Bijlagen bij de Miljoenennota 2003

Toelichting op de bijlagen

De Miljoenennota 2003 omvat in totaal tien bijlagen. De bijlagen 1 tot en met 9 betreffen de «standaardbijlagen» van de Miljoenennota. Bijlage 10 «Begrotingsregels» is nieuw en omvat de integrale set van regels begrotingsbeleid voor de inkomsten en uitgaven.

Bijlage 1 «Budgettaire kerngegevens» is een soort samenvattende bijlage. Op toegankelijke wijze wordt een overzicht gepresenteerd van de meest relevante budgettaire cijfers. Wie nadere informatie zoekt (gedetailleerde cijfers e.d.), kan terecht in de erop volgende bijlagen.

Bijlage 2 «Uitgaven en niet-belastingontvangsten 2001–2007» omvat informatie over de uitgaven en niet-belastingontvangsten van de begrotingen in meerjarig perspectief, de opbouw van en de toetsing aan de uitgavenkaders en financiële informatie van de diverse agentschapen.

Bijlage 3 «De belasting- en premieontvangsten» bevat informatie over de belastingopbrengsten en de ontvangsten aan sociale premies.

Bijlage 4 «EMU-saldo, EMU-schuld, sociale fondsen en financieringsbehoefte» geeft informatie voor de jaren 1990–2003 over de (EMU-)saldi van uitgaven en ontvangsten van de overheid, aangevuld met cijfers over de (EMU-)schuld van de overheid. Voorts omvat de bijlage informatie over de exploitatie- en vermogenssaldi per afzonderlijk sociaal fonds.

Bijlage 5 «Belastinguitgaven» geeft een actualisatie van het budgettaire overzicht van belastinguitgaven. Voor het toetsingskader belastinguitgaven zij verwezen naar annex 2 van bijlage 10.

Bijlage 6 «Horizontale Toelichting» omvat voor de jaren 2002–2007 een toelichting op het verloop van jaar tot jaar van de uitgaven en ontvangsten per begroting van de rijksbegroting. Tevens geeft deze bijlage inzicht op hoofdlijnen van het verloop van de meerjarencijfers van de sectoren Zorg en Sociale zekerheid en arbeidsmarktbeleid.

Bijlage 7 «Verticale Toelichting» omvat voor de jaren 2002–2007 een toelichting op de mutaties in de begrotingen van de rijksbegroting sinds de Miljoenennota 2002. Tevens geeft deze bijlage inzicht in de mutaties van de sectoren Zorg en Sociale zekerheid en arbeidsmarkt.

Bijlage 8 «Interdepartementale beleidsonderzoeken» omvat de voortgang van de politieke besluitvorming over de resultaten van de interdepartementale beleidsonderzoeken in de rondes 1999 tot en met 2001.

Bijlage 9 «Staatsbalans» omvat de staatsbalans ultimo 2001, aangevuld met het garantie-overzicht. In het Financieel Jaarverslag van het Rijk over 2001 was al een pro forma Staatsbalans 2001 opgenomen.

Bijlage 10 «Begrotingsregels» omvat de integrale set van de regels voor het begrotingsbeleid over de inkomsten en uitgaven. Het betreft een actualisatie van de eerdere regels zoals het laatst verwoord in de Miljoenennota 1999.

1 Budgettaire kerngegevens

* excl. aflossing en uitgifte vaste schuld en incl. verkooptaakstelling

¹ EMU-saldo Sociale Fondsen 2003–2006 inclusief conditionele lastenverlichting.

In de tabellen 1.2–1.4 wordt per uitgavenkader eerst de bepaling van de reële ijklijnen weergegeven. De reële ijklijnen worden bepaald door de meerjarencijfers (relevant voor de respectievelijke ijklijnen) stand Miljoenennota 2003 te defleren met de raming voor de prijsontwikkeling van de Nationale Bestedingen (NB-deflator) uit de MEV2003. Vervolgens wordt weergegeven hoe de actuele raming van de uitgaven zich verhoudt tot de ijklijn in lopende prijzen. De ijklijn in lopende prijzen is te bepalen door de reële ijklijn te corrigeren voor de actuele raming van de NB-deflator. Daarnaast wordt gecorrigeerd voor de aanwending van de uitgavenreserve, de overboekingen tussen de sector Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt en de sector Zorg enerzijds en de Rijksbegroting-in-enge-zin anderzijds en tot slot voor statistische factoren. Bij de start van de kabinetsperiode is de actuele raming van de NB-deflator gelijk aan de NB-deflator die gebruikt wordt voor de bepaling van de reële ijklijnen.

Voor de kadertoetsing van de sector Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt zijn niet alleen de begrotingsgefinancierde uitgaven (zie tabel 1.1) van belang, maar ook de premiegefinancierde uitgaven (zie tabel 2.3 Bijlage 2). Bij de sector Zorg is van belang dat van de totale uitgaven aan zorg (Budgettair Kader Zorg, BKZ) 86¾% collectief gefinancierd wordt, de overige 13¼% wordt gefinancierd door de particuliere ziektekostenverzekeraars.

In tabel 1.5 wordt het totaal van de ijklijnen weergegeven.

2 De uitgaven en niet-belastingontvangsten 2001–2007

¹ In deze tabel zijn de uitgaven voor Internationale Samenwerking toegerekend aan de begrotingen waarop deze worden verantwoord. De totale uitgaven voor Internationale Samenwerking zijn tussen haakjes vermeld.

¹ In deze tabel zijn de niet-belastingontvangsten voor Internationale Samenwerking toegerekend aan de begrotingen waarop deze worden verantwoord. De totale niet-belastingontvangsten voor Internationale Samenwerking zijn tussen haakjes vermeld.

Tabel 2.3 geeft een overzicht van de netto premiegefinancierde uitgaven in de sector SZA, onderverdeeld naar de verschillende fondsen.

Tabel 2.4 geeft een overzicht van de uitgaven in de sector Zorg.

Tabel 2.5 geeft een overzicht van de belangrijkste posten vallend onder «netto uitgaven niet relevant voor enig kader» uit tabel 1.1 van Bijlage 1.

Toelichting

Agentschappen werken op basis van het stelsel van baten en lasten. In bovenstaande tabel wordt een totaaloverzicht gegeven van de door de verschillende agentschappen gegenereerde baten en lasten.

Toelichting

Om de invloed op het EMU-saldo te bepalen moeten de begrotingen van agentschappen vertaald worden in kastermen. Deze vertaling komt erop neer dat lasten tot uitgaven en baten tot ontvangsten moeten worden herleid, waarbij alleen de uitgaven aan derden en ontvangsten van derden relevant zijn voor het EMU-saldo. Deze boekhoudkundige bewerking levert bovenstaande tabel op, waarin is opgenomen het geconsolideerde saldo van uitgaven aan derden minus ontvangsten van derden van alle agentschappen.

Het totaal geconsolideerde saldo van de agentschappen is meegenomen in de berekening van het EMU-saldo in bijlage 10.

Toelichting

Bovenstaande tabel geeft een overzicht van het beroep op de leenfaciliteit door de verschillende agentschappen alsmede de aflossingen op de leningen.

Over het algemeen geldt dat alleen een beroep op de leenfaciliteit wordt gedaan voor nieuwe investeringen.

Een beroep op de leenfaciliteit voor de overdracht van vermogensbestandsdelen doet zich in 2001 voor bij de Economische Voorlichtingsdienst, in 2002 bij het Bureau Industriele Eigendomen in 2003 bij de RVV en de Belastingdienst.

3 De belasting- en premieontvangsten

Deze bijlage bevat een toelichting op de ramingen van belasting- en premieontvangsten. In het verleden werden de belastingen gepresenteerd op kasbasis en de premieontvangsten op transactiebasis. De belastingontvangsten worden nog altijd, overeenkomstig de Comptabiliteitswet, op kasbasis verantwoord, maar met ingang van deze Miljoenennota wordt tevens de aansluiting op EMU-basis vermeld. Ook de premieontvangsten zullen voortaan op EMU-basis worden gepresenteerd. Op deze wijze wordt de transparantie met het EMU-saldo verbeterd.

