Ook de steun aan de Nederlandse financiële sector en bilaterale leningen staan in de begroting. Het is duidelijk dat de overheid hierover risico loopt. Hoewel deze leningen en financiële interventies in principe zullen worden terugbetaald, is het nooit uit te sluiten dat Nederland dit geld niet volledig of pas op een later moment terugkrijgt. Om dit risico zo veel mogelijk te beperken gaan leningen en kapitaalinjecties doorgaans gepaard met strikte voorwaarden en monitoring. Zo is de bilaterale lening aan Griekenland in tranches uitgekeerd. Ook de leningen van bijvoorbeeld het EFSF, het ESM en het IMF worden in tranches uitgekeerd. Landen krijgen alleen een nieuwe tranche als het IMF, de Europese Commissie, en de ECB hebben vastgesteld dat deze landen voldoen aan de voorwaarden die zijn vastgesteld in het leningenprogramma, zoals het doorvoeren van bezuinigingen en hervormingen. Ook is de steun aan financiële instellingen zodanig vormgegeven dat zij een prikkel hebben om de steun zo snel mogelijk terug te betalen. Zowel de leningen aan de landen als de steun aan de financiële sector zijn tijdelijk. Deze worden dus zodra het mogelijk is afgebouwd. Alleen de deelneming in het noodfonds ESM is permanent.

De monitor financiële interventies in de Miljoenennota (bijlage 7) geeft een overzicht van de mogelijke budgettaire gevolgen van deze leningen en financiële interventies. Hierbij is van belang dat deze leningen en financiële interventies, in tegenstelling tot de meeste garanties en achterborgstellingen, al verwerkt zijn in de overheidsschuld. Om ABN AMRO/Fortis te kunnen kopen en leningen te kunnen verstrekken aan de financiële sector en Griekenland, heeft Nederland namelijk geld moeten lenen op de financiële markten. Hierdoor zijn deze leningen al volledig opgenomen in de huidige bruto schuldcijfers. Hoewel er een risico bestaat dat Nederland dit uitgeleende geld niet volledig terugkrijgt, zal het afschrijven op deze leningen dus niet leiden tot een hogere overheidsschuld. Wel zal de schuld in een dergelijke situatie minder dalen dan verwacht. Daarnaast zal de afschrijving tot uitdrukking komen in de overheidsbalans die het CBS één keer per jaar publiceert, omdat de bezittingen van de overheid (namelijk de vorderingen op deze partijen) in dat geval zullen dalen.

Naar aanleiding van de financiële crisis heeft de overheid verscheidene maatregelen moeten nemen, zoals te zien is in tabel 4.3.1. Zo is de overheid deelnemingen aangegaan door ABN AMRO, ASR en SNS REAAL te nationaliseren en kapitaal te storten in het permanente Europese noodfonds ESM. De overheid heeft leningen verstrekt aan het voormalige Fortis, IJsland en Griekenland. Sinds 2008 heeft de overheid ook kapitaalinjecties gedaan (core-tier-1-securities) in Aegon, SNS REAAL en ING, en heeft de overheid ING gesteund door het economische eigendom van de hypotheekportefeuille over te nemen (ING back up). Daarnaast verstrekt de overheid niet-crisisgerelateerde leningen, zoals de studiefinanciering. In tabel 4.3.1. hieronder zijn de risico’s die de overheid loopt op deze leningen en financiële interventies weergegeven.

Ten opzichte van de vorige Miljoenennota staat er in de tabel één nieuwe deelneming. Dit is de nationalisatie van SNS REAAL die begin 2013 heeft plaatsgevonden. Te zien is dat de overheid voor 2,2 miljard euro aan nieuwe kapitaalinjecties heeft verschaft aan SNS REAAL en dat de overheid 0,5 miljard euro in de nieuwe vastgoedbeheerorganisatie zal steken. Daarnaast heeft de Staat voor 1,1 miljard euro aan overbruggingskrediet verstrekt aan SNS REAAL. De overheid zal ook een garantie van maximaal 5,0 miljard euro moeten afgeven aan de nieuwe vastgoedbeheerorganisatie. 96 Dit is niet zichtbaar in tabel 4.3.1, maar wel in de eerdere tabel 4.2.1 waarin de grootste garanties zijn weergegeven en in het garantieoverzicht (bijlage 8).

