De Nederlandse economie zit midden in een zware economische crisis. De economische situatie is dit jaar omgeslagen van hoogconjunctuur, met een historisch lage werkloosheid, tot een forse economische neergang. Economen noemen de uitbraak van het coronavirus een 'externe schok'. Of een 'zwarte zwaan', een gebeurtenis waar wereldwijd bijna niemand op anticipeerde. Het coronavirus heeft nationaal en internationaal zowel een effect op het aanbod als op de vraag. De aanbodzijde werd geraakt door uitval en ziekte. Maar ook door de contactbeperkingen en sluitingen kon de capaciteit van de economie niet volledig worden ingezet. Zo werd het werk in de horeca, de cultuursector en contactberoepen noodgedwongen stilgelegd en werden ouders door sluiting van de scholen plots een deel van hun dag thuisonderwijzers. Sommige sectoren hadden daarnaast problemen met de aanvoer van goederen uit andere delen van de wereld. Een aanbodschok van deze omvang, wanneer een groot gedeelte van de capaciteit van de economie niet kan worden ingezet, leidt ook tot vraaguitval: consumptie en investeringen lopen terug. Huishoudens en bedrijven consumeren en investeren minder omdat inkomens teruglopen en omdat zij minder vertrouwen hebben in de toekomst.
De economische ontwikkeling is uitermate onzeker. De economische ontwikkeling hangt voor een deel af van het vertrouwen van huishoudens en ondernemers. Ook is niet duidelijk hoe het virus zich verder ontwikkelt. Doordat de verspreiding van het virus werd ingeperkt, werd het mogelijk om veel van de contactbeperkingen op te heffen, waardoor de economie beter kan functioneren. In de zomer is het aantal besmettingen weer toegenomen. Als er een nieuwe, grote golf ontstaat, kan het nodig zijn om weer nieuwe beperkingen in te voeren, met verdere economische schade als gevolg. Daarnaast hebben de mogelijkheid tot bron- en contactonderzoek en de zoektocht naar een vaccin een sterke impact op de economische ontwikkelingen. De ontwikkelingen in Nederland, met een open, op handel gerichte economie, hangen ook samen met de situatie in het buitenland en de wereldhandel. Ook buiten corona zijn er ontwikkelingen die de Nederlandse economie kunnen raken, zoals de onderhandelingen tussen de Europese Unie (EU) en het Verenigd Koninkrijk (VK) over een handelsakkoord na Brexit.
De Nederlandse economie krimpt dit jaar naar verwachting met 5 procent. Dat is een historische krimp, zoals figuur 1.1.1 laat zien. Zelfs in 2009, toen Nederland werd geraakt door de financiële crisis, daalde het bbp minder sterk. Op bijna alle vlakken loopt de economische activiteit in 2020 terug. Huishoudens geven 6 procent minder uit dan in 2019, de investeringen krimpen met 8 procent en de uitvoer met 5 procent. Alleen de overheidsuitgaven nemen toe. De economische ontwikkeling is zeer onzeker. Toch is de verwachting dat de economie in 2021 deels herstelt en met meer dan 3 procent groeit. Ook in de jaren daarna zal de economie nog schade ondervinden van de huidige crisis.1 Als Nederland te maken krijgt met een tweede virusgolf, is de economische neergang groter. Het Centraal Planbureau (CPB) verwacht dan een bbp-daling van 6 in plaats van 5 procent in 2020 en een verdere krimp van 3 procent in 2021.
