Tekstgedeelte van de Miljoenennota 2007

INHOUDSOPGAVE

VOORWOORD

Nederland staat er beter voor; Nederland werkt.

Na jaren van neergang en traag herstel is er nu weer sprake van stevige groei. Het Centraal Planbureau verwacht voor volgend jaar een economische groei van 3 procent en voor dit jaar 3¼ procent.

De groei komt zeer gelegen. Nederlandse burgers hebben eerder offers moeten brengen toen het economisch tegenzat, en hervormingen werden doorgevoerd. Gelukkig kan nu iedereen profiteren van de economische opleving en worden in 2007 positieve resultaten van de hervormingen zichtbaar.

Het nieuwe economische perspectief is goed te zien aan het aantal banen: dat groeit weer fors. Minder mensen zijn werkloos of raken werkloos. Het consumentenvertrouwen en het producentenvertrouwen zijn fors gestegen. Minder mensen zijn afhankelijk van een uitkering; de criminaliteit is gedaald; er zijn minder jongeren die zonder diploma van school gaan; het vestigingsklimaat voor bedrijven is aantrekkelijker gemaakt. Nederland doet het nu in veel opzichten beter dan de andere landen in Europa. De economische groei is hoger en overheidsfinanciën zijn in recordtempo op orde gebracht.

Deze Miljoenennota laat voor het eerst sinds 2001 geen begrotingstekort zien, maar een klein overschot. De begroting voor 2007 kenmerkt zich door een bescheiden groei van de totale uitgaven en duidelijke keuzes voor prioritaire onderwerpen als onderwijs, kennis, veiligheid, zorg en jeugd. Zowel de uitgaven als de lasten blijven binnen de afspraken die hierover zijn gemaakt.

Nederland hoeft vanaf 2007 1 miljard minder af te dragen aan de EU. Dit komt ten gunste van burgers en bedrijven. Een belangrijk deel van de lastenverlichting voor burgers gebeurt door het verlagen van de werkloosheidspremie. Deze maatregelen zijn gunstig voor werkenden. Ouders profiteren van de verlaagde ouderbijdrage voor de kinderopvang en van een hogere kinderbijslag. De koopkracht van ouderen wordt ondersteund door het verhogen van de AOW-toeslag. Iedereen profiteert van de verlaging van het belastingtarief in de eerste schijf. Resultaat van de maatregelen is dat over de hele linie huishoudens er circa 1 procent in koopkracht op vooruit gaan.

Deze Miljoenennota markeert 100 jaar Miljoenennota en is niet alleen in dit opzicht bijzonder. De Miljoenennota licht een volwaardige en een sobere begroting toe. Een mooie begroting ook, bijna net zo mooi als de omslag van deze Miljoenennota. Na 100 jaar staat Nederland er beter voor, Nederland werkt, maar moet blijven werken aan een mooiere toekomst.

Gerrit Zalm

Minister van Financiën

1 HOOFDLIJNEN VAN BELEID

1.1 Nederland werkt

De Nederlandse economie zit in de lift. Was 2005 nog het jaar van de hoopvolle verwachting, 2006 is het jaar van de tastbare resultaten. De economische groei trekt dit jaar aan tot 3¼ procent en zal volgend jaar 3 procent bedragen. Loonmatiging heeft onze concurrentiepositie weer verbeterd en levert een belangrijke bijdrage aan het economisch herstel. De werkgelegenheid groeit, de werkloosheid neemt snel af, de begroting tendeert naar evenwicht en de koopkracht stijgt. Kortom: Nederland werkt weer. Het lange hoofdstuk van de laagconjunctuur kan definitief worden afgesloten.

De afgelopen jaren is – langs de constante lijnen van meedoen, meer werk en minder regels – gewerkt aan het versterken en toekomstbestendig maken van de Nederlandse economie. De hervormingen waren pijnlijk en leidden soms tot onrust. De positieve ontwikkelingen in 2006 hebben het kabinet echter gesterkt in de overtuiging dat de juiste keuzes zijn gemaakt. Nederland heeft over de afgelopen conjunctuurgolf gemiddeld beter gepresteerd dan het eurogebied. Door de hervormingen is een gezond economisch fundament neergelegd, waarop in de komende jaren kan worden voortgebouwd.

Het kabinet geeft in de Begroting 2007 prioriteit aan verdere verbetering van de economische structuur, de koopkracht, de veiligheid en het jeugdbeleid. Dat alles onder de voorwaarde dat de overheidsfinanciën solide zijn en blijven. Ondernemen en werken worden aantrekkelijker gemaakt door lastenverlichting voor bedrijven en burgers en extra geld voor kinderopvang. Een breed en evenwichtig pakket aan koopkrachtondersteuning zorgt ervoor dat vrijwel alle huishoudens er circa 1 procent of meer op vooruitgaan. Door te investeren in het veiligheids- en jeugdbeleid wordt verder gewerkt aan een veilige en kansrijke maatschappij voor jonge en toekomstige generaties.

1.2 Economie weer in bloei

De economie groeit

De Nederlandse economie heeft een lange periode van gematigde groei achter zich gelaten. Ten tijde van de Miljoenennota 2006 waren de voortekenen al gunstig. Nu blijkt dat de voortekenen ons niet hebben bedrogen: het bruto binnenlands product (bbp) groeit dit jaar krachtig met 3¼ procent. In 2006 groeit voor het eerst sinds begin 2003 de werkgelegenheid weer en neemt de werkloosheid af. Voor 2007 verwacht het Centraal Planbureau (CPB) een welvaartsgroei van 3 procent.

Revisies van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) werpen ook een positiever licht op het recente verleden. 2003 blijkt achteraf geen jaar van economische krimp te zijn geweest en het beeld voor 2004 en 2005 is beter dan eerst gedacht. In de Miljoenennota 2006 werd nog uitgegaan van een gemiddelde groei van 1,1 procent bbp over de periode 2003–2006. Nu blijkt deze groei gemiddeld 1,8 procent te zijn geweest. Het voorspoedige herstel brengt de economische groei in de vier jaren tot en met 2006 zelfs dicht in de buurt van de normale structurele groei. De Nederlandse economie is in deze periode ook harder gegroeid dan het gemiddelde in het eurogebied (zie figuur 1.2.1).

Figuur 1.2.1 Cumulatieve groei van het bbp

Bron: CPB

De aantrekkende groei is een verademing voor burgers en bedrijven. Werknemers zien hun inkomen toenemen en werkzoekenden krijgen nieuwe kansen op betaald werk. In rijke landen is het soms modieus om het belang van economische groei te relativeren. Elke periode van laagconjunctuur laat echter weer zien dat een gebrek aan groei een hoge tol eist doordat veel mensen geconfronteerd worden met inkomensverlies en toegenomen onzekerheid.

De werkgelegenheid stijgt

Het economische herstel biedt meer mensen de kans hun talenten en energie in te zetten op de arbeidsmarkt. In 2006 en 2007 neemt het aantal werkenden volgens de prognoses van het CPB met 320 duizend toe. De werkloosheid daalt in die twee jaar naar verwachting met 135 duizend personen. Mensen die opnieuw of voor het eerst een baan vinden, zien hun inkomen sterk groeien. Voor mensen die werk vinden vanuit een uitkering betekent het herstel van de economie een gemiddelde stijging van hun koopkracht met circa 15 procent. Baanvinders plukken daarmee zowel sociaal als financieel de sappigste vruchten van het economische herstel.

De koopkracht stijgt weer

Ook voor andere groepen burgers manifesteert het herstel zich duidelijk in een verbetering van de levensstandaard. Dankzij lastenverlichting en de invoering van de zorgtoeslag neemt in 2006 voor 80 procent van de bevolking – waaronder de lage inkomensgroepen – het besteedbaar inkomen toe. De koopkrachtverbetering bedraagt in 2006 gemiddeld 2 procent en is een van de grootste in de laatste tien jaar. De aantrekkende economie zal in 2007 bijdragen aan een verdere vergroting van de bestedingsruimte van burgers. De loonstijging zal naar verwachting met 2 procent iets hoger zijn dan in voorgaande jaren en de pensioenfondsen zullen de pensioenuitkeringen vaker laten meestijgen met de loonontwikkeling. Voor het jaar 2007 bieden de verminderde EU-afdrachten bovendien mogelijkheden voor verdere koopkrachtondersteuning (zie paragraaf 1.4).

Herstel van vertrouwen

De groei van de werkgelegenheid en de koopkracht zijn zowel de bron als het uitvloeisel van een groter vertrouwen onder consumenten en bedrijven. Het consumentenvertrouwen in Nederland is tussen juni 2005 en juni 2006 snel gestegen. In geen enkel Europees land was de stijging zo groot als in Nederland. Nederlandse consumenten zijn vooral positiever over hun kansen aan het werk te blijven en over de toekomst van de economie en hun eigen financiën.

1.3 Sterker uit het dal

Burgers en bedrijven hebben een moeilijke, onzekere periode achter de rug. Mede door het hervormingsbeleid van de afgelopen jaren staat Nederland er echter structureel beter voor dan drie jaar geleden.

Solide overheidsfinanciën

De overheidsfinanciën hebben zich hersteld van het dieptepunt in 2003. Voor 2007 wordt een begrotingsoverschot van 0,2 procent bbp verwacht. Het EMU-saldo komt daarmee zelfs een stuk gunstiger uit dan werd verwacht in de eerste Miljoenennota van het kabinet-Balkenende II, toen er nog werd uitgegaan van een tekort van 0,6 procent bbp in 2007 (zie tabel 1.3.1). Ook het structurele EMU-saldo – dit is het saldo gecorrigeerd voor de effecten van de conjunctuur – is sterk verbeterd. De ambitie voor 2007 was een structureel tekort van 0,5 procent bbp, nu wordt een structureel evenwicht verwacht. In 2007 zal de overheidsschuld voor het eerst in meer dan 25 jaar minder dan het helft van het nationaal inkomen bedragen. De totale uitgaven blijven 0,3 miljard euro onder het uitgavenkader in het Hoofdlijnenakkoord. Deze middelen worden bewust niet aangewend, omdat er sprake is van conjuncturele meevallers.

Qua begrotingsdiscipline scoort Nederland beduidend beter dan gemiddeld in het eurogebied, waar de tekorten nog vaak aanzienlijk zijn. Het hervormingsbeleid heeft positief bijgedragen aan het houdbaar maken van de overheidsfinanciën. Dit geldt met name voor de hervormingen in de sociale zekerheid. Nederland heeft de rekening van budgettaire tegenvallers niet doorgeschoven naar toekomstige generaties. Door de hervormingen in de afgelopen jaren is het budgettaire gat ten opzichte van het houdbare saldo met 3,5 procent bbp verminderd. De recente vergrijzingsstudie van het CPB laat overigens zien dat er nog wel een forse uitdaging resteert om de overheidsfinanciën houdbaar te maken.

Bron: ministerie van Financiën, CPB en Europese Commissie

Nieuw zorgstelsel

Het nieuwe zorgstelsel verzekert toegang tot hoogwaardige zorg voor iedereen. Volgens pessimisten zou de introductie van het nieuwe stelsel echter leiden tot een forse stijging van de premies, koopkrachtverlies en een geschaad consumentenvertrouwen. Het prille economische herstel zou hierdoor in de kiem gesmoord worden. De praktijk pakte een stuk positiever uit. De overgang naar het nieuwe stelsel, inclusief het uitbetalen van de zorgtoeslag, verliep zonder al te grote problemen. De premies zijn lager uitgekomen dan verwacht, waardoor voor velen de prijs van de ziektekostenverzekering zelfs is gedaald. Steeds meer Nederlanders oordelen dan ook positief over het nieuwe zorgstelsel. Het stelsel moet zich weliswaar nog definitief bewijzen, maar de eerste tekenen zijn positief en getuigen van een geslaagde invoering. Daarnaast investeert het kabinet in betere zorg voor ouderen. Verpleeghuizen krijgen over de periode 2007–2011 ruim 400 miljoen euro extra voor het verbeteren van hun bedrijfsvoering en productiviteit.

Versterkte economische structuur

In de afgelopen jaren is – ook toen het conjunctureel minder ging – over een brede linie intensief gewerkt aan het versterken van de economische structuur. Forse publieke investeringen in wegen, kennis en milieu gingen samen met het terugdringen van administratieve lasten en ingrijpende hervormingen in de sociale zekerheid.

Via het Fonds Economische Structuurversterking (FES) is sinds 2003 meer dan 6 miljard euro vrijgemaakt voor investeringen in de kenniseconomie, infrastructuur, ruimtelijke ontwikkeling en duurzaamheid. Dat is bijna twee keer zoveel als werd verwacht bij het aantreden van het kabinet-Balkenende II. Het geld is onder andere gebruikt voor het versterken van het mbo-onderwijs, excellent wetenschappelijk onderzoek, mobiliteit, luchtkwaliteit en duurzame energie. Sinds 2003 zijn naast de publieke investeringen ook de private investeringen stevig aangetrokken. In de komende jaren zal dit bijdragen aan verdere groei van de productiviteit.

Vooral in de sociale zekerheid zijn stevige hervormingen doorgevoerd; in de bijstand, de arbeidsongeschiktheidsregelingen, de Werkloosheidswet (WW) en de pensioenen. De betere prikkels om te gaan of blijven werken hebben geleid tot een afname van de uitkeringsafhankelijkheid. Zo is het aantal arbeidsongeschiktheidsuitkeringen gedaald van 980 duizend in 2003 tot naar verwachting 860 duizend in 2006 en wordt voor volgend jaar een verdere daling voorzien. CPB-onderzoek toont aan dat de Wet werk en bijstand (WWB) heeft geleid tot een sterke afname van het aantal bijstandsuitkeringen. Mede hierdoor is het aantal mensen dat beschikbaar is voor de arbeidsmarkt in de periode 2003–2006 gestegen. Door de hervormingen zal ook de komende jaren het aantal mensen dat met een uitkering langs de kant staat verder afnemen. Dit is zowel uit economisch als uit sociaal oogpunt winst. In de komende conjunctureel gunstige jaren zal de afnemende uitkeringsafhankelijkheid resulteren in een steviger draagvlak voor de naderende vergrijzing.

Toegenomen veiligheid

Voor burgers is veiligheid minstens zo belangrijk als de omvang en verdeling van de welvaart. Veiligheid en welvaart staan ook niet los van elkaar. Over het algemeen gaat economische stagnatie hand in hand met meer criminaliteit en toegenomen onveiligheid. In de periode 2003–2005 is de veiligheid echter juist toegenomen. Het aantal slachtoffers van vermogens- en geweldsdelicten is sinds 2002 met 10 procent afgenomen, het cellentekort is sinds eind 2004 opgelost, de aanpak van veelplegers is succesvol en de burger is positiever over de prestaties van de politie. In 2002 voelde ongeveer een derde van de bevolking zich onveilig. Inmiddels is het aantal burgers dat zich wel eens onveilig voelt gedaald tot minder dan een kwart.

1.4 Prioriteiten 2007: economische structuur, koopkracht, veiligheid en jeugd

Dit kabinet wil, binnen het kader van solide overheidsfinanciën, voor 2007 prioriteit leggen bij een (verdere) verbetering van de economische structuur, de koopkracht, de veiligheid en het jeugdbeleid.

Koopkrachtverbetering en arbeidsparticipatie

Het koopkrachtbeeld voor 2007 is over de gehele linie positief door de aantrekkende economie en dankzij maatregelen van het kabinet. In 2007 worden de lasten verder verlicht. Dat is mogelijk vanwege de succesvolle onderhandelingen over de EU-afdrachten, die ertoe hebben geleid dat Nederland voortaan 1 miljard euro minder hoeft af te dragen aan de EU. Dit geld kan in mindering worden gebracht op de belastingrekening van Nederlandse burgers en bedrijven.

Een groot deel van de lastenverlichting voor burgers zal plaatsvinden door het verlagen van de WW-premie. De koopkracht van werknemers wordt verder versterkt door de arbeidskorting te verhogen en het belastingtarief in de eerste schijf te verlagen. Al deze maatregelen zorgen ervoor dat werk beter loont, vooral aan de onderkant van de arbeidsmarkt. Een hoger arbeidsaanbod is nu de economie weer aantrekt ook nodig om krapte te voorkomen op de arbeidsmarkt.

Daarnaast wordt een aantal specifieke maatregelen genomen om de koopkracht te ondersteunen. Vanaf 2007 komt er structureel 250 miljoen euro extra beschikbaar voor gezinnen met kinderen. Hiervan gaat 125 miljoen euro naar verlaging van de ouderbijdrage in de kinderopvang en 125 miljoen euro naar een verhoging van de kinderbijslag. Verder wordt de werkgeversbijdrage voor kinderopvang verplicht gesteld. Ouders krijgen zo een extra steuntje in de rug. Het wordt voor hen aantrekkelijker te blijven werken en zich te ontwikkelen, ook tijdens de periode van zorg voor kinderen. De koopkracht van ouderen wordt ondersteund door het verhogen van de AOW-toeslag. Samen vormen deze maatregelen een breed en evenwichtig pakket aan koopkrachtondersteuning, waarbij de meeste huishoudens er circa 1 procent of meer op vooruitgaan.

Tot slot wordt in de periode 2006–2009 bijna 100 miljoen euro extra besteed aan schuldhulpverlening. Het kabinet neemt daarbij ook maatregelen om problematische schulden te voorkomen, zoals aanscherping van de reclameregels en extra maatregelen om overkreditering te voorkomen.

Versterking van de economische structuur

Met het pakket «Werken aan Winst» wordt ondernemen en innoveren in Nederland aantrekkelijker gemaakt. De belangrijkste stimulans voor ondernemers en vernieuwers is het vooruitzicht op hoge nettorendementen. Met het verlagen van het tarief voor de vennootschapsbelasting (VPB-tarief) en het tarief over winst in de inkomstenbelasting draagt het kabinet hieraan bij, zowel voor grote ondernemingen als voor middelgrote en kleine bedrijven.

Met het verlagen van het VPB-tarief volgt Nederland een internationale trend. In absolute termen mag er dan sprake zijn van een verlaging van het tarief, in internationaal vergelijkend perspectief is sprake van een noodzakelijke correctie om de positie van Nederland op peil te houden. Deze correctie is niet alleen wenselijk om banen voor Nederland te winnen en behouden. Een lager tarief maakt het voor bedrijven ook minder aantrekkelijk om hun in Nederland gemaakte winsten boekhoudtechnisch neer te laten slaan in het buitenland.

Uit de stijgende aardgasbaten zal 1,9 miljard euro via het FES ten gunste komen van projecten voor ruimtelijk-economische ontwikkeling, onderwijs en innovatie. Een versnelling van infrastructuurprojecten is hiervan een belangrijk onderdeel. Daarnaast wordt onder andere geïnvesteerd in een verbeterde aansluiting tussen beroepsonderwijs en bedrijfsleven, fundamenteel onderzoek op het terrein van moleculaire geneeskunde en een betere benutting van het hoofdwegennet.

De economische structuur wordt verder versterkt door de administratieve lasten te verminderen. Het kabinet neemt maatregelen om de (terechte) ergernis van ondernemers over overbodige of onnodig gecompliceerde wet- en regelgeving aan te pakken, zoals minder gedetailleerde arboregelgeving en het invoeren van vaste wijzigingsmomenten voor wet- en regelgeving. Ook worden afzonderlijke vergunningen als de sloop-, bouw-, gebruiks-, kap- en milieuvergunning vervangen door één zogenoemde omgevingsvergunning en wordt de aanvraagtermijn drastisch verkort.

Verbetering veiligheid

Het kabinet wil de ingezette trend naar meer veiligheid verder versterken. Er wordt geld vrijgemaakt om de sociale veiligheid in de buurt te verbeteren via buurt- en wijkgebonden projecten. Het budget van de politie zal per 2007 worden verhoogd en anders worden verdeeld, waardoor beter rekening wordt gehouden met de veiligheidssituatie in de verschillende regio’s. Het kabinet stelt ook extra middelen beschikbaar voor de bouw van een nieuwe tbs-inrichting met 170 plaatsen.

Investeren in de jeugd

Investeringen in de jeugd vormen de bron van de welvaart en veiligheid van de toekomst. De meeste jongeren doen het gelukkig goed op school en op de arbeidsmarkt. Ook de ontwikkelingen zijn positief. Het aantal voortijdig schoolverlaters is tussen 2002 en 2005 afgenomen met 20 procent, en de jeugdwerkloosheid is gedaald van een toppercentage van 13½ procent in 2004 tot minder dan 10 procent dit jaar. Het aantal voortijdig schoolverlaters en het niveau van de werkloosheid zijn echter nog te hoog. Het blijft dus van belang verder te investeren in de jeugd.

Daarom wordt in 2007 de leerplichtige periode verlengd tot achttien jaar en zijn er afspraken gemaakt met het onderwijs en andere betrokkenen om dit schooljaar het aantal voortijdige schoolverlaters met nog eens 10 procent terug te dringen. Dit leidt tot circa 20 duizend extra leerlingen in de klas. Daarnaast komen er extra stageplekken (eveneens ruim 20 duizend) en zal de overgang van vmbo naar mbo worden vergemakkelijkt.

Naast extra middelen voor onderwijs, investeert het kabinet in de gehele jeugd(zorg)keten. Zo komt er onder meer aandacht voor vroegsignalering en opvoedingsondersteuning bij risicogezinnen en worden 350 nieuwe plekken voor gesloten jeugdzorg gecreëerd voor de opvang en behandeling van kinderen met ernstige gedragsstoornissen.

1.5 Vertrouwen in de toekomst

De afgelopen jaren is – ook toen het conjunctureel minder goed ging – hard gewerkt aan het versterken en toekomstbestendig maken van de Nederlandse economie. Het kabinet is ervan overtuigd dat het gevoerde beleid goed is geweest voor Nederland. De recente hervormingen hebben de fundamenten van de economie versterkt. De resultaten van dat beleid worden zichtbaar en zullen de komende jaren groter worden. Het beleid voor 2007 zal verder bijdragen aan de werkgelegenheid en de koopkracht in Nederland. En het evenwichtige begrotingsbeeld levert een goede basis voor het bereiken van houdbare overheidsfinanciën.

In de komende jaren zullen vergrijzing, globalisering, technologische ontwikkelingen en internationale spanningen Nederland voor nieuwe uitdagingen plaatsen. Dankzij de hervormingen beschikt Nederland echter over een goede uitgangspositie om de toekomst met vertrouwen tegemoet te treden.

2 DE BASIS VAN HET FINANCIEEL-ECONOMISCHE BELEID

2.1 Inleiding

Het economische herstel is nu in volle gang – Nederland werkt! De afgelopen jaren waren niet gemakkelijk: de werkloosheid liep op, de koopkracht bleef achter en het vertrouwen van consumenten en producenten daalde naar het laagste niveau sinds begin jaren tachtig. In deze moeilijke periode werd bovendien een aantal ingrijpende hervormingen doorgevoerd. Alle beschikbare cijfers laten zien dat nu betere tijden zijn aangebroken. Het herstel is goed zichtbaar op de arbeidsmarkt: in 2007 is er naar verwachting meer werk dan in 2003 – zelfs meer werk dan ooit.

De hervonden economische groei zorgt voor een hogere werkgelegenheid en een hogere levensstandaard. Maar economische dynamiek is ook om andere redenen cruciaal voor het functioneren van een samenleving. Rijkdom is weliswaar geen garantie voor geluk, economische groei blijkt om tal van redenen wel een belangrijke voorwaarde. Daarom kiest het kabinet voor dynamiek en voor het bevorderen van groei. Met succes, zo blijkt uit de vooruitzichten voor de korte en middellange termijn.

Het kabinetsbeleid is gericht op de lange termijn, op het bevorderen van de doelmatigheid en op het geven van ruimte aan burgers om zich te ontplooien, aan ondernemers om te ondernemen. Dat zijn keuzes. Ook in de toekomst zullen keuzes moeten worden gemaakt, bijvoorbeeld in reactie op de globalisering en vergrijzing. De ervaring van de afgelopen jaren laat echter zien dat het mogelijk is om Nederland sterker te maken, zonder belangrijke Nederlandse verworvenheden uit het oog te verliezen.

2.2 De Nederlandse economie in vogelvlucht

Nederlandse economie op stoom

Ongeveer vanaf het verschijnen van de vorige Miljoenennota is het herstel van de Nederlandse economie echt op gang gekomen. Vorig jaar werd nog een slag om de arm gehouden. De economische opleving was eerder ten onrechte aangekondigd, zodat enige voorzichtigheid geboden was. Vanaf de tweede helft van 2005 laten alle realisaties echter een sterk opgaande lijn zien en intussen is het herstel duidelijk zichtbaar in alle geledingen van de economie. Uit nieuwe cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) blijkt bovendien dat de Nederlandse economie in de periode 2003–2005 aanmerkelijk beter heeft gepresteerd dan vorig jaar werd gedacht: de groei over die periode kwam gemiddeld ruim 0,5 procentpunt per jaar hoger uit. Zelfs op het dieptepunt van de conjunctuur was de groei bij nader inzien toch nog positief. Ook blijkt de periode van economische neergang korter: twee jaar in plaats van drie. Achteraf lijkt het erop dat de ingrijpende maatregelen slechts een beperkt en tijdelijk drukkend effect op de economische groei hebben gehad en het beleid dus minder procyclisch was dan eerst werd gedacht. De voorspellingen voor dit en volgend jaar zijn zonder meer goed: vooral de werkloosheid daalt snel1. Dit is goed nieuws voor mensen die nu nog aan de zijlijn staan. Een risico is wel dat er weer tekorten kunnen ontstaan op (delen van) de arbeidsmarkt, wat de economische opleving vroegtijdig zou kunnen smoren. Hier ligt dan ook een voortdurende uitdaging voor de overheid en de sociale partners.

Groei breed gedragen

De hoge olieprijs (zie box 2.2.1) heeft (nog) niet geleid tot een demping van de internationale economische bedrijvigheid: de wereldgroei was zeer sterk in 2004 en 2005 en zal naar verwachting ook de komende tijd hoog blijven. Als gevolg van sterke loonstijgingen tot en met 2002 was de Nederlandse concurrentiepositie verslechterd, zodat nog niet optimaal kon worden geprofiteerd van deze sterke vraag in de rest van de wereld. Toch was de export de afgelopen jaren de belangrijkste (zelfs bijna de enige) pijler van de economische groei. Hieruit blijkt het belang van Europese integratie en internationale stabiliteit voor de Nederlandse economie. Ook in 2006 en 2007 speelt de export een belangrijke rol, mede doordat de verslechtering van de concurrentiepositie eindelijk is gestopt (onder andere dankzij de loonmatiging in de periode 2003–2005). Het is gebruikelijk dat de Nederlandse groei in de beginfase van een conjuncturele opgang wordt gedragen door de export. Inmiddels trekt echter ook de consumptie aan en groeien de bedrijfsinvesteringen weer. Dit betekent dat de economische groei nu breder wordt gedragen. In 2006 en 2007 groeit de Nederlandse economie weer harder dan gemiddeld in het eurogebied. Daarmee wordt het achterblijven van de afgelopen jaren meer dan goedgemaakt. Ook over de langere termijn (vijftien jaar) groeit de Nederlandse economie duidelijk harder dan het eurogebiedgemiddelde (zie figuur 2.2.2).