In deze bijlage worden tevens de inkomstendrempel en het kader voor de microlastenontwikkeling voor deze kabinetsperiode afgeleid.

Paragraaf 3.1 begint met een overzicht van de belastingraming voor 2002 en 2003. In paragraaf 3.2 worden de ramingsbijstellingen voor 2002 toegelicht ten opzichte van het voorgaande ramingsmoment (Voorjaarsnota 2002). Vervolgens bevat paragraaf 3.3 een toelichting op de ramingen voor 2003, die in deze Miljoenennota voor het eerst worden gepresenteerd. Voor een uitgebreidere toelichting op de ramingen en ramingsbijstellingen wordt verwezen naar de memorie van toelichting van begroting IX-B. Paragraaf 3.4 gaat in op de meerjarige belastingraming. Daarbij wordt aandacht geschonken aan de opbouw van de jaarlijkse groei gedurende deze kabinetsperiode, uitgesplitst naar maatregelen en endogene groei, waarbij de endogene groei nader wordt onderbouwd. Paragraaf 3.5 bevat een overzicht van de premieraming voor 2002 en 2003. In paragraaf 3.6 wordt de inkomstendrempel nader toegelicht. Tot slot bevat paragraaf 3.7 een overzicht van de microlastenontwikkeling voor deze kabinetsperiode. Deze tabel zal als kader gelden voor de toekomstig beleid. Tevens wordt een aansluiting gegeven met de cijferopstelling uit het Strategisch Akkoord.

3.1 De belastingraming voor 2002 en 2003

Tabel 3.1.1 bevat een overzicht van de raming van de belastingontvangsten 2002 en 2003 op kasbasis en de aansluiting naar de belastingontvangsten op EMU-basis1.

Als gevolg van afronding kan de som der delen afwijken van het totaal.

3.2 De belastingontvangsten in 2002

In tabel 3.2.1 is de raming voor 2002 opgenomen en zijn de belangrijkste mutaties ten opzichte van de Voorjaarsnota 2002 vermeld. Deze paragraaf bevat een toelichting op de ramingsbijstellingen in 2002.

¹ Inclusief niet aan afzonderlijke belastingsoorten toe te rekenen belastingontvangsten.

Als gevolg van afronding kan de som der delen afwijken van het totaal.

Ten opzichte van de Voorjaarsnota 2002 is de raming voor de totale belastingontvangsten op kasbasis met 1,7 miljard neerwaarts bijgesteld. De ramingsbijstellingen vloeien voort uit bijstellingen in het economisch beeld van de Macro Economische Verkenning 2003 (MEV 2003) en uit inzichten ontleend aan de kasrealisaties en aanslagontwikkelingen tot en met juli. De ramingsbijstelling op EMU-basis is 1,9 miljard. De bijstelling van de aansluiting is veroorzaakt door verbeterde inzichten in het specifieke patroon van de EMU-relevante ontvangsten in de maand januari.

Sinds de Voorjaarsnota is het economisch beeld verslechterd. Zo is bijvoorbeeld de volumegroei van het BBP gehalveerd tot ¾% en die van de particuliere consumptie meer dan gehalveerd tot 1¼%. De prijzen zijn opwaarts bijgesteld, maar per saldo is de totale nominale stijging van zowel het BBP als de particuliere consumptie gedaald. Ook de winstontwikkeling voor bedrijven is neerwaarts bijgesteld.

Deze ontwikkelingen zijn van invloed op de belastingontvangsten.

De raming van de kostprijsverhogende belastingen op kasbasis is ondanks het verslechterde economische beeld 0,1 miljard opwaarts bijgesteld. Dit wordt veroorzaakt door de opwaartse ramingsbijstelling van 0,6 miljard bij de accijnzen. Deze bijstelling houdt vrijwel geheel verband met de gunstige kasrealisaties tot en met juli. Het beeld bij de overige kostprijsverhogende belastingen is wel overeenkomstig het bijgesteld economisch beeld. De raming van de omzetbelasting is neerwaarts bijgesteld met 0,3 miljard, waarvan ruim 0,1 miljard verband houdt met de daling van de particuliere consumptie. Daarnaast heeft 0,2 miljard betrekking op de neerwaartse bijstelling van verwachte BTW-opbrengsten op infrastructuur van het Openbaar Vervoer. De raming van de belasting op personenauto's en motorrijwielen is neerwaarts bijgesteld met 0,1 miljard, hetgeen wordt veroorzaakt door de neerwaartse bijstelling van de verwachte verkoop van motorvoertuigen. De raming van de motorrijtuigenbelasting is met 0,1 miljard neerwaarts bijgesteld vanwege tegenvallende kasopbrengsten tot en met juli. De raming van de overige kostprijsverhogende belastingen is per saldo nauwelijks gewijzigd.

Het verslechterd economisch beeld heeft bij de raming van de belastingen op inkomen, winst en vermogen geleid tot een neerwaartse bijstelling van 1,9 miljard. De grootste neerwaartse bijstelling betreft de raming van de vennootschapsbelasting (1,4 miljard). Deze bijstelling houdt verband met de lagere winstontwikkeling van bedrijven over oude belastingjaren. Van de neerwaartse bijgestelde raming van de vennootschapsbelasting heeft 0,4 miljard betrekking op het belastingjaar 1998 en ouder en 0,6 miljard op belastingjaar 2001. Bijstellingen van dergelijke omvang zijn voor de vennootschapsbelasting vanwege het volatiele karakter niet ongebruikelijk. De inkomstenbelasting is 0,1 miljard opwaarts bijgesteld. Dit heeft voornamelijk betrekking op de hoger dan verwachte kasrealisaties tot en met juli over belastingjaar 2001. Het bijgestelde economisch beeld heeft niet tot aanpassingen geleid. De raming van de loonbelasting is met 0,3 miljard neerwaarts bijgesteld op basis van kasrealisaties tot en met juli en is in lijn met de neerwaartse bijstelling van de geraamde contractloonstijging. De dividendbelasting is met 0,1 miljard neerwaarts bijgesteld als gevolg van de neerwaartse bijstelling van de verwachte winstontwikkeling van bedrijven. Deoverige belastingen op inkomen, winst en vermogen zijn met 0,1 miljard neerwaarts bijgesteld, hetgeen geheel betrekking heeft op de successierechten. Dit houdt verband met de minder gunstige waardeontwikkeling van vermogenstitels.

3.3 De belastingontvangsten in 2003

In deze paragraaf wordt de ontwikkeling van de geraamde belastingontvangsten in 2003 ten opzichte van 2002 op hoofdlijnen nader toegelicht. Een uitgebreid overzicht van de raming voor 2003 naar alle belastingsoorten is opgenomen in paragraaf 3.1.

¹ Inclusief niet aan afzonderlijke belastingsoorten toe te rekenen belastingontvangsten.

Als gevolg van afronding kan de som der delen afwijken van het totaal

Op EMU-basis bedragen de totale belastingontvangsten in 2003 naar verwachting 112,1 miljard en op kasbasis 111,8 miljard. De geraamde stijging van de belastingopbrengsten op kasbasis is het saldo van 0,4 miljard lagere ontvangsten door maatregelen en voor 4,0 miljard hogere opbrengsten door endogene ontwikkelingen. Beide aspecten worden hieronder afzonderlijk toegelicht. De aansluiting op EMU-basis in 2003 herstelt zich naar verwachting van het incidenteel lage niveau in 2002 tot 0,3 miljard. In 2002 was het verschil tussen de opbrengst op kasbasis en EMU-basis incidenteel laag door het specifieke ontvangstenpatroon in januari en februari 2002. Ten opzichte van het normale patroon was circa 0,4 miljard van de belastingontvangsten reeds in januari ontvangen ten koste van de ontvangsten in februari.

