In 2021 bedragen de totale rijksuitgaven 337 miljard euro. Ruim de helft van deze uitgaven gaat naar sociale zekerheid en zorg. Vooral de sociale zekerheidsuitgaven zijn sterk gestegen als gevolg van de coronacrisis. In de eerste maanden van de crisis vingen noodmaatregelen de grootste klappen op. Maatregelen als de NOW voorkwamen dat grote groepen werknemers hun baan verloren. Door het geleidelijk afbouwen van de noodmaatregelen neemt het belang van de reguliere sociale zekerheid toe. Nederland kent een uitgebreid socialezekerheidsstelsel, dat internationaal goed staat aangeschreven. Dit zorgt voor inkomensondersteuning bij werkloosheid, ziekte, arbeidsongeschiktheid en ouderdom. Hoewel er ook in Nederland kwetsbare groepen zijn, draagt dit uitgebreide stelsel van sociale zekerheid bij aan behoud van inkomen en het vertrouwen van huishoudens. De sterke Nederlandse welvaartsstaat dempt hiermee de grootste economische en sociale gevolgen van de crisis.
Structurele groei van zorg- en socialezekerheidsuitgaven zet druk op overige publieke voorzieningen. De sociale zekerheids- en zorguitgaven groeien in de periode 2008 tot en met 2025 structureel harder dan het bbp, zoals figuur 2.4.2 laat zien. Alle andere overheidsuitgaven dalen in die periode juist als percentage van het bbp. De komende decennia zullen de uitgaven aan zorg en sociale zekerheid verder stijgen. Deze stijging staat los van de huidige coronacrisis en komt onder andere door de toenemende vergrijzing (zie ook paragraaf 3.3). Daarnaast is zij het gevolg van het automatisch vergoeden van kwaliteitsverbeteringen in de zorg en beleidskeuzes zoals het minder snel laten stijgen van de AOW-leeftijd. Deze stijgende uitgaven aan zorg en sociale zekerheid verdringen andere uitgaven, of leiden op termijn tot de noodzaak om de lasten te verhogen. Zonder maatregelen wordt er een rekening doorgeschoven naar toekomstige generaties.
Figuur 2.4.2 Verwachte ontwikkeling uitgaven 2008 tot en met 2025, verandering in procentpunten bbp35
Bron: CPB (eigen bewerking)
Aardgasbaten vormden lange tijd een belangrijke inkomstenbron voor de rijksbegroting. In 1959 werd het grootste aardgasveld in Europa ontdekt in Slochteren. Vanaf die tijd nam het belang van aardgas in de energievoorziening en als inkomstenbron voor de overheid toe. Sinds 1965 bedroegen de totale aardgasbaten van de overheid meer dan 400 miljard euro (uitgedrukt in huidige prijzen). De jaarlijkse inkomsten fluctueren sterk door schommelingen in de gasprijs en -productie. In de beginjaren zijn de gasbaten grotendeels gebruikt voor het financieren van het uitbouwen van de verzorgingsstaat. Daarnaast vloeide tussen 1995 en 2009 40 procent van de aardgasbaten in het Fonds Economische Structuurversterking, dat investeerde in infrastructuur, onderwijs en innovatieve projecten. Sinds 2011 komen de gasbaten ten goede aan de algemene middelen.
Het kabinet heeft besloten de gaswinning in Groningen zo snel als mogelijk af te bouwen. De veiligheid van de Groningers staat hierbij voorop. De gasproductie in Groningen is al flink verminderd en zal in 2022 bij een gemiddeld gasjaar nihil zijn.36 Hierbij dient rekening gehouden te worden met de leveringszekerheid zodat er - ook in koude winters - voldoende gas is voor huishoudens en bedrijven. Door de afbouw van de gaswinning was Nederland in 2018 voor het eerst netto importeur van aardgas, vooral uit Noorwegen. Naast het dichtdraaien van de gaskraan is het herstellen van schade aan en versterken van huizen en gebouwen onder publieke regie gekomen. Het is belangrijk om recht te doen aan het belang van de Groningers die getroffen zijn door de aardbevingen en om, indien nodig, zo spoedig mogelijk hun huizen te versterken en waar schade is dit te herstellen. Bovendien investeert het kabinet in Groningen middels het Nationaal Programma Groningen (NPG), dat gericht is op economische structuurversterking, de kwaliteit van de leefomgeving en de energietransitie. Het NPG heeft als doel om een goede toekomst voor elke Groninger te bieden, waarbij de krachten gebundeld worden om plannen te maken die Groningen vooruit helpen.