Box 2.2.1 Directe economische gevolgen van gestegen olieprijzen vooralsnog beperkt

Figuur 2.2.1 Olieprijs en economische groei

Bron: Datastream

De olieprijzen zijn sinds de eeuwwisseling verdrievoudigd. In reële termen (gecorrigeerd voor inflatie) zijn de prijsrecords van begin jaren tachtig echter nog niet gebroken. Het dempende effect op de economische ontwikkeling is vooralsnog relatief gering. Hiervoor zijn verschillende oorzaken. Ten eerste zijn de olieprijzen geleidelijk en minder schoksgewijs gestegen dan in de jaren tachtig. Ten tweede is de olieprijsgevoeligheid van de meeste economieën veel minder groot dan destijds (die van de Nederlandse economie is gehalveerd sinds de jaren zeventig). Dit komt door efficiënter gebruik van olie en een afname van het relatieve belang van de energie-intensieve industrie ten opzichte van de dienstensector. Ten derde wordt – in tegenstelling tot het verleden – de huidige stijging voornamelijk veroorzaakt door een toename van de vraag (de sterke groei van de wereldeconomie, in het bijzonder in China en de VS), in plaats van door aanbodbeperkingen. Ten slotte draagt geloofwaardig monetair beleid bij aan stabiele inflatieverwachtingen. Hierdoor is het risico gering dat de olieprijsstijging leidt tot een loon-prijsspiraal.

Positief aan de huidige hoge olie- en energieprijzen is dat ze het gebruik van alternatieve energiebronnen stimuleren en gebruikers prikkelen tot een zuiniger gebruik. Energiebesparing levert immers meer op dan in de jaren negentig, toen de prijzen relatief laag waren. Tegelijkertijd investeren producenten recordbedragen in exploratie en raffinage om de vraag bij te houden. Technologische vooruitgang stelt bedrijven in staat om bestaande olievelden beter te exploiteren en om op nieuwe plekken reserves aan te boren. Ter illustratie: halverwege de negentiende eeuw maakte men zich grote zorgen over het uitsterven van de walvissen. Walvisolie was toen namelijk de meest gebruikte energiebron voor verlichting. Pas nadat de prijs van een vat walvisolie naar een nieuw record was geklommen, werd de eerste aardolieput geslagen. Het (bijna) uitsterven van sommige walvissoorten was ecologisch een ramp, maar het licht ging niet uit in de negentiende eeuw: de hoge prijzen zorgden ervoor dat alternatieve energiebronnen werden aangeboord1.

De verwachting is dat de olieprijzen de komende jaren hoog zullen blijven. De aanwezige reservecapaciteit is de afgelopen periode goeddeels gebruikt om de toegenomen vraag te bedienen. Vraag en aanbod liggen nu dicht bij elkaar, waardoor een beperkte aanbodverstoring een groot prijseffect kan hebben. Dreiging van terrorisme, de crisis in het Midden-Oosten en onrust in Afrika en Zuid-Amerika zorgen momenteel voor een gespannen en instabiele markt. Het is goed mogelijk dat blijvend hoge olieprijzen op een gegeven moment wel een groter dempend effect op de economische groei kunnen hebben. De invoering van nieuwe technieken en de aanboring van alternatieve energiebronnen gebeurt niet van de ene op de andere dag, en in de tussentijd moet linksom of rechtsom de prijs van de duurdere olie worden betaald. Tot op heden is het effect van de hoge prijzen echter opmerkelijk klein.

Consumptie en vertrouwen

De particuliere consumptie begon in de loop van vorig jaar weer aan te trekken en vertoont sinds het begin van 2006 de snelste groei in jaren. De consumptie wordt gesteund door de toegenomen werkgelegenheid en door lastenverlichting. In de afgelopen tien jaar was alleen in 2001 de gemiddelde koopkrachtstijging groter (vooral door de belastingherziening in dat jaar). Ook het totale nettovermogen (bezittingen min schulden) van gezinnen stijgt weer flink (met naar schatting ongeveer 90 miljard euro in de eerste helft van 2006). Vooral de consumptie van «duurzame goederen» zoals elektronica en woninginrichting liet vanaf het begin van 2006 een duidelijke stijging zien. Naar verwachting groeit de consumptie volgend jaar verder, in een vergelijkbaar tempo.

Figuur 2.2.2 Cumulatieve economische groei vanaf 1992 (1992=100)

Bron: Ameco, CBS en CPB

Het positieve nieuws over de economie heeft duidelijk zijn weerslag op het consumentenvertrouwen, dat sinds vorig jaar september stevig in de lift zit. Het Nederlandse consumentenvertrouwen verbeterde sneller dan dat in alle andere EU-landen. Consumenten zijn vooral positiever over de huidige economische situatie en de vooruitzichten voor volgend jaar. De door consumenten gemelde «koopbereidheid» laat ook een opgaande lijn zien, zij het wat minder sterk dan de overige indicatoren. Dat is niet ongebruikelijk in een herstelfase: mensen willen de huid niet verkopen voordat de beer geschoten is. Sinds juni 2006 zijn er in Nederland meer optimisten dan pessimisten. Dat is bovengemiddeld: over de langere termijn zijn volgens de CBS-indicator de pessimisten in Nederland in de meerderheid1.

Meer werk en meer mensen die meedoen

Het mooiste en voor veel mensen het tastbaarste resultaat van de hervonden economische groei is de ommekeer op de arbeidsmarkt. Tijdens de vorige periode van hoogconjunctuur daalde de werkloosheid naar een laagterecord (zie figuur 2.2.3). Na het inzakken van de groei liep de werkloosheid echter snel op en dit werd met name gevoeld door jongeren, allochtonen en laaggeschoolde werknemers. Vooral voor hen is het herstel van de arbeidsmarkt erg goed nieuws.

De cijfers zien er goed uit: de werkloosheid begon rond september 2005 te dalen en sindsdien is de seizoensgecorrigeerde werkloosheid al met meer dan 80 duizend afgenomen. Volgens de meest recente ramingen van het Centraal Planbureau (CPB) daalt de werkloosheid verder, naar gemiddeld 345 duizend in 2007 (een daling van ruim 30 procent ten opzichte van de top van 516 duizend in het begin van 2005). Iedereen profiteert van de aantrekkende arbeidsmarkt: de jeugdwerkloosheid daalt sterk, en ook de werkloosheid onder laaggeschoolden en onder ouderen daalt. De toegenomen werkgelegenheid betreft vooral banen in de marktsector en semipublieke sectoren zoals zorg en onderwijs.

Ook het arbeidsaanbod ontwikkelt zich positief: de participatie van vrouwen en ouderen bleef de afgelopen periode stijgen (ondanks de laagconjunctuur). Ook positief is dat het beroep op uitkeringen eindelijk aan het dalen is. In 2007 is er meer werk en doen meer mensen mee dan in 2003. De gedaalde werkloosheid en gestegen werkgelegenheid zijn voor een groot deel het gevolg van de aantrekkende conjunctuur, maar de maatregelen van de afgelopen jaren helpen mee. Uit verschillende analyses van het CPB blijkt de positieve invloed van de verhoging van de arbeidskorting op de participatie, evenals van de hervormingen van de bijstand en arbeidsongeschiktheidsregelingen op de uitkeringsafhankelijkheid1. Het afschaffen van het fiscaal gefacilieerde prepensioen draagt bij aan een gedragsverandering en zal op de langere termijn leiden tot een verhoging van de participatie van ouderen. Al met al zijn er veel stappen in de goede richting gezet. De vergrijzing zorgt echter voor een blijvende uitdaging op het gebied van arbeidsparticipatie.

Risico van krapte op de arbeidsmarkt

Bij de vorige hoogconjunctuur liep Nederland tegen de grenzen van het arbeidsaanbod aan. Elke winkelstraat hing vol bordjes «personeel gezocht» en nog niet eens afgestudeerde studenten werden gelokt met bonussen en auto’s. De krappe arbeidsmarkt zorgde voor hoge loonstijgingen en dat veroorzaakte weer de snelle verslechtering van de concurrentiepositie. Tegelijkertijd zaten op het hoogtepunt van de conjunctuur nog te veel mensen thuis met een collectief gefinancierde uitkering en bleven te veel werknemers met een vast contract zitten op plekken waar ze niet het productiefst waren. Juist nu het weer beter gaat met de economie is het belangrijk de lessen uit deze periode niet te vergeten. Net als tijdens de vorige opleving (die via een overspannen arbeidsmarkt eindigde in een langdurige periode van laagconjunctuur) trekt de arbeidsmarkt momenteel erg sterk aan – op sommige deelmarkten lijkt het risico van oververhitting zelfs weer aanwezig1. Op de langere termijn zullen demografische trends als ontgroening en vergrijzing bovendien voor extra krapte op de arbeidsmarkt zorgen. De geschiedenis hoeft zich echter niet te herhalen. Ten eerste is het effectieve arbeidsaanbod de afgelopen jaren verder gestegen, mede dankzij de doorgevoerde hervormingen. Doordat de sociale zekerheid in haar geheel meer activerend is gemaakt, kan het economische herstel ervoor zorgen dat veel mensen blijvend uit de uitkering ontsnappen, waarmee de druk op de arbeidsmarkt wordt verlicht. Als de sociale partners de verantwoordelijke opstelling van de afgelopen jaren doorzetten, kunnen zij bovendien bijdragen aan een gematigde loonontwikkeling, zodat de opgang niet onnodig snel wordt afgeremd door te hoge loonstijgingen.

Mobiliteit

Arbeidsmarktflexibiliteit is meer dan alleen maar zorgen dat mensen zonder werk snel weer een betaalde baan vinden. Het is minstens zo belangrijk dat mensen mét een baan ook daadwerkelijk op de goede plek zitten. De dynamiek op de Nederlandse arbeidsmarkt lijkt internationaal gezien relatief hoog en neemt bovendien verder toe1. Tegelijkertijd blijkt uit internationale vergelijkingen dat vooral de mobiliteit van werknemers met een vast contract nog relatief beperkt is, mede als gevolg van de relatief sterke ontslagbescherming en soms royale cao-voorwaarden die deze werknemers genieten1. Verdere flexibilisering van het arbeidsaanbod kan worden bereikt door goed te bezien of het totaalpakket van rechten en plichten voor werknemers en werkgevers nog wel optimaal voldoet aan de eisen van de huidige maatschappij. Hier ligt ook een voortdurende uitdaging voor de sociale partners. Het kabinet heeft de Sociaal Economische Raad (SER) daarom gevraagdom dit onderwerp te betrekken bij zijn advies voor het beleid op de middellange termijn.

Figuur 2.2.3 Werkloosheid sinds begin 2003

Bron: CBS

Bedrijven staan er goed voor

Ondanks de economische neergang is de winstgevendheid van bedrijven de afgelopen jaren redelijk op peil gebleven (in tegenstelling tot eerdere recessies). Het Nederlandse bedrijfsleven heeft zich via – soms ingrijpende – herstructureringen vrij snel kunnen aanpassen aan de economische ontwikkelingen1. Deze relatieve flexibiliteit kan – naast effecten van beleid – een mogelijke verklaring zijn voor het opmerkelijk sterke herstel op de arbeidsmarkt: doordat bedrijven hun zaken op orde hadden, konden ze bij de eerste tekenen van economische opleving weer nieuw personeel aannemen. De afgelopen jaren is flink geïnvesteerd in verdere verbetering van het ondernemingsklimaat (zie hoofdstuk 3 en 4 voor details over onder andere «Werken aan Winst»). Deze maatregelen lijken ook bij te dragen aan het sterke vertrouwensherstel: ondernemers in de industrie waren in juli zelfs positiever dan ooit eerder gemeten1.

Minder regels

De maatregelen om de administratieve lasten te verlichten zijn ook goed voor het ondernemingsklimaat. Zo wordt in 2007 één omgevingsvergunning ingevoerd. Deze vergunning vervangt alle afzonderlijke vergunningen die een ondernemer moet aanvragen als hij bijvoorbeeld de achterkant van zijn bedrijfspand wil uitbouwen (zie voor details ook hoofdstuk 3). Internationaal is er veel lof voor deze Nederlandse aanpak: in de publicatie«Doing Business» geeft de Wereldbank Nederland hiervoor een pluim en adviseert deze aanpak aan ontwikkelingslanden. De Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) maakt in haar vergelijkend onderzoek naar bureaucratie gebruik van de Nederlandse methodiek om de administratieve lasten te verlichten. De Europese Commissie geeft Nederland een compliment in de laatste Lissabonreview. Inmiddels zijn er steeds meer lidstaten die de Nederlandse aanpak (kosten van administratieve lasten kwantificeren via standaardkostenmodel, en vervolgens kwantitatieve taakstelling) integraal toepassen: het Verenigd Koninkrijk, Denemarken, Oostenrijk, Duitsland, Tsjechië. Verder is er een waslijst van landen die met de Nederlandse methodiek proefdraaien.

Vooruitzichten: redelijke groei

De economische vooruitzichten voor dit en volgend jaar zijn zonder meer goed. Voor de periode daarna (2008–2011) becijfert het CPB een groei van het bruto binnenlands product (bbp) van bijna 2 procent. Dat is een redelijke, maar zeker geen spectaculaire groei1. De modernisering van de sociale zekerheid heeft ook in de ramingen van het CPB een positief effect op de arbeidsparticipatie1. De afgelopen jaren heeft de toegenomen participatie een duidelijke groei-impuls opgeleverd en ook in de komende periode levert de verder stijgende participatie een positieve bijdrage. Toch is de positieve invloed van het arbeidsaanbod op de groei beperkt, aangezien de totale beroepsbevolking als gevolg van de vergrijzing minder snel zal stijgen dan in het verleden. Omdat het CPB wel een stijging van de groei van de arbeidsproductiviteit raamt (naar iets boven het gemiddelde groeitempo van de afgelopen vijftien jaar), wordt per saldo een redelijke groei becijferd.

2.3 Het belang van economische dynamiek en verandering

Toekomstige groei vooral door verhoging productiviteit

Economische groei ontstaat door het inzetten van meer productiefactoren (arbeid, kapitaal) of door het beter benutten van productiefactoren (slimmer werken, innovatie). In de decennia na de oorlog kon Nederland hard groeien door het gebruik van extra kapitaal en door kennis over te nemen van meer productieve landen («catching up»). Sinds de jaren tachtig is Nederland een van de productiefste landen ter wereld, dus «gemakkelijke» inhaalgroei zit er niet meer in. Een sterke stijging van de arbeidsparticipatie kon in de jaren negentig nog een belangrijke bijdrage leveren aan de economische groei. Mede dankzij het gevoerde beleid neemt de totale participatie op dit moment nog steeds toe (zie paragraaf 2.2), maar vanwege de vergrijzing kan op de langere termijn vanuit de extra inzet van arbeid geen groei-impuls meer worden verwacht. Toekomstige groei zal daarom vooral moeten komen van verhoging van de productiviteit. Daarvoor zijn een betere inzet én een hogere kwaliteit van arbeid en kapitaal nodig. Kennis speelt daarbij een essentiële rol. Er zal slimmer moeten worden gewerkt. Een verdere versterking van de dynamiek is daartoe onontbeerlijk en daarom was dit een van de belangrijkste doelstellingen van het gevoerde beleid in de afgelopen jaren.

Randvoorwaarden voor een dynamische samenleving

Elke generatie worstelt met het idee dat de natuurlijke hulpbronnen opraken en dat alle ideeën wel zo’n beetje zijn bedacht. En elke generatie onderschat daarmee de mogelijkheden voor nieuwe ideeën en toepassingen1. Innovatie is per definitie moeilijk te voorspellen en daarom ook moeilijk te sturen. Maar de les van de economische geschiedenis sinds de industriële revolutie is dat innovatie zal plaatsvinden zolang de randvoorwaarden goed zijn en zolang een maatschappij voldoende dynamiek kent. Dynamiek en verandering zijn niet alleen noodzakelijk, maar ook inherent aan de moderne maatschappij. Deze inzichten werden in de eerste helft van de vorige eeuw al uitvoerig beschreven door de Oostenrijkse econoom Schumpeter1en gelden tegenwoordig onverminderd. Het streven naar vooruitgang zit in de mens en is niet van bovenaf opgelegd. Het is aan de overheid om de juiste randvoorwaarden te scheppen zodat iedereen ook echt de kans krijgt het beste uit zichzelf te halen, zodat ondernemers worden geprikkeld te ondernemen, zodat initiatief en nieuwe ideeën worden beloond.

Box 2.3.1 Meer waar voor je werk

Eén van de gevolgen van economische groei is dat je meer waar voor je werk krijgt. Dankzij technologische vooruitgang worden werknemers productiever en krijgen ze een hogere beloning voor hun arbeid. Tegelijkertijd kunnen de meeste producten goedkoper (bijvoorbeeld met minder arbeid) worden geproduceerd. Gevolg is dat steeds meer oorspronkelijk «luxe» producten binnen bereik komen van de gemiddelde werknemer. Dit punt wordt ook gemaakt door Schumpeter (in 1942): de grootste winst van kapitalisme (en de bijbehorende economische groei) is niet dat de koningin meer zijden kousen kan kopen, maar juist dat deze (toen nog) uitzonderlijke luxe ook binnen het bereik komt van «gewone» fabrieksmeisjes1. Deze baten van economische groei worden inzichtelijk door te kijken naar het aantal uur dat een gemiddelde Nederlandse werknemer moet werken om bepaalde producten te kunnen betalen. Wanneer de uitkomsten voor 1970 en 2006 met elkaar worden vergeleken, wordt de grote economische vooruitgang in de afgelopen decennia duidelijk.

De prijzen van 1970 komen uit reclamefolders van dat jaar. Door de prijzen te delen door het gemiddelde nettoloon uit 1970, wordt duidelijk hoeveel uur werk het desbetreffende product toen «kostte». Vervolgens is eenzelfde berekening gemaakt voor 2006. De producten in 2006 zijn zo gekozen dat ze zo veel mogelijk vergelijkbaar zijn met die uit 1970, hoewel dat niet in alle gevallen helemaal mogelijk is (veel producten zijn in 2006 van een betere kwaliteit en hebben bijvoorbeeld meer functies).

Bijna alle producten zijn in 2006 duurder dan in 1970. De «prijs» uitgedrukt in gewerkte uren laat echter een heel ander beeld zien. In 1970 moest een werknemer bijvoorbeeld 7,4 uur (bijna een hele dag) werken om een donzen hoofdkussen te kunnen betalen. Tegenwoordig is de werknemer in minder dan 2 uur al klaar. De rest van de dag kan geld worden verdiend voor andere zaken – of kan de werknemer zijn nieuwe kussen uitproberen.

Figuur 2.3.1 Aantal gewerkte uren per product in 1970 en 2006

Bron: Reclamefolders van verschillende warenhuizen, internetwinkels, CPB en eigen onderzoek.

Bovenstaand voorbeeld is slechts een illustratie. Het zegt niets over bijvoorbeeld woonlasten en de kosten van arbeidsintensieve diensten zoals zorg. Woonlasten zijn gestegen als aandeel van de totale bestedingen, wat betekent dat de gemiddelde werknemer nu langer werkt voor zijn huis (dat is over het algemeen wel een beter en groter huis). Voor goederen geldt echter bijna zonder uitzondering: dankzij economische groei meer waar voor je werk!

Dynamiek is niet alleen cruciaal voor voortdurende economische groei, maar heeft ook onmisbare positieve neveneffecten op een samenleving. Dit is het kernpunt van de econoom Benjamin Friedman in zijn boek «The moral consequences of economic growth»1. Op basis van gedetailleerd historisch onderzoek constateert hij dat economische dynamiek en groei ieders mogelijkheden vergroten. Bovendien dragen dynamiek en groei bij aan tolerantie, aan sociale mobiliteit, aan sociaal beleid, aan het wegnemen van regelgeving en aan meer democratische besluitvorming. Tijdens periodes van hoge economische groei is er over het algemeen meer aandacht voor de positie van kansarmen en is er meer ruimte voor de eigen verantwoordelijkheid van burgers, meer persoonlijke vrijheid en meer ruimte voor inspraak. Economische groei zorgt zo bovendien voor een opwaartse spiraal: dankzij het verbeterde perspectief, dankzij de ruimte voor eigen initiatief wordt innovatie gestimuleerd, wat weer leidt tot nieuwe groei. Daarentegen worden landen tijdens perioden van economische neergang over het algemeen minder tolerant, meer behoudend en meer in zichzelf gekeerd, en wordt (sociale) innovatie afgeremd of zelfs teruggedraaid. Als voorbeeld noemt Friedman de opkomst van verschillende extremistische bewegingen in tijden van economische stagnatie.

Geld maakt niet gelukkig?

Vooral in rijke landen – en vooral in goede tijden – wordt het belang van economische groei gerelativeerd1. Zo betoogt de Britse econoom Layard1 dat mensen ondanks de economische groei in de rijke landen sinds de jaren vijftig niet gelukkiger zijn geworden. Een van de voornaamste oorzaken hiervoor is volgens Layard dat mensen geluk niet ontlenen aan absolute, maar aan relatieve rijkdom. Iedereen kijkt naar elkaar, jaagt elkaar op in een eindeloze «ratrace»: er wordt steeds harder gewerkt om in elk geval maar niet achter te blijven bij de buren. Maar uiteindelijk wordt niemand echt gelukkiger van al dat harde werken. Layard beveelt daarom onder andere aan om de«ratrace» af te remmen met veel hogere belastingen, zodat we worden gedwongen meer van onze vrije tijd te genieten. Het vertrekpunt van Layard is de geluksbeleving van het individu. Mensen ontlenen geluk aan tal van factoren, zoals liefde, hobby’s, vakantie, lekker en/of veel eten, luieren, seks, religie en een doelpunt van het Nederlands elftal. Lang niet al deze factoren hangen direct samen met economische rijkdom. Zo bezien heeft Layard een punt: geld alleen maakt niet gelukkig.

Zonder dynamiek geen perspectief

Wat in de analyse van Layard echter ontbreekt, zijn de positieve gevolgen (externe effecten) van de inspanningen van het ene individu op de vooruitzichten en kansen van de ander. Als ondernemers niet worden geprikkeld te investeren, nemen de kansen op werk voor werknemers af. De uitkering van de één betekent belasting voor de ander. Werknemers die de kantjes ervan af lopen, verminderen de vooruitzichten voor hun collega’s. De ontdekking van één gedreven wetenschapper kan leiden tot de genezing van velen. Creativiteit, innovatie en vooruitgang zijn allemaal vruchten van hard werken. Een samenleving die hard werken en vooruitgang ontmoedigt, is uitermate kwetsbaar. De aanbeveling van Layard om werk meer te belasten is dus niet verstandig, in plaats daarvan zet het kabinet juist in op versterking van de dynamiek.

Box 2.3.2 Groeitempo maakt groot verschil

Het belang van dynamiek en groei wordt geïllustreerd door de langetermijntoekomstscenario’s van het CPB (de «vier vergezichten»)1. Zelfs in het minst optimistische scenario («regional communities» – met nauwelijks institutionele hervormingen, geen handelsliberalisatie en gebrek aan concurrentie) blijft de Nederlandse economie de komende decennia groeien en worden de Nederlanders dus steeds rijker. Toch is het niet verstandig dit weinig dynamische scenario maar meteen te omarmen. De groei van het bbp per capita is in dit scenario met gemiddeld 0,7 procent beduidend lager dan we gewend zijn, terwijl de werkloosheid flink stijgt (naar gemiddeld 7,3 procent). Vooral over de langere termijn is een laag groeitempo funest: doordat groei exponentieel is (groei op groei) kunnen kleine verschillen in groeitempo over de lange termijn ingrijpende gevolgenhebben. Dit kan worden geïllustreerd met een gedachte-experiment: stel dat Nederland sinds de jaren vijftig was gegroeid volgens het langzame scenario, dan had ons land nu een levensstandaard (bbp per capita) gehad die lager ligt dan die van Estland (en maar net boven die van landen als Slowakije en Mexico)1. Bovendien was Nederland waarschijnlijk geen gelukkig land geweest: de groei was de afgelopen vier jaar (2002–2005) gemiddeld genomen hoger dan die in het langzame scenario. Toch werd deze periode van economische neergang als «moeilijk» en vervelend gezien: de werkloosheid liep snel op en veel mensen gingen er in koopkracht op achteruit. Om deze reden is het langzame scenario van het CPB voor het kabinet geen acceptabel perspectief – ook volgende generaties hebben recht op een gezonde groei en op een dynamische samenleving.

Nieuwe zekerheden komen in de plaats van oude

De afgelopen jaren is flink geïnvesteerd in het versterken van de dynamiek, in het verbeteren van de randvoorwaarden voor groei. Het gaat hierbij niet alleen om geld (uit onder andere het Fonds Economische Structuurversterking - FES), maar vooral ook om instituties. Denk aan de verbetering van het ondernemingsklimaat, de modernisering van de sociale zekerheid, de flexibilisering van de arbeidsmarkt (inclusief gemakkelijkere toegang van buitenlandse kenniswerkers) en aan transparanter ondernemingsbestuur. Waar nodig geeft de overheid startende of innovatieve ondernemers een extra zetje in de rug via generieke regelingen zoals de Wet bevordering speur- en ontwikkelingswerk (WBSO) en de octrooibox in de vennootschapsbelasting, of via specifieke regelingen uit het instrumentarium van Economische Zaken. Bovendien is extra geïnvesteerd in het onderwijs. In hoofdstuk 3 wordt nader ingegaan op het kennisbeleid van het kabinet en op het belang van het fiscale pakket «Werken aan Winst».

Beleid gericht op versterken van de dynamiek betekent dat oude zekerheden verdwijnen. Op korte termijn kan het daarom lijken alsof de toegenomen dynamiek de onzekerheid vergroot. De moderne samenleving is echter als een fiets: economische dynamiek zorgt ervoor dat de wielen blijven draaien. Zolang de wielen hard genoeg draaien, is de fiets stabiel. Juist het vermogen tot verandering, juist de dynamiek, zorgt zo voor zekerheid. Wanneer als gevolg van gebrekkige dynamiek de groei afneemt of zelfs tot stilstand komt, komt de samenleving in problemen. Voor de maatschappij als geheel geldt dan dat stilstand (gebrek aan dynamiek) daadwerkelijk tot achteruitgang leidt. Het krampachtig proberen te handhaven van specifieke banen in specifieke sectoren lijkt op korte termijn wel de baanzekerheid voor een specifieke groep te vergroten, maar dat is schijnzekerheid. Door het gebrek aan dynamiek zal er op de langere termijn namelijk minder werk zijn – en dus minder werkzekerheid. De modernisering van de sociale zekerheid kan op korte termijn voor onrust zorgen – zeker bij mensen die nu afhankelijk zijn van een uitkering. Daarom is het ook belangrijk te zorgen voor goede overgangstermijnen (zie paragraaf 2.4). De hervormingen zorgen er echter voor dat het stelsel toekomstbestendig is en vergroten zo juist de langetermijnstabiliteit.

