9.1 Inleiding

Deze bijlage besteedt aandacht aan fiscale regelingen. Het belastingstelsel kent verschillende soorten fiscale regelingen die de belastingopbrengst verminderen, zoals zoals aftrekposten, vrijstellingen, heffingskortingen en verlaagde tarieven.8 Het monitoren van de budgettaire kosten van fiscale regelingen is van belang voor transparante Rijks­financiën. De regelingen kosten immers geld in de vorm van lagere belastingontvangsten. Deze bijlage besteedt daarnaast aandacht aan de evaluaties die afgelopen jaren zijn uitgevoerd en de evaluaties die gepland staan voor komende jaren. Het evalueren van fiscale regelingen is essentieel om het beleid te kunnen verbeteren. Dit jaar is een tabel met de kern van de evaluatie-uitkomsten vanaf 2010 toegevoegd.

Dit jaar is een aantal regelingen toegevoegd aan het overzicht: de vrijstelling overdrachtsbelasting voor terugkoop VoV woningen, het lage vpb-tarief, de stakingsverliesregeling in de vpb, de stadsverwarmingsregeling, de inputvrijstelling energiebelasting voor elektriciteitsopwekking en de inputvrijstelling kolenbelasting voor elektriciteitsopwekking. De inputvrijstelling kolenbelasting voor duaal verbruik was eerder onderdeel van de vrijstellingen energie-intensieve processen, maar wordt nu afzonderlijk weergegeven. Meer informatie over deze en andere fiscale regelingen is te vinden in bijlage 10 "Toelichting op de fiscale regelingen." Fiscale regelingen die verplicht zijn op basis van Europese wet- en regelgeving of een budgettair belang van minder dan 5 miljoen euro hebben, worden niet in deze bijlage vermeld, maar worden wel benoemd in bijlage 10.

In paragraaf 9.2 worden de belangrijkste ontwikkelingen op het gebied van fiscale regelingen samengevat. Het budgettaire overzicht is opgenomen in paragraaf 9.3. De twee daaropvolgende paragrafen maken inzichtelijk welke factoren bijdragen aan opvallende ontwikkelingen in het budgettaire belang. Paragraaf 9.4 gaat in op de budgettaire effecten van de beleidsmaatregelen die in het pakket Belastingplan 2022 worden aangekondigd en andere maatregelen die zijn genomen sinds de vorige Miljoenennota. Paragraaf 9.5 presenteert de benchmarktoets en gaat in op de belangrijkste endogene ontwikkelingen en (technische) bijstellingen van het budgettaire belang. Paragraaf 9.6 besteedt aandacht aan de evaluaties van fiscale regelingen. Daarin wordt eerst ingegaan op de toezegging van de Minister van Financien om structureel meer aandacht te besteden aan evaluaties van fiscale regelingen. Vervolgens wordt in deze paragraaf een korte samenvatting gegeven van evaluaties die sinds de Miljoenennota 2021 zijn afgerond en de evaluaties die gepland staan voor de periode 2021-2025. Tot slot gaat paragraaf 9.7 in op de beleidsmatige evaluatie- en onderzoeksagenda op het terrein van belastingen en toeslagen.

9.2 Samenvatting

Over het algemeen is sprake van een beheerste groei van de budgettaire omvang van fiscale regelingen tussen 2017 en 2022. Dit jaar zijn van veel regelingen realisatiecijfers bekend tot en met 2019 op basis van aangiftegegevens (met name voor de inkomstenbelasting). Slechts bij enkele regelingen is er naar verwachting tussen 2018 en 2022 een sterke endogene (niet-beleidsmatige) ontwikkeling van het belang. Dit betreft met name de regelingen voor nulemissievoertuigen, de middelingsregeling, de verminderingen in de verhuurderheffing, en regelingen in de energiebelasting. Enkele beleidsmaatregelen op het terrein van de fiscale regelingen met een substantieel budgettair effect zijn de aanpassing van de verhuurderheffing, de verlaging van de IACK en de versobering van de korting in de bijtelling voor EV. Daarnaast is bij Koninklijk Besluit geregeld dat de aftrek voor scholingsuitgaven per 1 januari 2022 wordt afgeschaft, uitgezonderd bestaand overgangsrecht. Verder neemt het budgettaire belang van een aantal fiscale regelingen in de energiebelasting behoorlijk toe als gevolg van de stijging van ODE tarieven in met name de hogere verbruiksschijven voor gas.

