Het Rijk geeft het meeste geld uit aan zorg, sociale zekerheid en onderwijs. Dit geld besteedt het kabinet aan ziekenhuizen, scholen, uitkeringen, salarissen van leraren, dokters, verpleegkundigen enzovoorts. Uit onderzoek van het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP) blijkt dat deze drie thema’s horen bij de grootste prioriteiten van Nederlanders, als hen gevraagd wordt waaraan de overheid meer of minder geld moet uitgeven.28

Figuur 2.2.1 Uitgaven 2019

Het kabinet investeert in onderwijs en veiligheid en beperkt de stijging van zorguitgaven. De zorg groeide de laatste decennia het hardst van alle uitgavenposten, vooral in perioden dat ook de economie groeide. Hierdoor was er relatief minder ruimte voor uitgaven aan veiligheid, infrastructuur en onderwijs. Met de intensiveringen uit het Regeerakkoord zorgt het kabinet voor een trendbreuk (zie figuur 2.2.2). Het kabinet kiest voor investeringen in onderwijs, veiligheid en defensie, omdat iedere Nederlander zich verzekerd moet weten van een veilige, zorgzame en hechte samenleving.

Figuur 2.2.2 Ontwikkeling uitgaven met effect Regeerakkoord (index 2006 = 100)

Bron: CPB, berekeningen Financiën.

De instabiliteit in de wereld vraagt om een moderne krijgsmacht. Dreigingen en crises, van verschillende omvang, volgen elkaar in hoog tempo op. Daarvoor moet defensie goed toegerust zijn. Het kabinet investeert daarom zowel in extra mensen als in materieel.29 De Minister van Defensie kan zo de slagkracht van de strijdkrachten moderniseren en het «informatiegestuurd optreden» versterken. Daarnaast kan de Minister zich meer richten op nationale en internationale samenwerking. Het extra geld voor defensie – een trendbreuk – is nodig om huidige en toekomstige dreigingen het hoofd te bieden. De verslechterde veiligheidssituatie vraagt meer van defensie, zowel in het koninkrijk zelf als in NAVO- en EU-verband.

Het kabinet steekt ook meer geld in politie. De overheid hoort te zorgen voor een vrije, veilige en rechtvaardige samenleving. Daar hoort een slagvaardige en flexibele politieorganisatie bij.30 Daarom investeert het kabinet structureel 291 miljoen euro in agenten in de wijk, in innovatie, in de recherche en goed werkgeverschap. Met dit geld komen er ruim 1.100 politieagenten bij, waaronder ruim 750 in de wijk, die lokaal de vinger aan de pols houden. Bij het aannemen van nieuwe agenten gaat het politiekorps specifiek letten op andersoortige kwaliteiten, kennis en vaardigheden. Dit draagt bij aan een modernere Nationale Politie.

Het kabinet investeert via leraren in de toekomst van onze jeugd. Goed onderwijs voorkomt achterstanden, zorgt ervoor dat talenten zich ontwikkelen en legt de basis voor een succesvol leven. Het kabinet versterkt daarom de voor- en vroegschoolse educatie. Daarnaast is de leraar cruciaal voor goed onderwijs. Het beroep basisschoolleerkracht maakt het kabinet aantrekkelijker met hogere salarissen en betere arbeidsvoorwaarden.31 Er is inmiddels een nieuwe cao afgesloten, waarbij de totale loonstijging voor een leraar in 2018 naar verwachting 8,5 procent bedraagt. Daarnaast gaat het kabinet met 430 miljoen euro de werkdruk in het primair onderwijs verlichten.32 Met dit geld mogen basisscholen zelf bepalen hoe ze de werkdruk het beste kunnen verlichten.

Wetenschap en kennis zijn belangrijk voor een welvarende samenleving. Het kabinet investeert daarom in de Nationale Wetenschapsagenda. Via sectorplannen investeert het in vrij onderzoek, met name op het gebied van bèta- en technische wetenschappen. Open science is bij onderzoek het uitgangspunt. Ook versterkt het kabinet de wetenschappelijke onderzoeksinfrastructuur, inclusief ICT, zodat Nederlandse onderzoekers internationaal mee kunnen blijven doen in de top. Daarnaast blijft Nederland dan aantrekkelijk voor buitenlandse onderzoekers.