3.3.1 Endogene groei belastingontvangsten 2003

De raming van de endogene groei is gebaseerd op het economisch beeld van de MEV 2003. De verwachte endogene toename van de totale belastingontvangsten (op kasbasis) bedraagt 4,0 miljard (3,7%) ten opzichte van 2002. Bij een groei van de belastingontvangsten die overeenkomt met de groei van het nominale BBP zou de stijging 1,0 miljard hoger zijn geweest. Het verschil wordt verklaard door een uiteenlopende groei van de onderliggende componenten van het BBP (samenstellingseffect) en incidentele factoren. In paragraaf 3.4 wordt hier dieper op ingegaan.

De endogene toename van de opbrengsten bij de kostprijsverhogende belastingen bedraagt naar verwachting 1,9 miljard ten opzichte van 2002. De raming voor de omzetbelasting neemt 3,4% toe (1,3 miljard) overeenkomstig de groei van de belaste bestedingscategorieën. De belasting op personenauto's en motorrijwielen neemt naar verwachting endogeen toe met 0,2 miljard op basis van de verwachte ontwikkeling van de autoverkopen. De raming van de accijnzen neemt per saldo endogeen toe met 0,1 miljard. Dit is het saldo van een toename van de accijns voor minerale oliën anders dan lichte olie (vanwege de verwachte toename van het wagenpark) en een daling van de accijns van lichte olie en de tabaksaccijns. De belastingen van rechtsverkeer nemen naar verwachting toe met 0,1 miljard. Dit is voornamelijk het gevolg van een toename van de overdrachtsbelasting als gevolg van een verwachte stijging van de huizenprijzen conform de inflatie. De verwachte endogene stijging van de motorrijtuigenbelasting bedraagt 0,1 miljard ten gevolge van een toename van het wagenpark. De overigekostprijsverhogende belastingen nemen naar verwachting toe met 0,2 miljard.

De endogene toename van de belastingen op inkomen, winst en vermogen bedraagt 2,0 miljard. De endogene daling van de inkomstenbelasting bedraagt 0,1 miljard en kan vooral verklaard worden uit een vertraagde doorwerking in de kasontvangsten van de winstontwikkeling van zelfstandigen in 2001 en 2002. De geraamde endogene toename van de loonbelasting bedraagt 1,4 miljard en is een gevolg van de verwachte loon- en werkgelegenheidsontwikkeling. De raming van de dividendbelasting daalt ten opzichte van 2002 met 0,1 miljard. In de Voorlopige Rekening 2001 is de opbrengst van de dividendbelasting in 2001 geanalyseerd. In dat jaar was sprake van een sterke stijging en is geconcludeerd dat er deels sprake was van een incidenteel hoge opbrengst die in latere jaren geleidelijk zou verdwijnen. De daling in 2003 wordt derhalve verklaard uit de doorwerking van de hoge ontvangsten in 2001. De vennootschapsbelasting neemt naar verwachting toe met 1,0 miljard. Dit is het saldo van een verwachte daling van de vennootschapsbelasting van de gassector van 0,2 miljard (ten gevolge van een verwachte daling van de olieprijs) en een toename van de vennootschapsbelasting van de niet-gassector van 1,2 miljard. Naar verwachting zal er in 2003 een herstel optreden van de winstpositie van de bedrijven. De endogene daling van de overige belastingontvangsten bedraagt 0,2 miljard. Deze daling betreft vrijwel geheel de successierechten. De successierechten waren in 2001 tijdelijk 300 miljoen achtergebleven in verband met startperikelen na de reorganisatie van het dienstvak Registratie & Successie en daarmee samenhangende automatiseringsproblemen. Dit bedrag wordt in 2002 alsnog geïnd, waardoor in 2003 de groei van de successierechten met 300 miljoen wordt gemitigeerd.

3.3.2 Het effect van maatregelen op de belastingontvangsten

De belastingontvangsten nemen als gevolg van maatregelen af met 0,4 miljard euro op kasbasis. Dit is het saldo van beleids- en overige maatregelen. De overige maatregelen betreffen vooral maatregelen in de uitvoeringssfeer, het BTW-compensatiefonds, BTW over investeringen in de infrastructuur en nabetalingen. Door maatregelen op transactiebasis nemen de ontvangsten toe met 0,9 miljard. Het verschil tussen kas- en transactiebasis wordt bij het Strategisch Akkoord met name veroorzaakt door de afschaffing van de basisaftrek lijfrente. Deze maatregel wordt in 2003 getroffen, maar zal pas in 2004 via de ingediende aangiftebiljetten voor de inkomensheffing tot kaseffecten leiden. Ook leiden maatregelen uit het belastingplan 2001 nog tot kaseffecten, terwijl de maatregelen al eerder op transactiebasis zijn genomen. Tot slot leiden nabetalingen tot een groot verschil tussen het effect van maatregelen op kas- en transactiebasis, omdat nabetalingen kasverrekeningen betreffen tussen de belastingopbrengst en premies volksverzekeringen over oude transactiejaren. In tabel 3.3.2 wordt een overzicht gegeven van de maatregelen voor 2003.

¹ Is geen onderdeel van het Belastingplan 2003. Totaal Belastingplan 2 185 mln.

² Dit betreft met name MOOZ- en WTZ-premie.

3.4 Meerjarige belastingramingen

De belastingraming voor de periode 2002–2007 wordt gepresenteerd in tabel 3.4.1. De ramingen voor 2002 en 2003 zijn in het voorgaande toegelicht. De belastingraming voor 2004–2006 is gebaseerd op het economisch beeld zoals geschetst in hoofdstuk 3 tabel 3.15 en de maatregelen die aan het Strategische Akkoord ten grondslag liggen. Voor 2007 heeft de raming een louter technisch karakter.

Een nadere duiding van de groei van de belastingopbrengst voor deze kabinetsperiode is samengevat in tabel 3.4.2. Hierbij wordt vooral ingegaan op de relatie met de economische groei, zowel reëel als nominaal. De groei van de belasting is daartoe onderverdeeld in het effect van maatregelen, endogene groei, kas/transactieverschillen en de aansluiting EMU-basis2, waarbij de endogene groei verder wordt uitgewerkt in economisch gerelateerde componenten.

Als gevolg van afronding kan de som der delen afwijken van het totaal.

Het effect van de maatregelen (op kasbasis) bestaat uit fiscale beleidsmaatregelen op het terrein van de belastingen en het effect van overige maatregelen die niet relevant zijn voor de microlastenontwikkeling (zoals nabetalingen en maatregelen in de uitvoeringssfeer). Voor 2003 bedraagt het effect – 0,45 miljard en is overeenkomstig het totaal van maatregelen uit tabel 3.3.2 uit de vorige paragraaf. In 2005 stijgt de belastingopbrengst sterk door maatregelen. Dit is met name het gevolg van de veronderstelde specifieke invulling van het compensatiepakket in verband met de stelselherziening in de zorgsector. Het belastingtarief in de eerste en tweede schijf in 2005 is 3%-punten verhoogd en de AOW-premie is 3%-punten verlaagd. Deze gedeeltelijke fiscalisering van de AOW leidt tot een verschuiving tussen de belasting- en premieopbrengst, die op kasbasis ook in 2006 nog zichtbaar is.

De aansluiting op EMU-basis is voor 2003 al toegelicht in paragraaf 3.3. In 2005 is er een incidenteel effect bij de aansluiting op EMU-basis, dat weer vervalt in 2006. Dit wordt eveneens veroorzaakt door de gedeeltelijke fiscalisering van de AOW in 2005, waarvan het effect op kasbasis gedeeltelijk neerslaat in januari 2006.

Voorts kan een kas-transactieverschil optreden. Voor een aantal belastingen geldt dat de verschuldigde belasting met betrekking tot een bepaald belastingjaar niet volledig in dat zelfde jaar wordt betaald. Dit geldt met name voor de vennootschapsbelasting en de inkomstenbelasting. De ontvangsten over een belastingjaar kunnen met een vertraging van vijf jaar of meer worden gerealiseerd. Over een langere periode nemen de belastingopbrengsten op kasbasis (het jaar dat de belasting wordt betaald) evenveel toe als op transactiebasis (het belastingjaar).