9.3 Overzicht van het budgettaire belang van fiscale regelingen

Tabel 9.3.1 geeft inzicht in het budgettaire belang van fiscale regelingen van 2017 tot en met 2022. De laatste kolom geeft de gemiddelde jaarlijkse procentuele groei weer tussen 2017 en 2022. De groei kan zowel het gevolg zijn van beleidsmaatregelen als van endogene ontwikkelingen. Endogene ontwikkelingen zijn de ontwikkelingen die niet het directe gevolg zijn van beleidsmaatregelen, maar van andere factoren die het gebruik van een regeling beïnvloeden, zoals de economische ontwikkeling.

De interpretatie van de gepresenteerde cijfers vergt aandacht. De recht gedrukte cijfers zijn schattingen van het budgettaire belang die gebaseerd zijn op concreet bronmateriaal over het gebruik van een regeling. Meestal betreft dit realisatiecijfers die volgen uit de aangiftegegevens van de Belastingdienst. Deze cijfers geven in redelijke mate een definitieve inschatting van het budgettaire belang. De cursieve cijfers zijn ramingen. Hierbij is (nog) geen (volledige) informatie beschikbaar voor dat jaar en is op basis van trendramingen of aannames het budgettaire belang bepaald. Over de kleinschaligheidsinvesteringsaftrek zijn bijvoorbeeld tot en met 2018 aangiftegegevens beschikbaar, waarmee het budgettaire belang kan worden geschat – deze cijfers staan recht gedrukt. De groei van het gebruik van de regeling na 2018 wordt verondersteld gelijk te zijn aan de groei van de investeringen in vaste activa en op basis van deze aanname worden de ramingen voor de jaren vanaf 2019 gemaakt – deze cijfers staan cursief.

De informatiebasis, ook wel ramingsgrond, verschilt van post tot post en staat per regeling vermeld in de bijlage «Toelichting op de fiscale regelingen». In het ene uiterste volgt het budgettaire belang direct uit de aangiften (zoals de afdrachtverminderingen voor de loonbelasting), in het andere uiterste is er geen kwantitatieve informatie over het feitelijke gebruik, omdat het gebruik niet hoeft te worden aangegeven (zoals bijvoorbeeld de doorschuifregeling voor stakingswinst) en ook cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) en andere gegevensbronnen weinig aanknopingspunten bieden voor een benadering van het budgettaire belang. Tussen deze twee uitersten zitten regelingen waarvan het budgettaire belang is berekend op basis van rekenregels, zoals bijvoorbeeld de aftrekposten in de inkomstenbelasting. De aftrekpost blijkt uit de belastingaangiften en het budgettaire belang wordt berekend door de belastingheffing met en zonder de aftrekpost met elkaar te vergelijken. Deze rekenregel impliceert dat voor elke aftrekpost wordt aangenomen dat die aftrekpost de laatste is. Doordat belastingplichtigen meerdere aftrekposten kunnen hebben, is met deze wijze van berekenen het budgettaire belang van de aftrekposten feitelijk niet optelbaar.9 Er wordt ook op gewezen dat het hier vermelde budgettaire belang niet hetzelfde is als de opbrengst in het geval dat een regeling wordt afgeschaft. Het budgettaire belang geldt voor het feitelijke gebruik en houdt geen rekening met gedragseffecten als de regeling zou worden afgeschaft. Ook kan bij afschaffing sprake zijn van samenhang met andere regelingen.

9.4 Beleidsmaatregelen

Tabel 9.4.1 bevat een overzicht van de nieuwe beleidsmaatregelen die betrekking hebben op de fiscale regelingen. De genoemde bedragen hebben soms betrekking op meerdere regelingen binnen een domein. Zo heeft de verlaging van de cap in de bijtelling voor elektrische auto's invloed op zowel de bijtelling als de vrijstellingen in de BPM en MRB voor elektrische voertuigen. Voor een inhoudelijke uitleg van de maatregelen wordt verwezen naar de memorie van toelichting bij de betreffende wetsvoorstellen.