2.4 Keuzes maken

De afgelopen jaren is gewerkt aan een verdere versterking van de Nederlandse economie. De dynamiek is vergroot, waardoor het toekomstperspectief voor Nederland is verbeterd. Dat is voor alle Nederlanders goed nieuws. Tegelijk doen in elk geval op korte termijn sommige maatregelen voor bepaalde groepen mensen pijn. Dat is het onvermijdelijke gevolg van het maken van keuzes. Bij het maken van beleid is immers altijd sprake van verschillende belangen, waarbij het aan de politiek is om de verschillende soorten kosten en baten tegen elkaar af te wegen. Aan de hand van drie klassieke tegenstellingen wordt in deze paragraaf geïllustreerd welke keuzes dit kabinet maakt en wat de consequenties zijn van de keuze voor dynamiek en versterking van het langetermijngroeivermogen van de Nederlandse economie.

2.4.1 Kiezen voor de lange termijn

Een zeer bekende belangentegenstelling is die tussen de korte en de lange termijn. Beleid dat «goed» of wenselijk is op de korte termijn, is dat niet noodzakelijkerwijs ook op de lange(re) termijn. Investeren in de toekomst kost op korte termijn geld, maar levert hopelijk in de toekomst meer op. Een lagere officiële rente leidt op korte termijn waarschijnlijk tot extra economische activiteit, maar op lange termijn tot hogere inflatie en meer instabiliteit (daarom is in bijna alle landen het monetair beleid uitbesteed aan een onafhankelijke centrale bank, die zich kan onttrekken aan de waan van de dag). Beleidsmakers moeten altijd afwegen of wat goed is op korte termijn, ook goed is voor de lange termijn en vice versa.

DeMiljoenennota 2006 ging uitvoerig in op de uitdagingen die het gevolg zijn van de vergrijzing, globalisering en technologische vooruitgang. Hoewel het hier gaat om urgente kwesties waar Nederland nú al mee te maken heeft, zijn het toch vooral langetermijnuitdagingen die vragen om een langetermijnvisie in het beleid. Het kabinetsbeleid is daarom met name gericht op de toekomst: de modernisering van de sociale zekerheid, de hervorming van het zorgstelsel, het op orde brengen van de overheidsfinanciën, de modernisering van het immigratiebeleid, het woonbeleid, milieubeleid, ruimtelijk beleid, investeringen in fysieke infrastructuur en in onderwijs en innovatie. Al deze maatregelen zorgen ervoor dat Nederland er in de toekomst sterker voor staat. Dit in tegenstelling tot veel andere landen, waar nog een begin moet worden gemaakt met het aangaan van de langetermijnuitdagingen.

Timing van de maatregelen

Sommige van de hervormingen zijn goed voor de lange termijn, maardeden op korte termijn pijn. Deze pijn werd extra gevoeld doordat sommige maatregelen zijn doorgevoerd op het moment dat de economie tegenzat. Uiteraard is het beter om het dak te repareren als de zon schijnt dan wanneer het regent. Maar het is niet verstandig de reparatiewerkzaamheden af te breken zodra het weer omslaat. Helaas blijkt het in praktijk bovendien erg moeilijk om van tevoren precies te voorspellen wanneer de economie zich in een conjuncturele opgang of neergang zal bevinden. Zo was enerzijds de scherpte van de neergang in 2001 en 2002 niet voorspeld, maar blijkt anderzijds de groei over de periode van 2003 tot 2005 achteraf ruim 0,5 procentpunt per jaar hoger dan vorig jaar nog werd geraamd. Bij het aantreden van het kabinet-Balkenende II was het duidelijk dat ingrijpen met het oog op de lange termijn noodzakelijk was. Wachten tot het economische getij gunstig gezind was, betekent in de (politieke) praktijk een uitstel van onbekende duur en daarmee extra onzekerheid. Het was immers wél duidelijk dat er op termijn iets moest gebeuren. Uitstel van broodnodige hervormingen betekent kiezen voor de korte termijn ten koste van de lange termijn en dat is niet de keuze van het kabinet. Doordat meteen actie is ondernomen, kan Nederland nu ten volle profiteren van de economische opleving. Nu de zon begint te schijnen, is het Nederlandse dak alweer op orde en groeit Nederland weer harder dan het eurogebiedgemiddelde. Een volgend kabinet kan nu onder betere weersomstandigheden doorgaan met het aanbrengen van vergrijzingsbestendige isolatie.

Aandacht voor kortetermijnontwikkelingen

De keuze voor de lange termijn betekent niet dat het kabinet geen oog heeft voor kortetermijnontwikkelingen. Hoewel de koopkracht zich de afgelopen jaren minder positief heeft ontwikkeld dan men zou willen, is het beleid zo vormgegeven dat de hervormingen niet tot grotere inkomensverschillen hebben geleid (zie paragraaf 2.4.2). Belangrijker nog is dat, mede dankzij de genomen maatregelen, de arbeidsmarkt zich relatief snel kon herstellen van de economische neergang. Op de lange, maar zeker ook op de korte termijn is werkgelegenheid immers veel belangrijker voor de inkomenspositie van mensen dan een kwart procentpunt meer of minder koopkracht (en veel belangrijker voor het «geluk»). Daarnaast laat het gebruik van overgangsregimes zien dat het kabinet oog heeft voor kortetermijneffecten en de onrust die hervormingen kunnen veroorzaken (denk aan de overgangsregimes voor oudere WAO’ers en WW’ers). Bij het afschaffen van het fiscaal gefacilieerde prepensioen is er ook voor gezorgd dat werkgevers en werknemers voldoende ruimte hebben om met elkaar een overgangsregime af te spreken.

De lange termijn

Het kabinet kiest voor de lange termijn, zonder de korte termijn uit het oog te verliezen. Dankzij de genomen maatregelen staat Nederland er structureel beter voor. Dat betekent niet dat het beleid nu «af» is. Ook in de toekomst moet worden gekozen tussen de korte en de lange termijn. Dat blijkt onder andere uit devergrijzingsstudie van het CPB1. In deze studie wordt onder meer geconcludeerd dat als gevolg van de oplopende vergrijzingskosten, de overheidsfinanciën onhoudbaar zijn bij ongewijzigd beleid. Mede op basis van deze berekeningen beveelt de ambtelijke Studiegroep Begrotingsruimte1 aan om in de volgende kabinetsperiode flinke keuzes te maken. Om ontsporing van de overheidsfinanciën te voorkomen, is een structurele beleidsinspanning noodzakelijk in de orde van grootte van 3 procentpunt bbp (op basis van berekeningen onder bepaalde vooronderstellingen over bijvoorbeeld de rente). De Studiegroep Begrotingsruimte suggereert een combinatie van hogere arbeidsparticipatie, hervorming van vergrijzingsgerelateerde instituties (AOW, zorg) en «gewone» ombuigingen. Overigens is in de afgelopen jaren al een aantal belangrijke stappen gezet op weg naar vergrijzingsbestendige overheidsfinanciën. In box 2.4.1 wordt ingegaan op het belang van de structurele hervormingen voor de houdbaarheid. Bovendien is, sinds het aantreden van het kabinet-Balkenende II, via ombuigingen het structureel saldo verbeterd met ruim 2 procentpunt. Zo beschouwd is tijdens deze periode dus al zeer veel gedaan om de overheidsfinanciën – en de Nederlandse economie – vergrijzingsbestendig te maken.

Box 2.4.1 Hervormingen goed voor ouderenparticipatie en houdbare overheidsfinanciën

In de afgelopen jaren is sterk ingezet op hervorming van de sociale zekerheid. De hervormingen zijn gericht op het verhogen van de arbeidsparticipatie van – vooral – oudere werknemers. Denk aan maatregelen als de verlenging van de loondoorbetaling bij ziekte, de aanscherping van de bijstand (Wet werk en bijstand - WWB), de invoering van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA) en de aanpassingen in de Werkloosheidwet (WW) en de regelingen voor vervroegde uittreding (VUT/prepensioen). Hierdoor zijn er – zowel voor werkgevers als voor werknemers – nieuwe prikkels ingebouwd die ervoor zorgen dat oudere werknemers in de toekomst langer bij het arbeidsproces worden betrokken.

Ook voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën pakken deze hervormingen positief uit. Zo komen de uitgaven aan arbeidsongeschiktheids- en werkloosheidsuitkeringen op de langere termijn 2½ procentpunt bbp lager uit dan in 2000 nog werd aangenomen. De hogere participatie zorgt – via een vergroting van het draagvlak voor de collectieve voorzieningen – voor een additionele verbetering van de houdbaarheid met 1 procentpunt bbp. Bij elkaar betekent dit dat de hervormingen van de afgelopen jaren hebben gezorgd voor een verbetering van de toekomstige houdbaarheid van de overheidsfinanciën met 3½ procentpunt bbp.

2.4.2 Kiezen voor prikkels

Beleid gericht op een gelijkere inkomensverdeling kan ten koste gaan van de economische prestaties van een land1. Het duidelijkste voorbeeld was het contrast tussen het kapitalistische Amerika en de communistische Sovjet-Unie. De grote inkomensverschillen in de VS vormden een sterke prikkel om hard te werken en zo de «Amerikaanse droom» na te streven. Het resultaat was een snel groeiende en innovatieve economie (met tegelijkertijd soms schrijnende inkomensongelijkheid). In de Sovjet-Unie stond de gelijke verdeling op de eerste plaats, consequentie was dat hard werken juist niet of nauwelijks werd beloond (waardoor mensen minder gestimuleerd werden om hun best te doen of om te investeren in kennis en vaardigheden). In de Nederlandse context komt deze afruil tussen herverdeling en doelmatigheid in het bijzonder tot uiting in de discussie over de «armoedeval» en de«werkloosheidsval». Mede dankzij inkomensafhankelijke regelingen (zoals de huurtoeslag en de zorgtoeslag) gaat iemand met een uitkering er onder sommige omstandigheden niet of nauwelijks op vooruit als hij een betaalde baan accepteert, en gaat iemand met een laag loon er nauwelijks op vooruit als hij meer gaat werken. De verschillende maatregelen gericht op inkomensondersteuning ontmoedigen zo het arbeidsaanbod en dat is schadelijk voor de Nederlandse economie1. Juist door de afruil tussen gerichte inkomensondersteuning en prikkels voor arbeidsparticipatie is het moeilijk de armoedeval en werkloosheidsval volledig op te lossen. Bij het formuleren van beleid moet rekening worden gehouden met dit «dilemma tussen gelijkheid en doelmatigheid» – zoals uitgebreid beschreven in deCPB-studie over de toekomst van de welvaartsstaat. Zo zou een (hoog) basisinkomen voor iedereen wel voor gelijkheid zorgen, maar niet voor een doelmatige manier van herverdelen. Er wordt dan immers veel geld gegeven aan mensen die eigenlijk geen inkomensondersteuning nodig hebben. De overheid moet daarvoor de belastingdruk flink opschroeven, wat weer tot grote verstoringen leidt.

Zoals beschreven in paragraaf 2.3 kiest het kabinet voor groei. Dat betekent echter niet dat deze keuze ten koste hoeft te gaan van de inkomensgelijkheid, mits gebruik wordt gemaakt van goed ontworpen prikkels. Nederland kent internationaal gezien een hoge mate van inkomensgelijkheid en uit enquêtes blijkt dat de Nederlandse bevolking dit ook belangrijk vindt1. Hoewel er tot op zekere hoogte altijd sprake is van een afruil, blijkt het met zorgvuldig vormgegeven prikkels mogelijk de economie te stimuleren zonder de inkomensongelijkheid (substantieel) te vergroten of de inkomenszekerheid in gevaar te brengen. En dat is de afgelopen jaren ook gebeurd.

Hoe vindt inkomensherverdeling plaats en wat is het resultaat?

Herverdeling door de overheid kent vele instrumenten. Het progressieve belastingstelsel, in combinatie met de inkomensafhankelijke toeslagen is belangrijk. Zo kent het nieuwe zorgstelsel inkomenssolidariteit, door de zorgtoeslag en inkomensafhankelijke bijdrage. Volgens een vaak gehanteerde maatstaf van inkomens(on)gelijkheid (de Gini-coëfficiënt1) is de inkomensongelijkheid in Nederland vergelijkbaar met die in de VS, wanneer wordt gekeken naar het bruto-inkomen (vóór belastingen en inkomensoverdrachten). Na belastingen (en uitkeringen, toeslagen en subsidies) is de inkomensverdeling in Nederland echter veel evenwichtiger dan in Amerika1. In de CPB-paper«Measuring Lifetime Distribution in Dutch Collective Arrangements»1 kijkt het CPB naar een bredere maatstaf van herverdeling: zo wordt onder andere het nettoprofijt van overheidsuitgaven aan onderwijs, zorg en cultuur meegerekend en wordt gekeken naar het profijt over de gehele levensloop. Hoger opgeleiden profiteren bijvoorbeeld relatief veel van uitgaven aan (hoger) onderwijs en aan cultuur. Lager opgeleiden profiteren weer meer van collectieve uitgaven aan zorg en van de huurtoeslag1. Conclusie is dat het totaal van collectieve arrangementen tot een aanzienlijke demping van de inkomensverschillen in Nederland leidt.

Evenwichtige inkomensverdeling

Het resultaat van deze herverdeling is dat de inkomensongelijkheid in internationaal perspectief zeer laag is: gemeten volgens de Gini-coëfficiënt kent Nederland een van de meest gelijke inkomensverdelingen ter wereld1. Een overzicht van de ontwikkelingen sinds 2003 wijst bovendien op een verder afnemende ongelijkheid: huishoudens onder de lage-inkomensgrens scoren in deze periode beter dan huishoudens boven de lage-inkomensgrens1. Over de langere termijn (1992–2004) is de ongelijkheid evenmin toegenomen, concluderen Irrgang en Hoeberichts1. Ook de «relatieve armoede» is internationaal gezien laag. Eurostat gebruikt als maatstaf voor relatieve armoede een grens van 60 procent van het mediane inkomen1. In Nederland was de relatieve armoede volgens dit criterium met 12 procent in 2003 (meest recente cijfer) gelijk aan die in 1996 en een van de laagste in Europa. Het aantal inkomens met een laag inkomen1 (gebaseerd op het uitkeringsniveau in 1979, gecorrigeerd voor inflatie) is afgenomen van 15,3 procent in 1993 tot naar schatting 9,7 procent in 2006. Ook internationaal draagt Nederland zijn steentje bij aan een evenwichtigere inkomensverdeling tussen rijk en arm. In augustus is Nederland noguitgeroepentot de relatief belangrijkste armoedebestrijder in de wereld1.

De broodnodige maatregelen die in Nederland zijn genomen om de prikkels te verbeteren, hebben in individuele gevallen tot soms forse inkomensachteruitgang geleid. Maar ze hebben niet geleid tot een algemene toename van de ongelijkheid. In de praktijk blijkt Nederland dus een goede balans te hebben gevonden bij de afruil tussen gelijkheid en doelmatigheid – mede als gevolg van een succesvol participatiebeleid.

Werk: hét medicijn tegen ongelijkheid en vóór sociale integratie

Hiervoor is vooral ingegaan op de herverdeling van inkomen. De focus op koopkrachtplaatjes is vooral een focus op de korte termijn. De meest effectieve manier om op lange termijn inkomensongelijkheid te bestrijden is echter via een hoge arbeidsparticipatie en lage werkloosheid. Ter illustratie: mensen die hun uitkering behielden, zagen in 2004 hun koopkracht verbeteren met 0,2 procent. Mensen die van een uitkeringssituatie naar een betaalde baan overstapten, kregen gemiddeld 15,1 procent meer koopkracht1. Dit soort dynamische koopkrachteffecten zijn niet zichtbaar in de «standaard» koopkrachtplaatjes, maar hebben over het algemeen een veel grotere invloed dan kleine aanpassingen in het standaard koopkrachtbeeld. Werk draagt niet alleen via inkomen bij aan de vermindering van maatschappelijke ongelijkheid, het biedt mensen bovendien de mogelijkheid om hun talenten te ontplooien en om sociaal te integreren. Wat betreft stimulering van het arbeidsaanbod en de werkgelegenheid (en het terugdringen van uitkeringsafhankelijkheid) is er voor het kabinet daarom geen tegenstelling tussen gelijkheid en doelmatigheid: hogere werkgelegenheid is een win-win situatie. Ook de ingezette loonmatiging (die heeft geleid tot hogere werkgelegenheid), draagt op die manier op de langere termijn bij aan een gelijkere inkomensverdeling.

Concluderend: kiezen doet altijd pijn, maar de keuze voor groei hóeft niet ten koste te gaan van een evenwichtige inkomensverdeling. Nederland bewijst dat bij zorgvuldig vormgegeven beleid én én mogelijk is. De studie van het CPB maakt duidelijk dat verdere hervormingen van de welvaartsstaat noodzakelijk zijn om in te spelen op recente en toekomstige ontwikkelingen. Deze hervormingen hoeven echter geen onacceptabele toename van de inkomensongelijkheid te betekenen. Wanneer verstandige keuzes worden gemaakt, is het mogelijk om de Nederlandse combinatie van hoge welvaart en een evenwichtige inkomensverdeling in stand te houden.

Box 2.4.2 Toekomstige ontwikkeling arbeidsmarkt niet noodzakelijkerwijs slecht voor gelijkheid

Van verschillende kanten wordt de laatste tijd aandacht gevraagd voor de arbeidsmarktpositie van laaggeschoolden. De geuite vrees is dat juist op de arbeidsmarkt de ongelijkheid tussen rijk en arm, tussen laagopgeleid en hoogopgeleid in de toekomst zal toenemen. Het is inderdaad zo dat de arbeidsmarktpositie van laagopgeleiden in het algemeen slechter is dan die van hoogopgeleiden. De werkloosheid onder laagopgeleiden is de afgelopen decennia gemiddeld twee keer zo hoog als onder hoogopgeleiden en bovendien gevoeliger voor de conjunctuur (in een laagconjunctuur loopt de werkloosheid van laaggeschoolden sneller op doordat laaggeschoolden vaker een flexibel contract hebben). Door de tijd heen is de relatieve arbeidsmarktpositie van laaggeschoolden echter niet verslechterd en bij nadere bestudering zijn er geen overtuigende argumenten waarom ontwikkelingen als globalisering, technologische vooruitgang of vergrijzing per se slecht zijn voor laaggeschoolden.

Veel van de verhalen over (toekomstige) problemen voor laaggeschoolden verwijzen naar de theorie van «Skill Biased Technological Change». Deze theorie stelt dat technologische ontwikkeling in het voordeel is van de hoogopgeleiden, zodat voor deze groep een relatief hogere vraag zal ontstaan. Consequentie is dat lager opgeleiden relatief vaker werkloos zullen raken, of relatief minder zullen verdienen. De theorie spreekt aan, omdat iedereen wel voorbeelden kan bedenken van lager opgeleiden die als gevolg van technologische vooruitgang hun baan kwijtraken: een koffieautomaat in plaats van de koffiedame, een robot in plaats van een lopendebandwerker. Toch is in de cijfers geen steun voor deze theorie te vinden: ondanks de sterke technologische ontwikkeling is de relatieve arbeidsmarktpositie van laaggeschoolden door de tijd heen niet verslechterd. Belangrijke reden hiervoor is dat het gemiddelde opleidingsniveau van werknemers is gestegen. Onder andereDavid Autor vindt wel dat de relatieve positie van werknemers in het midden van het loongebouw is verslechterd ten opzichte van zowel laaggeschoolden als hoger opgeleiden1. Reden is dat het voor een groot deel routinematig (denk)werk is dat gemakkelijk kan worden overgenomen door machines of computers. Hetzelfde geldt voor de gevolgen van globalisering: dankzij het internet kan juist ook denkwerk steeds eenvoudiger en goedkoper over de hele wereld worden verhandeld. In de (verre) toekomst is het enige werk dat niet internationaal kan worden verhandeld of kan worden vervangen door machines het leveren van persoonlijke diensten (zorg, huishoudelijke hulp, horeca, detailhandel). Dat is nu juist werk waar laaggeschoolden in terecht kunnen1. Ten slotte is het belangrijk te beseffen dat de categorie «laaggeschoolden» zich ook ontwikkelt: de gemiddelde vmbo’er kan beter met een computer overweg dan de meeste leden van het kabinet.

De hogere werkloosheid onder laagopgeleiden blijft een probleem. Bovendien valt op dat bepaalde groepen (vooral niet-westerse allochtonen) zijn oververtegenwoordigd in de werkloosheidsstatistieken. Deze problematiek vraagt blijvende aandacht van beleidsmakers. Al met al is er echter geen overtuigende reden waarom de relatieve arbeidsmarktpositie van laagopgeleiden in de toekomst tot meer ongelijkheid zal leiden. Wel vraagt de verschuivende vraag naar vaardigheden (minder routinewerk, meer creativiteit en persoonlijk contact) om extra aandacht in het onderwijs voor het ontwikkelen van deze kwaliteiten – dit geldt ook voor laagopgeleiden. Het kabinet richt zijn beleid vervolgens op het stimuleren van de totale participatie en werkgelegenheid. Deze aanpak is zowel voor de gelijkheid als voor de doelmatigheid optimaal.

2.4.3 Kiezen voor eigen verantwoordelijkheid

Het kabinet kiest zo veel mogelijk voor de eigen verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven. De reden hiervoor is dat het doordrongen is van zowel de beperkingen van publieke interventie als van het belang van het dragen van verantwoordelijkheid voor de zelfontplooiing van mensen. De overheid kán niet alle problemen oplossen, kán niet alle keuzes maken, kán niet alle risico’s wegnemen. En moet dat ook niet willen. Voor de overheid is het vaak moeilijk of zelfs onmogelijk om goed in te schatten wat de werkelijke behoefte is aan een product of een dienst1 en overheidsbemoeienis ontmoedigt eigen initiatief en verantwoordelijkheid. Het is daarom beter de keuze waar mogelijk aan de burger te laten. De overheid schept de voorwaarden waarbinnen burgers zelf of gezamenlijk problemen kunnen oplossen.

Uit internationaal onderzoek blijkt dat de relatie tussen liberalisering/privatisering en economische groei zeer sterk is: meer eigen verantwoordelijkheid is dus ook goed voor de economische groei1. Eigen verantwoordelijkheid is geen doel op zich en het betekent niet dat er geen rol is voor de overheid. De ruimte voor het nemen van eigen verantwoordelijkheid wordt mede bepaald door de voorwaarden die de overheid schept. Kort door de bocht onderscheidt de literatuur twee mogelijke doelen voor overheidsingrijpen. Ten eerste het verhogen van de doelmatigheid (als zonder overheidsingrijpen geen doelmatige uitkomst tot stand komt); ten tweede herverdeling (als de verdeling van welvaart die tot stand komt zónder overheidsingrijpen als politiek ongewenst wordt beschouwd). Overheidsbemoeienis «van bovenaf» is soms wenselijk of noodzakelijk, maar kan ten koste gaan van de eigen verantwoordelijkheid van burgers. Daarom is ook hier sprake van een afruil.

De keuze voor eigen verantwoordelijkheid is op vele terreinen zichtbaar. In het oog springende voorbeelden zijn natuurlijk het zorgstelsel en de energiemarkt. Door de versterking van de concurrentie in deze sectoren worden de aanbieders geprikkeld doelmatiger te opereren, zodat de consument uiteindelijk meer waar voor zijn geld krijgt. Vooral rond de introductie van het nieuwe zorgstelsel kwam er kritiek op deze keuze voor meer marktwerking en eigen verantwoordelijkheid. Burgers zouden helemaal niet zitten te wachten op keuzemogelijkheden en de bijbehorende onzekerheid. In het boek «Vrijheid verplicht» voorspellen publicisten Menno Hurenkamp en Monique Kremer1zelfs dat de burger zal bezwijken onder keuzestress. Inmiddels is duidelijk dat dit een te negatieve (en te paternalistische) benadering is. Bij de invoering van het nieuwe zorgstelsel hebben mensen (individueel, of verenigd in een collectief) op grote schaal gebruikgemaakt van de mogelijkheid om te kiezen. 18 procent van de mensen is van verzekeraar gewisseld, wat aangeeft dat verzekeraars nu echt hun best zullen moeten doen om klanten aan zich te binden (ook via premieconcurrentie).

Overheid zorgt voor randvoorwaarden

De keuze van het kabinet voor eigen verantwoordelijkheid is geen blinde keuze voor de tucht van de markt. In sommige gevallen heeft ook de overheid een belangrijke rol, onder andere door het creëren van de juiste voorwaarden. Natuurlijk zijn er mensen die niet willen kiezen – en dat hoeft ook niet. Deze mensen blijven gewoon verzekerd bij hun huidige verzekeraar en nemen energie af van hun huidige leverancier. Meer in het algemeen zorgt de overheid ervoor dat consumenten niet slechter worden van de keuzevrijheid via «default options» (een standaardkeuze voor wie niet kiest), via andere belangrijke randvoorwaarden (zoals de acceptatieplicht bij de ziektekostenverzekering) en via regulering en toezicht. Zo kan de nieuwe Consumentenautoriteit straks ingrijpen bij oneerlijke handelspraktijken. Doordat sommige mensen wél van hun keuzevrijheid gebruikmaken, profiteren echter ook de burgers die niet zelf actief kiezen van een concurrerend tarief.

Bij de hervormingen in de sociale zekerheid is de nadruk op eigen verantwoordelijkheid ook duidelijk zichtbaar. In plaats van te kijken naar wat iemand niet meer kan, gaat de sociale zekerheid steeds meer uit van wat iemand nog wél kan (waarbij de verantwoordelijkheid overigens evenwichtig is verdeeld tussen werknemers, werkgevers en de overheid). De sociale zekerheid is op deze manier veel activerender geworden en doet een groter beroep op het initiatief en de verantwoordelijkheid van de uitkeringsontvanger. Deze krijgt immers niet langer gegarandeerd collectieve steun, maar wordt gestimuleerd zijn eigen leven vorm te geven (zo worden WW’ers bijvoorbeeld meer dan voorheen gestimuleerd om een eigen bedrijf te starten). Collectieve regelingen zijn een helpende hand waaraan mensen zich indien nodig kunnen optrekken, in plaats van een dwingende handleiding. De sociale zekerheid doet ook een groter beroep op de eigen verantwoordelijkheid van werkgevers. Zo betalen werkgevers sinds de invoering van de Wet uitbreiding loondoorbetalingsplicht bij ziekte (WULBZ) zieke werknemers maximaal twee jaar lang ten minste 70 procent van het laatste loon door. Dit prikkelt werkgevers om goede arbeidsomstandigheden te creëren of om flinke re-integratiestappen te zetten.

Ook bij het terugdringen van de administratieve lasten speelt de keuze voor eigen verantwoordelijkheid en tegen onnodige overheidsbemoeienis een belangrijke rol. Hetzelfde geldt voor de aansturing van de (semi)publieke sector, waarbij steeds meer ruimte wordt gegeven aan de professional op de werkvloer. In plaats van te vertrouwen op betuttelende regelgeving van bovenaf, wordt steeds meer gestuurd op de uitkomst (de professional kan immers zelf het beste bepalen hóe dat resultaat kan worden bereikt).