De endogene groei is in relatie tot de economische ontwikkeling onderverdeeld naar een drietal componenten. De eerste twee componenten betreffen de groei van de belastingopbrengst die zou resulteren bij een gelijke groei als die van het bruto binnenlands product (BBP), hetgeen overeenkomt met een progressiefactor gelijk aan 1. Bij deze groei blijft de druk van de belasting (exclusief beleid) ten opzichte van het BBP constant.

Uit de tabel blijkt duidelijk dat de nominale component (prijs-BBP) in de periode 2003–2006 in belang afneemt (afnemende inflatie en contractloonstijgingen), terwijl de reële groei van het BBP juist voor een toenemende groei van de belastingopbrengst zorg draagt.

Daarnaast is ook de samenstelling van de economische groei van belang. Ten gevolge van een uiteenlopende groei van de componenten van het BBP kan de groei van de belastingopbrengst afwijken van de groei van het BBP. Dit geldt zowel voor een afwijkende volumegroei als voor een afwijkende prijsontwikkeling van de onderscheiden onderdelen van het BBP. Het samenstellingseffect wordt enerzijds veroorzaakt doordat niet op alle componenten van het BBP in gelijke mate belasting drukt (op investeringen van bedrijven drukt bijvoorbeeld geen belasting, terwijl over investeringen in woningen BTW wordt geheven), anderzijds doordat voor een aantal belastingsoorten sprake is van een progressief tarief in plaats van een proportioneel tarief (loon- en inkomstenbelasting). Het samenstellingseffect is nader uitgesplitst in tabel 3.4.3.

Als gevolg van afronding kan de som der delen afwijken van het totaal.

Uit tabel 3.4.3 blijkt dat de bestedingen waarop de omzetbelasting drukt in de komende kabinetsperiode achterblijven bij het BBP. Daardoor blijft de groei van de opbrengst jaarlijks tot 250 miljoen achter bij de groei van het BBP. De accijnzen stijgen eveneens jaarlijks circa 250 miljoen minder dan op grond van het BBP verwacht zou mogen worden. Hiervan is de oorzaak dat een aantal accijnzen over volume-eenheden geheven wordt en dat de accijnzen ook historisch achterblijven bij de groei van het BBP. Bij de loon- en inkomstenbelasting komt duidelijk naar voren dat deze belastingen een progressieve structuur kennen. Zelfs bij een gelijke groei van de loonsom en het BBP zal de loon- en inkomstenbelasting sterker stijgen. Dit effect is sterker naarmate er meer sprake is van een reële loonstijging. In 2005 is dit effect het sterkst vanwege de tabelcorrectiefactor. De tabelcorrectiefactor wordt afgeleid uit de inflatie, waarbij er vanwege de systematiek sprake is van enige vertraging. Zo is de tabelcorrectiefactor gestegen van 1,8% in 2001 naar 3,1% in 2002 vanwege de doorwerking van de inflatie in 2000 en 2001, waardoor in 2002 de progressie van het belastingstelsel wordt gemitigeerd. De lagere inflatie in 2003 en 2004 komt pas in 2005 tot uiting in een duidelijke afname van de tabelcorrectiefactor, zodat de progressie van het stelsel in dat jaar duidelijk tot uiting komt. De vennootschapsbelasting opgebracht door de niet-gassector stijgt meer dan het BBP. Dit hangt samen met het geraamde herstel van de winsten (daling van de arbeidsinkomensquote). De vennootschapsbelasting-gas laat een daling zien, die wordt verklaard door de verwachte daling van de olieprijzen en stijging van de euro. De groei van de overige belastingen wijkt weinig af van de groei van het BBP.

Tot slot is er voor 2003 nog sprake van een doorwerking van 0,7 miljard vanuit ontwikkelingen uit oude jaren. De opbrengst van de dividendbelasting was in 2001 incidenteel hoog. In de Voorlopige Rekening 2001 is geanalyseerd dat deze stijging voor een deel incidenteel was. Dit drukt de groei van de dividendbelasting in 2003 met 0,4 miljard. Daarnaast was sprake van een tijdelijk effect bij de successierechten. In 2001 bleven de opbrengsten tijdelijk 0,3 miljard achter, welke in 2002 alsnog zou worden ontvangen. De groei in 2003 wordt daardoor met 0,3 miljard getemperd.

3.5 De premieontvangsten in 2002 en 2003

Tabel 3.5.1 bevat de ramingen voor de premieontvangsten voor 2002 en 2003. Deze ramingen zijn conform de ramingen van de Sociale Nota 2003 en de Zorgnota 2003. Een uitgebreid overzicht van deze ramingen is opgenomen in de Zorgnota 2003 voor wat betreft de AWBZ en de ZFW en de Sociale Nota 2003 voor wat betreft de overige fondsen. De groei van de premieopbrengsten is onderscheiden naar endogene ontwikkeling en maatregelen die relevant zijn voor de microlastenontwikkeling. De microlastenontwikkeling leidt voor de volksverzekeringen tot een opbrengstverhoging van 2,45 miljard, door de premieverschuiving van WAO naar AWBZ (0,3 miljard) en door een verschuiving via een verlaging van het belastingtarief 1e en 2e schijf ten gunste van de AWBZ (2,0 miljard), en voor het overige door maatregelen op het terrein van de loon- en inkomensheffing. Bij de werknemersverzekeringen is sprake van 0,65 miljard opbrengst door maatregelen, waarvan 0,7 miljard door verhoging van de nominale ziekenfondspremie en 0,3 miljard daling door de premieschuif van WAO naar AWBZ. De verschuiving van premie WAO naar ZFW voor werkgevers is neutraal voor het totaal van de werknemersverzekeringen. De MLO is in overeenstemming met de MLO uit tabel in paragraaf 3.3.2. De endogene ontwikkeling van de premieontvangsten bedraagt 2,55 miljard ofwel 4,2%. De endogene groei van de volksverzekeringspremies is sterker dan van de werknemersverzekeringen. Dit hangt samen met het verschil in premiegrenzen, franchises en verschil in verzekerde populatie.

3.6 De inkomstendrempel

Inkomstenmeevallers en inkomstentegenvallers lopen bij de huidige begrotingsregels in het EMU-saldo, tenzij het EMU-saldo de zogenaamde signaalwaarden (0% BBP en 2½% BBP) overschrijdt. Voorts is in het Strategisch Akkoord afgesproken dat inkomstenmeevallers die het begrotingsoverschot boven de 1% BBP brengen, tot een maximum van 1 miljard euro mogen worden aangewend voor lastenverlichting voor burgers en/of bedrijven. Om te bepalen of de inkomstenontwikkeling ruimte biedt voor bedoelde lastenverlichting, wordt een inkomstendrempel opgesteld. Deze inkomstendrempel is het inkomstenniveau (belastingen, premies en gasbaten) waarbij het EMU-saldo in de stand Miljoenennota 2003 uit zou komen op een overschot van 1% BBP. Bij een EMU-saldo hoger dan 1% BBP, mag 25% van de overschrijding van de totale inkomsten (op EMU-basis) ten opzichte van de inkomstendrempel worden ingezet voor lastenverlichting. De inkomstendrempel wordt reëel vastgesteld en jaarlijks nominaal gemaakt met het prijspeil van de nationale bestedingen (pNB).Tabel 3.6.1 presenteert de inkomstendrempel.

Tabel 3.6.1 geeft aan dat, uitgaande van de huidige inzichten, een overschrijding van de lastendrempel in de jaren 2004 en 2005 forse meevallers zou vereisen ten opzichte van de huidige inkomstenraming. In het laatste jaar van de kabinetsperiode behoort additionele lastenverlichting echter wel tot de reële mogelijkheden. Indien de drempelrelevante inkomsten in 2006 2,3 miljard euro hoger zijn dan thans geraamd, dan mag bij een saldo boven de 1% BBP worden overgegaan tot additionele lastenverlichting.