Naast de regelingspecifieke maatregelen kunnen ook algemene tariefsmaatregelen invloed hebben op het budgettaire belang van fiscale regelingen. Zo verandert het budgettaire belang van een aftrekpost in de inkomstenbelasting als het belastingtarief verandert. Het totale effect van specifieke en algemene beleidsmaatregelen op het budgettaire belang is terug te vinden in de bijlage "Toelichting op de fiscale regelingen".

9.5 Benchmarktoets en opvallende ontwikkelingen

Tabel 9.5.1 biedt inzicht in opvallende (endogene) ontwikkelingen in de ramingen van fiscale regelingen. De endogene ontwikkeling laat zien hoe het budgettair belang zich ontwikkelt zonder invloed van beleidsmaatregelen. De tabel presenteert de raming van het budgettaire belang dat voor 2017 werd geraamd bij de start van het huidige demissionaire kabinet in de Miljoenennota 2018 (de benchmark). Vervolgens wordt de bijstelling van de raming voor 2017 vermeld. Deze bijstelling werkt door in de raming voor de kabinetsjaren. Vervolgens wordt de absolute endogene groei en de gemiddelde procentuele endogene groei per jaar tussen 2017 en 2022 gegeven. De tabel bevat de fiscale regelingen waarbij de geraamde endogene ontwikkeling in die periode gemiddeld (absoluut) groter dan 8% per jaar is en/of de bijstelling voor 2017 (absoluut) groter dan 8% is. Bijstellingen en ontwikkelingen kleiner dan 5 miljoen euro zijn buiten beschouwing gelaten, evenals bijstellingen die zien op het verschil tussen realisatie en budget van een regeling. Hieronder wordt een aantal posten waarbij er een aanwijsbare oorzaak is voor de opvallende ontwikkeling, nader toegelicht.

Middelingsregeling

Het budgettaire belang van de middelingsregeling varieerde jarenlang tussen 80 en 90 miljoen euro, maar loopt sinds 2018 fors op. Dit bedrag (op kasbasis) is opgelopen tot 125 miljoen euro en 161 miljoen euro in 2020. In het eerste half jaar van 2021 is wederom een forse stijging zichtbaar. Naar verwachting bedraagt het budgettaire beslag in 2021 185 miljoen euro en stijgt dit in 2022 door tot 210 miljoen euro.

Uit een nadere analyse blijkt dat niet zozeer het aantal middelingsverzoeken oploopt, maar vooral het gemiddelde bedrag per middelingsverzoek. Dit was in 2016 nog circa 1600 euro, maar in 2020 al circa 3100 euro. Uit de evaluatie van deze regeling bleek onder andere dat het budgettaire beslag van deze regeling vier keer zo groot zou kunnen zijn bij volledige benutting. Het is dus waarschijnlijk dat burgers die recht hebben op een hoog middelingsbedrag, de afgelopen jaren vaker de regeling ook daadwerkelijk benut hebben.

Aftrek rente en kosten van geldleningen over restschuld vervreemde eigen woning

De aftrek voor rente en kosten van geldleningen over restschuld vervreemde eigen woning betreft een tijdelijke crisismaatregel die afliep in 2017. Het budgettaire belang vanaf 2018 betreft de gevallen die gebruik maken van de mogelijkheid om na 2017 voor een periode van maximaal vijftien jaar verkoopkosten (zoals makelaarskosten) en renten van geldleningen voor een restschuld van een verkochte eigen woning af te trekken. Dit budgettair belang neemt geleidelijk af tot 0 in 2033.

Vermindering verhuurderheffing

De heffingsverminderingen worden pas na realisatie definitief toegekend. Hierdoor zijn de kosten van de oude heffingsverminderingen op kasbasis in de eerste jaren vanaf invoering in 2014 gering en gemiddeld veel lager dan ingeboekt. Vanaf 2018 zijn de kosten juist gemiddeld veel hoger dan ingeboekt. Dit verklaart de hoge endogene groei over de jaren 2018-2021. In 2022 wordt een grote realisatie verwacht van de heffingsvermindering nieuwbouw.

