zorg en de overboeking als gevolg van de overheveling van het Fonds Werk en Inkomen vanuit de sector Rijksbegroting-in-enge-zin. Voorts zijn de zogenaamde bruteringseffecten van de uitkeringen herberekend en als statistische mutatie verwerkt.

2.5 Zorg

Toelichting

Tabel 2.5.1 geeft de raming van de actuele netto-uitgaven weer die vallen onder het Budgettair Kader Zorg. De netto BKZ-uitgaven bestaan uit premiegefinancierde en begrotingsgefinancierde uitgaven. De premiegefinancierde uitgaven zijn uitgaven betreffende het basis zorgpakket, waarvan de regering vindt dat het voor iedereen toegankelijk moet zijn (AWBZ- en ZFW-pakket). De begrotingsgefinancierde uitgaven betreffen uitgaven van de begroting van VWS, verminderd met de niet-belastingontvangsten, voor zover relevant voor het BKZ.

In tabel 2.5.2 is het Budgettair Kader Zorg weergegeven, in tabel 2.5.3 staat de ijklijn zorg. De ijklijn zorg bestaat uit het collectief gefinancierde gedeelte van het BKZ.

Tabel 2.5.4 geeft weer hoe de actuele uitgaven zich verhouden tot het Budgettair Kader Zorg en de ijklijn zorg, beide in lopende prijzen. Hiertoe is gecorrigeerd voor de actuele prijsontwikkeling van het BBP. Daarnaast is gecorrigeerd voor de aanwending van de uitgavenreserve, de overboekingen en statistische factoren. De twee belangrijkste overboekingen zijn een ontvangst van het ministerie van Justitie voor TBS-klinieken en een overboeking van arbeidsmarktmiddelen naar de jeugdzorg.

2.6 Agentschapsbegrotingen 2002

Toelichting

Agentschappen werken op basis van het stelsel van baten en lasten. In tabel 2.6.1 wordt een totaaloverzicht gegeven van de door de verschillende agentschappen gegenereerde baten en lasten.

Toelichting

Om de invloed op het EMU-saldo te bepalen moeten de begrotingen van agentschappen vertaald worden in kastermen. Deze vertaling komt erop neer dat lasten tot uitgaven en baten tot ontvangsten moeten worden herleid, waarbij alleen de uitgaven aan derden en ontvangsten van derden relevant zijn voor het EMU-saldo. Deze boekhoudkundige bewerking levert tabel 2.6.2 op, waarin is opgenomen het geconsolideerde saldo van uitgaven aan derden minus ontvangsten van derden van alle agentschappen.

Het totaal geconsolideerde saldo van de agentschappen is meegenomen in de berekening van het EMU-saldo in bijlage 4.

Toelichting

Tabel 2.6.3 geeft een overzicht van het beroep op de leenfaciliteit door de verschillende agentschappen alsmede de aflossingen op de leningen.

Het beroep op de leenfaciliteit in 2000 is eenmalig hoog vanwege de in 2000 doorgevoerde veranderingen in de financieringswijze van agentschappen. In dat kader hebben de agentschappen een beroep op de leenfaciliteit gedaan voor de overdracht van vermogensbestanddelen van circa 237 miljoen euro.

Een dergelijk beroep op de leenfaciliteit doet zich in 2001 alleen maar voor bij de Economische Voorlichtingsdienst en in 2002 bij het Bureau Industriële Eigendom.

Over het algemeen geldt dat in jaren 2001 en 2002 alleen een beroep op de leenfaciliteit wordt gedaan voor nieuwe investeringen.

3 DE BELASTING- EN PREMIEONTVANGSTEN EN DE IJKLATTEN VOOR DE INKOMSTEN

Deze bijlage bevat in de paragrafen 3.1 tot en met 3.4 een toelichting op de raming van de belastingontvangsten voor 2001 en 2002. Voor een uitgebreidere toelichting wordt verwezen naar de memorie van toelichting in begroting IX-B. Daar wordt de raming nader kwantitatief onderbouwd. In paragraaf 3.5 is een belastingraming voor de jaren 2003 tot en met 2006 opgenomen. In paragraaf 3.6 wordt de raming van premieontvangsten vermeld. In paragraaf 3.7 worden de totale geraamde overheidsinkomsten in 2002 getoetst aan de inkomstenijklat 2002 en wordt de inkomstenmeevaller 2002 toegelicht.

3.1 De belastingramingen voor 2001 en 2002

In tabel 3.1.1 staan per belastingsoort de gerealiseerde kasontvangsten in 2000 en de actuele belastingramingen voor 2001 en 2002 weergegeven.

¹ Bruto afdracht inclusief perceptievergoedingen.

3.2 De belastingontvangsten in 2001

In tabel 3.2.1 zijn voor 2001 de belangrijkste mutaties ten opzichte van de Voorjaarsnota 2001 vermeld.