De keuze voor eigen verantwoordelijkheid geldt niet alleen voor de relatie tussen de overheid en de burger. Ook binnen de overheid is er bijzondere aandacht voor de optimale verantwoordelijkheidsverdeling. Idealiter vindt overheidsingrijpen plaats op een zo laag mogelijk niveau – zo dicht mogelijk bij de burger. Dat betekent echter niet dat al het beleid gedecentraliseerd kan of moet worden. Het «subsidiariteitsbeginsel» stelt dat de verantwoordelijkheid moet komen te liggen bij het laagste bestuursniveau waarop alle relevante belangen kunnen worden meegenomen. Gemeenten kunnen zelf een oplossing zoeken voor de overlast van hangjongeren, daar is geen Haags beleid voor nodig. Omdat de milieuschade zich niet altijd aan landsgrenzen houdt, is het logisch dat milieubeleid voor een deel wordt gemaakt op EU-niveau1.

Een goed voorbeeld van de keuze voor meer verantwoordelijkheid op het gemeenteniveau is de Wet werk en bijstand (WWB). Op centraal niveau wordt de hoogte van de bijstandsuitkering bepaald. Tegelijkertijd maakt de nieuwe wet optimaal gebruik van de voordelen van het uitvoeren van activeringsbeleid op lokaal niveau via een goed financieringsmodel. De eigen financiële verantwoordelijkheid voor gemeenten is cruciaal. Wie zelf de rekening betaalt en niet declareert, mag zelf meer bepalen en hoeft minder te verantwoorden. Gemeenten richten zich nu bijvoorbeeld meer op het aan het werk helpen van mensen in plaats van het verstrekken van een uitkering. Samen met een strenge toegangsbewaking werpt dit zijn vruchten af: ondanks de economische recessie is het aantal mensen met een bijstandsuitkering sinds 2004 niet gestegen en daalt dit aantal nu zelfs fors. In een recente evaluatie noemde het CPB de WWB dan ook een succes; het is een mooi voorbeeld van een goede balans tussen overheidsingrijpen en eigen verantwoordelijkheid.

2.5 Afsluitend

Na enkele moeizame jaren draait de Nederlandse economie weer op volle toeren en de vooruitzichten voor dit en volgend jaar zijn goed. Enig optimisme is zeker gerechtvaardigd. Mede dankzij de gemaakte politieke keuzes staat Nederland er goed voor. Nederland heeft internationaal gezien nog steeds een hoge arbeidsproductiviteit, een hoge en snel gestegen arbeidsparticipatie, een lage werkloosheid en een gelijkmatige inkomensverdeling. Juist nu het weer goed gaat met de economie is het zaak om op te passen voor zelfgenoegzaamheid. De vorige economische hausse eindigde met een historisch lange dip en de afgelopen jaren waren niet de gemakkelijkste. Op de langere termijn zijn de uitdagingen voor de Nederlandse economie nog steeds aanzienlijk. Het omgaan met deze uitdagingen betekent dat ook in de toekomst stevige keuzes gemaakt moeten worden. Verschillende doelstellingen moeten tegen elkaar worden afgewogen en kiezen doet altijd pijn. Dat was de afgelopen periode ook het geval. De hervormingen zijn soms ingrijpend, maar tegelijkertijd zijn het uitgebalanceerde keuzes die aantonen dat het mogelijk is om Nederland sterker te maken, zonder belangrijke Nederlandse verworvenheden uit het oog te verliezen.

3 UITDAGINGEN, SPEERPUNTEN EN RESULTATEN VAN BELEID

In dit hoofdstuk worden de belangrijkste speerpunten en de belangrijkste resultaten van het beleid beschreven. Ook wordt ingegaan op het beleid in het komende jaar1.

3.1 Sociaal en economisch beleid

Na jaren van economische voorspoed sloeg de sociaaleconomische en budgettaire situatie van Nederland rond 2003 om. De werkloosheid liep op met 100 duizend personen, de pensioenpremies verdubbelden en de overheidsfinanciën gingen richting de Europese gevarenzone. Naast conjuncturele factoren speelden structurele factoren daarbij een rol. Kern van het probleem waren een te lage arbeidsparticipatie en te weinig innovatief vermogen. In de gunstige economische periode eind jaren negentig waren we er onvoldoende in geslaagd om grote groepen arbeidsongeschikten, allochtonen en mensen in de bijstand te stimuleren weer aan het werk te gaan. Spanningen op de arbeidsmarkt ontlaadden zich daardoor in hogere loonkosten en een verslechtering van de concurrentiepositie. Daar bovenop kwam een weinig uitdagend ondernemersklimaat, met een grote hoeveelheid regels en een verslechterende fiscale concurrentiepositie. Het resultaat was dat de economische groei stil dreigde te vallen.

Om het tij te keren was een stevig pakket aan maatregelen noodzakelijk. Cruciale elementen daarin waren een beheerste loonkostenstijging, een hogere arbeidsparticipatie en een verbetering van het ondernemingsklimaat.

Speerpunten op sociaal en economisch gebied

• Meer ruimte voor ondernemerschap door de administratieve lastendruk met een kwart te verlagen

• Beter ondernemingsklimaat door lagere belasting voor ondernemers

• Meer kwaliteit en minder bureaucratie in de collectieve sector

• Hogere participatie door lagere instroom in de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA): maximaal 25 duizend volledig en duurzaam arbeidsongeschikten vanaf 2006.

• Hogere participatie, ook door betere combinatie van arbeid en zorg

• Beperking immigratie en betere integratie van migranten door nieuw inburgeringsstelsel

Sommige maatregelen deden op korte termijn pijn en veel huishoudens zagen hun koopkracht dalen. Dankzij het gevoerde beleid en de opstelling van de sociale partners is er intussen veel ten goede gekeerd. De concurrentiepositie is verbeterd, de economie groeit sterk en de werkloosheid daalt snel. Volgens het World Economic Forum is de internationale concurrentiepositie van Nederland verbeterd: we zijn gestegen van een vijftiende plek in 2002 naar een elfde positie in 2005. Ook de koopkracht en het consumentenvertrouwen staan weer duidelijk in de plus (zie ook paragraaf 2.4). Voor het komende jaar wordt een verdere verbetering van de koopkracht voorzien (zie box 3.1.1).

Box 3.1.1 Koopkrachtverbetering 2007

In 2007 zal de koopkracht verbeteren. Naast de positieve uitwerking van de aantrekkende economie levert ook de overheid daaraan een bijdrage:

• Afschaffen afnemerstarief MEP: Het afnemerstarief van elektriciteit uit hoofde van de Milieukwaliteit Elektriciteit Productie (MEP) komt vanaf 2007 te vervallen. Vooruitlopend hierop wordt al in 2006 een tegemoetkoming van 52 euro per huishouden gegeven. Het kabinet trekt voor deze maatregel structureel 375 miljoen euro uit.

• Tarieven kinderopvang en kinderbijslag: Er zal 125 miljoen euro worden toegevoegd aan zowel het kinderopvang- als het kinderbijslagbudget.

• Schuldhulpverlening: In 2006–2007 wordt 25 miljoen euro extra besteed aan schuldhulpverlening, aflopend naar 19 miljoen euro in 2009.

• Koopkracht postactieve ambtenaren: Voor postactieve ambtenaren in kabinetssectoren voor wie de tegemoetkoming in de ziektekosten is vervallen, is een extra bedrag uitgetrokken van in totaal 130 miljoen euro in de jaren 2007 tot en met 2009.

• Nabestaanden: Personen met een uitkering op grond van de Algemene nabestaandenwet zullen in 2006 een toeslag ontvangen van 116 euro bruto per jaar (166 euro vanaf 2007).

• Belastingen en premies: Er vindt een verlaging van de WW-premie plaats met 1,35 procent zodat de premie-inkomsten beter in de pas lopen met de uitgaven. Daarnaast wordt het tarief van de eerste schijf van de inkomstenbelasting verlaagd met 0,5 procent en wordt de algemene heffingskorting verhoogd met 21 euro. Werkenden worden extra gesteund door een verhoging van de arbeidskorting met 20 euro en een verhoging van de aanvullende combinatiekorting met 80 euro. Ouderen profiteren van de tot 166 euro verhoogde AOW-toeslag.

Ondernemers hebben ruimte nodig om te kunnen ondernemen en op die manier bij te dragen aan welvaart en werkgelegenheid (zie ook paragraaf 2.3). Deze ruimte wordt in Nederland nog steeds te veel beperkt door strijdige en overbodige wet- en regelgeving. Dit zorgt voor onnodig hoge administratieve lasten, waarbij hetbedrijfslevenflinke kosten moet maken om te voldoen aaninformatieverplichtingen. Vooral in het MKB wordt de druk van informatieverplichtingen als relatief zwaar ervaren. Daarom is het terugbrengen van de administratieve lasten met 25 procent in 2007 zo belangrijk. In de loop van 2007 zal deze doelstelling worden gehaald en zijn de administratieve lasten met ruim 4 miljard euro netto verminderd ten opzichte van eind 2002. Zo zet het kabinet stappen om het aantal vergunningen met ruim 1 miljoen terug te brengen. Ook wordt de vergunningverlening in het kader van de Drank- en horecawet versoepeld. Omdat ondernemers het schrappen van de regelgeving vaak pas met vertraging merken, wordt er in 2006/2007 een extra inspanning geleverd om de administratieve lastenvermindering zichtbaarder te maken (zie box 3.1.2).

Box 3.1.2 Extra vermindering administratieve lasten in 2007

In 2007 wordt er nog een aantal maatregelen doorgevoerd die de administratieve lasten voor ondernemers flink verminderen. Enkele voorbeelden:

– Invoering digitaal «gegevenswoordenboek» jaarrekeningen: Een ondernemer moet financiële rapportages maken voor zowel de Belastingdienst als de Kamer van Koophandel als het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS). Op dit moment vergt dat nog veel uitzoekwerk. De invoering van een digitaal «gegevenswoordenboek» jaarrekeningen gaat dit flink vereenvoudigen. Dit «gegevenswoordenboek» wordt verwerkt in de boekhoudsoftware, waardoor ondernemers straks met één druk op de knop de gewenste financiële rapportages kunnen maken.

– Bijstelling van irritante wet- en regelgeving: Ondernemers ergeren zich geregeld aan de te gedetailleerde arboregelgeving, het frequent wijzigen van wet- en regelgeving, de vele enquêtes die ze moeten invullen en aan de lasten die het toezicht veroorzaakt. Er worden daarom voorstellen gedaan voor minder gedetailleerde arboregelgeving en vaste wijzigingsmomenten voor wet- en regelgeving. Verder krijgen MKB-bedrijven die aan CBS-enquêtes hebben meegewerkt een «statistiekvakantie». Ten slotte zullen de toezichtlasten met 25 procent dalen.

– Invoering van één omgevingsvergunning die afzonderlijke vergunningen vervangt: Een ondernemer die in de stad wil uitbreiden aan de achterkant van zijn bedrijfspand heeft op dit moment soms wel vijftien verschillende vergunningen nodig van vijf verschillende instanties. Bijvoorbeeld een sloopvergunning, een bouwvergunning, een gebruiksvergunning, een milieuvergunning, een kapvergunning om een boom om te hakken en een vergunning voor een uitrit als een weggetje moet worden aangelegd. Invoering van de omgevingsvergunning vervangt deze hele serie vergunningen, wat een hoop tijd en rompslomp scheelt.

– Eenduidig toezicht: Een ondernemer krijgt met veel verschillende inspecties te maken. Nog in 2006 zal het project Eenduidig Toezicht werken aan de totstandkoming van één frontoffice voor de horeca, de landbouw en de ziekenhuizen. In 2007 volgt uitbreiding naar een aantal andere gebieden.

Om boven op de vermindering van de administratieve lasten het ondernemingsklimaat verder te versterken is het Wetsvoorstel Werken aan Winst ingediend. Bij aanvaarding zal vanaf 2007 in enkele jaren tijd het algemene tarief voor vennootschapsbelasting (VPB-tarief) worden verlaagd van 34,5 procent naar 25,5 procent, en het MKB-tarief van 29 procent naar 20 procent. Hiermee ligt het tarief onder het gemiddelde van de EU-15. In de inkomstenbelasting wordt tegelijkertijd een winstvrijstelling van 10 procent ingevoerd voor zelfstandige ondernemers.

Om Nederland aantrekkelijk te houden als locatie voor hoofdkantoren van internationale bedrijven, wordt een groepsrentebox ingevoerd. Hierdoor wordt het saldo van alle betaalde en ontvangen rente van een bedrijfsgroep belast tegen een laag tarief van 5 procent. Ook komt er een octrooibox met een tarief van 10 procent. Hiermee worden bedrijven gestimuleerd om meer (technologische) kennis te ontwikkelen.

Een overheid die kwaliteit biedt en op een efficiënte manier werkt, levert eveneens een bijdrage aan een sterke economie. De «last» van de overheid moet tot een minimum beperkt worden. Dit kan door het verminderen van administratieve lasten, maar ook «de elektronische overheid» draagt hierbij aan, zowel voor burgers als om bedrijven. Zo is met succes DigiD geïntroduceerd, waarmee burgers met één inlogcode bij verschillende overheidsdiensten terechtkunnen. In totaal is nu al meer dan de helft van de overheidsdiensten digitaal beschikbaar. In 2007 wordt dit verhoogd tot 65 procent.

Door efficiënter te werken kan ook het aantal ambtenaren dalen. Sinds 2002 is de omvang van de totale rijksoverheid afgenomen met ruim 6 procent, wat neerkomt op een vermindering met ongeveer 7½ duizend personen. Als het beleidsterrein «veiligheid» – waar extra intensiveringen hebben plaatsgevonden – buiten beschouwing wordt gelaten, dan resulteert voor de rest van de rijksoverheid een daling van bijna 9 procent.

De sociale zekerheid is activerender gemaakt met de invoering van de Wet werk en bijstand (WWB) (in 2004), de herziene Werkloosheidswet (WW) (in 2006), de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA) (in 2006) en het beleid ten aanzien van vervroegd uittreden en prepensioen (eveneens in 2006). Onderdelen van de herziening van de WW zijn de afschaffing van de vervolguitkering (2005), duurverkorting tot drie jaar en twee maanden (2006) en de herinvoering van de sollicitatieplicht voor personen ouder dan 57½ jaar (2005). Vooruitlopend op de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA), is door invoering van de Verlenging Loondoorbetaling bij Ziekte (VLZ) de verantwoordelijkheid voor inkomensvoorziening en re-integratie in de eerste twee ziektejaren bij de werkgever en werknemer komen te liggen. De werkloosheid en daarmee het beroep op de sociale zekerheid zijn hierdoor gedaald (zie hoofdstuk 2). Zo is met de invoering van de WIA voor gedeeltelijk arbeidsgeschikten een grotere prikkel ontstaan om te gaan werken en voor werkgevers om gedeeltelijk arbeidsgeschikten in dienst te houden of te nemen. Werkgevers en werknemers worden op hun verantwoordelijkheid aangesproken om ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid terug te dringen. Volgens de eerste ramingen van het Uitvoeringsorgaan Werknemersverzekeringen (UWV), het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) en het Centraal Planbureau (CPB) werkt deze aanpak. De instroom van volledig duurzaam arbeidsongeschikten (in de Inkomensvoorziening Volledig Arbeidsongeschikten (IVA) ligt met – naar verwachting – ruim 12 duizend in 2007 onder de doelstelling van maximaal 25 duizend met ingang van 2006.

Daarnaast is met de Levensloopregeling en de Wet kinderopvang het combineren van arbeid en zorg vergemakkelijkt. De Levensloopregeling (2006) maakt het mogelijk om met belastingvoordeel te sparen voor een periode van verlof. De Wet kinderopvang (2005) heeft de betaalbaarheid van kinderopvang verbeterd. De wachtlijsten in de kinderopvang zijn opgelost. In 2007 zullen de tarieven van de kinderopvang voor werknemers verder worden verlaagd door een extra bijdrage van de overheid van 125 miljoen euro en door de werkgeversbijdrage aan de opvang verplicht te stellen. Afhankelijk van de situatie kunnen gezinnen hierdoor honderden euro’s per jaar besparen. Dit zorgt ook voor administratieve lastenverlichting voor burgers en werkgevers. Ten slotte wordt de arbeidsparticipatie van ouders vergroot door uitvoering van de motie-Van Aartsen/Bos. Scholen worden hierdoor verantwoordelijk voor het organiseren van voor- en naschoolse opvang van kinderen.

Eind jaren negentig was er sprake van een grote toestroom aan asielzoekers en andere immigranten. Een gebrek aan duidelijke regels en strikte toelatingseisen maakte het eenvoudig om naar Nederland te komen. Door deze grote toestroom ontstonden er sociale en economische problemen. Als reactie hierop is een restrictief toelatingsbeleid doorgevoerd en worden de immigranten beter toegerust om te participeren in de Nederlandse samenleving.

De nieuwe Vreemdelingenwet en het sindsdien gevoerde beleid hebben het oneigenlijke gebruik van de asielprocedure en daarmee het aantal asielzoekers sterk verminderd: van 33 duizend in 2001 naar 12 duizend in 2005. Daarnaast zijn stringente leeftijds- en inkomensvereisten doorgevoerd voor huwelijksmigranten. Dit heeft geleid tot een daling van de huwelijks- en gezinsmigratie, waardoor de totale immigratie is gedaald van 65 duizend in 2002 naar 46 duizend in 2005. Door de invoering van de Kennismigrantenregeling is er ruimte gekomen voor een selectief toelatingsbeleid. Mensen die hier illegaal verblijven worden uitgezet via de terugkeerorganisatie die op 1 januari 2007 van start gaat. Vanaf begin 2006 moeten gezinsmigranten vóór hun komst naar Nederland een eerste inburgeringstoets afleggen. Gezinsmigranten zijn zo beter voorbereid op hun verblijf in Nederland. Op 1 januari 2007 treedt verder het nieuwe inburgeringsstelsel in werking. Immigranten en mensen met een verblijfsvergunning worden daardoor inburgeringsplichtig. De vrijblijvendheid van het inburgeren behoort dan tot het verleden. Het nieuwe stelsel vereist een hogere taalvaardigheid van de inburgeraar door de invoering van een examen. Daardoor neemt de kans toe dat zij volwaardig kunnen participeren in de Nederlandse samenleving. In 2007 starten circa 74 duizend mensen met hun inburgering.

3.2 Jeugd

Een goede ontwikkeling van kinderen is niet alleen nu belangrijk maar legt ook de basis voor de toekomst. De meeste jongeren doen het goed op school en weten daarna op de arbeidsmarkt hun kansen te benutten. Maar tegelijkertijd zitten enkele groepen jongeren in de knel. Zo komt een deel van de jongeren zonder startkwalificatie van school, Nederland scoort op dit punt relatief ongunstig in internationaal perspectief. Deze jongeren zijn kwetsbaar, vooral in tijden van oplopende werkloosheid. Daarnaast heeft een groeiende groep kinderen psychische of sociale problemen of woont bij ouders die de opvoeding niet goed aankunnen. Steeds meer ouders en kinderen komen daardoor bij de jeugdzorg terecht. Daar worden ze geconfronteerd met wachtlijsten en bureaucratie. Tot slot is vooral in de grote steden het aantal jongeren toegenomen dat zich op steeds jeugdiger leeftijd schuldig maakt aan steeds gewelddadiger delicten. Deze problemen hebben de afgelopen jaren centraal gestaan in het beleid.

Speerpunten op het gebied van jeugd

• Halveren aantal voortijdig schoolverlaters in 2010 (basiswaarde: 70 500 in 2002)

• Terugdringen wachtlijsten jeugdzorg en bureaucratie in de jeugdketen

• Aanpakken jeugdcriminaliteit en zorgen voor een effectievere jeugdstrafketen

Sinds 2002 is het aantal kinderen dat jaarlijks zonder startkwalificatie van school komt met 20 procent gedaald tot 57 duizend. Deze daling gaat echter niet snel genoeg om de doelstelling voor 2010 te halen. Daarom zijn in de nota «Aanval op de uitval» aanvullende maatregelen aangekondigd voor de korte en middellange termijn. Zo wordt in 2007 de leerplicht verlengd tot 18 jaar, waarmee het aantal uitvallers naar verwachting jaarlijks met 13 duizend wordt verminderd. Met de regionale opleidingscentra (roc’s) zijn convenanten opgesteld om dit schooljaar het aantal voortijdige schoolverlaters met nog eens 10 procent terug te dringen. Ook zal het kabinet komend jaar de samenwerking tussen (beroeps)onderwijs en het bedrijfsleven verder ondersteunen, onder meer door het stimuleren van meer en kwalitatief betere stageplekken en leerpraktijktrajecten. Ten slotte is er een sluitende aanpak georganiseerd voor jongeren die ondanks alle inspanningen toch nog uitvallen. Die jongeren zullen met een maatwerkaanpak aan het «leren en werken» worden geholpen. Scholen, gemeenten, zorginstellingen, Centra voor Werk en Inkomen (CWI’s), Sociale diensten, justitie en werkgevers zullen daarbij intensief samenwerken, bijvoorbeeld in zogenoemde Jongerenloketten. Bij elkaar is voor de aanpak van voortijdig schoolverlaten een pakket maatregelen van 160 miljoen euro voor 2007 samengesteld.

Ook op indirectere wijze wordt de uitval aangepakt, met name door voor- en vroegschoolse educatie (vve). Daarmee worden dreigende achterstanden in de sociale ontwikkeling en (taal)ontwikkeling van jonge kinderen zo vroeg mogelijk bestreden, met als resultaat minder schooluitval op latere leeftijd en een kleiner risico dat kinderen op het verkeerde pad raken. In 2010 zal 70 procent van de doelgroep van dit aanvullende onderwijs gebruikmaken. Ook het onderwijsachterstandenbeleid draagt bij aan vermindering van uitval. Door bij de verdeling van het beschikbare budget nog sterker te focussen op de feitelijke (leer)achterstand zal dit positieve effect nog verder toenemen. Ten slotte wordt geïnvesteerd in een uitdagende leeromgeving voor leerlingen. Met name in het vmbo worden momenteel alle scholen uitgerust met up-to-date voorzieningen voor praktijkgeoriënteerd onderwijs.

Op het gebied van jeugdbeleid is allereerst gewerkt aan het wegwerken van de wachtlijsten in de jeugdzorg. Eind 2005 waren er 5 duizend kinderen die langer dan negen weken op jeugdzorg moesten wachten. In 2006 en 2007 is in totaal 100 miljoen euro beschikbaar gesteld voor het wegwerken van de wachtlijsten in de jeugdzorg. Naar verwachting zijn de wachtlijsten in de jeugdzorg hiermee eind 2006 helemaal weggewerkt. Daarnaast is een impuls gegeven aan het terugdringen van de wachtlijsten in de jeugd-ggz. Vanaf 2007 is er structureel 40 miljoen euro beschikbaar om de verwachte groei in de vraag naar jeugdzorg op te vangen en nieuwe wachtlijsten te voorkomen. Daarnaast is voor het Deltaplan Gezinsvoogdij extra budget beschikbaar gesteld, waardoor gezinsvoogden vanaf 2006 meer tijd per kind beschikbaar hebben. Bovendien wordt voor 2007 een bedrag van 13,7 miljoen euro uitgetrokken om de groei van het aantal ondertoezichtstellingen het hoofd te kunnen bieden.

Ten tweede is operatie JONG uitgevoerd om nieuwe ideeën op te doen over een beter werkende jeugdketen. In het kader van operatie JONG zijn met een aantal gemeenten overeenkomsten afgesloten om te experimenteren met nieuwe ideeën. Goede ideeën worden landelijk toegepast. Zo wordt begin 2007 de «verwijsindex jeugd» ontwikkeld. Hiermee krijgen instellingen in de jeugdketen zoals jeugdzorg, onderwijs en justitiële instellingen juiste en actuele informatie van elkaar over jeugdigen die zij helpen. Op deze manier wordt de samenwerking op lokaal niveau versterkt. Ook zal het aantal zorg- en adviesteams (zat’s) toenemen. Zat’s zijn interdisciplinaire teams waarin zorgverleners in en om de school samenwerken. Zo is in het primair onderwijs het aantal zat’s gestegen van 20 procent in 2003 naar 63 procent in 2005.

Daarnaast heeft de commissaris Jeugd- en jongerenbeleid (de heer Van Eijck) in zijn «sturingsadvies» ideeën ontwikkeld voor een doelmatiger organisatie van het jeugdbeleid. Belangrijkste idee is om de gemeenten de integrale regierol te geven bij het jeugdbeleid. Het kabinet ondersteunt deze lijn, evenals de aanbeveling om de taken op het terrein van opvoed- en gezinsondersteuning op lokaal niveau te bundelen in centra voor jeugd en gezin. Hierdoor kunnen kinderen en hun ouders sneller en beter geholpen worden.

Het beleid is er zo veel mogelijk op gericht om criminaliteit te voorkomen, door goed onderwijs en door goede jeugdzorg. Als andere maatregelen niet werken, is ten slotte een strafrechtelijke aanpak van probleemjongeren onvermijdelijk. De afgelopen jaren is over de hele linie meer geld uitgegeven aan jeugdstrafrechttaken. Zo is in de afgelopen acht jaar de detentiecapaciteit voor jongeren verdubbeld. Ook is ingezet op een betere afstemming van de jeugdstrafrechtketen en een snellere doorverwijzing naar hulpverlening om de problemen te kunnen oplossen. Desondanks is de jeugdcriminaliteit nog niet gestabiliseerd en blijft de recidive hoog. Momenteel wordt nagegaan hoe dit door effectievere sancties en interventies kan worden teruggedrongen. Ook heeft het kabinet met de politie voor 2007 prestatieafspraken gemaakt over de aanpak van veelplegers en hardekernjongeren. Andere speerpunten voor de komende jaren zijn een verdere uitbreiding van de celcapaciteit, snellere doorlooptijden volgens vastgestelde normen en verbetering van de nazorg. Zo is het doel om in 2007 alle strafrechtelijke jeugdigen die eind 2006 een justitiële jeugdinrichting verlaten (verplicht) nazorg aan te bieden, onder andere gericht op wonen, werken en vrijetijdsbesteding.

3.3 Onderwijs, kennis en innovatie

De Nederlandse onderwijsresultaten behoren op veel gebieden al tijden tot de beste van de wereld. In internationale vergelijkingen (de zogenoemde PISA-scores) scoort Nederland hoog op alle onderdelen. Zo scoren alleen leerlingen uit Finland en Korea beter op wiskunde. Nederlandse wetenschappelijk onderzoekers publiceren relatief veel en worden vaak geciteerd. Nederland staat met Zwitserland en de Verenigde Staten in de mondiale top drie.