Landbouwvrijstelling in de winstsfeer

Reguliere waardestijgingen van landbouwgrond (WEVAB) zijn vrijgesteld van inkomstenbelasting door de landbouwvrijstelling. Door veel gebruik van herwaardering van gronden naar de WEVAB-waarde was er tot en met 2015 sprake van een hoog budgettair belang. Cijfers over 2016-2018 laten een aanzienlijke daling van het budgettaire belang zien, vermoedelijk omdat de bulk aan herwaarderingen achter de rug is. Voorlopige cijfers over 2019 suggereren dat die trend doorzet. Aangenomen wordt dat het budgettaire belang na 2018 met 10% per jaar daalt. Na enkele jaren zal een nieuw min of meer structureel niveau van het budgettaire belang zijn bereikt.

Verlaagd gebruikelijk loon voor dga's van startups

De kosten van de gebruikelijkloonregeling innovatieve start-ups zijn bij invoering in 2017 geraamd op structureel 29 miljoen euro per jaar. Uit nader onderzoek blijkt dat sinds de invoering slechts heel beperkt gebruik wordt gemaakt van de regeling. De kosten worden nu vanaf invoering geraamd op jaarlijks 0 miljoen euro, afgerond op miljoenen.

Energiebelasting

De budgettaire omvang van de salderingsregeling in de energiebelasting blijft net als voorgaande jaren hard groeien. Het budgettaire belang van de regeling stijgt doordat op basis van de prognose uit de Klimaat- en Energieverkenning 2020 blijkt dat jaarlijks meer zonne-energie wordt opgewekt door kleinverbruikers.

Auto

Door de opkomst van elektrisch rijden in Nederland, loopt het budgettaire belang van de fiscale regelingen op dit gebied ten opzichte van 2017 elk jaar op. In 2020 zijn, ondanks corona, met name aan het einde van het jaar nog veel volledig elektrische auto’s verkocht in anticipatie op de verlaging van de korting op de bijtelling en de aanscherping van de cap in de bijtelling voor volledig elektrische auto’s per 2021. Dit werkt voor de bijtelling ook door in de jaren na 2020 doordat auto’s gemiddeld circa vier jaar in de bijtelling zitten. Het kabinet kiest ervoor om de stimulering van elektrische auto’s meer te richten op de goedkopere personenauto’s in de bijtelling door de cap in de bijtelling te verlagen. Daarnaast wordt de stimulering meer gericht op de particuliere markt door extra aanschafsubsidie (SEPP) beschikbaar te stellen. Hierdoor wordt in anticipatie hierop in 2021 een iets hoger aantal nieuwverkopen van zakelijke elektrische auto’s verwacht, maar lagere aantallen (en daarmee ook een lager budgettair belang) in de periode erna dan zonder deze aanpassing. De extra SEPP leidt tot extra particuliere nieuwverkopen. Daardoor neemt het budgettaire belang van de bpm- en mrb-vrijstelling verder toe. Voor zuinige auto’s is de korting op de bijtelling afgeschaft per 2016 met overgangsrecht, waardoor het budgettaire belang geleidelijk afneemt. De teruggaaf van bpm voor taxi’s en openbaar vervoer kende een uitschieter naar boven in 2017 door met name de verkoop van bestelauto’s op aardgas die een hoge bpm hebben. Het budgettaire belang is weer terugzakt naar een lager niveau in 2018 dan in 2017, maar is nog wel hoger dan in 2016. De teruggaafregeling bpm voor taxi’s is afgeschaft per 2020. De teruggaafregeling bpm voor taxi’s wordt gerespecteerd voor voertuigen die vóór 2020 gekocht zijn, waardoor met name in 2019 extra aankopen (anticipatie-effecten) hebben plaatsgevonden. Door corona zijn in 2020 minder nieuwe conventionele auto’s verkocht. Hierdoor loopt het budgettair belang van de betreffende bpm-posten in 2020 terug. In 2021 wordt voor deze bpm-posten een herstel verwacht van het aantal nieuwverkopen.