Figuur 1.1.1 Bbp-groei (in procenten) en uitsplitsing
Bron: CPB
Door de economische verslechtering stijgt de werkloosheid fors. De afgelopen jaren is de werkloosheid in Nederland steeds gedaald. Begin 2020 lag de werkloosheid op een historisch laag niveau van minder dan 3 procent van de beroepsbevolking. De komende tijd zal het aantal werklozen naar verwachting echter meer dan verdubbelen. In 2021 zal de werkloosheid in het basisscenario van het CPB uitkomen op ongeveer 6 procent. Dat betekent dat er bijna 550 duizend mensen werkloos zijn, ongeveer 230 duizend meer dan in 2019. Bij een tweede golf kan de werkloosheid zelfs oplopen tot meer dan 8 procent, wat een hoger niveau is dan tijdens de financiële crisis. De crisis werkt ook door op de loonontwikkeling en de inflatie. In 2020 nemen de cao-lonen nog toe met ongeveer 2,5 procent. Maar de komende jaren nemen de lonen waarschijnlijk beperkter toe. Hier staat tegenover dat ook de consumentenprijzen in 2020 en 2021 wat minder stijgen dan de afgelopen periode.
Figuur 1.1.2 Werkloosheid, inflatie en lonen
Bron: CPB
Nederland is gevoelig voor internationale schokken. De huidige crisis wordt wereldwijd gevoeld: de wereldeconomie krimpt dit jaar naar verwachting met 5 procent en de economie van de eurozone met meer dan 8 procent. Als open economie is Nederland gevoelig voor internationale economische schokken. Verschillende landen in Europa, zoals Frankrijk, Spanje, Italië en België, maar ook het VK, worden naar verwachting geconfronteerd met een nog grotere economische neergang dan Nederland.2 De economie van Spanje en het VK is in het tweede kwartaal van 2020 ten opzichte van het laatste kwartaal van 2019 met meer dan 20 procent gekrompen. In Nederland was dit ongeveer 10 procent. Als de economie in andere landen terugvalt, of als bedrijven in andere landen in de problemen komen, heeft dat directe invloed op de Nederlandse import en export.
Gelukkig is de uitgangspositie van Nederland goed en beschermt het kabinet banen en inkomens zoveel mogelijk. Nederland staat er structureel goed voor: de Nederlandse economie is concurrerend, de structurele werkgelegenheid is hoog en de overheidsfinanciën zijn op orde. De afgelopen jaren zijn er buffers opgebouwd. Door de gezonde overheidsfinanciën kan het kabinet forse noodsteun bieden. Eerdere hervormingen van bijvoorbeeld de woningmarkt zorgen ervoor dat Nederland beter bestand is tegen financiële schokken. En Nederland is internationaal concurrerend, zoals bijvoorbeeld de vierde plaats in de meest recente Global Competitiveness Index laat zien. De omvangrijke noodmaatregelen van het kabinet hebben tot nu toe de economische schade beperkt. De maatregelen zorgen ervoor dat er veel mensen aan het werk kunnen blijven en hun inkomen behouden. Bij een economische crisis van deze omvang zullen niettemin veel Nederlanders hier gevolgen van ondervinden, en zal de economische schade groot zijn. Ondanks de noodmaatregelen krimpt de Nederlandse economie dit jaar aanzienlijk en neemt de werkloosheid de komende periode toe.
De financiële sector kan fors worden geraakt door de crisis, maar de uitgangspositie is beter dan aan de vooravond van de kredietcrisis. De coronacrisis laat nogmaals het belang van een solide financiële sector zien. De kapitaalbuffers die banken de afgelopen jaren hebben opgebouwd kunnen nu worden gebruikt om eventuele verliezen op te vangen en om hun kredietverlening aan de economie op peil te houden. De financiële sector heeft in de eerste fase van de crisis het bedrijfsleven kunnen ondersteunen. Tegelijkertijd zijn de economische ontwikkelingen zeer onzeker en kan een crisis van deze omvang ook de financiële sector fors raken. De Nederlandsche Bank (DNB) heeft in juni een pandemie-stresstest uitgevoerd.3 Daaruit blijkt dat de gevolgen voor Nederlandse banken toenemen naarmate het langer duurt voordat de economie zich herstelt. Uit de stresstest volgt dat de banken pas in zeer zware scenario’s de kredietverlening moeten terugschroeven om kapitaalniveaus op peil te houden. Gegeven de grote economische onzekerheid zijn deze risico's echter niet verwaarloosbaar. De maatregelen die het kabinet neemt dempen de economische crisis en dragen daarmee ook bij aan de stabiliteit van de financiële sector. Dat neemt niet weg dat er, zeker als huishoudens en bedrijven fors getroffen worden, ook risico's voor de financiële stabiliteit zijn.