Figuur 2.4.3 Gasbaten in miljarden euro (links) en productie en netto-uitvoer in miljarden m3 (rechts)
Bron: CBS (eigen bewerking)
Het Gemeentefonds, Provinciefonds en Btw-compensatiefonds lopen mee in de zogenoemde trap-op-trap-af systematiek. Een van de belangrijkste inkomstenbronnen voor decentrale overheden is de algemene uitkering uit het Gemeentefonds en het Provinciefonds. De uitgaven aan gemeenten en provincies groeien en dalen mee met de rijksuitgaven (normeringssystematiek, ook trap-op-trap-af-systematiek genoemd). Fluctuaties in deze groei (het accres) leiden ertoe dat gemeenten en provincies tussentijds aanpassingen moeten doen in hun begroting. De afgelopen jaren hebben deze fluctuaties regelmatig tot discussie geleid over de stabiliteit van de huidige normeringssystematiek. Tegen de achtergrond hiervan is na het uitbreken van de coronacrisis door het kabinet in overleg met de VNG en IPO besloten om het accres voor de jaren 2020 en 2021 vast te zetten op de standen uit de meicirculaire 2020. Dit geeft de decentrale overheden zekerheid over het accres voor deze periode. In bijlage 10 staat een gedetailleerde beschrijving van de werking van de normeringssystematiek.
De financiële positie van gemeenten is in 2019 verslechterd. Het exploitatietekort steeg van 197 miljoen euro in 2018 naar 768 miljoen euro in 2019. Circa 60 procent van de gemeenten had een tekort en 25 procent had dat voor het derde jaar op rij. Het tekort doet zich voor op meerdere clusters en komt door verschillende factoren, die de komende maanden nader onderzocht worden. Daarnaast lopen er op het gebied van het sociaal domein onderzoeken bij jeugd en Wmo om te bezien wat de financiële impact is. Verder loopt er een onderzoek naar de financiële positie en het voorzieningenniveau. In het jaar 2020 is door de corona-maatregelen de financiële druk op gemeenten verder toegenomen. Om die reden ontvangen de medeoverheden reële compensatie voor de extra uitgaven en inkomstenderving als gevolg van corona en is de oploop van de opschalingskorting voor de jaren 2020 en 2021 incidenteel geschrapt.
Doordat de Rijksuitgaven deze kabinetsperiode stegen, kregen gemeenten en provincies via de normeringssystematiek meer geld vanuit het Rijk. Onderstaande grafiek toont de ontwikkeling van het accres gedurende deze kabinetsperiode op verschillende momenten. Door veranderingen in de normeringssystematiek en de intensiveringen van dit kabinet is het accres deze kabinetsperiode beduidend hoger dan aan het eind van de vorige kabinetsperiode werd geraamd. Tegelijkertijd kregen gemeenten en provincies op een aantal gebieden meer taken. Sinds de start van dit kabinet is het accres bijgesteld vanwege de budgettaire ontwikkelingen bij het Rijk zoals verschuivingen in investeringsritmes, het Pensioenakkoord en schommelingen in de loon- en prijsontwikkeling. Ondanks deze tussentijdse schommelingen is de cumulatieve ontwikkeling van het accres aan het eind van deze kabinetsperiode met 4,6 miljard euro relatief gelijk aan de raming bij Startnota.