Toch stond de positie van het Nederlandse onderwijs onder druk. Allereerst waren er enkele jaren geleden grote aantallen vacatures in het onderwijs. Bovendien werd verwacht dat het lerarentekort in het primair en voortgezet onderwijs tot 2007 verder zou toenemen tot 10 400 leraren (circa 6 procent). Dit zou kunnen leiden tot een vicieuze cirkel van meer werkdruk, hoger ziekteverzuim en uiteindelijk nog meer vacatures en afnemende kwaliteit van het onderwijs. Ook de Haagse regeldruk werd in toenemende mate als een knelpunt ervaren. Daardoor zou er te weinig ruimte zijn voor de docent/leraar als professional. Op het terrein van kennis en innovatie is de commerciële toepassing van onderzoeksresultaten een knelpunt. Dit wordt ook wel de kennisparadox genoemd. Ten slotte dreigde er een tekort aan kenniswerkers te ontstaan. Dit kon niet worden gecompenseerd met buitenlands talent, door trage toegangsprocedures. Vooral het bedrijfsleven had hier last van. Dit leidde tot de volgende speerpunten van beleid.

Speerpunten op het gebied van onderwijs, kennis en innovatie

• Terugdringen van het lerarentekort

• Minder regels, meer ruimte, heldere verantwoording

• Aanpak «kennisparadox»

• Snellere toegang van kenniswerkers

Het lerarentekort is zo goed als volledig verdwenen. Het aantal openstaande vacatures in het primair en voortgezet onderwijs bedroeg in het eerste kwartaal van 2006 ongeveer 300. Ook het ziekteverzuim in het basisonderwijs en voortgezet onderwijs is met een derde gedaald tot onder de 6 procent. We moeten echter waakzaam blijven dat er niet opnieuw een tekort aan leraren ontstaat als gevolg van een relatief grote uitstroom van het vergrijsde lerarenbestand in met name het voortgezet onderwijs.

Daarnaast is ingezet op vermindering en vereenvoudiging van regels en grotere autonomie voor scholen en leraren. Zo krijgen scholen in het basisonderwijs voortaan een bedrag ineens dat ze kunnen besteden op een manier die hen het verstandigst lijkt. De onderbouw van het voortgezet onderwijs (vo) is vereenvoudigd door de veelheid aan verschillende kerndoelen te reduceren en de verplichte lesurentabellen af te schaffen. De autonomie van scholen wordt ook vergroot door de verantwoordelijkheid voor groot onderhoud aan schoolgebouwen van het basisonderwijs en voortgezet onderwijs over te plaatsen naar de scholen zelf. Tijdrovende contacten met gemeenten zijn daardoor niet meer nodig. Bij elkaar zullen de administratieve lasten voor scholen in 2007 door diverse maatregelen zijn afgenomen met 28 procent ten opzichte van 2003. In 2010 is dit percentage opgelopen tot 39 procent. De uitdaging is nu dat de autonomie van de scholen ook in de klas zichtbaar wordt.

Om de positie van Nederland als kennissamenleving verder te versterken wordt ingezet op stimulering van hoogwaardige kennis, en de ontwikkeling en toepassing van technologie en menselijk kapitaal. Een van de concrete maatregelen om de «kennisparadox» tegen te gaan, is de invoering van een octrooibox in de vennootschapsbelasting (zie paragraaf 3.1). Ook zijn op advies van het Innovatieplatform de afgelopen jaren duizenden kennisvouchers uitgegeven aan het MKB. De vouchers kunnen verzilverd worden bij kennisinstellingen. Ondernemers kunnen deze kennis gebruiken voor de vernieuwing van hun product, productieproces of dienst. Het Innovatieplatform heeft verder verkend welke toekomstige hervormingen en investeringen het noodzakelijk acht om tot de Europese top te gaan behoren. Daarnaast is de financiering van grote technologische instituten (gti’s) verschoven van aanbod- naar vraaggestuurd. Ook is – met name vanuit het Fonds Economische Structuurversterking (FES) – een groot aantal samenwerkingsprojecten opgezet tussen bedrijven en onderzoeksinstellingen, gericht op het duurzaam versterken van de kennisinfrastructuur. Een voorbeeld hiervan is het Holst Centre in Eindhoven. In dit in 2005 gestarte onderzoeksinstituut ontwikkelen ondernemers en wetenschappers samen technologieën voor intelligente microsystemen. Daarnaast heeft het kabinet met het oog op het stimuleren van het innovatieve vermogen, de creativiteit en de ondernemingszin van de samenleving extra geld beschikbaar gesteld vanuit het FES voor onder meer projecten van creatieve bedrijfstakken en digitalisering van audiovisueel erfgoed.

Via de in oktober 2004 ingevoerde Kennismigrantenregeling zijn in 2005 meer dan 1 600 personen toegelaten en in 2006 (tot en met juni) ruim 1 200. Om de instroom van zelfstandige kennismigranten verder te vergemakkelijken is een puntensysteem geïntroduceerd. Daarmee worden zelfstandigen met specifieke culturele en / of innovatieve talenten geselecteerd voor toelating. Ongeveer 1 600 werkgevers hebben een verklaring in het kader van de regeling ondertekend, waardoor de aanvragen van deze bedrijven snel kunnen worden afgehandeld.

Box 3.3.1 FES-uitgaven voor kennis, innovatie en onderwijs

Voor de FES-impuls 2006 is in totaal 1,9 miljard euro beschikbaar. De helft daarvan wordt besteed aan kennis, innovatie en onderwijs (voor de andere helft, zie box 3.6.1). Voorbeelden van concrete projecten zijn:

• Er wordt een technologisch topinstituut opgericht, dat onderzoek doet op het gebied van drink- en industriewater, afvalwaterzuivering, interactie in natuurlijke systemen en sensortechnologie van water.

• Nederland participeert actiever in het internationale project International Thermonuclear Experimental Reactor (ITER), waarin onderzocht wordt hoe kernfusie kan worden ingezet voor de toekomstige energiebehoefte.

• Vroegtijdige diagnose en gepersonaliseerde behandeling van kankerpatiënten worden bevorderd door moleculair-biologisch onderzoek (project Centre for Translational Molecular Medicine).

• De bestrijding van vogelgriep wordt bevorderd door de ontwikkeling van vaccins.

• Er worden experimenten en onderzoek uitgevoerd om de doeltreffendheid van het onderwijs aan hoogbegaafde leerlingen en de efficiency in het primair en voortgezet onderwijs te verbeteren (project Leren door te Experimenteren).

• Voor- en vroegschoolse educatie worden bevorderd om leerachterstanden te beperken (project VVE).

• De aansluiting tussen beroepsonderwijs en bedrijfsleven wordt bevorderd (project Beroepsonderwijs in Bedrijf).

In totaal wordt in de periode 2007–2011 vanuit het FES circa 3,2 miljard euro uitgegeven aan kennis, innovatie en onderwijs.

3.4 Veiligheid

«Nederland moet veiliger» is de doelstelling van het Veiligheidsprogramma uit 2002. Door toenemende criminaliteit, geweld en wetsovertredingen waren fundamentele zekerheden en het gevoel van veiligheid in Nederland aangetast. Ongeveer een derde van de bevolking voelde zich onveilig. Criminelen werden wegens een cellentekort naar huis gestuurd voordat ze hun straf hadden uitgezeten. Ook was er te weinig blauw op straat en was de pakkans laag. Veelplegers – die jaar in jaar uit een groot deel van de criminaliteit voor hun rekening namen – werden zo nauwelijks gestopt.

Door de aanslagen in New York, Madrid en Londen en de moord op Van Gogh in Amsterdam is de dreiging van een terroristische aanslag zichtbaarder geworden. Analyses wezen uit dat de bestrijding van terrorisme op een aantal punten tekortschoot.

Om Nederland veiliger te maken zijn de volgende speerpunten geformuleerd.

Speerpunten op het gebied van veiligheid

• Vermindering criminaliteit en overlast met 20 tot 25 procent in de periode 2008–2010 in vergelijking met 2002

• Meer blauw op straat; meer toezicht en 40 duizend extra zaken bij het Openbaar Ministerie

• Meer cellen en een beter tbs-stelsel

• Bestrijding terrorisme, crisisbeheersing en bescherming vitale infrastructuur

In de bestrijding van criminaliteit, overlast en verloedering is met het Veiligheidsprogramma 2002–2006 de laatste jaren voortgang geboekt. De criminaliteit is al met 10 procent gedaald en burgers voelen zich veiliger. Zo is het aantal burgers dat zich wel eens onveilig voelt gedaald van een derde naar een kwart van de bevolking. Nu wordt verder gewerkt aan de daling van de criminaliteit met nog eens 10 tot 15 procent. De politie krijgt er in 2007 ongeveer 80 miljoen euro bij, onder meer om het budget beter te laten aansluiten bij het niveau van onveiligheid in de politieregio’s, om de opsporing te versterken en voor de Zeehavenpolitie in Rotterdam. Dit extra geld maakt het mogelijk om de politiesterkte met ruim 1 500 arbeidsplaatsen te laten groeien in 2014. De aanpak van drugsproductie en drugssmokkel is effectief gebleken. Dankzij de 100 procentcontroles op Schiphol is het aantal gepakte drugskoeriers gedaald van 4 500 in 2004 naar nog geen 3 duizend in 2005. Voor 2006 wordt een aantal van minder dan duizend verwacht. Ook wordt er minder xtc geproduceerd en hennep geteelt. Zo zijn in 2005 meer dan 5 600 wietkwekerijen ontmanteld. Tot slot zal in 2007 de nadruk nog meer dan nu op preventie van criminaliteit en overlast. Voor een extra impuls die de sociale veiligheid en de kwaliteit van de leefomgeving in de grote steden moet vergroten, wordt in 2006 en 2007 25 miljoen euro uitgetrokken.

Een goed werkende veiligheidsketen is een noodzakelijke voorwaarde voor de aanpak van criminaliteit. Belangrijke knelpunten in de veiligheidsketen zijn inmiddels opgelost. Zo is er op dit moment voldoende celruimte beschikbaar, zodat gevangenen niet meer eerder naar huis gestuurd hoeven te worden. Ook zijn er in 2005 door betere samenwerking 25 duizend extra zaken door de politie bij het Openbaar Ministerie aangeleverd ten opzichte van 2002. In 2007 moeten er in totaal 40 duizend extra zaken worden aangeleverd. Verder zal in 2007 aandacht worden besteed aan hervormingen in het tbs-stelsel, naar aanleiding van het parlementair onderzoek naar tbs. Daarbij worden extra tbs- en zorgplaatsen gecreëerd, waardoor eerder kan worden begonnen met de behandeling van patiënten. Bovendien wordt er gezorgd voor een strenger verlofbeleid en een betere nazorg van tbs’ers. Daarnaast gaan de politie, het Nederlands Forensisch Instituut en het Openbaar Ministerie aan de slag met de uitvoering van het verbeterprogramma «Opsporing en vervolging». Dat programma, waarvoor 57,5 miljoen euro is uitgetrokken, is opgesteld als reactie op de Schiedammerparkmoord. Hierdoor worden processen-verbaal, audio- en videoregistratie van verhoren en het opleidingsniveau verbeterd. In de toekomst wordt hiermee de kans op fouten verminderd.

De bestrijding van terrorisme is in 2005 en 2006 goed op gang gekomen. Met de inzet van meer dan 200 duizend professionals op verschillende terreinen wordt het risico van een terroristische aanslag zo klein mogelijk gemaakt. De nationaal coördinator terrorismebestrijding (Nctb) speelt hierin een belangrijke rol. Door oefeningen, dreigingsanalyses en voorlichting wordt ingezet op het veiliger maken van Nederland. De nieuwe dienst Speciale Interventies is opgericht om snel en effectief op te treden bij dreigende situaties met een hoog risico. Hiervoor is ongeveer 18 miljoen euro uitgetrokken. Ook spant Nederland zich in om in internationaal verband terrorisme te bestrijden.

Voor de samenwerking tussen politie, hulpverleningsdiensten en defensie wordt extra geld beschikbaar gesteld. Deze organisaties kunnen samenwerken aan de uitbreiding van de Explosieven Opruimingsdienst en versterking van de bescherming tegen nucleaire, biologische en chemische aanslagen. Deze maatregelen kosten in 2007 ongeveer 30 miljoen euro. Voor enkele concrete projecten voor de bescherming van de belangrijkste infrastructuur wordt nog eens 30 miljoen euro beschikbaar gesteld.

3.5 Zorg

De uitdagingen in de gezondheidszorg logen er de afgelopen jaren niet om: de wachttijden waren opgelopen tot onacceptabele hoogten en organisaties in de zorg gingen gebukt onder bureaucratie en een dichtgereguleerde omgeving, waardoor ze inefficiënt werkten. Er moest een oplossing komen voor deze problemen en tegelijkertijd een einde worden gemaakt aan de onbeheerste stijging van de zorgkosten. Daarvoor was het nodig om meer vrijheid en verantwoordelijkheid te creëren voor de ziekenhuizen, verzekeraars en patiënten. Daarnaast was meer preventieve zorg gewenst om ongezond gedrag terug te dringen.

Speerpunten op het gebied van zorg

• Herziening van het zorgstelsel, met als fundament de nieuwe basisverzekering (Zorgverzekeringswet)

• Beheersing van de groei van de zorguitgaven

• Kortere, aanvaardbare wachttijden

• Invoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning (WMO)

Om mensen betaalbare, kwalitatief hoogwaardige en toegankelijke zorg te bieden, is de herziening van het zorgstelsel op gang gekomen. Een belangrijke stap hierin was de invoering van de basisverzekering, die een einde maakte aan het onderscheid tussen particulier verzekerden en ziekenfondsverzekerden. Ongeveer 18 procent van alle verzekerden maakte vervolgens gebruik van de mogelijkheid om over te stappen van verzekeraar, wat bewijst dat het bieden van vrije keuze werkt. Uit de relatief lage premies die verzekeraars vroegen voor de basisverzekering (de premie lag bij veel verzekeraars duidelijk lager dan voorzien), wordt ook duidelijk dat concurrentie werkt. De eerste signalen over de werking van het nieuwe stelsel zijn dus positief. Ook de consument kan nu al profiteren van betere prikkels in het zorgverzekeringssysteem.

Voor verzekeraars en ziekenhuizen is de invoering van de basisverzekering nog maar het begin; tot nu toe onderhandelen zij nog maar over een beperkt assortiment behandelingen, zoals heup- en staaroperaties. Momenteel wordt bekeken op welke manier een verdere stap kan worden gezet op het gebied van prijsliberalisering. Door verdere liberalisering en het verminderen van regels in de financiering en bekostiging van ziekenhuizen neemt op termijn de doelmatigheid van de zorg duidelijk toe en zullen de patiënten hiervan profiteren. Tegelijk is met de invoering van de Wet marktordening gezondheidszorg werk gemaakt van het verbeteren van het wettelijke toezichtkader in de zorg. Een goed systeem is immers gebaat bij goed toezicht en heldere verantwoording op de geleverde prestaties.

De toegankelijkheid en de kwaliteit van de zorg zijn zichtbaar verbeterd. De gemiddelde wachttijden in poliklinieken en bij dagopnames zijn met 17 procent gedaald. Zij passen nu binnen de normen.

Aan de hand van de kwaliteitsprogramma’s in de zorg, zoals «Sneller Beter», en door meer gebruik van ICT-toepassingen blijkt het mogelijk resultaten te boeken: behalve genoemde kortere wachttijden op behandeling in de poliklinieken hebben patiënten minder doorligwonden en worden ze sneller behandeld door een slimmere manier van organisatie van de zorg.

Het wegwerken van de wachtlijsten ging samen met het afremmen van de zorguitgaven. In 2002 bedroeg de toename nog 13 procent ten opzichte van het jaar daarvoor; in 2005 waren de uitgaven nog maar 2,8 procent hoger dan het jaar ervoor. Dit heeft het kabinet tot stand gebracht door verkleining van het verplicht verzekerde pakket, de introductie van een eigenbijdrageregeling («no-claim»), afspraken over kostenbeheersing met de brancheorganisaties van zorgverleners, farmaceutische bedrijven en zorgverzekeraars en budgetmaatregelen in de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ).

Uiteraard is het ook belangrijk om in eerste instantie te voorkómen dat mensen ziek worden. Preventief beleid kan een bijdrage leveren aan het beperken van de problemen in de toekomst. Het percentage rokers is gedaald van 30 procent in 2002 tot 27,7 procent in 2005. Het aantal mensen dat voldoet aan de norm «Gezond bewegen» stijgt langzaam maar gestaag, tot inmiddels meer dan de helft van de bevolking.

De uitgaven voor AWBZ-zorg zullen door de vergrijzing en de toenemende welvaart blijven stijgen. Om de kwaliteit en betaalbaarheid van de collectief gefinancierde zorg op lange termijn te kunnen garanderen is een modernisering van het stelsel noodzakelijk.

Ten eerste is de Wet maatschappelijke ondersteuning (WMO) voorbereid, die op 1 januari 2007 wordt ingevoerd. De voorzieningen voor onder meer ouderen en gehandicapten worden hierdoor beter gestroomlijnd: mensen hoeven nog maar langs één loket voor de ondersteuning die zij nodig hebben om actief deel te kunnen blijven nemen aan de maatschappij. De wet is een verbetering omdat gemeenten – als lokale partij – een grotere invloed hebben en beter kunnen inspelen op lokale omstandigheden en voorkeuren. Doordat gemeenten wat betreft hun doelmatigheid worden vergeleken – met de best presterende gemeente – mag verwacht worden dat de WMO ook in financieel opzicht een verbetering is.

Ten tweede verandert ook de organisatie van de AWBZ-zorg. De kortdurende geestelijke gezondheidszorg wordt per 1 januari 2008 overgeheveld van de AWBZ naar de basisverzekering. In 2007 wordt de huidige overgangssituatie voortgezet. Een andere verbetering treedt op als de AWBZ-zorg specifieker wordt omschreven en van een (maximum)prijs wordt voorzien. Dit zal in 2007 gebeuren met de introductie van 46 zogeheten «zorgzwaartepakketten».

3.6 Leefomgeving en mobiliteit

In ons dichtbevolkte land moeten de wensen van burgers en bedrijven rond wonen, werken, natuur en infrastructuur binnen een zeer beperkte ruimte worden gerealiseerd. Hierbij was een drietal belangrijke knelpunten ontstaan, waarbij de Europese normen voor de luchtkwaliteit een rol spelen.

Ten eerste kwam de bereikbaarheid steeds meer onder druk te staan. Op verschillende trajecten zijn files op bepaalde tijden vaste prik. Voor automobilisten is dat belastend. Daarnaast is het schadelijk voor de economie. Een goed functionerend systeem voor het vervoer van personen en goederen is immers een essentiële voorwaarde voor de economische ontwikkeling.

In de tweede plaats werden er te weinig woningen gebouwd, waardoor het woningtekort is toegenomen. Nieuwbouw werd bemoeilijkt door een veelheid aan regels en bureaucratie. Dat hing mede samen met het stringente beleid voor ruimtelijke ordening. Ook de strenge Europese normen voor luchthavenkwaliteit hebben hier een rol gespeeld. Verder was er sprake van verkeerde prikkels in de woningmarkt. Zo leidt de bestaande huursystematiek tot te weinig doorstroming op de woningmarkt.

Een derde knelpunt heeft een internationaal karakter: de mondiale klimaatverandering. Voor Nederland betekent dit dat extra maatregelen nodig zijn in de strijd tegen het water.

Speerpunten op het gebied van leefomgeving en mobiliteit

• Eco-efficiënte economie door klimaatbeleid en ontkoppeling van economische groei en milieudruk

• Ruimte geven aan ontwikkelingen: beter inspelen op wensen van burgers en bedrijven en meer ruimtelijke afwegingen op decentraal niveau

• Aanpak van de nieuwbouw, herstructurering oude stadswijken en modernisering huurbeleid

• Voltooiing van de Ecologische Hoofdstructuur (EHS) in 2018

• Bescherming tegen overstromingen en wateroverlast

• Verkeersveiligheid en verbetering bereikbaarheid, en verminderen achterstallig onderhoud met 1 300 kilometer vóór 2008 (ten opzichte van 2003)

• Verbetering punctualiteit spoor van 81 procent in 2002 naar minimaal 87 procent in 2007

De realisatie van een eco-efficiënte economie (dat wil zeggen een economie waarin groei en milieudruk ontkoppeld zijn) ligt goed op schema. De emissies zijn steeds verder teruggedrongen, ondanks de groei van de economische productie. Hoewel dit nog niet geldt voor CO₂, is het vaststellen van Europese emissieplafonds voor de industrie hier een stap voorwaarts. De doelstelling dat in 2010 9 procent van de electriciteit duurzaam wordt opgewekt wordt gehaald.

Hoewel ook de emissies van fijn stof en NO_x voor Nederland als geheel dalen, voldoet de luchtkwaliteit niet op alle plaatsen aan de Europese normen, waardoor woningbouw en infrastructurele projecten stagneren. Om te voorkomen dat Nederland ruimtelijk «op slot gaat», wordt in Brussel aangedrongen op aanpassingen van de regelgeving. Naast uitstel van de inwerkingtreding van de Europese regels is een van de aandachtspunten het Europese bronbeleid aan te scherpen (dit is de norm die de uitstoot van de voertuigen zelf aanpakt).

Daarnaast werkt het kabinet aan verbetering van de luchtkwaliteit in het kader van het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit. In dit programma werken de rijksoverheid, provincies en gemeenten samen om de luchtkwaliteit te verbeteren in die gebieden waar de normen voor luchtkwaliteit niet worden gehaald. Om dit te bereiken investeert het kabinet in een aantal maatregelen, zoals stimuleringsmaatregelen voor nieuwe schone auto’s en subsidies voor het achteraf monteren van roetfilters op bestaande dieselauto’s.

Omdat iedereen in Nederland goed moet kunnen wonen voor een redelijke prijs, is er in de afgelopen jaren ingezet op vergroting van het woningaanbod en op prikkels om het zogenoemde scheefwonen te verminderen. Belemmeringen voor het bouwen zijn weggenomen: door de Nota Ruimte wordt het ruimtelijke beleid meer gestroomlijnd. Provincies en gemeenten krijgen meer verantwoordelijkheid en mogelijkheden, bijvoorbeeld om ook woningbouw in kleinere woonkernen mogelijk te maken. Ook door vermindering van de bureaucratie worden ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk gemaakt, met gepaste aandacht voor de beschermde gebieden. Door integrale gebiedsontwikkeling worden doelen op het gebied van onder andere water, wonen en recreatie gecombineerd. Ontkokering moet leiden tot betere resultaten. Door heldere woningbouwafspraken met de woningbouwcorporaties en gemeenten en door de inzet van gerichte subsidies is de woningbouwproductie toegenomen. Daar waar in 2004 nog rond de 60 duizend nieuwbouwwoningen werden opgeleverd, zijn een jaar later al 71 duizend nieuwe woningen beschikbaar gekomen.

Om uiteindelijk het landelijke kwantitatieve woningtekort terug te dringen tot 1,5 procent in 2010 moeten vanaf 2007 ongeveer 90 duizend nieuwe woningen per jaar worden gebouwd. Om dat te bereiken zal het kabinet de woningbouwafspraken nauwlettend monitoren. Gemeenten en woningcorporaties die achterlopen worden daarop aangesproken. Herstructurering van oude stadswijken leidt tot een merkbaar positieve ontwikkeling in de steden. Er wonen in de steden nu meer hoger opgeleiden en de gemiddelde inkomenspositie van stadsbewoners is gestegen ten opzichte van de rest van het land. Verder zal met ingang van 2007 het huurbeleid worden verruimd. Dit kan de productie van nieuwe huurwoningen ondersteunen doordat verhuur winstgevender wordt. Bovendien kan het beleid op langere termijn bijdragen aan het verminderen van goedkoop scheefwonen. Het kabinet neemt daarnaast maatregelen die beogen om starters op de woningmarkt te ondersteunen. Dat gebeurt met een rijksbijdrage aan startersleningen en door de verruiming van de Wet bevordering eigen woningbezit (de BEW-plus).

Provincies gaan een sterkere rol spelen bij de inrichting van het landelijk gebied. Hiertoe moet in 2007 de Wet inrichting landelijk gebied in werking gaan treden. Voor de periode 2007–2013 wordt daarvoor een bedrag van 3,2 miljard euro aan de provincies ter beschikking gesteld.

Natuur is om drie redenen belangrijk. Het is een waarde op zich, het is positief voor de luchtkwaliteit en het draagt door de rust en de ruimte bij aan het psychisch welbevinden van de burger. Het kabinet investeert daarom in de Ecologische Hoofdstructuur (EHS), die in 2018 zal zijn voltooid.

Door de klimaatverandering zal het waterniveau in de rivieren en van de zee stijgen. Het kabinet neemt daarom maatregelen om ervoor te zorgen dat Nederland goed beschermd blijft tegen het water. Het project Ruimte voor de Rivier, dat in 2007 van start gaat, zal samen met de Maaswerken zorgen dat in 2015 de voorgeschreven veiligheidsniveaus bij de Rijn en de Maas worden gehaald. Ook de zwakke schakels langs de kust worden met ingang van 2007 aangepakt, in totaal is daarvoor 742 miljoen euro beschikbaar voor de periode tot en met 2020.

De doelstelling van deze maatregelen is dat aan de normen voor waterveiligheid wordt voldaan, bijvoorbeeld in belangrijke delen van het land een kans op overstroming van één op de tienduizend per jaar. Anders dan vroeger kiest het kabinet hierbij niet meer eenzijdig voor het ophogen van dijken maar voor het integreren van verschillende functies, zoals vergroting van de afvoercapaciteit door de rivieren, het verbeteren van de ruimtelijke kwaliteit, aandacht voor natuurbeheer en delfstoffenwinning.

Het beleid, zoals ook vastgelegd in de Nota Mobiliteit, was in de afgelopen jaren gericht op de verkeersveiligheid en het verbeteren van de bereikbaarheid. De verkeersveiligheidsdoelstelling voor 2010 is inmiddels gehaald. Volgens Australisch onderzoek is Nederland zelfs het verkeersveiligste land ter wereld. Bij de verbetering van de bereikbaarheid op korte termijn zijn de Europese normen voor luchtkwaliteit vooralsnog een knelpunt. De doelstelling voor het inhalen van het achterstallig onderhoud aan wegen wordt echter gehaald. Tot en met 2006 zal aan 744 kilometer wegen het achterstallig onderhoud zijn weggewerkt. In 2007 worden de laatste 556 kilometer (van de afgesproken 1 300 kilometer) asfalt vervangen. Dit zal vanaf 2008 leiden tot betere doorstroming en tot meer veiligheid op de weg. De genoemde onderhoudsprojecten worden gefinancierd uit de middelen van het «kwartje van Kok». Voor de langere termijn zet het kabinet ook in op beprijzen. Daarbij zal in de eerste fase worden gestart met de mogelijkheid om voor de financiering en versnelling van het oplossen van een knelpunt in de weginfrastructuur een prijs of tol te kunnen vragen. Vanaf 2012 moet de bereikbaarheid verder worden verbeterd door invoering van het betalen van een prijs per kilometer, gedifferentieerd naar tijd, plaats en uitstoot.

De punctualiteit op het spoor blijft een van de belangrijkste doelstellingen voor de kwaliteitsverbetering van het openbaar vervoer. De laatste jaren rijden de treinen steeds vaker op tijd. Was de punctualiteit in 2002 nog 81 procent, in 2005 was deze al gestegen tot 84,7 procent, en in het eerste kwartaal van 2006 86,4 procent. De doelstelling voor 2007 van minimaal 87 procent is daarmee al bijna gehaald.