Tot nu toe blijven huizenprijzen hoog. De afgelopen jaren is de vraag naar woningen sterk toegenomen. Dat komt mede door de aantrekkende economie, de gedaalde hypotheekrente en de bevolkingsgroei. De bouw van nieuwe woningen blijft daarbij achter. Daardoor zijn de huizenprijzen sterk gestegen: in juli 2020 was een gemiddeld koophuis meer dan 42 procent duurder dan in 2015, al zijn er grote verschillen in prijzen tussen regio's. De prijsontwikkeling is onzeker. Tot dusver lijken de effecten van corona op de huizenmarkt beperkt, maar de verwachting is dat de prijzen van huizen onder druk komen te staan. Als woningprijzen sterk dalen kan dat ook leiden tot meer onzekerheid bij huishoudens. De krapte op de woningmarkt is breder dan een tekort aan koophuizen en geldt ook voor huurwoningen. Huurwoningen in de vrije sector zijn fors duurder geworden, terwijl er in de meeste regio’s lange wachttijden zijn voor een sociale huurwoning.
Ondanks de goede uitgangspositie blijft het kabinet werken aan de weerbaarheid en het verdienvermogen van Nederland. Het kabinet blijft de komende periode de economie ondersteunen. Daarom kiest het kabinet, naast een nieuw steun- en herstelpakket, er bewust voor om investeringen die al gepland waren naar voren te halen. Daarnaast dient het kabinet met deze Miljoenennota de eerste begroting in voor het Nationaal Groeifonds voor substantiële extra publieke investeringen in het verdienvermogen van Nederland. Om de economische weerbaarheid van Nederland te vergroten neemt het kabinet verdere maatregelen op de arbeidsmarkt, woningmarkt en in de vennootschapsbelasting. Ook na deze begroting en kabinetsperiode resten diverse beleidsuitdagingen, te meer omdat de coronacrisis een aantal kwetsbaarheden opnieuw heeft blootgelegd. In de hoofdstukken 2 en 3 wordt dit in meer detail beschreven.
Brede welvaart en de Miljoenennota 2021Het kabinet streeft ernaar de brede welvaart in Nederland te vergroten. Ieder jaar brengt het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS), op verzoek van het kabinet, de Monitor Brede Welvaart & SDG’s uit. Deze monitor laat de staat van de brede welvaart in Nederland zien aan de hand van meer dan honderd indicatoren, waaronder de duurzame ontwikkelingsdoelen ('Sustainable Development Goals', afgekort SDG's). Het kabinet publiceert op dezelfde dag een reactie op de monitor, waarin het ingaat op de opvallendste trends en de inspanningen die het kabinet levert om de brede welvaart te verhogen en duurzame ontwikkelingsdoelen te bereiken. In de verschillende hoofdstukken van deze Miljoenennota wordt stilgestaan bij de belangrijkste ontwikkelingen, opgaven en maatregelen op het gebied van de brede welvaart. Het is niet mogelijk om in de Miljoenennota een volledig beeld te geven van de brede welvaart, daarvoor is de monitor zelf geschikter. Hieronder wordt ingegaan op verschillende aspecten van brede welvaart, al staan deze gebieden niet los van elkaar.