Veel van de extra middelen zijn bedoeld voor extra en beter opgeleid personeel. De krapte op de arbeidsmarkt vormt daarbij een uitdaging, zoals ook het CPB opmerkt.33 Er wordt al een oplopend tekort voorspeld van leraren in het basis- en voortgezet onderwijs en van verzorgenden en verpleegkundigen. Het tekort binnen het onderwijs ontstaat vooral doordat er veel leraren met pensioen gaan en de instroom uit de opleidingen onvoldoende is om dit op te vangen. In de zorg stijgt de vraag naar personeel vooral door de ouder wordende bevolking en de hogere kwaliteitseisen in het kwaliteitskader verpleeghuiszorg. Tegelijkertijd is er de afgelopen jaren onvoldoende personeel opgeleid om aan de vraag naar onderwijs- en zorgpersoneel te kunnen voldoen. De gebruikelijke mechanismen om vraag en aanbod in evenwicht te brengen, zoals het inboeten op kwaliteit, zijn maatschappelijk ongewenst. Ook kan de vraag naar extra personeel maar deels getemperd worden door arbeidsbesparende technologie in te zetten. Belangrijk is dat werken in de zorg en het onderwijs aantrekkelijker wordt. Dat doet het kabinet onder andere door samen met betrokken partijen in te zetten op het verbeteren van de arbeidsomstandigheden van medewerkers, goede arbeidsvoorwaarden en verlaging van de werk- en regeldruk.

Meer uren werken door mensen die werken in deeltijd is een kans. In Nederland wordt er in vergelijking met andere landen erg veel in deeltijd gewerkt (zie figuur 2.2.3), zeker in het onderwijs en in de zorg. Als deze deeltijders besluiten om meer uren te werken, kan dat helpen om de dreigende tekorten te beperken. Dit betekent dat het belangrijk is om in kaart te brengen waarom werknemers in Nederland – en in deze sector(en) in het bijzonder – zo veel voor deeltijd kiezen. Het kabinet heeft opdracht gegeven tot een Interdepartementaal Onderzoek Deeltijd om dit te onderzoeken. Onderdeel van dit onderzoek is bekijken of er belemmeringen zijn die weggenomen kunnen worden, zodat deeltijders meer uren kunnen werken.

Figuur 2.2.3 Nederland is kampioen deeltijdwerk

Bron: Eurostat.

Het kabinet wil het inzicht in de maatschappelijke toegevoegde waarde van beleid vergroten. De overheid moet zorgvuldig omgaan met het belastinggeld van burgers. De inzet van publieke middelen moet leiden tot een zo groot mogelijke maatschappelijke toegevoegde waarde. Dit vraagt allereerst om inzicht: weten welk beleid werkt, tegen welke prijs en met welke alternatieven. En dit inzicht moet vervolgens benut worden om beleid bij te sturen en nieuw beleid vorm te geven. Het kabinet gelooft dat op beide terreinen nog stappen te zetten zijn. Daartoe start het kabinet de operatie Inzicht in Kwaliteit.

Het betaalbaar houden van de zorg is een belangrijk aandachtspunt voor het kabinet. Nederlanders profiteren van de goede kwaliteit van onze zorg, maar deze zorg gaat gepaard met toenemende kosten. Voor een deel komt dat door de vergrijzing. Dat merken burgers in hun portemonnee: zo zijn de nominale zorgpremies over de tijd gestegen naar 1.432 euro per volwassene per jaar in 2019. Dit maakt mensen ongerust. Deze zichtbare bijdragen financieren echter slechts een beperkt deel van de gemiddelde zorglasten van 5.490 euro per volwassene per jaar. Het grootste deel van de zorguitgaven betalen we met zijn allen via de inkomensafhankelijke bijdrage (Iab) Zorgverzekeringswet (Zvw), de premie Wet langdurige zorg (Wlz) en de belastingen. Lagere inkomens ontvangen hiervoor compensatie in de vorm van zorgtoeslag. Hierdoor stijgt de bijdrage aan de zorg met het inkomen (zie figuur 2.2.4). Huishoudens met een modaal inkomen leveren in verhouding tot hun inkomen de hoogste bijdrage.