3.7 MLO-kader

Tussen de signaalwaarden voor het EMU-saldo kunnen de automatische stabilisatoren volledig werken (met uitzondering van de situatie waarbij de inkomsten de inkomstendrempel overschrijden). Inkomstenmeevallers en -tegenvallers lopen in het EMU-saldo. De microlastenontwikkeling (MLO) staat binnen de signaalwaarden vast op het niveau dat voor deze regeerperiode is overeengekomen. De overeengekomen lastenontwikkeling vormt op deze wijze een kader voor de MLO in deze kabinetsperiode. Het budgettaire beslag van de overeengekomen belastingmaatregelen zal jaarlijks overeen moeten komen aan het bedrag uit het MLO kader. Indien de lastenverlichting groter (of de lastenverzwaring kleiner) is dan in het MLO kader is aangegeven, dan zullen compenserende, lastenverzwarende maatregelen moeten worden genomen. Op dezelfde wijze zullen ook nieuwe belastingmaatregelen moeten worden gecompenseerd. Indien de lastenverlichting lager uitpakt dan toegestaan op basis van het MLO kader, dan kan extra lastenverlichting plaatsvinden. Deze ruimte voor lastenverlichting mag ook via de lastenreserve worden meegenomen naar latere jaren. Binnen de signaalwaarden kan op deze wijze alleen sprake zijn van lastenverschuiving, niet van extra lastenverlichting of lastenverzwaring.

De vertaling van het lastenbeeld uit het Strategisch Akkoord naar de microlastenontwikkeling is opgenomen in tabel 3.7.1.

Bij de aansluiting spelen een aantal factoren een rol. Ten eerste zijn in het Strategisch Akkoord eveneens maatregelen in de uitgavensfeer betrokken, zoals bijvoorbeeld een deel van de compensatie van het zorgstelsel en de energiepremieregeling, die niet in de microlastenontwikkeling tot uitdrukking komen. Daarnaast luidt de lastenontwikkeling in het Strategisch Akkoord op kasbasis, terwijl de microlastenontwikkeling aansluit bij de jaren waarop de maatregelen betrekking hebben (transactiebasis). Zo vindt bijvoorbeeld het afschaffen van de basisaftrek lijfrente plaats in 2003, terwijl de ontvangsten hiervan pas in 2004 in de kas zullen stromen. Voorts luiden de bedragen uit het Strategisch Akkoord in reële termen die ten behoeve van de microlastenontwikkeling nominaal zijn gemaakt met de pNB-deflator.

Voorts is voor de totale microlastenontwikkeling in 2003 het reeds bestaande beleid van belang, waaronder de ontwikkeling van de WTZ-, MOOZ- en de nominale ZFW-premie en de reeds eerder genomen maatregelen die deze kabinetsperiode nog doorwerken.

Tot slot is in de tabel de besluitvorming opgenomen die deze zomer heeft plaatsgevonden als gevolg van het verslechterde economische en budgettaire beeld.

4 EMU-saldo, EMU-schuld, sociale fondsen, financieringsbehoeften1

² Exclusief de opbrengsten van de UMTS-veiling van 0,7% BBP.

³ Inclusief conditionele lastenverlichting.

¹ De exploitatiesaldi van de sociale fondsen maken onderdeel uit van het EMU-saldo. In het kader van het geïntegreerd middelenbeheer leiden de overschotten van de deelnemende fondsen tot een mutatie in de EMU-schuld.

² De premievaststelling van de centrale fondsen gebeurt door de regering, terwijl de premievaststelling van de decentrale fondsen gebeurt door de individuele fondsen.

³ Inclusief goodwillfonds.

⁴ Exclusief conditionele lastenverlichting.

5 Belastinguitgaven

5.1 Inleiding

Sinds het begrotingsjaar 1999 wordt in de miljoenennota een bijlage over belastinguitgaven opgenomen. Het belangrijkste onderdeel van deze bijlage vormt een meerjarig budgettair overzicht van belastinguitgaven dat jaarlijks wordt geactualiseerd. Daarnaast wordt steeds afzonderlijk aandacht besteed aan actuele vraagstukken met betrekking tot de belastinguitgavendiscussie. Met ingang van het begrotingsjaar 2002 is de belastinguitgavenbijlage ingebed in de VBTB-verantwoordingssystematiek. Dit heeft er onder meer toe geleid dat het overzicht met toelichting op de afzonderlijke belastinguitgaven is uitgebreid met de (operationele) doelstellingen van belastinguitgaven, informatie over (geplande) evaluaties en voor zover mogelijk de vermelding van vakdepartementen die verantwoordelijk zijn voor het beleidsterrein waarop de belastinguitgave betrekking heeft. Ook deze gegevens worden jaarlijks geactualiseerd. Het VBTB-proces heeft tevens tot gevolg, onder meer door intensivering van de interdepartementale gegevensuitwisseling over belastinguitgaven, dat de kwaliteit van de ramingen van met name al langer bestaande belastinguitgaven sterk is verbeterd. Met ingang van het begrotingsjaar 2003 wordt de inzet van het instrument belastinguitgave voorts nadrukkelijker dan voorheen gereguleerd door de begrotingsregels. Dit komt tot uitdrukking in annex 2 bij bijlage 10 van deze miljoenennota, waarin een toetsingskader is opgenomen waaraan de intensivering van bestaande en de invoering van nieuwe belastinguitgaven verplicht moet worden getoetst. Dit toetsingskader is een nadere operationalisering van het toetsingskader zoals uiteengezet in de belastinguitgavenbijlage van de miljoenennota van 2001.

De afgelopen vier jaren beperkte de belastinguitgavenbijlage zich tot de belastinguitgaven in de loonbelasting, inkomstenbelasting en vennootschapsbelasting. De belangrijkste vernieuwing bestaat dit jaar dan ook uit toevoeging van de belastinguitgaven in de overige belastingen op inkomen, winst en vermogen (hierna ook wel aangeduid als directe belastingen) en de kostprijsverhogende belastingen (hierna ook wel aangeduid als indirecte belastingen). Hiermee wordt uitvoering gegeven aan de toezegging in de miljoenennota van vorig jaar om dit jaar een aanvang te maken met de inventarisatie van belastinguitgaven buiten de IB/LB/Vpb. De belastinguitgaven in de overige belastingen op inkomen, winst en vermogen (dividendbelasting, kansspelbelasting en successie- en schenkingsrecht) zijn geïntegreerd in de tot en met vorig jaar gehanteerde tabel «Overzicht van belastinguitgaven in de loonbelasting, inkomstenbelasting en vennootschapsbelasting». Met het oog daarop heet deze tabel met ingang van dit jaar «Overzicht van belastinguitgaven in de belastingen op inkomen, winst en vermogen». De belastinguitgaven in de kostprijsverhogende belastingen zijn ondergebracht in een afzonderlijke tabel. Met het hanteren van de tweedeling tussen (1) belastingen op inkomen, winst en vermogen en (2) kostprijsverhogende belastingen wordt aangesloten bij de indeling die thans ook al (in de miljoenennota en overige begrotingsstukken) wordt gehanteerd bij de presentatie van de belastingopbrengsten. Van belang is dat het toevoegen van de belastinguitgaven in de kostprijsverhogende belastingen en de overige belastingen op inkomen, winst en vermogen op zichzelf beschouwd niet leidt tot een toename van het budgettaire belang van belastinguitgaven. Deze belastinguitgaven bestaan op zich al langer, maar zijn alleen tot nu toe nog niet in de belastinguitgavenbijlage opgenomen. Daarbij moet worden bedacht dat het antwoord op de vraag naar het totale budgettaire belang van de belastinguitgaven– en dit geldt evenzeer voor de tot nu toe gepresenteerde belastinguitgaven in de IB/LB/Vpb – in hoge mate afhankelijk is van de te hanteren definitie voor belastinguitgaven. Voor de inventarisatie van de in de belastinguitgavenbijlage op te nemen belastinguitgaven wordt steeds uitgegaan van de definitie dat onder een belastinguitgave valt te verstaan een overheidsuitgave in de vorm van een derving of een uitstel van belastingontvangsten die voortvloeit uit een voorziening in de wet voor zover die voorziening niet in overeenstemming is met de primaire heffingsstructuur van de wet. De invulling van de primaire heffingsstructuur verschilt per belastingsoort. De primaire heffingsstructuur van de IB/LB/Vpb is beschreven in paragraaf 5.1 van bijlage 5 van de Miljoenennota 1999 en – met het oog op de Belastingherziening 2001 – nader gepreciseerd in paragraaf 5.4 van bijlage 4 van de Miljoenennota 2001. Voor een toelichting op de primaire heffingsstructuur van het successie- en schenkingsrecht en de kostprijsverhogende belastingen wordt verwezen naar de paragrafen 5.2 respectievelijk 5.6 van deze bijlage.

