In tabellen 12.1 t/m 12.5 wordt een totaaloverzicht gegeven van de verschillende soorten risicoregelingen van het Rijk. Voor details over onderstaande garantieregelingen en achterborgstellingen wordt verwezen naar begrotingen van de betreffende vakdepartementen.

Garanties

Een garantie is een voorwaardelijke, financiële verplichting van het Rijk aan een derde buiten het Rijk, die pas tot uitbetaling komt als zich bij de wederpartij een bepaalde omstandigheid (realisatie van een risico) voordoet. Garantieregelingen worden als verplichting opgenomen in de begroting van het betreffende vakdepartement.

Onderstaande tabellen 12.1 en 12.2 bevatten alle garantieregelingen van het Rijk aan partijen buiten het Rijk. Alle regelingen met een uitstaand risico, een risicoplafond en mutaties kleiner dan 100 miljoen euro zijn samengevat in de post «Overig». Het overzicht bevat alle garanties met de stand van het uitstaand risico in 2020, 2021 en 2022. Ontwikkelingen sinds eind augustus zijn niet in het overzicht opgenomen. Deze worden meegenomen in het overzicht van risicoregelingen bij het Financieel Jaarverslag van het Rijk 2021.

In het overzicht worden achtereenvolgens de begroting (b), het begrotingsartikel (a) en de omschrijving van de garantie weergegeven. Daarachter staat onder het kopje «uitstaande garanties» het bedrag dat daadwerkelijk als voorwaardelijke verplichting is verleend dan wel door de Tweede Kamer is geautoriseerd. Onder de uitstaande garanties vallen ook garanties die in eerdere jaren zijn verstrekt. In 2022 worden er garanties verleend, maar komen er ook garanties te vervallen. Dit is terug te lezen in de kolommen «te verlenen garanties» en «te vervallen garanties».

Een garantieregeling van het Rijk kent (in principe) altijd een maximum, het zogenaamde garantieplafond. Dit plafond kan een jaarlijks plafond zijn (per jaar mag een maximaal bedrag aan garanties worden verleend) of een totaalplafond (er mogen nooit meer garanties verleend worden dan het plafond). In tabel 12.1 is onderscheid gemaakt tussen beide soorten plafonds. Bij internationale organisaties is ervoor gekozen om het garantieplafond gelijk te stellen aan de uitstaande garanties. Hiervan is sprake bij de Europese garanties (EFSF, EFSM, ESM en NGEU) en de garanties aan een aantal internationale financiële instellingen (IMF en Wereldbank). Het uitstaand risico bij de internationale garanties is in 2021 fors afgenomen omdat de garantie aan DNB aangaande de SDR-allocatie van het IMF komt te vervallen11. Bij regelingen waar geen plafond is afgesproken, is het totaalplafond gelijkgesteld aan de uitstaande garanties.

Om de risico’s voor de overheidsfinanciën te beheersen, en een goede afweging tussen verschillende beleidsinstrumenten te bevorderen, hanteert het kabinet een ‘nee-tenzij’-beleid ten aanzien van risicoregelingen. Dit beleid is vastgelegd in de begrotingsregels12 en houdt in dat het kabinet terughoudend is met het aangaan van nieuwe en verruimingen van bestaande regelingen. Soms kan het verstandig zijn om nieuwe risico’s aan te gaan – bijvoorbeeld tijdens de coronacrisis - maar hier is een goede onderbouwing voor noodzakelijk. Deze controle aan de poort heeft concreet vorm gekregen in het Toetsingskader Risicoregelingen13, dat eveneens is vastgelegd in de begrotingsregels. Dit toetsingskader zorgt ervoor dat we ook in onzekere tijden een degelijke afweging blijven maken. Bij consequente toepassing in de toekomst zullen de risico’s na de crisis naar verwachting weer afnemen.

Naast de reguliere garanties (tabel 12.1) heeft het kabinet besloten om een aantal tijdelijke garanties te verlenen ter bestrijding van de coronacrisis. Het uitstaand risico van deze risicoregelingen worden getoond in tabel 12.2. De coronagerelateerde garantieregelingen verschillen van de reguliere garantieregelingen wat betreft de financiering en de dekking. Waar uitgaven en ontvangen van reguliere garantieregelingen op een departementale begroting plaatsvinden, geldt voor coronagerelateerde garantieregelingen dat eventuele schades worden gefinancierd vanuit de staatsschuld. Indien er een premie wordt gevraagd vloeit deze ook in de staatsschuld. Mede als gevolg van de ondersteuning van het Rijk tijdens de coronacrisis, is het totale uitstaand risico in 2020 gestegen met circa 50 miljard euro. De coronagerelateerde garanties bedragen in 2022 naar verwachting nog circa 41 miljard euro, waarvan 33,2 miljard euro bestaat uit de internationale garantie SURE en NGEU. Uit tabel 12.2 blijkt dat het totaalbedrag aan uitstaande garanties van het Rijk in 2022 naar verwachting 210,9 miljard euro bedraagt. In 2020 was dit bedrag 233,4 miljard euro, waarvan 183,2 miljard euro reguliere garanties betrof (zie tabel 12.1).

