Herstel van de bankensector is een voorwaarde voor economisch herstel in Europa. Een gezond bankwezen zorgt ervoor dat voldoende krediet beschikbaar is voor bedrijfsinvesteringen en voor huishoudens. Wanneer het bankwezen is verzwakt, beperkt dit de kredietverstrekking en ontstaan verkeerde prikkels. Banken kunnen de neiging hebben geld te blijven steken in onrendabele projecten, om hierop niet af te hoeven schrijven of om extra risico te nemen en zo te gokken op een hoog rendement. Daarom is het belangrijk dat banken verliezen erkennen en goed gekapitaliseerd zijn.

Bufferopbouw Europese bankwezen loopt achter bij banken in de VS. Oorzaken hiervan zijn de Europese schuldencrisis en de zwakkere uitgangspositie van Europese banken bij het begin van de financiële crisis. Europese banken hebben doorgaans minder eigen vermogen dan banken in de VS, waar al voor de financiële crisis een extra restrictie op de maximale hefboom van banken gold (leverage ratio). Ook heeft in de VS de overheid al in 2009 de buffers van de banken versterkt door nieuw kapitaal te verstrekken. Hoewel ook de Europese banken hun buffers hebben versterkt, verloopt dit proces langzamer, mede door de zwakkere economische groei. Dat de waarde van bankbezittingen in Europa onder druk staat, blijkt ook uit de verhouding tussen de marktwaarde en de boekwaarde van het eigen vermogen van banken. Bij Europese banken is deze verhouding duidelijk slechter dan bij banken in de VS (figuur 2.13). Dit wijst erop dat marktpartijen de bezittingen van banken lager waarderen dan waarvoor deze in de boeken staan. Oorzaak kan zijn dat nog verliezen genomen moeten worden die nog niet in de boekhouding tot uiting komen. De Nederlandsche Bank (DNB) en de Bank for International Settlements (BIS)47 wijzen hierop en stellen dat banken transparant moeten zijn over hun verliezen.48 Maar ook sombere winstvooruitzichten vanwege de trage Europese groei kunnen de activawaarden onder druk zetten. Om de groei te stimuleren is het zaak dat het bankwezen in Europa weer snel gezond wordt.

Figuur 2.13 Banken VS hogere marktwaarde dan in Europa

Noot: De geselecteerde banken voor Europa zijn de belangrijkste banken in de eurozone met een beursnotering, aangevuld met banken uit Europese programmalanden; voor de VS zijn de vijf grootste banken genomen.

Bron: Bloomberg

Europese banken werken aan balansherstel door winsten toe te voegen aan hun buffers en hun balans te verkorten. Balansverkorting gebeurt vooral door buitenlandse bezittingen af te stoten en buitenlandse activiteiten te beperken. Op die manier valt bufferkapitaal vrij. Op beperkte schaal geven banken ook weer nieuwe aandelen uit. Dit is een snelle manier om balansen te versterken en de kredietverlening op peil te houden. Het op orde krijgen van de bankensector is ook in de crisislanden (Griekenland, Ierland, Portugal en Cyprus) een belangrijk onderdeel van de aanpassingsprogramma’s die deze landen overeen zijn gekomen. In Spanje wordt gewerkt aan het opschonen van de lokale spaarbanken (Caja’s), terwijl de internationaal opererende banken er daar redelijk goed voor staan. Dit neemt niet weg dat de komende tijd mogelijk nog maatregelen nodig zijn om de Europese banken gezond te maken.