De inventarisatie van belastinguitgaven in de kostprijsverhogende belastingen en de overige belastingen op inkomen, winst en vermogen heeft dit jaar nog een verkennend karakter. Mede om deze reden wordt dit jaar dan ook niet van de vakdepartementen verwacht dat zij wat betreft deze nieuw geïnventariseerde belastinguitgaven voldoen aan het VBTB-uitgangspunt om relevante belastinguitgaven op te nemen en te verantwoorden in hun respectievelijke conceptbegrotingen en jaarverslagen. Voorts wordt opgemerkt dat de systematiek van informatieverzameling ten behoeve van de raming van de belastinguitgaven in de indirecte belastingen thans minder ver gevorderd is dan die voor de directe belastingen.

Als bijdrage aan de discussie over belastinguitgaven wordt dit jaar (in paragraaf 5.5) nader ingegaan op enkele aspecten van de bij de raming van bepaalde belastinguitgaven gehanteerde ramingsmethodiek.

5.2 Belastinguitgaven in de belastingen op inkomen, winst en vermogen in 2002

Tabel 5.2.1 bevat een overzicht van het budgettaire belang op transactiebasis van belastinguitgaven in de belastingen op inkomen, winst en vermogen in 2002. Evenals de afgelopen jaren zijn deze belastinguitgaven gerangschikt naar de categorieën ondernemingen, arbeid, inkomsten uit vermogen en overige regelingen. Voor zover van toepassing is de met een belastinguitgave gemoeide budgettaire derving uitgesplitst naar loon-/inkomstenbelasting, vennootschapsbelasting, overige belastingen en premies volksverzekeringen. Om een indicatie te geven van de omvang van het met bepaalde categorieën van belastinguitgaven gemoeide budgettaire belang zijn in tabel 5.2.1 tussentellingen opgenomen. De uitbreiding van de tabel met «overige belastingen» op inkomen, winst en vermogen komt tot uitdrukking in de toevoeging van twee (categorieën van) regelingen in het successie- en schenkingsrecht. Dit zijn het bijzondere 11%-tarief en de diverse vrijstellingen voor algemeen nut beogende instellingen en de faciliteit voor bedrijfsopvolging, die er kort gezegd op neer komt dat de (conserverende) aanslag met betrekking tot 30% van het ondernemingsvermogen wordt kwijtgescholden indien de onderneming na het overlijden vijf jaar wordt voortgezet. Wat betreft de primaire heffingsstructuur van het successie- en schenkingsrecht is zoveel mogelijk aangesloten bij de al eerder voor de IB/LB en Vpb geformuleerde uitgangspunten (zie hiervoor de belastinguitgavenbijlagen van de miljoenennota's voor de jaren 1999 en 2001). Dit betekent dat het progressieve tarief dat verband houdt met de omvang van de verkrijging (eerste progressie), het progressieve tarief dat verband houdt met de verwantschap met de erflater/schenker (tweede progressie), de op de mate van verwantschap gebaseerde basisvrijstellingen en de draagkrachtgerelateerde vrijstellingen tot de primaire structuur gerekend worden. Deze elementen zijn om die reden niet als belastinguitgave aan te merken. Voor het bepalen van de omvang van de twee geïdentificeerde belastinguitgaven wordt bij de faciliteiten voor algemeen nut beogende instellingen uitgegaan van het verschil in belastingheffing dat zou ontstaan indien algemeen nut beogende instellingen zouden worden belast volgens tariefgroep III (niet en ververwanten) en de algemene voetvrijstelling voor «andere gevallen» van € 1732 (2002). Bij de bedrijfsopvolgingsfaciliteit wordt uitgegaan van de gederfde belasting als gevolg van de verleende kwijtschelding.

* «-» = regeling heeft geen betekenis voor desbetreffende belastingsoort. «0» = budgettair beslag van de regeling bedraagt afgerond nihil.

5.3 Maatregelen per 2003

Tabel 5.3.1 bevat een overzicht van maatregelen op het gebied van de belastinguitgaven in de sfeer van de directe belastingen in 2003. Dit jaar betreffen deze maatregelen uitsluitend de afschaffing of beperking van een aantal belastinguitgaven, zoals opgenomen in het Belastingplan 2003. In de tabel is onderscheid gemaakt tussen maatregelen die voortvloeien uit het Strategisch Akkoord en maatregelen die voortvloeien uit het aanvullende pakket van maatregelen voor 2003. Voor zover de in het Strategisch Akkoord aangekondigde beleidsvoornemens betrekking hebben op de jaren na 2003, zijn de hiermee gemoeide budgettaire effecten verwerkt in tabel 5.4.1.

* «–» = regeling heeft geen betekenis voor desbetreffende belastingsoort. «0» = budgettair beslag van de regeling bedraagt afgerond nihil.

5.4 Meerjarenraming 2001–2007

Tabel 5.4.1 bevat een meerjarig budgettair overzicht van de belastinguitgaven in de belastingen op inkomen, winst en vermogen. Naast ramingen voor de jaren 2002 en 2003, bevat de tabel tevens een nieuwe raming voor het jaar 2001 op basis van realisatiecijfers dan wel nieuwe gegevens of nieuwe ramingsinzichten. Aldus kan voor dat jaar een vergelijking worden gemaakt met de oorspronkelijke ramingen uit de miljoenennota van vorig jaar. De kolommen voor de jaren 2004 tot en met 2007 bevatten extrapolaties van de ramingen voor het jaar 2003 op basis van relevante macro-economische ophoogfactoren. Tevens is rekening gehouden met de effecten van autonome wijzigingen (zoals de in het Strategisch Akkoord opgenomen gefaseerde afschaffing van een aantal belastinguitgaven) en de omstandigheid dat bepaalde belastinguitgaven gemaximeerd zijn op een bepaald budget.

* «-» = regeling is in dat jaar niet van toepassing casu quo regeling is in MN 2002 nog niet als belastinguitgave opgenomen. «0» = budgettair beslag van de regeling bedraagt in dat jaar afgerond nihil.

Bij een aantal belastinguitgaven wijkt de nieuwe raming voor 2001 significant af van de oorspronkelijke raming in de Miljoenennota van vorig jaar. Dit vindt zijn grondslag in de met het VBTB-proces samenhangende kwaliteitsverbetering van de ramingen, waaraan al in paragraaf 5.1 werd gerefereerd. De bijstellingen van de ramingen kunnen in de meeste gevallen dan ook worden toegeschreven aan nieuwe ramingsinformatie en aan nieuwe ramingsinzichten. Zo valt de bijstelling van de post Willekeurige afschrijving investeringen continentaal plat bijvoorbeeld toe te schrijven aan het beschikbaar komen van nieuwe informatie van de belastingdienst. De aanzienlijke bijstelling van de raming van de post Vrijstelling van rechten op bepaalde kapitaalsuitkeringen is gebaseerd op nieuwe inzichten in CBS-gegevens over de omvang van het binnen kapitaalverzekeringen gevormde vermogen.