Tabel 12.3 bevat de uitgaven en ontvangsten behorende bij de door het Rijk verstrekte garanties in 2021 en 2022. Alleen garanties waarop daadwerkelijk uitgaven en ontvangsten zijn gedaan worden weergegeven in de tabel. De getoonde uitgaven betreffen hoofdzakelijk schade-uitkeringen op afgegeven garanties. De in de tabel getoonde ontvangsten betreffen zowel ontvangen premies en provisies als op derden verhaalde (schade-)uitkeringen.

Achterborgstellingen

Naast het risico uit garantieregelingen staat het Rijk ook indirect bloot aan risico’s uit achterborgstellingen. In die gevallen wordt de daadwerkelijke garantieverplichting niet afgegeven door het Rijk maar door een daarvoor aangewezen tussenpersoon in de vorm van een stichting. In de begroting van het betreffende vakdepartement worden achterborgstellingen daarom niet als verplichting opgenomen. Het Rijk wordt pas aangesproken zodra de tussenpersoon niet aan haar verplichtingen kan voldoen. De achterborgstellingen zijn opgenomen in tabel 12.4.

Het risico uit de achterborgstellingen (in tabel 12.4) is niet één op één te vergelijken met het risico uit de garantieregelingen (in tabellen 12.1 en 12.2), aangezien het risico over meerdere partijen wordt gespreid. Per achterborgstelling zijn er verschillende mogelijkheden om eventuele schade te dekken. Het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW) beschikt over een fondsvermogen en kan daarnaast indien nodig obligo ophalen bij deelnemende woningcorporaties ter hoogte van 2,51 miljard euro. Op het gecommitteerd obligo doet WSW alleen een beroep wanneer dat noodzakelijk is om middelen in liquide vorm beschikbaar te hebben voortvloeiend uit het risicovermogen in relatie tot geborgde verplichtingen. Ook kunnen woningcorporaties in financiële problemen onder bepaalde voorwaarden een aanvraag doen voor saneringssteun. Saneringssteun wordt bekostigd via een heffing aan corporaties en deze middelen lopen via een risicovoorziening op de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Alle woningcorporaties zijn op basis van de wet verplicht om deze heffing te betalen. Financiële problemen bij corporaties worden in eerste instantie dus betaald door de corporatiesector zelf via het fondsvermogen WSW, obligo en de saneringsheffing. Pas daarna komen Rijk en gemeenten in beeld via de achtervang. De achtervang is nog niet eerder aangesproken.

De Stichting Waarborgfonds Zorg (WFZ) kent een soortgelijke regeling. Ook hier wordt eerst het bufferkapitaal van de stichting aangesproken om schade te dekken. Daarna moeten de zorginstellingen met een door het WFZ geborgde lening een percentage (maximaal 3 procent van de uitstaande garanties van de deelnemende zorginstelling) van het leningenbedrag afdragen (obligo). Mocht dit onvoldoende zijn om de verplichtingen van het WFZ na te komen, dan kan het WFZ een beroep doen op het Rijk. Bij het WEW geldt geen obligoverplichting. Hier dienen huizen als onderpand, waardoor de schade zich beperkt tot eventuele restschulden na gedwongen verkoop. Het WEW teert bij verlies direct in op het bufferkapitaal.

Daarnaast worden bij twee achterborgstellingen de risico’s gedeeld met gemeenten. Zo worden de verplichtingen die het Waarborgfonds Eigen Woningen (WEW) voor 1 januari 2011 is aangegaan voor 50 procent gedekt door gemeenten en voor 50 procent door het Rijk. Verplichtingen aangegaan na deze datum worden volledig door het Rijk gedekt. Bij het WSW wordt de gehele positie gelijkelijk met gemeenten gedeeld.

Leningen

We spreken van een lening als het Rijk middelen verstrekt aan een derde buiten het Rijk met een afgesproken aflossingsschema en rente. Is aan een van beide voorwaarden niet voldaan, dan is sprake van een uitgave. Ook leningen vormen een risico voor het begrotingssaldo, namelijk als de ontvanger van die lening niet in staat blijkt de lening (in zijn geheel) af te lossen of de rentevergoeding te betalen. In dat geval derft het Rijk inkomsten (niet-belastingontvangsten die geraamd zijn). Die derving belast het uitgavenplafond. Bij leningen die zijn afgegeven in andere valuta is er ook een wisselkoersrisico voor het Rijk

Tijdens de coronacrisis zijn er diverse leningen afgegeven door het Rijk. Deze leningen kennen een beperkte looptijd en vaak is er geen risicovoorziening vormgegeven. Een overzicht van de uitstaande leningen van het Rijk wordt gepresenteerd in tabel 12.5.