De Commissie Toetsing systematiek raming van de belasting- en premieontvangsten heeft op het verzoek van de Minister van Financiën een onafhankelijke toetsing verricht voor de systematiek van de raming van de belasting- en premieontvangsten. Voorzitter van de commissie was Honorair hoogleraar aan de Rijksuniversiteit Groningen (RuG) Mr. C.A. (Flip) de Kam.

In zijn algemeenheid is de commissie positief over hoe het Ministerie van Financiën de belasting- en premieontvangsten raamt. De commissie concludeert dat het lastig is om de huidige ramingsmethoden op korte termijn te verbeteren. Afwijkingen tussen de raming en de uiteindelijke realisatie van de belasting- en premieontvangsten zullen altijd onvermijdelijk zijn. Dat blijkt ook uit de verschillen tussen ramingen en realisaties die in sommige jaren substantieel zijn. Gemeten over de periode 2003–2017 betekent een gemiddelde absolute voorspelfout van 3,4 procent voor het jaar 2017 een verschil van 9 miljard euro – 7 miljard euro wanneer het crisisjaar 2009 buiten beschouwing blijft.

De commissie heeft aanbevelingen geformuleerd om onderdelen van het ramingsmodel en de bij de raming gevolgde procedures te verbeteren. De aanbevelingen zijn in grote lijnen herkenbaar. De komende periode zal bezien worden in hoeverre de verschillende aanbevelingen opgevolgd worden. Hieronder wordt alvast op alle aanbevelingen kort ingegaan. Onderstaand staan deze aanbevelingen beschreven. Vervolgens wordt per aanbeveling de reactie gegeven.

De eerste aanbeveling luidt als volgt: «Onderzoek samen met het Centraal Planbureau of modelvariabelen dan wel vuistregels zijn te construeren die de voorspelkracht van de ramingen vergroten. Besteed daarbij in het bijzonder aandacht aan de raming van de opbrengst van de vennootschapsbelasting.»

Mogelijkerwijs zijn er variabelen met een sterkere voorspellende waarde te gebruiken dan de nu gehanteerde variabelen. De Commissie noemt als voorbeeld de grondslag van de vennootschapsbelasting. De nu gehanteerde variabelen weerspiegelen niet op een goede manier de fiscale winst, met verliesverrekening wordt bijvoorbeeld niet afdoende rekening gehouden. Dat komt mede door verschillen tussen de huidige variabele die hoofdzakelijk gebaseerd is op de commerciële winstontwikkeling die sterk afwijkt van de fiscale winstontwikkeling.18

In samenspraak met het CPB loont het de moeite om te kijken naar betere macro-economische variabelen, die de raming kunnen verbeteren. Het kan gaan om nieuwe variabelen, maar ook om een verbeterde trefzekerheid van reeds bestaande variabelen. De vraag zal voorliggen of het CPB deze variabelen kan verstrekken of ramen. Concrete voorbeelden van macro-economische indicatoren waarbij de kwaliteit bezien kan worden zijn de vpb-grondslag en de nieuwverkochte auto’s (van belang voor de bpm). De grondslag van de vpb is niet alleen afhankelijk van de winstgevendheid van bedrijven, maar ook van andere zaken zoals hoeveel verlies uit vorige jaren bedrijven nog kunnen verrekenen. De bpm is een heffing op nieuwverkochte auto’s. Mocht inzicht verkregen worden op en een goede raming te maken voor het aantal nieuwverkochte auto’s en de CO₂– uitstootontwikkeling van deze auto’s, dan ligt het voor de hand om dit te gebruiken voor de raming van de bpm. Dit zijn concrete voorbeelden en is geen uitputtende lijst. Mogelijkerwijs zijn er meer mogelijkheden om de raming op dit vlak te verbeteren. Dat zal met het CPB bezien worden.

De tweede aanbeveling luidt: «Zoek samen met het Centraal Planbureau naar samenwerking met belastingramers in omringende landen om te profiteren van elders met belastingramingen opgedane kennis en ervaring.»