Box 3.6.1 FES-uitgaven gerelateerd aan infrastructuur en leefomgeving

Voor de FES-impuls 2006 is in totaal 1,9 miljard euro beschikbaar. De helft daarvan wordt besteed aan ruimtelijk-economische investeringen (voor de andere helft, zie box 3.3.1). Daaronder vallen projecten op het gebied van verkeer en vervoer, milieu en duurzaamheid en ruimtelijke ordening. Concrete voorbeelden zijn:

• Maatregelen nemen om het hoofdwegennet beter te benutten en zodoende op korte termijn een zichtbare vermindering van files te bereiken. Het gaat hierbij onder meer om verlenging van invoegstroken, verbetering van aansluitingen en uitbreiding van verkeerssignalering.

• In een enveloppe Luchtkwaliteit van 150 miljoen euro worden middelen gereserveerd die kunnen worden aangewend voor lokale maatregelen. Door deze extra inzet kunnen de aanleg van wegen en andere bouwprojecten doorgang vinden.

• Integrale gebiedsopgaven uit de Nota Ruimte kunnen eerder en in grotere mate worden gerealiseerd. Het gaat hierbij onder andere over centrumontwikkeling in stedelijke netwerken en ontwikkeling van de zogenoemde Nationale Landschappen. Dit moet resulteren in een veiligere, mooiere en schonere leefomgeving.

• Verschillende infrastructuurprojecten worden voorgefinancierd uit het FES. Dit betreft een versnelling van het hoofdwegenprogramma, een verschuiving van middelen om in de periode 2007–2011 te starten met verbetermaatregelen op het gebied van waterveiligheid, en een versnelling van middelen voor onderhoud aan weg en spoor om deze beter te laten aansluiten op het onderhoudsprogramma.

In totaal wordt in de periode 2007–2011 vanuit het FES ongeveer 13,9 miljard euro geïnvesteerd in ruimtelijk-economische projecten.

3.7 Koninkrijk, Europa en internationaal beleid

Op verschillende niveaus heeft het Nederlandse beleid te maken met het buitenland. Hier is sprake van een wisselwerking: internationale ontwikkelingen beïnvloeden het Nederlandse beleid en Nederland neemt zijn verantwoordelijkheid ook buiten de landsgrenzen. De afgelopen jaren heeft zich een aantal voor Nederland relevante ontwikkelingen voorgedaan. Binnen het Koninkrijk hebben bijvoorbeeld de Antillen aangegeven het land «De Nederlandse Antillen» te willen vervangen door een nieuwe staatkundige structuur binnen het Koninkrijk. Dit heeft consequenties voor de relaties tussen Nederland en de rest van het Koninkrijk. Ook over de rol van Nederland binnen de Europese Unie wordt nagedacht, mede als gevolg van het «nee» van de Nederlandse bevolking tegen de invoering van een Europese grondwet.

In nog breder internationaal perspectief is de afgelopen jaren gewerkt aan een modernisering van de Nederlandse taken. Grensoverschrijdende uitdagingen als vrede en veiligheid, klimaatbeleid en duurzame armoedebestrijding, economische ontwikkeling, energievoorziening, milieu en migratie worden nu steeds meer in onderlinge samenhang aangepakt. Bij de krijgsmacht waren hiervoor aanpassingen noodzakelijk, dat is een continu proces. Naast militaire inzet bij wederopbouw blijft Nederland 0,8 procent van het bruto nationaal product beschikbaar stellen voor ontwikkelingssamenwerking.

Speerpunten op het gebied van Koninkrijk, Europa en internationaal

• Komen tot gemoderniseerde verhoudingen tussen de landen van het Koninkrijk

• Een constructief-kritische houding ten opzichte van de Europese Unie

• Versterking van de inzetbaarheid van de krijgsmacht voor crisisbeheersingsoperaties

• Internationaal bijdragen aan het behalen van de millenniumontwikkelingsdoelstellingen

Met de Rondetafelconferentie van 25 november 2005 is het officiële startschot gegeven voor het proces van staatkundige veranderingen in het Koninkrijk. In dit proces worden ook diverse knelpunten op het terrein van de openbare financiën en economie, rechtszekerheid en deugdelijkheid van bestuur aan de orde gesteld. Op basis van besprekingen in gezamenlijke werkgroepen en bilateraal politiek overleg heeft het Nederlandse kabinet in juni een aanbod gedaan aan de Nederlandse Antillen. Hierin geeft Nederland aan wat er nodig is om het proces van staatkundige hervorming tot een succes te maken. Nederland is bereid een bijdrage te leveren aan een oplossing van de schuldenproblematiek, op voorwaarde dat er afspraken worden gemaakt over een deugdelijk begrotingsbeleid, het op orde brengen van het financiële beheer, een effectief financieel toezichtkader, het voorkomen van nieuwe schuldopbouw en het nakomen van internationale verplichtingen. Ook heeft Nederland een aantal essentiële punten benoemd op het terrein van goed bestuur en de justitiële keten. Wanneer de Nederlandse Antillen positief op dit aanbod reageren, kan er wat Nederland betreft een volgende Rondetafelconferentie plaatsvinden. Dan kunnen we doorgaan met het vastgelegde traject om de uitvoering van de staatkundige veranderingen tot een goed resultaat te brengen.

Europese samenwerking is in het belang van alle EU-lidstaten. Grensoverschrijdende problemen worden namelijk het best in internationaal verband aangepakt. Nederland stelt zich dan ook constructief-kritisch en betrouwbaar op bij het realiseren van de doelstellingen van de EU. Dat geldt niet alleen voor het versterken van de interne markt, maar ook voor de aanpak van mondiale problemen zoals terrorisme, migratiedruk, armoede en milieuvervuiling. Ondanks deze voordelen is er ook kritiek. Europese samenwerking kan in veel gevallen efficiënter. De discussie over de Europese grondwet heeft bovendien laten zien dat bij veel burgers het gevoel leeft dat ze niet of te weinig betrokken werden bij ingrijpende Europese besluiten. Tegen die achtergrond is het, nog meer dan in het verleden, zaak om uit te gaan van het subsidiariteitsbeginsel bij de beoordeling van EU-voorstellen: idealiter vindt overheidsingrijpen op een zo laag mogelijk bestuurlijk niveau en zo dicht mogelijk bij de burger plaats. Voor EU-beleid is met name een rol weggelegd als het gaat om onderwerpen die de landsgrenzen overstijgen. Onderwerpen die in dat kader voor Nederland prioritair zijn, betreffen onder meer de herziening van de Europese begroting en de interne en externe veiligheid. Ook op het terrein van de energievoorziening zal Nederland in de EU en in breder internationaal verband actief de samenwerking zoeken en zijn eigen belangen en doelstellingen naar voren brengen.

Versterking inzetbaarheid krijgsmacht voor crisisbeheersingsoperaties

Om in te kunnen spelen op de veranderde internationale omgeving is de Nederlandse krijgsmacht sinds 2003 ingrijpend hervormd. Nieuwe taken en bestaande middelen pasten niet meer bij elkaar. De krijgsmacht is daarom omgevormd tot een «paarse» organisatie waarbij de krijgsmachtdelen veel sterker dan voorheen geïntegreerd opereren. Zodoende is het nu beter mogelijk om overal ter wereld intensief bij te dragen aan verschillende soorten crisisbeheersingsoperaties.

Het zwaartepunt van de inzet van de Nederlandse krijgsmacht in het buitenland ligt in 2007 in het zuiden van Afghanistan. Nederland levert daar een bijdrage aan een veilige omgeving en aan de wederopbouw van het land. Daarnaast wordt de krijgsmacht ingezet in onder meer Bosnië en Herzegovina, Soedan en Irak. In totaal zullen in 2007 ruim 5 100 militairen bij internationale operaties worden ingezet. Ook staan in 2007 ongeveer 5 900 militairen gereed om binnen zeer korte reactietermijnen te worden ingezet voor nationale doeleinden, de Nato Response Force en de zogenoemde EU-battlegroups.

Om enkele dringende operationele knelpunten op te lossen zullen in 2007 aanvullende maatregelen worden genomen ter versterking van onder meer de tactische luchttransportcapaciteit, de waarnemingscapaciteit en de zelfbescherming van Nederlandse eenheden. Meer dan voorheen wordt – ook in financiële zin – structureel rekening gehouden met mogelijke materieelverliezen bij operationele inzet om de inzetgereedheid op peil te houden.

Nederland draagt internationaal bij aan het behalen van de millenniumontwikkelingsdoelstellingen van de Verenigde Naties. Hierbij ligt de nadruk op thema’s zoals onderwijs, milieu, water, reproductieve gezondheidszorg en de bestrijding van hiv/aids, evenals een grotere rol voor het bedrijfsleven en particuliere organisaties. In lijn met de wens van de Tweede Kamer besteedt Nederland in 2007 15 procent van het budget voor ontwikkelingssamenwerking aan basisonderwijs. Er wordt meer geld uitgetrokken voor internationaal onderwijs, en beurzen en stages voor studenten uit ontwikkelingslanden. Dankzij Nederland hebben in 2007 5 miljoen mensen extra toegang tot veilig drinkwater en deugdelijke sanitaire voorzieningen, oplopend tot 50 miljoen mensen in 2015. Daarnaast krijgen de komende periode 10 miljoen mensen duurzaam toegang tot energie, vooral in Afrika. Verder stelt Nederland mede het Global Fund to fight AIDS, Tuberculosis and Malaria in staat om aan minimaal 875 duizend mensen aidsremmers te verstrekken, minimaal 1,8 miljoen mensen van een behandeling tegen tuberculose te voorzien en minimaal 30 miljoen bednetten ter preventie van malaria te distribueren. Naast de inzet op deze thema’s blijft Nederland vooroplopen op het gebied van effectiviteit van de hulp en beleidscoherentie.

Box 3.7.1 Kwaliteit van de samenleving

Enkele jaren geleden heerste er een gevoel van malaise dat op meer berustte dan de economische achteruitgang, stijgende criminaliteit en ogenschijnlijk onoplosbare problemen zoals de WAO, toenemende zorguitgaven en gebrekkige integratie. Er was sprake van groeiende bezorgdheid over de kwaliteit van de sociale verhoudingen, verruwing, zinloos geweld en afnemend onderling respect. Mensen voelden zich steeds minder thuis in hun eigen samenleving.

Daarom zijn ook acties in gang gezet op het immateriële vlak. Daarbij valt te denken aan het stimuleren van maatschappelijke stages in het voortgezet onderwijs, het door middel van bezoeken aandacht geven aan maatschappelijke binding en het agenderen van het thema waarden en normen, een thema dat door een grote meerderheid van de bevolking wordt ondersteund. Met de invoering van de WMO worden mensen ten slotte beter in staat gesteld om daadwerkelijk mee te doen. Daar gaat het uiteindelijk om: versterking van de kwaliteit van de samenleving vraagt bovenal betrokkenheid en maatschappelijke deelname. Het is dan ook verheugend om te zien dat zo veel burgers zelf een bijdrage leveren door hun gedrag, betrokkenheid, giften of vrijwilligerswerk.

4 BUDGETTAIR BELEID

4.1 Ontwikkeling overheidsfinanciën in vogelvlucht

4.1.1 Verbetering overheidsfinanciën sinds vorig jaar

Het gaat beter met de overheidsfinanciën in Nederland. Volgend jaar wordt een klein begrotingsoverschot van 0,2 procent bbp verwacht. De resultaten van de ingezette structurele hervormingen worden nu zichtbaar, ook in de overheidsfinanciën. Sinds de vorige Miljoenennota verbetert het feitelijke begrotingssaldo voor 2007 met ongeveer 2 procentpunten (zie tabel 4.1.1). Door het trendmatige begrotingsbeleid komen inkomstenmeevallers volledig ten gunste van het EMU-saldo. De totale uitgaven passen binnen het uitgavenkader en vanwege conjucturele meevallers wordt 0,3 miljard euro bewust niet aangewend, zoals afgesproken in het Hoofdlijnenakkoord. Zo wordt een bijdrage geleverd aan de saldoverbetering.

4.1.2 Feitelijke en structurele verbetering overheidsfinanciën

Grafiek 4.1.1 geeft weer dat het huishoudboekje van de overheid in 2007 beter op orde zal zijn dan werd verwacht in de eerste Miljoenennota van het kabinet-Balkenende II.

Grafiek 4.1.1 EMU-saldo

In deze Miljoenennota werd nog uitgegaan van een tekort van 0,6 procent bbp in 2007. Dit is een overschot geworden van 0,2 procent bbp. De betere positie van de overheidsfinanciën is mede het gevolg van een krachtig herstel van de economie, welke in zowel 2006 als 2007 een procentpunt harder groeit dan gemiddeld het in eurogebied.

Een belangrijk doel van het gevoerde begrotingsbeleid is het verbeteren van het structurele saldo. Het structurele saldo is het saldo geschoond voor conjuncturele invloeden. Concrete ambitie was «een structureel tekort van maximaal 0,5 procent bbp in 2007»1. Naar verwachting is het structurele saldo in 2007 in evenwicht (zie tabel 4.1.2). Daarmee is de doelstelling uit de Miljoenennota 2004 gerealiseerd. Bovendien is dit gunstiger dan de EU-norm voor het structureel tekort van ½ à 1 procent bbp. Gedurende de periode 2003–2007 verbetert het structurele overheidssaldo met meer dan 2 procentpunten, een (meer dan) verdubbeling ten opzichte van het verwachte pad in de Miljoenennota 20041.

In het jaar 2007 is sprake van een geringe verbetering van het feitelijk saldo, maar tegelijkertijd van een verslechtering van het structurele saldo ten opzichte van het voorgaande jaar 2006. Dit laatste is vooral het gevolg van een achterblijvende geraamde groei van de inkomsten bij de groei van het nationaal inkomen. Indien de endogene ontwikkeling van de belastingen en premies het nationaal inkomen zou volgen, zou het feitelijke en structurele saldo in 2007 0,4 procent bbp gunstiger uitvallen.

Dankzij het beleid van begrotingsconsolidatie en de structurele hervormingen, zoals de modernisering van de bijstand, pensioenen en de administratieve lastenverlichting, zijn de overheidsfinanciën toekomstbestendiger gemaakt (zie box 2.4.1 in hoofdstuk 2).

De verwachte schuldquote bedraagt in 2007 48 procent bbp. Dit is het gunstigste niveau in meer dan 25 jaar en ruim 20 procentpunten onder het gemiddelde in de eurozone1. In 2003 was de schuld 52 procent van het bbp. Dit betekent dat de schuldquote in de periode 2003–2007 verbetert met 4 procentpunten. Het feitelijke saldo en de economische groei («noemereffect») verklaren de gunstige ontwikkeling van de schuldquote.

De uitgaven- en lastenniveaus voor 2007 blijven binnen de vastgestelde kaders uit het Hoofdlijnenakkoord. De ruimte die ontstaat onder het uitgavenkader wordt conform de begrotingsregels niet aangewend. In 2007 komt 1 miljard euro extra beschikbaar voor lastenverlichting. Dit is mogelijk vanwege het succesvolle onderhandelingsresultaat over de Nederlandse afdrachten aan Brussel. Vanaf 2007 hoeft Nederland 1 miljard euro structureel minder af te dragen (zie paragraaf 4.3). Op dit resultaat kon niet worden vooruitgelopen tijdens het opstellen van het Hoofdlijnenakkoord. Vanwege de ratificatieprocedure van het onderhandelingsresultaat zal het nog even duren voordat de Nederlandse korting op de Europese afdrachten daadwerkelijk wordt ontvangen. Tot die tijd zal de korting worden voorgefinancierd door de voeding van het Fonds Economische Structuurversterking (FES) te beperken. Op die manier wordt de lastenverlichting budgettair neutraal teruggegeven aan burgers en bedrijven.

De afgelopen jaren hebben ombuigingen en intensiveringen van de overheidsuitgaven plaatsgevonden. Extra ombuigingen waren noodzakelijk door de overschrijding van de Europese begrotingsnorm. Door de begrotingsconsolidatie en verbeterde economische situatie is het kabinet teruggekeerd naar het trendmatige begrotingsbeleid, met ruimte voor uitgavenintensiveringen in de prioritaire sectoren. Ook is een stevige investeringsimpuls gegeven aan structuurversterkende projecten (vanuit het FES). Door dit beleid is de kwaliteit van de overheidsuitgaven verbeterd.

Uit tabel 4.1.3 blijkt dat de groei van de totale collectieve uitgaven in de periode 2004–2007 achterblijft bij de groei van het bbp. De prioritaire sectoren zorg en veiligheid groeien harder dan het bbp1. De reële uitgaven voor onderwijs groeien harder dan het totaal van de collectieve uitgaven. De groei van de infrastructuuruitgaven in de periode 2004–2007 wordt beïnvloed door afloop van grote infrastructurele projecten en knelpunten rond luchtkwaliteit, die tot uitstel van infrastructuurprojecten leiden. Uitgaven aan sociale zekerheid blijven in de periode 2004–2007 achter bij de groei van het bbp of dalen zelfs (rente).

Ook aan de inkomstenkant verbetert de samenstelling van de overheidsfinanciën. Er zijn voor meer dan 3 miljard euro hervormingen doorgevoerd bij regelingen die niet (langer) efficiënt of effectief waren. Het betreft onder andere het vervallen van loonkostensubsidies en afdrachtverminderingen (1 miljard euro), het afschaffen van het Pc-privéproject en dubbel spaarloon (½ miljard euro), het invoeren van de bijleenregeling (½ miljard euro) en het afschaffen van de fiscale faciliëring voor vervroegde uittreding (½ miljard euro). Dit laatste zal op lange termijn ook een positief effect hebben op de economische groei. Tegenover de beleidsmatige verbetering van de inkomsten is generieke lastenverlichting ingezet, via onder andere het verhogen van de arbeidskorting en de combinatiekorting, waardoor werken aantrekkelijker wordt. Ook is het vestigingsklimaat verbeterd, door onder andere het vennootschapsbelastingtarief te verlagen van 34,5 procent in 2004 naar 25,5 procent in 2007. Dit is mede gefinancierd door op economisch onderbouwde wijze de grondslag te verbreden.

4.1.3 Lokale overheidsfinanciën

Ook de lokale overheidsfinanciën ontwikkelen zich gunstig in de periode 2003–2007 (tabel 4.1.4). De huishoudboekjes van de lokale overheden, waaronder gemeenten, provincies en waterschappen, worden meegeteld in de berekening van het EMU-saldo.

Het «lokale EMU-tekort» bedraagt 0,3 procent bbp in 2007. De belangrijkste oorzaak voor het onverwacht hoge EMU-tekort van de lokale overheid in 2003 was het saldo van grond aan- en verkopen van grond door gemeenten. Om verrassingen – zoals (grote) wijzingen in het EMU-saldo van de lokale overheid – voor te zijn, zijn afspraken gemaakt met de lokale overheden1. Gemeenten en provincies nemen bijvoorbeeld vanaf 2006 het EMU-saldo op in hun begroting. Daarenboven is een EMU-grenswaarde van ½ procent bbp vastgesteld. De huidige ontwikkeling van het EMU-saldo van de (lokale) overheid geeft géén aanleiding om nu verdere maatregelen te treffen. Niettemin blijft het tekort van de lokale overheid relatief groot (ten opzichte van het rijk) en dicht in de buurt van het afgesproken«plafond». Daarom zijn in het bestuurlijk overleg afspraken gemaakt over wat te doen bij een dreigende overschrijding van het EMU-saldo1. In het uiterste geval kunnen lokale overheden gekort worden.

4.1.4 Overheidsfinanciën: eurozone en IMF

Voor Nederland is een vergelijking met de landen die de euro als valuta hebben (de zogenoemde eurozone) het meest relevant. Figuur 4.1.1 laat zien welke van deze landen er het best voor staan als het gaat om overheidsschuld en -tekort (hoe meer naar rechts en hoe meer naar onder, des te gunstiger).

Figuur 4.1.1 EMU-schuld en tekort in 2006 (eurozone; % bbp)

Nederland wordt regelmatig aangehaald als goed voorbeeld. Nederland heeft namelijk sneller dan andere landen zijn tekort onder de Europese 3 procentgrens teruggebracht en de verdere consolidatie naar een evenwichtige begrotingspositie doorgezet. Hiermee sluit Nederland zich steeds meer aan bij goed presterende landen in de eurozone (rechtsonder in de figuur) zoals Spanje, Finland en Ierland. Dit zijn de landen met een begrotingsoverschot en een schuld lager dan 60 procent bbp1.

Nederland voldoet aan de internationale standaard voor de transparantie van het begrotingsproces van de overheid1. Het IMF stelt dat Nederland de lat van internationale «best practice» op diverse onderdelen overstijgt. De belangrijkste elementen voor de beoordeling zijn volgens het IMF de expertise van het Centraal Planbureau (CPB), het gevoerde trendmatige begrotingsbeleid (kadersystematiek) en de integriteit en onafhankelijkheid van instellingen als de Algemene Rekenkamer (AR), het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) en wederom het CPB. Het geheel van deze bestanddelen in de Nederlandse begrotingssystematiek garandeert een betrouwbare informatievoorziening en verantwoording aan parlement en publiek1.

4.2 Uitgavenontwikkeling sinds de Miljoenennota 2006

Het kabinet geeft in de begroting 2007 prioriteit aan verdere verbetering van de economische structuur, de koopkracht, de veiligheid en het jeugdbeleid. De totale uitgaven passen binnen het uitgavenkader en vanwege conjuncturele meevallers wordt 0,3 miljard euro bewust niet aangewend, zoals afgesproken in het Hoofdlijnenakkoord.

4.2.1 Rijksbegroting in enge zin

Tabel 4.2.1 presenteert de toetsing van de uitgaven aan het kader van de Rijksbegroting in enge zin. De tabel geeft een overzicht van de wijzigingen ten opzichte van de vorige Miljoenennota. In 2007 bedraagt de verwachte onderschrijding van het kader bijna 1 miljard euro.

* Door afrondingsverschillen kan de som van de delen afwijken van het totaal.

Macrobijstellingen

Het nominale kader is in 2006 met 0,1 miljard euro en in 2007 met 0,2 miljard euro opwaarts aangepast. Het CPB raamt voor beide jaren een hogere prijs van de Nationale Bestedingen. Verder is in 2006 en 2007 sprake van een gunstiger ruilvoetontwikkeling. Dit komt doordat de prijs van overheidsuitgaven voor goederen en diensten, in tegenstelling tot de prijs van de Nationale Bestedingen, daalt. De rentelasten vertonen een forse meevaller van 1,3 miljard euro in 2007, vanwege de gunstige ontwikkeling van het begrotingssaldo en de verlaagde rekenrente (CPB). Ten slotte leidt de aantrekkende economie tot hogere uitgaven voor ontwikkelingssamenwerking (via de koppeling aan het nationaal inkomen).

Overige mee- en tegenvallers

De afdrachten aan Brussel nemen af vanwege een lager Europees uitgavenplafond en lagere Europese uitgaven dan verwacht. Deze meevallers komen bovenop het eerdergenoemde succesvolle onderhandelingsresultaat van 1 miljard euro structureel vanaf 2007 (zie paragraaf 4.3). Verder is de toevoeging aan het Gemeente- en Provinciefonds bijgesteld. Overige meevallers betreffen de winstafdracht van de Nederlandsche Bank en dividenden op staatsdeelnemingen. Ten slotte zijn er enkele overboekingen en technische mutaties.

Beleid

Het aansluittarief van de Milieukwaliteit Elektriciteit Productie (MEP) vervalt. Om de integratie te bevorderen ontvangen allochtone vrouwen extra taalcursussen, worden er oudkomersopleidingstrajecten georganiseerd (waaronder een sollicitatietraining) en komt er structureel geld beschikbaar voor landelijke integratieactiviteiten (taalcursussen). Verder wordt het aantal antidiscriminatiebureaus uitgebreid.

Veiligheid

Het kabinet voegt in 2007 0,5 miljard euro extra toe om de veiligheid te verbeteren. Zo kunnen er twee nieuwe tbs-inrichtingen (circa 350 behandelplaatsen) worden gebouwd en het aantal celplaatsen in het gevangeniswezen dat geschikt is voor het verlenen van psychische zorg wordt met 700 uitgebreid. Naar aanleiding van de Schipholbrand worden maatregelen genomen om de brandveiligheid van inrichtingen te verbeteren. Via het programma «Versterking opsporing en vervolging» wordt bij het Openbaar Ministerie, het Nederlands Forensisch Instituut en de politie geïnvesteerd in de kwaliteit van personeel (onder andere opleiding). Bovendien geeft de rijksoverheid ruim 0,2 miljard euro aan gemeenten vanwege de gestegen uitgaven voor openbare orde en veiligheid (waaronder brandweer en rampenbestrijding). Tot slot worden middelen uitgetrokken voor crisisbeheersingsoperaties (onder andere Afghanistan) en het voorkomen van terrorisme.

Onderwijs en jeugdbeleid

Er wordt in 2007 0,3 miljard euro extra beschikbaar gesteld aan onderwijs. Voor de toegenomen onderwijsdeelname en betere toerusting van het hoger onderwijs komt 0,2 miljard euro beschikbaar. De leerplichtige leeftijd wordt verhoogd tot achttien jaar en er komt ook geld beschikbaar voor stageplekken. Het kabinet reserveert nog dit jaar extra geld voor jeugd(zorg). De uitvoering van de strafrechtelijke maatregel tot plaatsing in een jeugdinrichting (de zogenoemde «PIJ-maatregel») zal worden verbeterd, bijvoorbeeld door de groepen te verkleinen en het opleidingsniveau van de groepsleiders te verhogen. Er wordt circa 14 miljoen euro extra besteed omdat in vergelijking tot voorgaande jaren meer kinderen onder toezicht worden gesteld.

Daarnaast blijft de instroom van jeugd in de strafrechtketen toenemen. Daarom is extra geld nodig voor de jeugdreclassering (circa 7 miljoen euro in 2007) en voor het systeem van taakstraffen. Ook worden 350 plekken nieuw zorgaanbod gecreëerd voor jongeren met ernstige gedragsproblemen. In 2007 zijn daarvan 260 plekken gereed.

Het kabinet investeert bovendien in zorg aan kinderen met opgroei- en opvoedproblemen. Zo krijgen provincies financiële ruimte om de wachtlijsten in de jeugdzorg terug te dringen. Vanaf 2007 komen middelen vrij voor vroegsignalering en opvoedondersteuning van risicogezinnen. De rijksoverheid draagt de komende vijf jaar 15 miljoen euro bij voor het oprichten en functioneren van de stichting «Innosport» (deze stichting ontwikkelt vernieuwingen op het gebied van sportproducten, voeding en trainingsmethoden).

Uitstel van de modernisering van het woonbeleid leidt in 2006 tot een tegenvaller voor de rijksbegroting. Bovendien is de invoering van de betaalbaarheidsheffing voor verhuurders vertraagd tot 2007. Rusland en Algerije hebben hun schulden vervroegd afgelost. Rijk, gemeenten en provincies hebben een akkoord gesloten over een extra uitname uit het gemeentefonds vanwege de invoering van het btw-compensatiefonds en extra middelen voor openbare orde en veiligheid.