Figuur 2.4.4 Omvang Gemeente- en Provinciefonds in procenten bbp (links) en ontwikkeling cumulatief accres sinds Startnota in miljarden euro (rechts)
Bron: ministerie van Financiën
Op 21 juli hebben de Europese regeringsleiders een politiek akkoord bereikt over het volgende Meerjarig Financieel Kader (MFK, 2021-2027). Het MFK is de meerjarenbegroting van de EU. De EU legt hier voor de komende zeven jaar op hoofdlijnen in vast wat de maximale hoogte van het budget van de EU is, waar het geld aan uitgegeven wordt en hoeveel iedere lidstaat moet bijdragen. Door het nieuwe MFK en de bijdrage van het Verenigd Koninkrijk aan de EU-begroting op grond van het Terugtrekkingsakkoord komen de totale Nederlandse afdrachten aan de EU in 2021 hoger uit dan voorzien in de Rijksbegroting 2020.37 In de daarop volgende jaren zijn de afdrachten juist lager dan voorzien. Dit wordt verklaard doordat in de eerste jaren van het MFK de betalingen relatief hoog zijn. Dit komt onder andere door frontloading van betalingen in verband met urgente EU-uitgaven in reactie op de COVID-19-crisis.
Figuur 2.4.5 Ontwikkeling EU-afdrachten 2021-2027 voor en na MFK-akkoord in miljarden euro
Goede overheidsdienstverlening is van grote maatschappelijke waarde. Of je nu een kind krijgt, je rijbewijs haalt, studiefinanciering aanvraagt, een toeslag aanvraagt, werkloos wordt of een verblijfsvergunning voor je partner nodig hebt, het zijn allemaal belangrijke levensgebeurtenissen waarbij je als burger (digitaal) contact hebt met de overheid. Goede uitvoering is nodig om mensen en bedrijven goed te kunnen bedienen en om op draagvlak te kunnen rekenen voor beleid. Voor een veilige en betrouwbare informatievoorziening tussen overheid en burger is een robuuste digitale infrastructuur nodig. En met voortschrijdende digitalisering moet ervoor gezorgd worden dat iedereen kan blijven meedoen in de samenleving.
Het kabinet constateert, samen met de uitvoeringsorganisaties, dat de dienstverlening van de overheid onder druk staat. De dienstverlening van de Nederlandse overheid is over het algemeen en vanuit internationaal perspectief bezien goed. De snelle implementatie door uitvoeringsorganisaties van de steunmaatregelen is hier een voorbeeld van. Toch komen burgers geregeld tussen wal en schip terecht. Om de oorzaken van de huidige problemen en mogelijke oplossingen scherp te krijgen, heeft het kabinet opdracht gegeven voor het traject Werk aan Uitvoering. Hieruit blijkt dat de oorzaken van de huidige problemen in de uitvoering divers zijn: verouderde ICT, personeelstekorten en complexe wetten, regels en beleid. Hierdoor wordt de uitvoering te ingewikkeld. Professionals in de uitvoering staan dan soms voor een haast onmogelijke opgave. Hierdoor verdwijnen de maatschappelijke opgave en de menselijke maat uit het zicht.38 Inmiddels is ook de tweede fase van het traject gereed. Het rapport met voorstellen hoe het beter kan is recent naar de Kamer gestuurd.
Toeslagen en de Douane worden ontvlecht van de rest van de Belastingdienst. Het kabinet heeft dat begin 2020 besloten en stelt hiervoor middelen beschikbaar. Dit wordt stapsgewijs en zorgvuldig uitgevoerd, zodat de verschillende onderdelen straks betere dienstverlening aan burgers en bedrijven kunnen bieden. De vorming van drie volwaarde dienstonderdelen is noodzakelijk, want de Belastingdienst, Toeslagen en Douane hebben alle drie eigen maatschappelijke doelen en inhoudelijke en maatschappelijke uitdagingen. Dit vergt per dienstondereel een eigen aanpak. De Belastingdienst heeft als kerntaak het innen van belastingen, en draagt zo bij aan een financieel gezond Nederland. Bij Toeslagen staat directe inkomensondersteuning aan burgers centraal. Dit vraagt grote zorgvuldigheid, want het gaat om vitale voorzieningen als zorg en huisvesting, maar soms ook om kwetsbare groepen. De Douane heft douanerechten en accijnzen en bewaakt de effectieve in-, door- en uitvoer van goederen. Dat moet gebeuren met zo min mogelijk onnodige belemmeringen voor de handelsstromen en beschermt de samenleving tegen ongewenste en onveilige goederen.