Een Europese bankenunie helpt de financiële stabiliteit te versterken. De schuldencrisis heeft duidelijk gemaakt dat risico’s zich binnen het Europese bankenstelsel snel grensoverschrijdend kunnen verspreiden. Door internationale integratie is de onderlinge verwevenheid toegenomen. Een groot probleem is de negatieve wisselwerking tussen probleembanken, zwakke overheidsfinanciën en de reële economie. Verschillende landen in de eurozone kwamen hierdoor in een crisis terecht. Vanwege onderlinge afhankelijkheden leidde dit ook tot kosten en risico’s in andere lidstaten. Zo ontstonden bij marktpartijen zorgen over het Europees bankwezen en zelfs over de houdbaarheid van de muntunie. Een bankenunie is een belangrijke stap om deze negatieve dynamiek te doorbreken. Door toezicht, resolutie en vangnetten op Europees niveau te brengen, wordt de negatieve spiraalwerking tussen banken en overheden op nationaal niveau verkleind. Ook zorgt een bankenunie voor beter inzicht in de internationale activiteiten van banken, waardoor internationale besmetting kan worden beperkt. Een effectieve bankenunie vergroot daarmee de beheersbaarheid van de financiële stabiliteitsrisico’s. Europees toezicht verkleint ook de prikkel bij nationale toezichthouders en overheden om pijnlijke maatregelen voor de nationale bankensector uit te stellen of de situatie te rooskleurig voor te stellen. Verder bevordert Europees toezicht de concurrentie tussen banken. Door te zorgen voor consistente toezichteisen ontstaat een gelijk speelveld. Daarmee sluit het toezicht beter aan bij de bestaande situatie waarin veel Europese banken grensoverschrijdend opereren. Tegelijkertijd maakt het toezicht toetreding van buitenlandse banken eenvoudiger.

Een goede vormgeving van de bankenunie is cruciaal. Dit betekent dat het toezicht van goede kwaliteit moet zijn. Toezichthouders moeten op tijd ingrijpen als een bank in problemen is en zorgen dat banken verliezen op tijd nemen. Daarnaast moet voorkomen worden dat Europese risicodeling leidt tot risicozoekend gedrag van banken en overheden, en tot overheveling van nationale risico’s naar Europa zonder dat de problemen in de kern worden aangepakt. Concreet bestaat een bankenunie uit een aantal bouwstenen:

• 1) een gemeenschappelijk toezichtmechanisme met de ECB als centrale bankentoezichthouder;

• 2) de mogelijkheid tot directe herkapitalisatie van banken vanuit het ESM;

• 3) een gemeenschappelijk resolutiemechanisme voor interventies bij banken;

• 4) op termijn, als sluitstuk van de bankenunie, een gemeenschappelijk depositogarantiestelsel;

• 5) geharmoniseerde regels die de basis vormen voor toezicht en resolutie.

Een eerste stap richting een bankenunie is de overdracht van het bankentoezicht naar de ECB. Hiervoor zal binnen de ECB een aparte toezichtraad worden opgericht. Deze staat op afstand van het monetair beleid om belangentegenstellingen te voorkomen. Naar verwachting zal de ECB in het vierde kwartaal van 2014 direct toezicht gaan houden op alle grote banken binnen de EMU. Het gaat hierbij om een groep van circa 150 banken. Dit is ruim 2 procent van de ongeveer zesduizend banken in de eurozone, maar hun gezamenlijke bezittingen bedragen ruim 80 procent van het totaal van alle banken. Van de Nederlandse banken vallen in ieder geval de vier grootbanken onder het directe toezicht van de ECB. De ECB wordt ook verantwoordelijk voor toezicht op kleinere banken maar de uitvoering blijft bij de huidige nationale toezichthouders. De ECB kan, waar nodig, besluiten om in individuele gevallen het toezicht op kleinere instellingen naar zich toetrekken. Inmiddels wordt de start van het bankentoezicht door de ECB voorbereid. Hiertoe worden alle banken die direct onder ECB-toezicht komen te vallen, in het voorjaar van 2014 onderworpen aan een strenge analyse van hun activa en een daaropvolgende stresstest (balance sheet assessment). Hieruit kan blijken dat bepaalde banken hun kapitaalbuffers moeten versterken.