4.2.2 Sociale zekerheid en Arbeidsmarkt

Onder het uitgavenkader Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt doen zich meevallers voor, zoals bij de werkloosheid. Het kader sluit in 2007, vooral door de extra uitgaven voor kinderopvang en bijslag en het via de begroting lopen van de (door alle werkgevers) te betalen werkgevers bijdrage.

* Door afrondingsverschillen kan de som van de delen afwijken van het totaal.

Macrobijstellingen

De nieuwe macro-economische inzichten van het CPB leiden ertoe dat het nominale kader in 2006 opwaarts wordt bijgesteld. Er is bij de uitgaven voor Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt sprake van een ruilvoetverlies omdat de opwaartse bijstelling van de lonen en prijzen groter is dan de prijsontwikkeling van de Nationale bestedingen (pNB).

Mee- en tegenvallers

Uit uitvoeringsgegevens van het Uitvoeringsorgaan Werknemersverzekeringen (UWV) is gebleken dat het aantal zwangerschaps- en WW-uitkeringen lager is dan eerder geraamd. Bij de Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) treedt een tegenvaller op in de ramingen voor 2006 en 2007. Dit wordt vooral veroorzaakt door de vertraging van herbeoordeling van arbeidsongeschikten. Dit werkt ook door in de uitvoeringskosten bij het UWV. Bij de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA) daarentegen liggen de uitgaven lager doordat de totale instroom in de WIA lager is dan eerder geraamd. Daarnaast blijkt een groter deel van de instroom van arbeidsongeschikten terecht te komen in onder andere de Werkhervattingsregeling (WGA).

Beleid

De arbeidsparticipatie wordt bevorderd door de werkgeversbijdrage aan de kinderopvang verplicht te stellen door middel van een opslag op de WW-premie. Hierdoor zullen gelijke rechten ontstaan voor alle werknemers met kinderen en zullen de administratieve lasten voor werknemers en werkgevers verder afnemen. Voor gezinnen met kinderen is 250 miljoen euro extra vrijgemaakt. Dit bedrag is verdeeld in een gedeelte voor de verlaging van de eigen bijdrage van ouders voor kinderopvang en een gedeelte voor de verhoging van de kinderbijslag. Het feit dat het Wetsvoorstel kinderalimentatie niet door is gegaan, resulteert in een besparingsverlies van 40 miljoen euro in 2006 en 160 miljoen euro in 2007. De uitvoeringskosten van het UWV zijn opgehoogd. Een belangrijke oorzaak hiervoor is de invoering van de WIA. Het kabinet heeft de ouderdom- en nabestaandentoeslag verhoogd met 48 euro per persoon per jaar. Vanaf 1 januari 2008 wordt de kinderkorting omgezet in een kindertoeslag. Dit lost de verzilveringsproblematiek voor gezinnen op. Omdat de toeslag een maand vooruitbetaald wordt, valt een deel van de kosten in 2007.

4.2.3 Zorg

De overschrijding van het zorgkader bedraagt naar verwachting 0,6 miljard euro (in 2006 en 2007).

Macrobijstellingen

Er heeft zich in 2006 een gunstige en in 2007 een ongunstige ruilvoetontwikkeling afgetekend. Dit komt doordat de verwachte loon- en prijsontwikkeling van zorguitgaven in 2006 meevalt en in 2007 tegenvalt ten opzichte van het uitgavenkader.

Overige mee- en tegenvallers

De ziekenhuizen hebben in 2004 en 2005 meer geld uitgegeven dan is afgesproken in het prestatiecontract ziekenhuizen (convenant). De overschrijding wordt door middel van een korting gecompenseerd. In 2006 resteert een tegenvaller. De tegenvaller bij de dure geneesmiddelen ontstaat onder meer door de introductie van nieuwe geneesmiddelen. Vanaf 2007 wordt deze tegenvaller gecompenseerd door het convenant geneesmiddelen 2007.

Beleid

De korting die de ziekenhuizen krijgen, is nodig om de tegenvaller van de afrekening 2005 te compenseren. Met de opbrengst van het convenant geneesmiddelen 2007 wordt de tegenvaller als gevolg van de dure geneesmiddelen vanaf 2007 gecompenseerd. Naar aanleiding van het rapport van de Nationale Zorgautoriteit (in oprichting) over verpleeghuizen zijn voor de jaren 2007–2011 extra middelen toegekend (in totaal 434 miljoen euro). Deze middelen dienen om de doelmatigheid in verpleeghuizen te verhogen. Voor de definitieve toekenning van deze middelen zal de productiviteitsverbetering in de verpleeghuizen worden getoetst.

4.2.4 Toetsing totale uitgavenkader

In het Hoofdlijnenakkoord is een (reëel) uitgavenplafond vastgesteld voor de periode tot en met 2007. De totale ontwikkeling van de uitgaven blijft 0,3 miljard euro onder het kader van de drie budgetdisciplinesectoren (zie tabel 4.2.4). Deze ruimte wordt overeenkomstig de afspraken in het Hoofdlijnenakkoord niet aangewend.

4.3 Inkomsten- en lastenontwikkeling

Tabel 4.3.1 toont de lastenontwikkeling voor de periode 2004–2007 en de mutaties ten opzichte van de vorige Miljoenennota.

4.3.1 Lastenbeeld 2006

Sinds de vorige Miljoenennota is in 2006 nog 1,2 miljard euro extra lastenverlichting tot stand gekomen. Hiervan komt 0,3 miljard euro voort uit gemaakte afspraken in de algemene politieke beschouwingen en de behandeling van het Belastingplan 2006. Het betreft onder andere het verhogen van de kinderkorting en de onbelaste kilometervergoeding. Daarnaast is de lastenverlichting in 2006 1,0 miljard euro hoger uitgekomen omdat zorgverzekeraars – mede als gevolg van de succesvolle invoering van het nieuwe zorgstelsel en de toegenomen concurrentie tussen zorgverzekeraars – een lagere nominale zorgpremie hebben vastgesteld. Normaal gesproken zou de lastenverlichting als gevolg van een lagere zorgpremie deels teniet worden gedaan door een lagere zorgtoeslag. In het voorjaar is echter besloten om deze verlaging van de zorgtoeslag achterwege te laten, zodat iedereen volledig kan profiteren van de lagere zorgpremies.

4.3.2 Lastenbeeld 2007

Voor het komende jaar is ruimte beschikbaar voor een lastenverlichting van 1 miljard euro. Deze ruimte wordt evenredig ingezet voor gezinnen en bedrijven (zie tabel 4.3.2).

Bedrijven krijgen volgend jaar een lastenverlichting van 0,5 miljard euro. Deze lastenverlichting wordt vooral gegeven via het Wetsvoorstel Werken aan Winst en komt ten goede aan zowel het midden- en kleinbedrijf als aan het grootbedrijf. Het wetsvoorstel bevat een integraal pakket aan maatregelen waarmee zowel een substantiële tariefsverlaging als een belangrijke structuurverbetering van de vennootschapsbelasting wordt gerealiseerd, onder meer via de introductie van een octrooibox. Het is een stimulans voor de winstgevendheid en innovatiekracht van bedrijven en levert een belangrijke bijdrage aan het verbeteren van het fiscale vestigingsklimaat. Structureel gaat het Wetsvoorstel Werken aan Winst gepaard met een lastenverlichting van ruim 0,7 miljard euro. Dit is inclusief de tijdelijke compensatie die geboden is in de WIA om een gelijk speelveld te creëren tussen bedrijven die kiezen voor eigenrisicodragerschap (kapitaaldekking) en bedrijven die ervoor kiezen om bij het UWV te blijven (omslagfinanciering). Voor het lastenbeeld van werkgevers is ook van belang dat volgend jaar een verplichte werkgeversbijdrage voor kinderopvang zal worden ingevoerd. De kinderopvang zal volgend jaar worden gefinancierd via collectieve premies. Dit wordt volgens de begrotingsregels geboekt als een lastenverzwaring. Voor het merendeel van de bedrijven betekent het materieel echter geen lastenverzwaring omdat twee derde nu al vrijwillig een volwaardige bijdrage aan de kinderopvang betaalt die dan komt te vervallen.

Ook gezinnen krijgen volgend jaar per saldo een lastenverlichting van 0,5 miljard euro. Enerzijds vindt een lastenverzwaring plaats doordat maatregelen die in vorige jaren reeds zijn genomen nog een budgettaire oploop in 2007 kennen van 0,4 miljard euro. Het betreft onder andere de bijleenregeling en het afschaffen van de fiscale faciliëring VUT/prepensioen. Dit wordt geboekt als lastenverzwaring, maar betreft geen nieuw beleid. Daarnaast leidt de geraamde stijging van de zorgpremie tot een lastenverzwaring van 1,1 miljard euro. Tegenover deze lastenverzwaringen staat 2,0 miljard euro lastenverlichting. Ten eerste neemt automatisch de zorgtoeslag toe, zodat het effect van de hogere zorgpremie voor lagere inkomens wordt gecompenseerd. Daarnaast is besloten om de belastingtarieven van de eerste en tweede schijf te verlagen en enkele heffingskortingen te verhogen. Tot slot wordt de werkloosheidspremie met 1,35 procentpunt verlaagd. Hiermee wordt een verdere stap gezet naar lastendekkende premies.

4.3.3 Toetsing totale lastenkader

De begrotingsregels zijn gebaseerd op volledige automatische stabilisatie aan de inkomstenkant. Dit betekent dat de lastenontwikkeling uitkomt op het lastenkader. Het lastenkader is de lastenontwikkeling op basis van de afspraken in het Hoofdlijnenakkoord. Als de lastenontwikkeling inderdaad gelijk is aan het lastenkader, dan geldt dat het beleid over de jaren heen per saldo geen effect op de inkomsten heeft gehad, zodat mutaties in de ontvangsten volledig verklaard worden door ontwikkelingen in de economie.

* Inclusief 1 miljard euro lastenverlichting door lagere EU-afdracht.

Uit tabel 4.3.3 blijkt dat de lastenontwikkeling voor de periode 2004–2007 precies uitkomt op het lastenkader. Daarbij geldt dat het lastenkader met 1 miljard euro is verruimd vanwege de succesvolle EU-onderhandelingen. Door het onderhandelingsresultaat komen vanaf 2007 de Nederlandse afdrachten aan Brussel structureel 1 miljard euro lager uit (zie box 4.3.1). Deze korting op de afdracht wordt doorgegeven aan burgers en bedrijven. Vanwege de ratificatieprocedure van het onderhandelingsresultaat zal het nog even duren voordat de Nederlandse korting op de Europese afdrachten daadwerkelijk wordt ontvangen. Tot die tijd zal de korting daarom worden voorgefinancierd door de voeding van het Fonds Economische Structuurversterking (FES) te beperken. Op die manier is de lastenverlichting op budgettair verantwoorde wijze gefinancierd.

Box 4.3.1 Brusselse korting voor burgers en bedrijven

De Nederlander is op dit moment de grootste nettobetaler aan «Brussel» (zie figuur 4.3.1).

Nieuwe Europese begroting

Nederland vindt dat de Europese uitgaven beperkt van omvang moeten zijn en op een rechtvaardige manier moeten worden gefinancierd door de lidstaten.

Over uitgavenontwikkeling en financiering is in december 2005 een akkoord bereikt. Het resultaat is voor Nederland positief: de scheve nettobetalingpositie is grotendeels gecorrigeerd.

• Het «totaalplafond» van de Europese begrotingsuitgaven is uitgekomen op 1,048 procent van het bruto nationaal inkomen (BNI) van de EU. Dit is 0,162 procentpunten lager dan het oorspronkelijke Commissievoorstel (1,21 procent BNI).

• Nederland heeft een korting bedongen van gemiddeld 1 miljard euro per jaar op de afdrachten. Hierdoor wordt 7 miljard euro bespaard in de periode 2007–2013. Dit komt neer op een bedrag van ongeveer 60 euro per Nederlander per jaar.

4.3.4 Inkomsten

In 2007 zullen de inkomsten naar verwachting met 6,9 miljard euro toenemen. Dit is het saldo van een aantal beleidsmaatregelen waardoor de ontvangsten met 0,7 miljard euro dalen, en hogere opbrengsten van 7,6 miljard euro als gevolg van de economische groei. De ontwikkeling van inkomsten over de periode 2004–2007 is weergegeven in tabel 4.3.5.

* Door afrondingsverschillen kan de som van de delen afwijken van het totaal.

¹⁰ Het effect van het beleid 2007 (-0,7 miljard euro) sluit niet aan bij de in tabel 4.3.1 gepresenteerde 1,0 miljard euro lastenverlichting. Dit komt vooral omdat in tabel 4.3.1 ook andere lastenrelevante posten zijn meegenomen, zoals de lokale lastenontwikkeling en de zorgtoeslag. Ook is het cijfer in tabel 4.3.5 op kasbasis, terwijl de lastenontwikkeling op transactiebasis wordt weergegeven.

De belasting- en premieontvangsten laten een autonome daling zien als gevolg van de lastenverlichting die zowel aan burgers als bedrijven wordt gegeven. De endogene groei (stijging van de inkomsten als gevolg van de economische ontwikkeling) in 2007 is 7,6 miljard euro. In bijlage 3 staat een uitgebreide toelichting op de ontwikkeling van de inkomsten.

5 EEN EEUW MILJOENENNOTA

5.1 Inleiding1

In 2006 is het honderd jaar geleden dat de Kamer de eerste Miljoenennota in ontvangst nam. Op 18 september 1906 biedt de minister van Financiën – mr. Th. H. de Meester – op Prinsjesdag de eerste Miljoenennota aan het parlement aan1. De Meester spreekt slechts enkele woorden bij het aanbieden van de begroting. De Miljoenennota vervangt de vele uren durende mondelinge«millioenenrede». Door de rede op schrift te zetten, kan de Miljoenennota geleidelijk uitgroeien tot een begrip, een vast element bij het inluiden van een nieuw politiek jaar. Dit hoofdstuk schetst enkele hoogtepunten uit een eeuw Miljoenennota1.

Die hoogtepunten vallen samen met grote gebeurtenissen in de Nederlandse geschiedenis en de wereldgeschiedenis: de Eerste Wereldoorlog, de roaring twenties, de depressiejaren1, de Tweede Wereldoorlog en daarna een periode van gouden groei. Dan volgen de beide oliecrises in de jaren zeventig, met een ontsporing van de overheidsfinanciën als gevolg. In de jaren tachtig komt het herstel op gang door loonmatiging in combinatie met hervormingen in de collectieve sector en begrotingsdiscipline. Genoemde ontwikkelingen hebben hun weerslag op de overheidsfinanciën: tekorten blijken als gevolg van historische gebeurtenissen snel te kunnen oplopen en diepe sporen achter te laten door het toenemende gewicht van de overheidsschuld. Het uitblijven van beleidsreacties kan er dan toe leiden dat de economische wendbaarheid en de overheidsfinanciën langdurig verslechteren. Heldere en eenvoudige begrotingsnormering, waarvoor een breed draagvlak bestaat, speelt een belangrijke rol bij het waarborgen van solide overheidsfinanciën. Niettemin kunnen eenvoudige begrotingsnormen op gezette tijden onder druk komen te staan en zelfs verwateren, zoals de historie van de Gulden financieringsregel1en de Zijlstranorm1 uitwijzen. Daarom en om ervoor te zorgen dat solide overheidsfinanciën worden gehandhaafd, is het van wezenlijk belang om de werking van de begrotingsnormen in de praktijk van tijd tot tijd te beoordelen en zonodig te wijzigen. Begrotingsnormen hebben permanent aandacht en onderhoud nodig, zo wordt duidelijk bij bestudering van honderd jaar Miljoenennota1.

5.2 Eerste Wereldoorlog: de prijs van neutraliteit

Bij zijn aantreden als minister van Financiën, in oktober 1914, stelt Treub1 dat mede in verband met het «sociale program» van het kabinet-Cort van der Linden1 – niet 30 miljoen, maar 60 miljoen gulden aan nieuwe middelen nodig zijn (ongeveer 580 miljoen in hedendaagse euro’s). Hoewel Nederland niet zelf bij de oorlogshandelingen betrokken raakt, kunnen de overheidsfinanciën zich niet onttrekken aan de gevolgen van de Eerste Wereldoorlog. Belemmering van de internationale handel in combinatie met belastingverhoging en forse inflatie (onder andere door schaarste van kolen) leiden tot een ondermaats presterende economie.

Grafiek 5.2.1 Continue EMU-tekort 1900–1938 (%bbp)

Grafiek 5.2.2 Toenemende EMU-schuldquote door WO I, Duitse hyperinflatie begin jaren twintig en depressie jaren dertig (% bpp) 1900–1938

Het tekort bedraagt gemiddeld 8 procent van het bbp en bereikt een piekwaarde van bijna 15 procent van het bbp in 1918. In de periode 1914–1918 verviervoudigt het uitgavenniveau van 240 miljoen gulden tot ruim 1 miljard gulden (ongeveer 6 miljard hedendaagse euro’s). De collectieve uitgavenquote verdubbelt. Crisisuitgaven vormen de grootste uitgavenpost in 1918. Het leeuwendeel ervan heeft betrekking op defensie, inclusief de opvang van 1 miljoen Belgische vluchtelingen. De schuldquote loopt vanaf 1913 op met 20 procentpunten, tot ongeveer 83 procent in 1918. De financiële problemen van de overheid leiden in deze periode tot een versterking van de positie van de minister van Financiën (zie box 5.2.1).

Box 5.2.1 Eerste Wereldoorlog versterkt de positie van de minister van Financiën

Als gevolg van de Eerste Wereldoorlog verslechteren de overheidsfinanciën (saldo en schuld). De in het ongerede geraakte overheidsfinanciën leiden tot ad-hoc maatregelen die de positie van de minister van Financiën versterken. De meest bijzondere maatregel is de circulaire voor de vakministers van januari 1919. De circulaire schrijft voor dat wetsontwerpen en andere voorstellen met financiële gevolgen vooraf ter beoordeling naar de minister van Financiën gaan. Bovendien mogen vakministers geen uitgavenverhogingen toezeggen zonder goedkeuring van de minister van Financiën.

Overigens is de positie van de minister van Financiën in de Comptabiliteitswet van 1927 vastgelegd. Deze «regels» zijn nog altijd actueel.

5.3 Jaren twintig: «de roaring twenties»

Grote veranderingen volgen elkaar snel op na de Eerste Wereldoorlog. Eerst is er een korte periode van verbetering, vanwege de extra vraag uit Duitsland, België en Frankrijk. Vervolgens draagt de Duitse hyperinflatie in het begin van de jaren twintig bij aan de naoorlogse crisis die het tekort en de schuld weer snel laat oplopen en een bezuinigingsronde inluidt. Het in 1923 (door Colijn) begonnen saneringsproces van de rijksfinanciën is omstreeks 1925 voltooid en in de tweede helft van de jaren twintig breken (voor een korte periode) goede tijden aan: de roaring twenties. Bij relatief kleine tekorten daalt de schuldquote met 7 procentpunt bbp in de periode 1925–1930 en duikt onder het niveau van kort na de Eerste Wereldoorlog. In combinatie met hoge arbeidskosten leidt de Eerste Wereldoorlog noodgedwongen tot een arbeidsbesparende technologische sprong vooruit (van stoom naar elektriciteit).

5.4 Jaren dertig: depressie

In 1929 volgt de volgende grote klap: black Thursday, de beurskrach op Wall Street. De jaren dertig is een periode van economische (en politieke)crisis. Nederland heeft net als andere landen te kampen met de economische recessie: de wereldhandel halveert, de aandelenkoersen zijn eind jaren dertig nog ongeveer 70 procent onder het topniveau van 1929, het bbp daalt met 20 procent en de werkloosheid neemt toe tot 25 procent. Minister-president Colijn1 houdt ook na de mislukte economische wereldconferentie in Londen in 1933 vast aan de gouden standaard. Snel wordt echter duidelijk dat veel landen hun concurrentiekracht proberen te herstellen via protectionistische maatregelen1. Pas als de gouden standaard in 1936 wordt losgelaten, herstelt de concurrentiekracht en trekt de conjunctuur aan. Maar dan staat Nederland aan de vooravond van de Tweede Wereldoorlog. De crisis leidt ondanks een stringente aanpassingspolitiek tot dalende inkomsten en stijgende uitgaven, zoals hoge werkloosheidsuitkeringen en steun aan noodlijdende gemeenten. De schuld stijgt uit boven het nationale inkomen, mede vanwege de deflatie (de prijzen dalen met meer dan 20 procent in de periode 1929–1936). Ondanks de depressie neemt de productiviteit in de jaren dertig toe. Dit is het gevolg van toenemende efficiëntie (zoals het gebruik van elektrische motoren) vanwege de druk om te besparen op de hoge arbeidskosten.

5.5 De Tweede Wereldoorlog

Na het pieken van de schuldquote na de Eerste Wereldoorlog, tijdens de jaren twintig en de depressie, brengt de Tweede Wereldoorlog de welvaart een nieuwe slag toe. Het reële bbp komt in 1945 uit op 15 procent onder het niveau van 19381. Dit laat opnieuw diepe sporen na voor de overheidsfinanciën. De Nederlandse schuldquote verdrievoudigt in de periode 1939–1945 (tot ruim 300 procent). Tijdens de Tweede Wereldoorlog verschijnen ook Miljoenennota’s, ook al staat de term«miljoenennota» niet op de kaft. De cijfers in de begroting worden sterk beïnvloed door de bezettingskosten. Nederland draagt circa 4,4 miljard euro (ruim 46 miljard euro in hedendaagse euro’s en bijna de omvang van het nationale inkomen in 1945) bij aan de kosten van de bezetting1. Het gaat hierbij om de kosten die de «Duitsche Weermacht» maakt, de«uitgaven voor den wederopbouw van hetgeen in Nederland door den oorlog vernietigd werd», en de uitgaven voor het «Duitsch burgerlijk bestuur».

5.6 Naoorlogse periode tot 1973: «golden age»

Op de eerste naoorlogse Prinsjesdag spreekt minister van Financiën Lieftinck de volgende woorden: «De behandeling van de begrotingsonderwerpen, die nu aanstaande is in deze Kamer, zal de volksvertegenwoordiging en het gehele Nederlandsche volk voor ogen stellen, duidelijker dan tot nu toe het geval is geweest, in welk een deplorabelen toestand ’s lands financiën zijn geraakt.» Om het herstelbeleid te kunnen financieren wordt de voor de oorlog geldende «Gulden financieringsregel» aangepast. Ook voor niet-kapitaaluitgaven die betrekking hebben op de wederopbouw kan worden geleend. Door de wederopbouw stijgen de rijksuitgaven met 20 procent in 6 jaar (van 2,1 miljard euro in 1946 tot 2½ miljard euro in 1952, bijna 17 miljard in hedendaagse euro’s). Niettemin daalt de collectieve uitgavenquote in dezelfde periode, omdat het bbp verdubbelt. De eerste jaren zijn er forse tekorten, waardoor sanering van de overheidsfinanciën en geldzuivering (het «tientje van Lieftinck»1) prioriteit krijgen. Het herstel wordt door Lieftinck met vaste hand gestuurd en geniet brede maatschappelijke steun. Nieuwe instituties en overlegorganen, zoals de Sociaal Economische Raad (SER), de Stichting van de Arbeid en het Centraal Planbureau (CPB) van Jan Tinbergen spelen een belangrijke rol, ondermeer bij het creëren van draagvlak voor het te voeren beleid. De economische situatie verbetert sterk met een gemiddelde groei van 4 à 5 procent per jaar. Het Marshallplan geeft hiervoor een belangrijke materiële en psychologische impuls. Vanaf 1948 is sprake van een overschot op de begroting. Ongekend grote begrotingsoverschotten in de jaren 1948–1954 – met als uitschieter een overschot van bijna 17 procent in 1948 – zorgen ervoor dat de overheidsschuld afneemt.

Grafiek 5.6.1 Van EMU-overschot naar tekort 1948–1972 (% bbp)

Grafiek 5.6.2 Afnemende EMU-schuldquote 1948–1972 (% bbp)

In de jaren vijftig maakt de sociale wetgeving veel indruk. Zo komt in 1956 de Algemene Ouderdomswet (AOW) tot stand ten tijde van het kabinet Drees. Eind jaren vijftig neemt de angst af voor een herhaling van de crisis uit de jaren dertig. Plannen voor conjuncturele programma’s om recessie te voorkomen belanden in de la: de economische groei wordt een gegeven. Het wordt nu de rol van de overheid om beleidlijnen uit te zetten en economische groei te faciliteren. Het is de tijd van meer uitgaven voor hoger onderwijs (tussen halverwege de jaren vijftig en het eind van de jaren zestig verdubbelt de uitgavenquote) en infrastructuur (Europoort en Schiphol). Tegelijkertijd zorgt de ontwikkeling van de Zijlstranorm ervoor dat de sterk groeiende financiële wensen in toom worden gehouden. Toch kan een overspannen economie niet worden voorkomen. In 1964 leidt krapte op de arbeidsmarkt tot een loonexplosie, waardoor de concurrentiepositie verslechtert. Achteraf bezien is 1964 een omslagjaar: groeibepalende factoren zoals de winstgevendheid en de lastendruk verslechteren (toename van de collectieve lasten met ongeveer 10 procentpunten tussen 1964 en 1974). Pas door beide oliecrises uit de jaren zeventig worden de zwakheden in de economie en het toenemende beslag van de overheid op het nationale inkomen geheel blootgelegd.

5.7 Periode 1973–1981: overheidsfinanciën uit het lood

Vanaf 1973 stijgt de olieprijs (na de Jom Kipoeroorlog) met 130 procent. Reële loonmatiging is het medicijn tegen deze aanbodschok. De noodzaak van loonmatiging wordt echter alleen met de mond beleden zoals de stijging van de arbeidsinkomensquote tot 95 procent in 1981 laat zien. Het oprekken van het toegestane structurele tekort, een hogere lastendruk en hogere aardgasontvangsten maken hogere overheidsuitgaven mogelijk, zoals uitkeringen en de subsidies voor bedrijfsinvesteringen1. De inflatie houdt de schuldquote nog in bedwang maar dan volgt de tweede oliecrisis. Het tekort neemt toe tot 5 à 6 procent van het bbp en de schuldquote stijgt in de periode 1979–1982 met meer dan 10 procentpunt. In de Verenigde Staten trapt Volcker (de voorzitter van Federal Reserve System vanaf augustus 1979) op de monetaire rem nadat de inflatie naar meer dan 10 procent springt: hij verhoogt de rente in oktober 1979 met 400 basispunten tot 15½ procent. Dan staat de overheid met de rug tegen de muur. Hoge rentelasten, hoge werkloosheid, hoge arbeidskosten, lage groei en verslechtering van de concurrentiepositie zijn symptomen van de Dutch disease. Deze term is de internationale benaming van de economische problemen die ontstaan wanneer (tijdelijke) hoge opbrengsten (in Nederland aardgas) worden aangewend om de collectieve uitgaven te verhogen. Een gevolg is dat andere economische activiteit wordt verdrongen. Pas als de werkloosheid verdubbelt (van 7,3 procent van de beroepsbevolking in 1980 tot 14,2 procent in 1982) en de overheidsfinanciën onhoudbaar worden, wordt duidelijk dat een andere weg moet worden ingeslagen.