Figuur 2.2.4 De bijdrage van huishoudens aan de zorg stijgt met het inkomen

Bron: VWS, cijfers 2018.

Het kabinet neemt diverse maatregelen die bijdragen aan betaalbare zorg. Om zorg voor individuele zorggebruikers toegankelijk te houden, bevriest het kabinet het maximale verplichte eigen risico. Ook wordt voor de Wmo-voorzieningen een abonnementstarief van 17,50 euro per vier weken (omgerekend 19 euro per maand) ingevoerd. Dit vervangt de complexe inkomensafhankelijke eigen bijdrage. Ook verlaagt het kabinet de eigen bijdragen voor langdurige zorg (Wlz) en beschermd wonen (Wmo). Daarnaast profiteren alle Nederlanders van de hoofdlijnenakkoorden die het huidige kabinet heeft gesloten met verschillende zorgsectoren. Die akkoorden bevorderen de kwaliteit en doelmatigheid van de zorg. Hiermee zet het kabinet een belangrijke stap om de zorg op de lange termijn toegankelijk en betaalbaar te houden. Ook bereidt het kabinet een wetsvoorstel voor dat regelt dat nieuwe kwaliteitsstandaarden in de zorg worden getoetst op financiële consequenties. Daarnaast pakt het kabinet hoge prijzen van geneesmiddelen aan. Met deze maatregelen stijgen de zorgkosten jaarlijks met 2,2 miljard euro minder dan eerder werd verwacht.

De zorguitgaven groeien deze kabinetsperiode nog steeds met 16,7 miljard euro. Ter vergelijking: die stijging is groter dan de totale begroting van defensie. Dit leidt tot verdringing van andere uitgaven. Een euro kan immers maar één keer worden uitgegeven. Het is belangrijk om de stijging van de zorguitgaven te beheersen, bijvoorbeeld door de zorg anders te organiseren. Anders is de consequentie dat er minder uitgegeven kan worden aan andere uitgavenposten óf dat burgers meer zelf moeten gaan bijdragen. Dit laatste kan door premies te verhogen of door burgers meer zelf te laten betalen. Dat is goed voor de betaalbaarheid, maar gaat ten koste van de solidariteit en de toegankelijkheid van de Nederlandse gezondheidszorg. Om in de toekomst goede, toegankelijke en betaalbare zorg te kunnen blijven bieden, wil het kabinet ervoor zorgen dat de kosten van de zorg niet onbeheerst toenemen. Het is een flinke uitdaging om dat te bereiken. Bij deze uitdaging wil het kabinet graag de zorgpartijen, sociale partners en wetenschap betrekken. Een eerste stap daartoe heeft het kabinet gezet door de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) advies te vragen en de Sociaal-Economische Raad (SER) te vragen een verkenning te doen naar de maatschappelijke impact van de stijgende zorgkosten.

Het kabinet beëindigt de gaswinning uiterlijk per 2030. In dit besluit staat de veiligheid en leveringszekerheid van Groningen voorop. Het beëindigen van de gaswinning in Groningen vordert gestaag. Lang was de gaswinning in Groningen een grote inkomstenbron voor de Nederlandse begroting. De lagere gaswinning zorgt voor een grote daling in overheidsinkomsten. Ter illustratie, het volume uit Groningen was in 2012 nog 48 Nm³ (inclusief kleine velden 74 Nm³), terwijl het kabinet met het volumebesluit de gaskraan in 2023 heeft teruggedraaid naar nog 4 Nm³ in Groningen (inclusief kleine velden 16 Nm³). Het volumebesluit van het kabinet leidt ertoe dat de gasinkomsten in 2023 1,5 miljard euro (excl. vennootschapsbelasting) lager zijn dan waar het kabinet bij de start van uitging (zie tabel 2.2.1).