Wat betreft de deelnemingen in ABN AMRO, ASR en SNS REAAL heeft het kabinet onlangs een brief gestuurd naar de Tweede Kamer over de toekomstplannen en verkoopopties voor deze instellingen. 97 Deze financiële instellingen kunnen verkocht worden als aan de volgende criteria wordt voldaan: de financiële sector dient voldoende stabiel te zijn, de markt moet klaar zijn voor de beoogde transacties en de betrokken instellingen moeten klaar zijn voor de beoogde vorm van verkoop en afwikkeling. Daarnaast wordt ernaar gestreefd om zo veel als mogelijk van het kapitaal dat door de overheid in de financiële instellingen is gestoken terug te verdienen. Hierbij is het belangrijk te onderkennen dat er bij de keuze voor het moment of de momenten van daadwerkelijke verkoop een zekere uitruil is tussen opbrengst en risico. Hoe langer gewacht wordt met een verkoop, hoe hoger in potentie de opbrengst, maar ook hoe hoger het risico dat deze opbrengst niet wordt gerealiseerd. Er heerst nog onzekerheid in de markt, de instellingen moeten zich nog verder voorbereiden en de situatie van voldoende stabiliteit voor een verkoop is nog niet bereikt. Er wordt de komende tijd verder gewerkt om de onzekerheden weg te nemen en de stabiliteit te versterken en de instellingen voor te bereiden op een verkoop. Daarom zal, voordat een definitief besluit wordt genomen over het starten van de verkoop van ABN AMRO en ASR, worden bezien of de financiële sector voldoende stabiel is voor een verkoop, of de instellingen er klaar voor zijn en of er voldoende interesse in de markt is. Over een half jaar wordt beoordeeld of ASR daadwerkelijk klaar is voor verkoop; over ongeveer een jaar wordt dit beoordeeld voor ABN AMRO. De bankensector is door de financiële crisis grondig veranderd. Banken nemen minder risico’s dan ten tijde van de aankoop en moeten meer kapitaal aanhouden voor de risico’s die ze lopen. Dit heeft, zoals beoogd, geleid tot een grotere stabiliteit van de financiële sector. Daarom dient op basis van de huidige waarderingen van ABN AMRO en ASR er rekening mee te worden gehouden dat de kapitaaluitgaven niet worden terugverdiend. Wat betreft SNS REAAL wordt nog bezien hoe het beheer hiervan door NLFI 98 is vorm te geven, opdat dit niet strijdig is met de mededingingsregels. Hierover vindt overleg plaats tussen NLFI en de Autoriteit Consument en Markt (ACM). De verkoopmogelijkheden voor SNS REAAL zijn afhankelijk van het besluit van de Europese Commissie over het ingediende herstructureringsplan. Daarom kan voor SNS REAAL nog geen keuze worden gemaakt over de wijze van verkoop.

Wat betreft de deelneming in het permanente noodfonds ESM is relevant dat, zoals ook gemeld in paragraaf 4.2, Nederland in de tweede helft van 2013 en in 2014 nog twee stortingen zal doen van 915 miljoen euro, waardoor Nederland in totaal voor 4,6 miljard euro heeft bijgedragen aan het volgestort kapitaal van het ESM. Er zijn geen verdere kapitaalstortingen voorzien.

De eerste lening in de tabel is de lening aan Fortis. Een groot deel van de verstrekte leningen aan Fortis is inmiddels afgelost. In 2014 zal 200 miljoen euro worden afgelost. De overige aflossingen vinden grotendeels plaats in de jaren tot en met 2017. Hierdoor komt de totale vordering eind 2014 uit op 3,6 miljard euro. Sinds de fusie van Fortis Nederland met ABN AMRO (juli 2010) heeft de Nederlandse overheid overigens een vordering op ABN AMRO.