Natuurlijk kapitaalNederland staat voor grote uitdagingen op het gebied van natuurlijk kapitaal. Om het land ook voor toekomstige generaties leefbaar te houden zijn investeringen nodig in milieu, natuur en klimaat. De biodiversiteit in Nederland is in de afgelopen decennia afgenomen. Een van de oorzaken daarvan is de hoge stikstofuitstoot in Nederland. De stikstofdepositie daalt weliswaar, maar is nog steeds te hoog. Stikstofdepositie is slecht voor mens en natuur. Door de komende tien jaar 5 miljard euro uit te trekken voor het terugdringen van het stikstofoverschot wordt er gewerkt aan het behouden van flora en fauna en het vergroten van het perspectief op ruimte voor economische en maatschappelijke ontwikkelingen.
Ook bij de reductie van broeikasgassen staat Nederland voor een grote opgave. Door de uitbraak van COVID-19 en daaropvolgende contactmaatregelen zijn de wereldwijde broeikasgasemissies in de afgelopen maanden weliswaar gedaald, maar deze daling is verwaarloosbaar in het perspectief van de structurele emissiereductie die richting 2030 en 2050 moet worden gerealiseerd. Het kortetermijneffect op de mondiale en nationale emissies betekent dan ook zeker niet dat de klimaatopgave gemakkelijker wordt, of dat we tijdelijk achterover kunnen leunen. Hoewel de precieze doorwerking van de coronacrisis op het klimaat- en energiebeleid zich nu onmogelijk laat voorspellen, is duidelijk dat de urgentie van de klimaatopgave door de coronacrisis niet is afgenomen. Het kabinet blijft onverminderd inzetten op een ambitieus klimaatbeleid: mondiaal, Europees en nationaal met de uitvoering van het in 2019 gesloten Klimaatakkoord.
Sociaal kapitaalHet vertrouwen tussen burgers onderling is groot in Nederland. Dat vertrouwen is in de afgelopen maanden bovendien verder toegenomen: zeven op de tien Nederlanders zegt dat de meeste mensen te vertrouwen zijn. Ook het vertrouwen in instituties neemt trendmatig toe. Nederland scoort wat dat betreft goed in Europees perspectief. De toegenomen waardering voor de samenleving en het grotere gevoel van saamhorigheid zijn lichtpuntjes in deze moeilijke tijden.4
Nederlanders hebben hechte sociale contacten met familie, vrienden en buren. Dit soort contacten zijn onder druk komen te staan door de coronacrisis. Het bruisende sociale leven van jongeren is zo goed als stil komen te liggen. Werkenden zagen hun collega’s alleen nog digitaal en ouderen in het verpleeghuis mochten lang geen bezoek ontvangen. Tegelijkertijd is het besef groot dat we alleen samen deze crisis het hoofd kunnen bieden. Door de coronavoorschriften te blijven opvolgen zal het aantal besmettingen verder teruglopen en worden langzamerhand weer meer sociale contacten mogelijk.
Ondanks het onderlinge vertrouwen ziet 7,6 procent van de Nederlanders zich als lid van een groep die onderhevig is aan discriminatie.5 Dit is zorgwekkend en past niet in ons land. Niemand mag gediscrimineerd worden. Iedereen is gelijkwaardig, staat er in de grondwet. Het is belangrijk dat discriminatie benoemd wordt als een probleem en dat de brede maatschappelijke dialoog daarover wordt gestimuleerd. Het kabinet zet daar op in en zal ook verdere maatregelen initiëren om discriminatie en achterstelling tegen te gaan.
Menselijk kapitaalHoewel de tevredenheid over het werk hoog is in Nederland, zijn we nooit uitgeleerd. Het is positief om te zien dat het gemiddelde opleidingsniveau in Nederland al jaren trendmatig stijgt. Tegelijkertijd is het alarmerend dat onderwijsprestaties, denk aan lezen en rekenen, van Nederlandse leerlingen afnemen (zie paragraaf 3.3). Juist in tijden van crisis is het belangrijk om te blijven werken aan de eigen ontwikkeling en bijvoorbeeld laaggeletterdheid tegen te gaan. Het aantal mensen dat in Nederland op latere leeftijd (25-65 jaar) een opleiding volgt is wel hoger dan het EU-gemiddelde en is in de afgelopen tien jaar licht gestegen. Het investeren in ieders talent is van groot belang voor de toekomstige welvaart. Daarnaast is een aandachtspunt dat het onderwijs dit jaar forse gevolgen ondervindt van de contactbeperkende maatregelen. Het is nog onbekend welke gevolgen leerlingen hiervan ondervinden op de langere termijn.