Wanneer het bankentoezicht bij de ECB ligt, wordt als uiterste mogelijkheid directe herkapitalisatie van banken vanuit het Europees noodfonds ESM mogelijk. Dit beperkt de last die een zwakke bankensector legt op de overheidsfinanciën. Wanneer een land in financiële problemen verkeert, kan zo met Europese hulp een crisis worden voorkomen. Hieraan zijn echter wel strenge voorwaarden verbonden. Eerst moeten private middelen worden gebruikt om een bank te redden. Dan moet de nationale overheid bijspringen. En pas als blijkt dat deze beide maatregelen niet voldoende zijn, ontstaat de mogelijkheid om ESM-geld in te zetten, uiteraard onder strikte voorwaarden.49 Hierdoor zal het beslag op de leencapaciteit van het noodfonds beperkt zijn.

Europese maatregelen maken het mogelijk om de kosten van een bankredding zo veel mogelijk bij private partijen neer te leggen. Zo is in juni 2013 door de Europese Raad van ministers een akkoord bereikt over een richtlijn voor herstel en afwikkeling van banken. De richtlijn formuleert spelregels voor de gecontroleerde afwikkeling van (systeemrelevante) banken die in problemen verkeren. Uitgangspunt is dat niet de hele bank wordt gered, maar dat alleen de continuïteit van essentiële delen van een bank wordt verzekerd. De richtlijn maakt het mogelijk om naast aandeelhouders ook crediteuren aan te slaan bij zo’n gedeeltelijk redding, door bankschulden af te schrijven («bail-in»). Zo komen de kosten van een bankredding in eerste instantie bij private investeerders te liggen. Hiermee moet het met publiek geld overeind houden van systeembanken in beginsel tot het verleden behoren, zodat het «too-big-to-fail» probleem sterk wordt verminderd.

De volgende stap richting een bankenunie is een gemeenschappelijk resolutiemechanisme. Dit bestaat uit een Europese resolutieautoriteit en een gemeenschappelijk resolutiefonds. De resolutieautoriteit moet een systeembank die in grote problemen verkeert, ordelijk kunnen afwikkelen. Door hierbij gebruik te maken van de richtlijn voor herstel en afwikkeling van banken, zullen verliezen primair privaat worden geleden. Tijdelijke financiering kan verstrekt worden uit het resolutiefonds, dat de Europese banken, ex ante, financieren. De Europese Commissie heeft in juli 2013 plannen gepresenteerd voor een dergelijk mechanisme.

Sluitstuk van de bankenunie is een Europees depositogarantiestelsel. Maar voordat deze verregaande vorm van risicodeling kan worden overwogen, moeten de andere delen van de bankenunie (toezicht en resolutie) goed functioneren en moet aan een aantal voorwaarden zijn voldaan. Zo moeten onder meer de spelregels voor banken verder geharmoniseerd zijn («single rulebook»).

Geharmoniseerde regels voor banken vormen de basis voor een goed functionerende bankenunie. Belangrijke stappen hierin zijn de recente Europese afspraken over kapitaalseisen (CRD IV/CRR) en over herstel- en afwikkeling van probleembanken. Maar verdere versterking en harmonisatie van toezichtregels is nodig, onder meer om excessieve verpanding van activa en overmatig bezit van staatsobligaties tegen te gaan. Bij banken waarvan de activa in grote mate als onderpand dienen voor specifieke schuldeisers (zoals gedekte obligaties), bestaat minder ruimte voor private oplossingen bij problemen. Overmatig bezit van staatsobligaties leidt tot een sterke vervlechting tussen banken en overheden; een vervlechting die de bankenunie juist wil bestrijden.

De vorming van een bankenunie leidt tot een overdracht van bevoegdheden naar het Europese niveau. Bij de redding van SNS dit jaar traden DNB en het ministerie van Financiën samen op als resolutieautoriteit. In de toekomst zal dergelijke besluitvorming voor het merendeel van het Nederlandse bankwezen op Europees niveau plaatsvinden. Het kabinet kan zich goed vinden in het streven om niet alleen toezicht maar ook resolutie naar Europees niveau te brengen, mits goed vormgegeven. Het doel is dat met een Europees resolutiemechanisme niet alleen de symptomen, maar ook de kern van problemen wordt geadresseerd en de link tussen overheden en banken wordt doorbroken.