5.5 Enkele aspecten van de ramingsmethodiek

Een belangrijke doelstelling van de belastinguitgavenbijlage is het verstrekken van inzicht in de budgettaire omvang van belastinguitgaven. Volledige transparantie in dit opzicht vereist dat niet kan worden volstaan met het louter verstrekken van budgettaire bedragen in tabellen, maar dat tevens inzicht wordt gegeven in de wijze waarop de raming van deze bedragen tot stand is gekomen. Om die reden is in paragraaf 5.4 van de belastinguitgavenbijlage van de miljoenennota van vorig jaar ingegaan op de beschikbaarheid en toegankelijkheid van de informatie op basis waarvan belastinguitgaven worden geraamd. Hierbij is onderscheid gemaakt tussen (1) regelingen waarvoor jaarlijks realisatiegegevens beschikbaar komen, (2) regelingen in de loon- en inkomstenbelasting die kunnen worden geraamd met behulp van een micro-simulatiemodel en (3) overige regelingen waarvan het budgettaire belang niet direct of indirect kan worden afgeleid uit in gegevensbestanden opgenomen aangifte- of aanslaggegevens. In aanvulling hierop wordt dit jaar nader aandacht besteed aan enkele aspecten van de bij de raming van belastinguitgaven gehanteerde ramingsmethodiek. Het gaat daarbij onder meer om het verschijnsel dat een voor een belastinguitgave geraamd bedrag aan budgettaire derving (zoals opgenomen in de tabellen) niet altijd overeen behoeft te komen met de extra belastingopbrengst die resulteert bij afschaffing van die belastinguitgave en om het verschijnsel dat de budgettaire bedragen van afzonderlijk geraamde belastinguitgaven in bepaalde gevallen niet zonder meer bij elkaar opgeteld kunnen worden.

De omvang van een belastinguitgave is de belastingderving die de desbetreffende belastinguitgave veroorzaakt. In de meeste gevallen is de omvang van een belastinguitgave dan ook te beschouwen als de extra belastingopbrengst die resulteert bij afschaffing van die belastinguitgave. Dit is echter niet altijd het geval. Zo is bij het instrument willekeurige of vervroegde afschrijving de omvang in voorgaande jaren van invloed op de omvang in latere jaren. Investeringen die in voorgaande jaren vervroegd zijn afgeschreven leiden in latere jaren tot lagere afschrijvingen en dus tot hogere belastingopbrengsten. De omvang van een regeling voor willekeurige afschrijving in een bepaald jaar bestaat dan ook uit het saldo van «plussen» van investeringen die in eerdere jaren vervoegd zijn afgeschreven en «minnen» van investeringen die in het desbetreffende jaar vervroegd worden afgeschreven. Wordt een regeling voor willekeurige afschrijving afgeschaft, dan vallen de «minnen» weg en blijven de «plussen» staan. Dit is de reden waarom de regelingen voor willekeurige afschrijving die per 2003 vervallen in tabel 5.4.1 voor de jaren 2004 en verder een opbrengst laten zien.

Daarnaast doet zich het verschijnsel voor dat de budgettaire bedragen van afzonderlijk geraamde belastinguitgaven niet zonder meer bij elkaar opgeteld kunnen worden. Zo heeft de progressieve tariefstructuur van de loon- en inkomstenbelasting tot gevolg dat de raming van een totaalpakket van (bestaande) belastinguitgaven hoger uit zal vallen dan de som van de ramingen van de desbetreffende belastinguitgaven afzonderlijk. Neem als voorbeeld een belastingplichtige die marginaal tegen het 42%-tarief wordt belast, met twee aftrekposten die als belastinguitgave zijn te beschouwen. Stel verder dat bij de raming van de afschaffing van de aftrekbaarheid van beide aftrekposten afzonderlijk het belastbaar inkomen marginaal tegen 42% belast blijft. Voor beide belastinguitgaven afzonderlijk geldt dan dat de budgettaire opbrengst van het afschaffen gelijk is aan 42% van de omvang van de aftrekpost. Wordt echter bij de raming aangenomen dat beide posten tegelijk niet aftrekbaar zijn, dan valt het belastbaar inkomen wellicht voor een deel in het 52%-tarief. In dat geval levert gelijktijdige afschaffing van de aftrekbaarheid van beide posten dus meer op dan de som van de extra opbrengsten bij afschaffing van de aftrekbaarheid van de afzonderlijke posten.

Niet alleen de progressieve tariefstructuur maar ook de samenhang tussen de vrijstellingen in box 3 kan ertoe leiden dat de optelsom van de afzonderlijke belastinguitgaven verschilt van een raming die betrekking heeft op het totaalpakket van dezelfde regelingen. Dit kan met een eenvoudig voorbeeld inzichtelijk worden gemaakt. De budgettaire derving gemoeid met de algemene vrijstelling kan worden geraamd op 1,2% (30% van een forfaitair rendement van 4%) van de omvang van het onder die vrijstelling aangegeven vermogen. Bij de raming van de overige vrijstellingen in box 3 kan echter niet zonder meer worden uitgegaan van het onder die vrijstellingen aangegeven vermogen, aangezien rekening moet worden gehouden met mogelijke overloop naar de algemene vrijstelling. Neem als bijvoorbeeld de vrijstelling van de spaarloon- en premiespaarregelingen die met ingang van 2003 komt te vervallen. In 2002 bedraagt het vermogen dat onder deze vrijstelling wordt aangegeven € 8,2 miljard. Geïsoleerd bezien zou dit – uitgaande van een effectief tarief in box 3 van 1,2% – een derving van € 98 miljoen betekenen. Na afschaffing van de regeling kan echter ruim 80% van het vermogen in spaarloon- en premiespaarregelingen onder de algemene vrijstelling worden gebracht. Rekening houdend met de overloop naar de algemene vrijstelling wordt de budgettaire derving gemoeid met de vrijstelling van de spaarloon- en premieregelingen voor 2002 daarom geraamd op € 19 miljoen. Zou echter worden verondersteld dat ook de algemene vrijstelling wordt afgeschaft, dan zou afschaffing van de vrijstelling van spaarloon- en premiespaarregelingen wel de volle € 98 miljoen opbrengen. Beziet men het geheel van de verschillende vrijstellingen in box 3 dan ontstaat het volgende beeld. De optelsom van de in tabel 5.2.1 opgenomen bedragen voor de – afzonderlijk geraamde vrijstellingen in box 3 bedraagt € 1610 mln. Wordt echter een raming gemaakt van de opbrengst van gelijktijdige afschaffing van alle vrijstellingen in box 3, dan resulteert een bedrag van € 1856 miljoen, ofwel 15% meer dan de som van de afzonderlijke vrijstellingen.

5.6 Belastinguitgaven in de kostprijsverhogende belastingen

De analyse van belastinguitgaven, zoals die eind jaren zestig en begin jaren zeventig van de vorige eeuw op gang is gekomen, spitst zich traditioneel toe op de naar inkomen, winst en vermogen geheven belastingen. Ook in Nederland is dat het geval. Dit blijkt onder meer uit de reikwijdte van het in 1987 verschenen rapport «Belastinguitgaven in de Nederlandse inkomstenbelasting en de loonbelasting». In navolging van dit rapport beperkte ook de sinds het begrotingsjaar 1999 in de miljoenennota opgenomen bijlage over belastinguitgaven zich tot en met vorig jaar uitsluitend tot de belastinguitgaven in de loon- en inkomstenbelasting (en de vennootschapsbelasting voor zover winstbepalingen in de inkomstenbelasting tevens toepassing vinden in de vennootschapsbelasting). Dit neemt niet weg dat belastinguitgaven in principe in alle belastingsoorten kunnen voorkomen. Mede om die reden is in de belastinguitgavenbijlage van de miljoenennota van vorig jaar toegezegd om dit jaar een aanvang te maken met de inventarisatie van belastinguitgaven buiten de IB/LB/Vpb. Dit heeft met name belang voor de kostprijsverhogende belastingen die tot nu toe volledig buiten beeld zijn gebleven. In volgorde van budgettair belang betreft dit de omzetbelasting, de accijnzen (accijns van lichte olie, accijns van minerale oliën anders dan lichte olie, tabaksaccijns, alcoholaccijns, bieraccijns en wijnaccijns), de belastingen van rechtsverkeer (overdrachtsbelasting, assurantiebelasting en kapitaalsbelasting), de belasting op personenauto's en motorrijwielen, de belastingen op milieugrondslag (afvalstoffenbelasting, grondwaterbelasting, regulerende energiebelasting, leidingwaterbelasting en brandstoffenbelasting), de motorrijtuigenbelasting, de verbruiksbelasting van alcoholvrije dranken en enkele andere producten en de belasting op zware motorrijtuigen.