5.8 Periode 1982–1993: loonmatiging

Het Akkoord van Wassenaar markeert in 1982 de omslag. De werkgevers en de vakbeweging leggen in dat akkoord de consensus vast over de noodzaak van loonmatiging. De resulterende loonmatiging (ten opzichte van de belangrijkste concurrenten) heeft gunstige gevolgen voor de economie. De winstgevendheid en concurrentiepositie verbeteren aanzienlijk. Een krachtig herstel van de werkgelegenheid is het resultaat. Tweede element in het herstelproces vormen de bezuinigingen op de overheidsuitgaven die door het kabinet-Lubbers I in gang worden gezet. Het begrotingstekort wordt verlaagd met een taakstellend tijdpad. Dit proces wordt echter verstoord door de daling van de aardgasbaten van ruim 10 miljard euro in 1985 naar ruim 3 miljard euro in 1988, een afname van 3 procent van het bbp1. Het gemiddelde overheidstekort beweegt tussen het begin van de jaren tachtig en het midden van de jaren negentig tussen 3 en 6 procent van het bbp. Eind jaren tachtig vlakt de toename van de schuldquote af, maar het niveau loopt sluimerend op tot meer dan 75 procent. Geleidelijk komt er meer aandacht voor institutionele hervormingen. «Nederland is ziek», verklaart premier Lubbers. Het aantal arbeidsongeschikten bedraagt dan 900 duizend.

Grafiek 5.8.1 EMU-tekort explodeerten stabiliseert 1973–1993 (% bbp)

Grafiek 5.8.2 EMU-schuldquote: acceleratie en stabilisatie 1973–1993 (% bbp)

5.9 Periode 1994–2007: structurele hervormingen en begrotingsconsolidatie

Nederland leert van de naoorlogse ervaringen. Gedetailleerde regelgeving, starre arrangementen en hoge lastendruk staan een gezonde economische ontwikkeling in de weg. Loonmatiging, het toelaten van uitzendbureaus, eenvoudiger ontslagprocedures en het verlagen van de werkgeverslasten aan de onderkant van de arbeidsmarkt luiden een groei van de werkgelegenheid in. Ook verandert de te grote gevoeligheid van het begrotingsbeleid voor de conjunctuur. De groei wordt minder optimistisch (behoedzaam) geraamd en politiek wordt een vierjarenplan (bestaande uit plafonds voor uitgaven en lasten) geaccepteerd. Eén keer per jaar vindt besluitvorming over de hoofdlijnen van de begroting plaats. Mede dankzij de ingezette deregulering, marktwerking, hervormingen in de sociale zekerheid en loonmatiging (waarover consensus bestaat) trekt de economie aan. Het aantal banen stijgt in de jaren 1994–1998 jaarlijks met meer dan 100 duizend: the Dutch miracle. Opvallend is de sterke toename van de werkgelegenheid bij de financiële instellingen en in de zakelijke dienstverlening. Mede door de economische groei en begrotingsconsolidatie slaat eind jaren negentig het overheidstekort om in een overschot. De schuldquote daalt met circa 20 procentpunt.

Grafiek 5.9.1 Naar EMU-evenwicht 1994–2007 (% bbp)

Grafiek 5.9.2 Dalende EMU-schuldquote 1994–2007 (% bbp)

Vanaf 2001 hapert de wereldeconomie na het uiteenspatten van de ICT-zeepbel in 2000. De krapte op de arbeidsmarkt leidt ertoe dat de lonen sterk stijgen en dat de concurrentiepositie verslechtert. De begroting vertoont oplopende tekorten en overschrijdt de Europese norm van 3 procent bbp nipt in 2003, mede door de hogere werkloosheid en sterk gestegen kosten van de gezondheidszorg. Sommige problemen zijn van tijdelijke, andere van structurele aard. De vergrijzing, de globalisering, de snelle technologische ontwikkelingen en de individualisering vragen om maatregelen. De ingezette structurele hervormingen – de modernisering van bijstand, WAO en WW en het afschaffen van de fiscale subsidies voor prepensioen – versterken de economie in structureel opzicht. De economie zit vanaf 2006 weer in de lift en presteert beter dan elders in Europa. De werkloosheid is in Nederland lager dan in alle andere EU-landen. Voor 2007 verwacht het kabinet een overschot van 0,2 procent bbp en een schuldquote van minder dan 50 procent, het gunstigste niveau in meer dan 25 jaar. In de afgelopen eeuw is 17 keer sprake van een overschot en 84 keer sprake van een tekort.

Nr. 2

NOTA OVER DE TOESTAND VAN ’S RIJKS FINANCIËN

Aangeboden 19 september 2006

Bijlagen bij de Miljoenennota 2007

TOELICHTING OP DE BIJLAGEN

De Miljoenennota 2007 omvat in totaal zeven bijlagen. Daarnaast worden vier bijlagen net als vorig jaar integraal gepubliceerd op www.rijksbegroting.nl. Het betreft de bijlagen: Horizontale toelichting, Verticale Toelichting, Toelichting op de belastingontvangsten en Toelichting op de belastinguitgaven. Door de publicatie van een aantal omvangrijke bijlagen op het internet wordt papierbesparing mogelijk gemaakt.

Bijlage 1 «Budgettaire kerngegevens» heeft het karakter van een samenvattende bijlage. Op toegankelijke wijze wordt een overzicht gepresenteerd van de meest relevante budgettaire cijfers. Wie nadere informatie zoekt (gedetailleerde cijfers e.d.) kan terecht in de erop volgende bijlagen.

Bijlage 2 «Uitgaven en niet-belastingontvangsten 2005–2011» omvat informatie over de uitgaven en niet-belastingontvangsten van de begrotingen in meerjarig perspectief, de opbouw van en de toetsing aan de uitgavenkaders en financiële informatie van de diverse agentschapen.

Bijlage 3 «De belasting- en premieontvangsten» omvat informatie over de belastingopbrengsten en de ontvangsten aan sociale premies.

Bijlage 4 «EMU-saldo, EMU-schuld en financieringsbehoefte» geeft informatie voor de jaren 1993–2007 over de (EMU-)saldi van uitgaven en ontvangsten van de overheid aangevuld met cijfers over de (EMU-)schuld van de overheid.

Bijlage 5 «Belastinguitgaven» geeft een actualisatie van het budgettaire overzicht van belastinguitgaven. Het toetsingskader van belastinguitgaven wordt gepubliceerd op het Internet.

Bijlage 6 «Interdepartementale beleidsonderzoeken» omvat onder meer de voortgang van de politieke besluitvorming over de resultaten van de interdepartementale beleidsonderzoeken.

Bijlage 7 «Administratieve lastenreductie voor het bedrijfsleven» omvat de stand van zaken van de uitvoering van de reductieplannen, de acties die zijn uitgezet om meer reducties te vinden, een korte omschrijving van de lopende interdepartementale projecten en een aantal verwante trajecten.

1 BUDGETTAIRE KERNGEGEVENS

* Excl. aflossing en uitgifte vaste schuld

In de tabellen 1.2–1.4 wordt per uitgavenkader eerst de bepaling van de reële ijklijnen weergegeven. De reële ijklijnen worden bepaald door de meerjarencijfers (relevant voor de respectievelijke ijklijnen) ten tijde van de Voorjaarsnota 2003/Hoofdlijnenakkoord te defleren met de raming voor de prijsontwikkeling van de Nationale Bestedingen (NB-deflator) ten tijde van de Voorjaarsnota 2003/Hoofdlijnenakkoord. Vervolgens wordt weergegeven hoe de actuele raming van de uitgaven zich verhoudt tot de ijklijn in lopende prijzen. De ijklijn in lopende prijzen is te bepalen door de reële ijklijn te corrigeren voor de huidige raming NB-deflator. Daarnaast wordt gecorrigeerd voor de overboekingen tussen de sector Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt en de sector Zorg enerzijds en de Rijksbegroting in enge zin anderzijds en voor statistische factoren. Voor de kadertoetsing van de sector Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt en de sector Zorg zijn niet alleen de begrotingsgefinancierde uitgaven (zie tabel 1.1) van belang, maar ook de premiegefinancierde uitgaven (zie tabel 2.3 en 2.4 van bijlage 2).

2  DE UITGAVEN EN NIET-BELASTINGONTVANGSTEN

2.1 Uitgaven Begrotingen

* In deze tabel zijn de uitgaven voor Internationale Samenwerking toegerekend aan de begrotingen waarop deze worden verantwoord.

2.2 Niet-belastingontvangsten

¹ In deze tabel zijn de niet-belastingontvangsten voor Internationale Samenwerking toegerekend aan de begrotingen waarop deze worden verantwoord. De totale niet-belastingontvangsten voor Internationale Samenwerking zijn tussen haakjes vermeld.

2.3 Uitgaven niet relevant voor enig kader

2.4 Agentschappen

¹ Dit is de officiële ingangsdatum van het agentschap. Het is mogelijk dat een agentschap voor deze datum een tijdelijke status had.

* Het gehonoreerd beroep is exclusief de conversieleningen die baten-lastendiensten bij de start krijgen om de vaste activa van het moederdepartement over te nemen.

2.5 Garanties

Definitie garanties

Een garantie wordt omschreven als een voorwaardelijke financiële verplichting van het Rijk aan een derde buiten het Rijk, die pas tot uitbetaling komt als zich bij de wederpartij een bepaalde omstandigheid (realisatie van een risico) voordoet.

Soorten garanties

Kredietgarantie: garantie op rente- en aflossingverplichtingen (risico gemaximeerd voor totaalbedrag).

Soorten garanties

Kredietgarantie: garantie op rente- en aflossingverplichtingen (risico gemaximeerd voor totaalbedrag).

(Her-)verzekering: garantie op moeilijk/niet te verzekeren risico’s (risico gemaximeerd per gebeurtenis).

Garantie voor deelnemingen: garantie op vol- of bijstorten aandelenkapitaal (risico gemaximeerd voor totaalbedrag).

Overig, exploitatiegarantie: garantie op minimum van exploitatieniveau (risico gemaximeerd per jaar).

Overig, liquiditeitsgarantie: garantie op minimum van liquiditeitsniveau (risico gemaximeerd voor totaalbedrag).

Uitgaven

Betreffen schade-uitkeringen op afgegeven garanties.

Ontvangsten

Betreffen zowel ontvangen premies of provisies e.d. als op derden verhaalde (schade)uitkeringen.

3 DE BELASTING- EN PREMIE-ONTVANGSTEN

3.1 Inleiding

Deze bijlage bevat een toelichting op de raming van de belasting- en premieontvangsten van het Rijk en de Sociale fondsen. Om inzicht te geven in de ontwikkeling van het totale ontvangstenbeeld worden de belasting- en premieontvangsten gezamenlijk gepresenteerd.

De belastingontvangsten worden in overeenstemming met de Comptabiliteitswet op kasbasis verantwoord. De premies volksverzekeringen worden tezamen met de loon- en inkomstenbelasting op kasbasis gepresenteerd. Voor het EMU-saldo zijn de belastingen en premies volksverzekeringen op EMU-basis1 relevant. Deze worden via een aparte aansluiting op EMU-basis vermeld. De werknemerspremies worden direct op EMU-basis gepresenteerd.

De ramingen voor de premieontvangsten komen overeen met de ramingen in de begrotingen van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Begroting XV) en van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (Begroting XVI). In de begroting van Volksgezondheid, Welzijn en Sport is een nadere toelichting opgenomen van de ramingen voor de AWBZ en de ZVW. De overige fondsen worden toegelicht in de begroting van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

In paragraaf 3.2 wordt de raming van de belasting- en premieontvangsten van 2006 (de Vermoedelijke Uitkomsten) vergeleken met de stand van het vorige ramingsmoment (Voorjaarsnota 2006), waarbij de belangrijkste ramingsbijstellingen worden toegelicht. Paragraaf 3.3 bevat vervolgens een toelichting op de raming van 2007 (de ontwerpbegroting) en de ontwikkeling vanaf de raming voor 2006, onderverdeeld naar endogene ontwikkeling en beleidsmaatregelen. Voor een meer uitgebreide toelichting op de belastingramingen wordt tevens verwezen naar de internetbijlage van deze Miljoenennota (www.rijksbegroting.nl). Paragraaf 3.4 presenteert de technische meerjarige ontvangstenraming tot en met 2011. Tot slot geeft paragraaf 3.5 een gedetailleerd overzicht van de raming van de belasting- en premie-inkomsten voor 2006 en 2007.

3.2 De belasting- en premieontvangsten in 2006

In tabel 3.2.1 wordt de nieuwe raming voor 2006 vergeleken met de raming ten tijde van de Voorjaarsnota en wordt een toelichting gegeven op de belangrijkste bijstellingen. Ten opzichte van de Voorjaarsnota 2006 is de raming voor de totale belasting- en premieontvangsten op EMU-basis met 4,5 miljard euro opwaarts bijgesteld op basis van het economisch beeld en de gerealiseerde kasontvangsten tot en met juli.

Het economisch herstel heeft een positieve invloed op de totale ontvangsten. De nominale groei van het BBP is opwaarts bijgesteld tot 4,6 procent, de particuliere consumptie neemt in 2006 toe met 4,5 procent. Ook de werkgelegenheidsontwikkeling (in arbeidsjaren) en de verwachting voor de contractloonstijging zijn positief met respectievelijk 1,6 procent en 1,9 procent. Deze gunstige ontwikkeling van de onderliggende economische variabelen wordt weerspiegeld in meevallende realisaties. Per saldo is de raming met 4,5 miljard euro opwaarts bijgesteld tot 198,1 miljard euro.

De opwaartse bijstellingen zijn met name terug te vinden bij de loonheffing, de omzetbelasting en de vennootschapsbelasting. Een neerwaartse bijstelling is er bij de inkomensheffing, het betreft daarbij met name de belastingteruggaven over 2005 die hoger uitvallen. Verder is er in 2006 sprake van een verschuiving van de inkomensheffing naar de loonheffing door het verplaatsen van de fiscale bijtelling van lease-auto’s naar de loonheffing. De opwaartse bijstelling bij de loonheffing is verder het gevolg van de gunstige werkgelegenheidsontwikkeling en de verwachte stijging van de lonen. De opwaartse bijstelling bij de omzetbelasting met 2,0 miljard is gebaseerd op de realisaties tot en met juli en wordt ondersteund door de gunstige ontwikkeling van de particuliere consumptie en met name ook de groei van de duurzame particuliere consumptiegoederen. De realisaties laten daarbij een toename zien die groter dan op basis van deze economische variabelen verwacht mag worden. Ook bij de vennootschapsbelasting geven de realisaties aanleiding om de raming opwaarts bij te stellen.

De hogere olieprijs heeft een positief effect op de ontwikkeling van de vpb-gas ontvangsten, en een licht negatief effect op de brandstofaccijnzen. Voor de ontvangsten bij de brandstofaccijnzen is naast de olieprijsontwikkeling ook de groei van het aantal auto’s relevant. In 2006 is sprake van een sterke toename van het aantal auto’s, waardoor per saldo de ontvangsten licht toenemen.

Bij de kleinere belastingsoorten is er ook sprake van enkele mutaties. De ontwikkeling van de dividendbelasting blijft achter, terwijl er bij de belastingen van rechtsverkeer (met name de overdrachtsbelasting) een toename zichtbaar is. Bij de dividendbelasting is sprake van een terugval in de groei na de ongebruikelijk sterke groei in 2005. De hogere ontwikkeling bij de overdrachtsbelasting wordt veroorzaakt door de aantrekkende huizenmarkt.

3.3 De belasting- en premieontvangsten in 2007

In tabel 3.3.1 wordt een overzicht gegeven van de ontwikkeling van de geraamde belasting- en premieopbrengsten in 2007. Hierbij wordt een onderscheid gemaakt tussen het effect van beleidsmaatregelen op de ontvangsten en het effect van de economische groei.

In 2007 bedragen de totale ontvangsten op EMU-basis naar verwachting 205,0 miljard. Ten opzichte van de vermoedelijke uitkomsten 2006 is dit een toename met 6,9 miljard euro als gevolg van beleidsmaatregelen en de verwachte endogene groei vanuit de economische ontwikkeling. In de volgende paragrafen wordt hier nader op ingegaan. In de internetbijlage van deze Miljoenennota staat een uitgebreidere toelichting voor de grootste belastingsoortenwww.rijksbegroting.nl/miljoenennota.

3.3.1 Endogene ontwikkeling belasting- en premieontvangsten 2007

De endogene toename van de ontvangsten is het gevolg van de economische ontwikkelingen zoals deze geraamd zijn in de Macro Economische Verkenning 2007. Voor 2007 verwacht het Centraal Planbureau (CPB) een groei van het nominale BBP van 4,8 procent. De endogene groei van de totale ontvangsten blijft hierbij licht achter. De oorzaak daarvoor ligt in de samenstelling van de economische groei, waardoor er een verschil ontstaat tussen de BBP-groei en de toename van de ontvangsten. De endogene toename is 7,6 miljard euro.

Bij de kostprijsverhogende belastingen is de groei 3,6 procent. Belangrijkste belasting in deze categorie is de omzetbelasting, waar de endogene groei 1,7 miljard euro is, een toename van 4,1 procent. De ontwikkeling van de accijnzen is met een endogene toename van 1,4 procent minder positief, met name als gevolg van de bestaande dalende trend in de endogene ontwikkeling van tabaks en alcoholaccijns. Verder heeft de hoge olieprijs een negatief effect op de verwachte opbrengst van de brandstofaccijnzen. Tot slot speelt bij de accijnzen, en ook bij de belastingen op milieugrondslag mee dat niet alle onderliggende belastingsoorten een automatische prijsindexatie kennen en daardoor alleen toenemen met de volumegroei.

De endogene groei van de belastingen op winst, inkomen, vermogen en de premies volksverzekeringen bedraagt 4,9 procent. Hierbij kent vooral de vennootschapsbelasting met 5,6 procent een hoge endogene groei. Dit is een naijl-effect van het sparen bij de Belastingdienst in 2005, welke eerder leidde tot significant hogere ontvangsten in 2005 (1,2 miljard euro) en lagere ontvangsten in 2006. Dit negatieve effect in 2006 verdwijnt goeddeels in 2007, daardoor wordt de endogene ontwikkeling van 2006 naar 2007 positief beïnvloed.

3.3.2 Het effect van beleidsmaatregelen op de belasting- en premieontvangsten.

Het effect van beleidsmaatregelen op de belastingen en premies is – 0,7 miljard euro op kasbasis. Deze – 0,7 miljard euro omvat een aantal beleidsmaatregelen, waaronder het Werken aan Winst pakket en de lastenverlichting zoals deze in de Augustusbesluitvorming heeft plaatsgevonden. Maar ook omvat het maatregelen uit eerdere jaren die in 2007 nog budgettaire effecten hebben.

Tabel 3.3.2 geeft een overzicht weer van het budgettaire beslag van al deze maatregelen op kas en transactiebasis, gegroepeerd naar beleidsterrein, en de effecten ervan op de lastenontwikkeling. De tabel geeft een aansluiting tussen het totale effect van het beleid op de ontvangsten op kasbasis (– 0,7 miljard) en de lastenontwikkeling in 2007 (-1,0 miljard). Het verschil hiertussen wordt deels veroorzaakt doordat sommige maatregelen wel betrekking hebben op belastingen, maar niet relevant zijn voor de lastenontwikkeling. Anderzijds, veranderingen bij bijvoorbeeld de lokale lasten en de zorgtoeslag zijn wel van invloed op de lasten, maar niet op de opbrengsten van belastingen en premies.

Het beleid leidt per saldo tot een verlaging van de inkomsten met 0,7 miljard euro. Deels is er sprake van een lastenverzwaring door maatregelen die in vorige jaren reeds zijn genomen, zoals de bijleenregeling en het afschaffen van de fiscale faciliëring VUT/prepensioen. Dit wordt geboekt als lastenverzwaring, maar betreft geen nieuw beleid. Hiertegenover staat een verlaging van het tarief eerste en tweede schijf en verhoging van enkele heffingskortingen. Tot slot zal de werkloosheidspremie met 1,35 procent worden verlaagd. Voor bedrijven is er lastenverlichting in de vorm van het wetsvoorstel Werken aan Winst.

Het effect van Werken aan winst wijkt op transactiebasis af van het effect op kasbasis en het effect op de lastenontwikkeling. Dit komt door de kas-trans effecten van de verlaging van de dividendbelasting en het hogere beslag van een aantal grondslagverbredende maatregelen in de eerste jaren. Omdat het hierbij gaat om een verschuiving van belastingbetaling in de tijd, is de waarde van dit effect op transactiebasis beperkt.

Bij de werknemersverzekeringen is sprake van 0,8 miljard hogere inkomsten als gevolg van maatregelen. Hoofdoorzaak hiervoor ligt in de geraamde stijging van de nominale zorgpremie in 2007 met 1,1 miljard euro. Deze premie wordt vastgesteld door de verzekeringsmaatschappijen, maar maakt desondanks wel deel uit van de totale ontvangsten. De zorgtoeslag zorgt ervoor dat het totaaleffect op de lasten minder is (0,9 miljard)

Sommige maatregelen hebben naast een effect op de belastingen en premies ook nog een effect op de uitgavenkant van de begroting, die relevant is voor de lasten, dit zijn de zogenoemde bruteringscorrecties. Dit veroorzaakt op enkele plaatsen nog (kleine) verschillen tussen de bedragen op transactiebasis en de lasten. Voor een nadere toelichting op de beleidsmaatregelen wordt verwezen naar de toelichting op de lastenontwikkeling in hoofdstuk 4.

3.4 Meerjarige ontvangstenraming

De raming van de belasting- en premieontvangsten voor de periode 2006–2011 is weergegeven in tabel 3.4.1. De ramingen voor 2006 en 2007 zijn in voorgaande paragrafen toegelicht. De raming voor de jaren 2008–2011 heeft een louter technisch karakter.

3.5 De belastingraming 2006–2007

Tabel 3.5.1 bevat een gedetailleerd overzicht van de raming van de belastingontvangsten 2006 en 2007 op kasbasis en de aansluiting naar EMU-basis.

* Premies werknemersverzekeringen exclusief UFO-premie

4 EMU-SALDO, EMU-SCHULD, SOCIALE FONDSEN EN FINANCIERINGSBEHOEFTEN

¹ Exclusief de opbrengsten van de UMTS-veiling van 0,7 procent BBP (2685 euro).

5 BELASTINGUITGAVEN

5.1 Inleiding

Deze bijlage bevat informatie over de belastinguitgaven in de Nederlandse fiscale wetgeving. Onder een belastinguitgave wordt verstaan een overheidsuitgave in de vorm van een derving of uitstel van belastingontvangsten, die voortvloeit uit een voorziening in de wet voor zover die voorziening niet in overeenstemming is met de primaire heffingsstructuur van de wet. Een belangrijk onderdeel van de bijlage zijn de jaarlijks geactualiseerde meerjarige budgettaire overzichten. Deze overzichten zijn opgenomen in de tabellen 5.3.1 (Belastinguitgaven in de belastingen op inkomen, winst en vermogen 2005–2011) en 5.3.2 (Belastinguitgaven in de kostprijsverhogende belastingen 2005–2011). De toelichting op de afzonderlijke belastinguitgaven, onder meer bestaande uit een beschrijving van de regeling en een weergave van de doelstelling, het verantwoordelijke ministerie en de uitgevoerde evaluaties, wordt sinds de Miljoenennota 2005 alleen nog op internet gepubliceerd (www.rijksbegroting.nl). De papieren versie wordt hierdoor korter, zonder dat afbreuk wordt gedaan aan de beschikbare informatie.

Voor de overzichtelijkheid worden de budgettaire gevolgen van voorgestelde wijzigingen in de sfeer van de belastinguitgaven afzonderlijk weergegeven in tabel 5.2.1 (Maatregelen per 2007). In paragraaf 5.4 wordt ingegaan op de evaluatie van de belastinguitgaven. In de periode 2004–2009 worden alle belastinguitgaven geëvalueerd. De evaluatieprogrammering voor het afgelopen jaar, het lopende jaar en het komende jaar wordt in het kort beschreven.

5.2 Maatregelen per 2007

Tabel 5.2.1 bevat een overzicht van de maatregelen op het gebied van de belastinguitgaven per 2007.

¹ Een deel van de uitbreiding van de afdrachtvermindering onderwijs heeft al effect in 2006.

5.3 Overzicht van de belastinguitgaven

De tabellen 5.3.1 en 5.3.2 bevatten meerjarige overzichten van de belastinguitgaven in de belastingen op inkomen, winst en vermogen respectievelijk de belastinguitgaven in de kostprijsverhogende belastingen. Naast ramingen voor de jaren 2006 en 2007, bevatten de tabellen tevens nieuwe ramingen voor het jaar 2005 op basis van realisatiecijfers dan wel nieuwe gegevens of nieuwe ramingsinzichten. Aldus kan voor dat jaar een vergelijking worden gemaakt met de ramingen uit de Miljoenennota van vorig jaar. De kolommen voor de jaren 2008 tot en met 2011 bevatten extrapolaties op basis van relevante macro-economische ophoogfactoren. Tevens is rekening gehouden met autonome wijzigingen in die jaren.

Het voorstel van Wet houdende wijziging van belastingwetten ter realisering van de doelstellingen uit de nota «Werken aan Winst» (Wet werken aan winst) is bij de Tweede Kamer ingediend. Het voorstel behelst ondermeer een verlaging van het Vpb-tarief alsmede de introductie van een MKB-winstvrijstelling in de inkomstenbelasting per 2007. De MKB-winstvrijstelling heeft de vorm van een vrijstelling van 10 procent van de belastbare winst van ondernemers die voldoen aan het urencriterium voor de zelfstandigenaftrek. Het gaat hier om een tegemoetkoming die parallel oploopt met de winst en daarmee in feite neerkomt op een tariefverlaging. De MKB-winstvrijstelling is daarom niet als een belastinguitgave aangemerkt. Wel is bij raming van het budgettaire belang van de relevante aftrekposten en vrijstellingen rekening gehouden met deze MKB-winstvrijstelling.

* <–> = regeling is in dat jaar niet van toepassing;

 <0> = budgettair beslag van de regeling bedraagt in dat jaar afgerond nihil.

¹ Het spaarloon, de feestdagenregeling en de vakantiebonnen hebben ook invloed op de premies voor de werknemersverzekeringen WW (AWF en wachtgeldfonds), WIA en ZVW. Wijzigingen in deze belastinguitgaven veranderen zowel het fiscale loon als het premieloon (en in het verlengde daarvan het uitkeringsloon, waardoor de hoogte van uitkering kan veranderen). Er is geraamd dat de drie genoemde belastinguitgaven leiden tot een lagere heffing aan premies van circa 214 miljoen euro (2006). Daarvan komt verreweg het grootste deel ten laste van het spaarloon (185 miljoen euro), het restant is verdeeld over de twee andere posten. Deze effecten zijn niet in het overzicht van tabel 5.3.1 opgenomen.