Figuur 2.2.5 Meerjarige gasinkomsten (excl. vennootschapsbelasting) en gevolgen gasbesluit

De kosten voor het volumebesluit zijn geactualiseerd in deze Miljoenennota. Op 29 maart heeft de Minister van Economische Zaken en Klimaat (EZK) een brief naar de Kamer gestuurd met de ambitie om de gasproductie versneld af te bouwen en te beëindigen. Hoewel er ten tijde van deze brief nog onzekerheden waren bij deze versnelde ambitie, zijn deze onzekerheden inmiddels verkleind34. Op basis van de huidige inzichten is het realistische scenario het ambitieuze afbouwpad zoals geschetst in de brief van 29 maart. Bij deze Miljoenennota zijn de ramingen geactualiseerd en budgettair verwerkt. Ook zijn de budgettaire effecten verwerkt van het verzoek van de Minister van EZK aan de NAM om ook nu al zo min mogelijk te winnen. Het volumebesluit is conform de begrotingsregels berekend op basis van de gasprijzen waarop de meest recente openbare meerjarenraming was gebaseerd ten tijde van het volumebesluit. De dekking vindt plaats door meevallers en onderuitputting en is opgenomen in het totale budgettaire beeld. De cijfers van de gasbaten zullen de komende tijd blijven fluctueren, omdat de gaswinning afhankelijk is van factoren als temperatuur, kosten en onvoorziene omstandigheden. Het kabinet heeft de afspraak gemaakt om eventuele toekomstige volumeaanpassingen bij de gasbaten eenmaal per jaar budgettair te verwerken. Het kabinet beëindigt de gaswinning uiterlijk in 2030, en indien mogelijk eerder.

Ook de nieuwe afdrachtensystematiek, de gasprijsontwikkeling en aangepaste kosten hebben effect op de gasinkomsten. In tabel 2.2.2 zijn de verschillende determinanten van de gasinkomsten uitgesplitst. Met het akkoord op hoofdlijnen wordt de kabinetsinzet in zijn geheel gerealiseerd, zoals de financiële robuustheid van de NAM voor schade en versterken, leveringszekerheid en dat er geen claim volgt voor het gas dat in de grond blijft zitten. Ook zorgt het akkoord voor lagere gasinkomsten. Dit komt doordat het Rijk en de NAM een nieuwe afdrachtensystematiek hebben afgesproken.35 Dit effect valt lager uit dan eerder verwacht.36 Daarnaast hebben de hogere gasprijzen een positief effect op de gasinkomsten. Tot slot zijn ook de kosten aangepast naar huidige inzichten. Het positieve effect op de gasbaten komt vooral door de lagere kosten voor winning bij kleine velden.

De NAM betaalt de kosten voor schade en versterken. De kosten volgen uit de gemaakte afspraken tussen het kabinet en vertegenwoordigers van de regio Groningen. Deze kosten liggen volgens de huidige inzichten tot de volledige afbouw van de gaswinning in Groningen is gerealiseerd (uiterlijk 2030) tussen de 3,5 en 5,5 miljard euro. De NAM en EBN hadden eind 2017 al een totale voorziening genomen van ruim 1,4 miljard euro. Alles wat voor de veiligheid nodig is, wordt betaald door de NAM en leidt via een lagere winst van NAM ook tot lagere gasbaten voor het Rijk. Bestaande voorzieningen zijn verwerkt in de bovenstaande cijfers.

Het kabinet heeft ook geld voor de regio gereserveerd. Naast de reservering voor het volumebesluit, heeft het kabinet aangegeven meerjarig substantieel te willen investeren in de toekomst van Groningen. Op de begrotingen van EZK, OCW en SZW staan meerjarig budgetten ter waarde van cumulatief 277 miljoen euro. Daarnaast is o.a. voor de regio bij Voorjaarsnota meerjarig 100 miljoen euro per jaar gereserveerd en bij Regeerakkoord een vijfjarig budget van 50 miljoen euro per jaar. De inzet is om een regiofonds te vullen met een totaalbedrag van minimaal 1 miljard euro voor investeringen in de regio. Op dit moment overlegt het Rijk met de regio om te komen tot een Nationaal Programma Groningen voor het toekomstperspectief van het gebied. Het bedrag van minimaal 1 miljard euro is inclusief de bijdrage van 500 miljoen euro van NAM. Deze bijdrage leidt voor NAM tot hogere kosten, die deels weer leiden tot een lagere afdracht over de aardgasbaten.37