Economisch kapitaalNederland heeft een goede uitgangspositie als het gaat om economisch kapitaal. Als ontwikkelde economie is de kapitaalgoederenvoorraad (denk aan machines, gebouwen en (digitale) infrastructuur) hoogwaardig. Dit kapitaal is tussen 2012 en 2019 afgenomen. De digitale infrastructuur is meer dan ooit onmisbaar voor onze samenleving en economie. De coronacrisis laat zien dat de basis van de Nederlandse digitale infrastructuur in orde is. Tegenover de afname van de kapitaalgoederenvoorraad staat een toename van het kenniskapitaal. Deze trends zijn in lijn met de ontwikkeling van Nederland naar een kennis- en diensteneconomie. Dit is een belangrijke ontwikkeling voor het toekomstig verdienvermogen van Nederland en daarom zet het kabinet in op het stimuleren van meer investeringen in Research & Development (R&D), innovatie en kennisontwikkeling.
Private schulden zijn relatief hoog in Nederland, onder andere door de omvang van hypotheken. Naast hoge private schulden heeft Nederland ook hoge private vermogens, zoals het pensioenvermogen. Vermogens en schulden zijn echter niet altijd in dezelfde hand belegd. Als pensioenen niet worden meegerekend is de vermogensongelijkheid zelfs relatief groot in internationaal perspectief. Daarnaast kan een situatie van hoge vermogens samen met hoge schulden, ook wel lange balansen genoemd, de economie kwetsbaarder maken voor schokken (zie ook paragraaf 3.1). Een probleem hierbij is dat vermogens vaak illiquide zijn (zoals het huis of het pensioen) en daarom niet gebruikt kunnen worden om schulden af te lossen.
Randvoorwaarden voor brede welvaart
De coronacrisis heeft ons allemaal laten voelen hoe belangrijk onze veiligheid en (bewegings)vrijheid zijn. Veiligheid en vrijheid lijken vaak vanzelfsprekend, maar de afgelopen periode toont eens te meer aan dat ze dat niet zijn. Het vergt dagelijks grote inspanningen van tal van organisaties om onze manier van leven te beschermen. De principes van onze rechtsstaat en sterke instituties vormen daarbij de basis voor zowel welzijn als welvaart. Een goed functionerende, stabiele rechtsstaat draagt bij aan veiligheid en onderling vertrouwen en een gunstig investeringsklimaat. Politie en handhavingsdiensten zorgen voor veiligheid op straat. Toegankelijke en onafhankelijke rechtspraak biedt bedrijven de noodzakelijke rechtszekerheid om investeringen aan te gaan. Het Europees Justitie Scorebord 2020 laat zien dat het Nederlandse justitiële systeem op het vlak van onafhankelijkheid, kwaliteit en efficiëntie tot de beter presterende lidstaten in de EU behoort. Ook mondiale uitdagingen op het gebied van veiligheid, armoedebestrijding, klimaat, migratie en corona zijn sterk verweven en vragen om een gezamenlijke en geïntegreerde aanpak. Het kabinet vindt daarom een vergaand geïntegreerd buitenlands beleid essentieel, met aandacht voor de preventie en de-escalatie van conflicten en voor de oorzaken van armoede, terrorisme en klimaatverandering. In binnen- en buitenland werken de Nederlandse diplomatie, defensie en veiligheidsdiensten voortdurend aan een stabiele internationale omgeving om zodoende onze economie en de manier waarop we met z’n allen willen samen leven te kunnen beschermen.