Evenals bij de directe belastingen geldt voor de indirecte belastingen als uitgangspunt dat een belastinguitgave kan worden gedefinieerd als een overheidsuitgave in de vorm van een derving of een uitstel van belastingontvangsten die voortvloeit uit een voorziening in de wet voor zover die voorziening niet in overeenstemming is met de primaire heffingsstructuur van de wet (zie hiervoor de belastinguitgavenbijlage van de Miljoenennota van 1999). Evenals bij de directe belastingen kan voor de indirecte belastingen als uitgangspunt worden aangehouden dat de omschrijving van het heffingsobject, de tariefstructuur inclusief basisvrijstellingen en de vrijstellingen en overige regelingen met een uitvoeringstechnische achtergrond die doelmatigheid van de heffing tot doel hebben tot de primaire heffingsstructuur behoren. Hierbij doet zich dikwijls de vraag voor of een bepaalde vrijstelling moet worden opgevat als een nadere omschrijving van het heffingsobject (en dus als onderdeel van de primaire structuur) of als een belastinguitgave. Als richtsnoer voor de beantwoording van deze vraag is bij de in tabel 5.6.1 gemaakte inventarisatie uitgegaan van het uitgangspunt dat indien een bepaalde belastingverminderende regeling (dat wil zeggen een regeling die in vergelijking met de situatie dat die regeling niet zou bestaan tot een lagere belastingopbrengst zou leiden, bijvoorbeeld een vrijstelling of een lager tarief) primair tot doel heeft onbeoogde effecten van de heffing weg te nemen (bijvoorbeeld voorkomen van een onbeoogde cumulatie van belastingen), deze regeling tot de primaire structuur gerekend wordt. Liggen aan een bepaalde belastingverminderende regeling daarentegen primair andere (niet-fiscale) motieven, zoals stimulering van een bepaalde sector, ten grondslag dan wordt aangenomen dat sprake is van een belastinguitgave. Onvermijdelijk is dat deze vuistregels ruimte laten voor interpretatieverschillen en dat er dus – evenals dat bij de directe belastingen het geval is – onvermijdelijk belastingverminderende regelingen zullen zijn die volgens sommigen wel en anderen niet tot de primaire heffingsstructuur gerekend moeten worden. Voor een volledige verantwoording zou dan ook strikt genomen – evenals dat voor de loon- en inkomstenbelasting gedaan is in het rapport «Belastinguitgaven in de Nederlandse inkomstenbelasting en de loonbelasting» van 1987 – voor iedere afzonderlijke belastingverminderende regeling moeten worden aangegeven welke argumenten voor en welke argumenten tegen kwalificatie van die regeling als belastinguitgave pleiten. Dit gaat het kader van deze bijlage echter te buiten.

Mede met het oog op het grote financiële belang en de specifieke systematiek van deze belasting, wordt hierna kort ingegaan op een tweetal aspecten van de primaire heffingsstructuur van de BTW. Het eerste aspect betreft de vraag hoe moet worden aangekeken tegen het verlaagde tarief. Een formeel standpunt zou zijn om het verlaagde tarief integraal tot de tariefstructuur en daarmee dus ook de primaire heffingsstructuur te rekenen. Dit standpunt gaat echter voorbij aan de realiteit dat bepaalde posten, bijvoorbeeld de arbeidsintensieve diensten, nadrukkelijk uit oogpunt van economische stimulering onder het verlaagde tarief zijn gebracht. Verdedigbaar is daarom om het verlaagde tarief alleen tot de primaire heffingsstructuur van de BTW te rekenen voorzover dit kan worden opgevat als het rekening houden met de draagkracht van belastingplichtigen. Evenals bij de loon- en inkomstenbelasting vormt het element draagkracht (evenwichtige lastenverdeling) aldus onderdeel van de primaire heffingsstructuur. Dit betreft dan de posten die betrekking hebben op de zogenoemde noodzakelijke levensbehoeften, aangezien aannemelijk is dat bij de lagere inkomens de noodzakelijke levensbehoeften een relatief grotere plaats innemen in het huishoudbudget dan bij de hogere inkomens. Bij de inventarisatie in tabel 5.6.1 is hierbij in principe uitgegaan van de posten die betrekking hebben op voedingsmiddelen en de posten in de medische sfeer. Dit neemt echter niet weg dat de afbakening van de categorie noodzakelijke levensbehoeften afhankelijk is van maatschappelijke ontwikkelingen en inzichten, zodat de hierbij aan te leggen grenzen ook ruimer of beperkter kunnen worden getrokken.

Het tweede aspect betreft het verschijnsel dat een BTW-vrijstelling niet per definitie betekent dat er geen BTW-druk ontstaat. Een vrijstelling van output-BTW heeft namelijk tot gevolg dat er ook geen recht op aftrek van input-BTW (vooraftrek) bestaat. Onder omstandigheden kan, bijvoorbeeld indien de output-BTW onder het lage en de input-BTW onder het algemene BTW-tarief zou vallen, een vrijstelling per saldo tot een hogere BTW-druk leiden dan indien geen vrijstelling zou bestaan. In een dergelijk geval zou die vrijstelling dus niet aan de definitie voor belastinguitgaven kunnen voldoen, omdat geen sprake is van een derving van belastinginkomsten. Bij de raming van de BTW-vrijstellingen wordt er steeds van uitgegaan dat de primaire heffingsstructuur belastingheffing tegen het algemene BTW-tarief impliceert.

Tabel 5.6.1 bevat een overzicht van de geïnventariseerde belastinguitgaven in de kostprijsverhogende belastingen en ramingen van het daarmee gemoeide budgettaire beslag voor de jaren 2001–2003. Opgemerkt moet worden dat de voor de ramingen benodigde informatieverzameling van de belastinguitgaven in de indirecte belastingen thans nog minder ver gevorderd is dan die voor de directe belastingen. Gegeven het heterogene karakter van de indirecte belastingen is tevens (nog) geen indeling gemaakt naar functionele categorieën. Wel is getracht om binnen de verschillende belastingen een zekere functionele ordening aan te brengen. Bij de BTW en MRB is dit gedaan door functioneel verwante posten in het verlaagde tarief c.q. vrijstellingen samen te voegen.

* «-» = regeling is in dat jaar niet van toepassing. «0» = budgettair beslag van de regeling bedraagt in dat jaar afgerond nihil.

5.7 Toelichting op de belastinguitgaven in de belastingen op inkomen, winst en vermogen

Deze paragraaf bevat een toelichting op de verschillende belastinguitgaven in de belastingen op inkomen, winst en vermogen. Deze toelichting bevat een korte beschrijving van de regeling, de doelstelling van de regeling en informatie over verrichte of geplande beleidsevaluaties. Voor zover van toepassing is tevens aangegeven welk ministerie beleidsinformatie over de desbetreffende belastinguitgave in zijn begroting heeft opgenomen dan wel zal opnemen. Daarbij moet worden opgemerkt dat niet altijd duidelijk is of en zo ja aan welk vakdepartement een belastinguitgave kan worden toegerekend, zodat de toerekening van een aantal belastinguitgaven nog in discussie is met verschillende vakdepartementen. De cijfers hebben betrekking op het jaar 2002. Belastinguitgaven die met ingang van 2003 zijn vervallen, zijn niet meer in de toelichting opgenomen. Voor een toelichting op deze belastinguitgaven wordt verwezen naar paragraaf 5.7 van bijlage 5 van de Miljoenennota van vorig jaar.

Verlaging lastendruk op ondernemingen