Mogelijk bestaan kennis en ervaring in omringende landen op het gebied van belastingraming waarvan het Ministerie van Financiën meer gebruik zou kunnen maken. Dat zou kunnen leiden tot betere belastingramingen. In samenspraak met het CPB loont het de moeite om te bezien met welke landen overleg over de belastingraming nuttig kan zijn. Met het in het kader van de commissie gedane onderzoek door het Ministerie van Financiën naar de methodiek en institutionele inbedding van belastingramingen is het buitenland (zie ook de bijlage van het rapport) is hiervoor reeds de eerste stap gezet.

De derde aanbeveling luidt: «Onderzoek of de opbrengst van andere belastingen (dan de premies voor de werknemersverzekeringen) trefzeker(der) kan worden geraamd met een microsimulatiemodel. Dit geldt primair voor de vennootschapsbelasting, dit gezien de omvang van de ramingsfout bij de huidige ramingsmethode.»

Volgens de commissie scoort de raming van de premies van de werknemersverzekering het beste van de onderzochte heffingen. Een mogelijke verklaring is het beperkte aantal beleidswijzigingen bij deze heffingen. Daarnaast is de grondslag van de premies werknemersverzekering – net als die van de loonheffing – erg robuust en daarmee relatief goed te ramen. Een andere mogelijke verklaring van de commissie is dat deze raming gebaseerd is op het microsimulatiemodel van het CPB. Het CPB raamt de premies werknemersverzekeringen immers met een microsimulatiemodel, en stelt daarom dat dit mogelijk ook de trefzekerheid van andere ramingen zou kunnen verbeteren. Om een aantal redenen is een bredere inzet van een microsimulatiemodel de beste manier om de trefzekerheid van de ramingen te verbeteren niet overtuigend:

• • Het CPB raamt de loonheffing en de inkomensheffing ook met een microsimulatiemodel. Uit het rapport van de commissie blijkt dat de absolute gemiddelde voorspelfout voor de loonheffing van de op een macro-economische vergelijking gebaseerde raming van het Ministerie van Financiën iets lager uitkomt dan de voorspelfout van raming van de loonheffing door het CPB. Dat verschil is niet significant, waarmee de uitkomsten van beide methodologische keuzes voor de loonheffing vergelijkbaar uitpakken. Dat geldt ook voor de inkomensheffing. Daarnaast blijkt de inkomensheffing ook als deze geraamd wordt door het microsimulatiemodel van het CPB een relatief lage trefzekerheid te kennen.

• • Tevens komt uit de landenvergelijking geen voorbeeld van een land naar voren, dat een microsimulatiemodel gebruikt voor de raming van de totale vpb-ontvangsten. Wel wordt in deze landenvergelijking geconstateerd dat vooral de raming van de vpb-opbrengst problematisch is qua trefzekerheid.

Het rapport biedt geen overtuigende onderbouwing dat een microsimulatiemodel tot een betere raming zou leiden. Een dergelijk ambitieus project zou dus zeer onzekere uitkomsten hebben. In zijn algemeenheid geldt dat microsimulatie ook in het buitenland vooral wordt toegepast voor het ramen van beleidsmaatregelen. Dat doet het Ministerie van Financiën ook, en steeds meer. Vooralsnog ligt daar de prioriteit en zal vooralsnog het verbeteren van de macroramingsmodellen het uitgangspunt vormen de komende periode. Omdat de ruimte om de trefzekerheid te verbeteren bij de vpb relatief groot is zal bezien worden of het mogelijk is meer zicht op verliesverrekening te krijgen via (micro)uitvoeringsinformatie, en dat te combineren met de macro-ramingsopzet.

De vierde aanbeveling luidt: «Raam de opbrengst van de loonheffing en de premies voor de werknemersverzekeringen in de toekomst met dezelfde methode». De commissie komt tot deze aanbeveling omdat de grondslagen van de loonheffing en de werknemersverzekering zeer vergelijkbaar zijn.»