De tweede lening in de tabel is de lening die de overheid heeft verstrekt aan IJsland toen Icesave in de problemen kwam en Nederlandse depositohouders hun geld dreigden te verliezen. Inmiddels is van de ruim 1,3 miljard euro die De Nederlandsche Bank namens de overheid aan de depositohouders heeft uitgekeerd circa 50 procent uit de failliete boedel van Landsbanki teruggekomen. IJsland en de curatoren van Landsbanki hebben de verwachting uitgesproken dat de boedel voldoende middelen bevat om ook het resterende deel van de hoofdsom te voldoen.

De derde lening in de tabel is de bilaterale lening die de overheid aan Griekenland heeft verstrekt (onder de zogenoemde Greek Loan Facility). Het totale bedrag van de bilaterale leningen die Nederland heeft verstrekt aan Griekenland is 3,2 miljard euro. Naast deze bilaterale leningen krijgt Griekenland ook leningen van het tijdelijke Europese noodfonds EFSF en het IMF. Op verschillende manieren neemt Nederland dus deel aan leningenprogramma’s aan andere landen.

Niet alle leningen die door de overheid worden verstrekt, zijn crisisgerelateerd. Immers, op het terrein van de leningen is het stelsel van de studiefinanciering veruit de grootste regeling met ongeveer 20 miljard euro aan studieleningen, waarvan circa 9 miljard euro aan voorwaardelijke leningen die omgezet zullen worden in een gift bij het behalen van het diploma. De overheid loopt het risico dat de student later zijn lening niet (volledig) terugbetaalt. Dit risico heeft betrekking op de leningen waarop wordt afgelost en waarvan de aflossing binnen twee jaar start en is door het CPB bepaald op circa 12 procent. 99 Het ministerie van OCW houdt hier rekening mee door binnen de begroting geld te reserveren om deze kosten te dekken. Er is dus enkel sprake van een ramingsrisico, omdat de mate van kwijtschelding niet met zekerheid te voorspellen is. Mochten de kosten hoger zijn dan verwacht, dan dekt het ministerie van OCW deze alsnog binnen de eigen begroting.

Daarnaast heeft de overheid in 2008 kapitaalinjecties moeten verrichten ten behoeve van verschillende financiële instellingen. Aegon heeft deze kapitaalinjecties inmiddels volledig terugbetaald.

Wat betreft SNS REAAL is relevant dat de overheid bij de nationalisatie van SNS REAAL 0,8 miljard euro heeft moeten afschrijven op de eerder verleende kapitaalinjectie, bestaande uit 565 miljoen euro hoofdsom en 50 procent boeterente. In tegenstelling tot Aegon zal SNS REAAL dit bedrag dus niet terugbetalen.

ING heeft in 2008 een kapitaalinjectie van 10 miljard euro ontvangen. Conform het met ING afgesproken aflossingsschema wordt voorzien dat ING in 2014 1,125 miljard euro terugbetaalt (waarvan 750 miljoen euro hoofdsom en 375 miljoen euro aflospremie en couponnen). Met deze aflossing in 2014 daalt het nog uitstaande bedrag naar 750 miljoen euro. ING zal dit bedrag aflossen door een betaling van 1,125 miljard euro in 2015. Voor elke aflossing dient DNB nog wel goedkeuring te verlenen om te waarborgen dat de beoogde terugbetaling prudentieel verantwoord is. ING zal de aflossing versnellen indien financiële omstandigheden dit toelaten. 100

Tot slot heeft de overheid ING gesteund door het economische eigendom van een Amerikaanse gesecuritiseerde hypotheekportefeuille over te nemen (ING illiquid asset back-upfaciliteit). Hoewel de omvang van deze portefeuille inmiddels is teruggelopen, loopt de overheid nog het risico dat er verliezen uit deze portefeuille voortvloeien.