Nader onderzoek naar een mogelijke ramingssystematiek kan hier lonen. De loonheffing raamt Financiën nu zelf met een macrovergelijking met gebruik van macrovariabelen zoals de ontwikkeling van de werkgelegenheid en de lonen, terwijl de premies werknemersverzekeringen van het CPB worden overgenomen. Het CPB raamt de premies werknemersverzekeringen met een microsimulatiemodel. Mogelijk kan een schatting van een macrovergelijking van de premies werknemersverzekering de raming van de premies werknemersverzekering in lijn brengen met de raming van de loonheffing, omdat de grondslag van premies werknemersverzekering en de loonheffing grote overeenkomst vertonen.

De vijfde aanbeveling luidt: «Ga om de vier jaar systematisch na of de vergelijkingen van het ramingsmodel op onderdelen bijstelling behoeven.» De commissie beveelt aan op regelmatige basis de modelvergelijkingen te herschatten. De commissie oppert om eens in de vier jaar de vergelijkingen te herschatten.

Periodiek herschatten voorkomt dat de periode tussen twee momenten waarop herschat wordt te groot wordt en dat is een zinvol uitgangspunt. Het ligt voor de hand om in het najaar van 2018 te starten met het empirische herschatten van de ramingsvergelijkingen van het model. De vorige keer dat dat gebeurde was namelijk in 2015 en dat is in het komende najaar bijna vier jaar geleden.

De zesde aanbeveling luidt: «Onderzoek samen met de Belastingdienst op een resultaatgerichte manier of het mogelijk is meer gedetailleerde aangifte- en aanslaggegevens beschikbaar te stellen, waarbij een aanslag of aangifte gevolgd kan worden totdat deze leidt tot kasontvangsten. Zorg dat essentiële informatie over belangrijke keuzen in de handhaving en over verstoringen in de uitvoering tijdig ten dienste staat van de belastingramers.»

De beschikbaarheid van uitvoeringsinformatie kan de belastingraming wellicht verbeteren. Zo kan de aansluiting tussen de kasontvangsten en aanslag- of aangiftegegevens de raming verbeteren. Ook meer zicht op verliesverrekening en fiscale aftrekposten binnen bijvoorbeeld de vpb of inkomensheffing, kan de raming verbeteren. Het kan lonen om te bezien of deze informatie, verstrekt op een tijdige wijze, kan helpen bij verbetering van de raming. Tegelijkertijd geldt dat het genuanceerd ligt. Het moet gaan om bruikbare informatie. Ook zijn de informatiestromen binnen de Belastingdienst omvangrijk, niet alles is relevant voor de raming. De aansluiting tussen uitvoeringspraktijk en ramen is niet (altijd) evident.

De zevende aanbeveling luidt: «Vergroot de transparantie van opbrengstramingen door aanpassingen op het oordeel van deskundigen in een bijlage bij de raming te verantwoorden.» De commissie vraagt om het deskundigenoordeel voor de belasting- en premieraming te publiceren om de uitlegbaarheid van de raming te vergroten.

In bijlage 4 van de Miljoenennota wordt het deskundigenoordeel bij de raming van de verschillende belastingsoorten gepubliceerd en op hoofdlijnen toegelicht.

De achtste aanbeveling luidt: «Leg – waar mogelijk – systematisch vast in hoeverre geraamde en gerealiseerde budgettaire effecten van beleidsmaatregelen van elkaar verschillen en wat daarvan de oorzaken zijn.»

In de praktijk zal het zeer moeilijk zijn om deze aanbeveling vorm te geven voor alle maatregelen. De commissie geeft dan ook terecht de begrenzing aan «waar mogelijk». Vaak ontbreekt de benodigde informatie. Hoe de wereld zonder de beleidsmaatregel eruit had gezien, is achteraf niet vast te stellen. Voor een beperkt aantal gevallen is dit met enige mate van nauwkeurigheid wel mogelijk. De invoering van de afkoop van de Pensioen in Eigen Beheer van afgelopen jaar is een voorbeeld. Het streven zal zijn om in zoveel mogelijk gevallen aan de hand van meer uitvoeringsinformatie de ramingen aan realisaties te toetsen. Overigens werken eventuele incorrect geraamde beleidsmaatregelen niet meerjarig door in de belasting- en premieontvangstenraming. De belasting- en premieontvangstenraming neemt als startpunt de gerealiseerde ontvangsten van het voorafgaande jaar.