9.6 Evaluaties

In deze paragraaf wordt verslag gedaan van evaluaties van fiscale regelingen. Bij evaluaties van fiscale regelingen dient het toetsingskader fiscale regelingen te worden doorlopen, waarbij de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE) van toepassing is. Dit betekent onder meer dat de instrumentkeuze voor een fiscale regeling opnieuw tegen het licht moet worden gehouden, de doeltreffendheid en doelmatigheid moet worden onderzocht en worden bepaald of een horizonbepaling aan de orde is. Op hoofdlijnen wordt aandacht geschonken aan de conclusies en eventuele beleidsconsequenties die het kabinet heeft getrokken op basis van de uitgevoerde evaluaties. Eerst wordt kort aandacht besteed aan de beleidsdoorlichting, het verantwoordingsonderzoek 2020 van de Algemene Rekenkamer en evaluaties in de periode 2010-2021. Daarna volgt een samenvatting van de evaluaties die sinds de vorige Miljoenennota zijn uitgebracht. In de bijlage «Toelichting op de fiscale regelingen» is per regeling de vindplaats van de evaluatie vermeld. Tot slot komt de evaluatieprogrammering voor de periode 2021-2025 aan bod.

Evaluaties 2010-2021

In 2019 is een beleidsdoorlichting uitgevoerd van alle evaluaties in de periode 2010-2018. Het rapport biedt inzicht in de toegevoegde waarde van het evalueren van fiscale regelingen. In de doorlichting wordt aan de hand van de 31 evaluaties van fiscale regelingen tussen 2010 en 2018 geïnventariseerd welke informatie de evaluaties opleveren en wat hiermee wordt gedaan in de beleidsvorming. Uit de doorlichting blijkt dat de meeste evaluaties pogen de doeltreffendheid en doelmatigheid vast te stellen, maar onder andere door gebrek aan data en variatie vaak alleen voorzichtige conclusies kunnen worden getrokken. De oorspronkelijke gemaakte keuze voor een fiscale regeling als instrument om het gewenste doel te bereiken, wordt zelden tegen het licht gehouden in de evaluaties. Aanbevelingen in onderzoeks­rapporten ontbreken mede daardoor vaak of blijven tamelijk veilig, waardoor de toegevoegde waarde niet groot is. De kabinetsreacties gaan soms verder dan de aanbevelingen, maar doen in andere gevallen juist weinig met de bevindingen. Uiteindelijk is het aan de politiek de afweging te maken, waarbij een evaluatie als basis kan dienen. In de onderzoeksperiode zijn slechts enkele regelingen fundamenteel gewijzigd naar aanleiding van een evaluatie.

In het verantwoordingsonderzoek Ministerie van Financiën en Nationale Schuld 2020 heeft de Algemene Rekenkamer onderzoek gedaan naar fiscale regelingen. De Algemene Rekenkamer concludeert dat fiscale regelingen te vaak en te makkelijk worden ingezet. Op grond van de analyse pleit de Algemene Rekenkamer fiscale regelingen alleen in te zetten als dit onvermijdelijk is (bijvoorbeeld als zij onlosmakelijk verbonden zijn aan de heffingsstructuur) of wanneer ministers aantonen dat fiscale regelingen evident de voorkeur verdienen boven alternatieve regelingen.

In het verantwoordingsdebat is toegezegd om de Kamer meer systematisch te informeren over de uitkomsten van evaluaties. Het kabinet stuurt uitgevoerde evaluaties naar de Kamer, vergezeld van een kabinetsstandpunt. Aanvullend daarop bevat deze bijlage een korte samenvatting van alle uitgevoerde evaluaties sinds de voorgaande Miljoenennota. Nieuw is dat in bijlage 10 een toelichting van alle fiscale regelingen, naast een verwijzing naar de laatst uitgevoerde evaluatie, ook een korte duiding wordt gegeven van de resultaten van de evaluatie op een zestal punten. Ten eerste de conclusies van de evaluatie betreffende de doeltreffendheid en doelmatigheid, voorts of sprake is van een horizonbepaling en de vraag of aandacht is geschonken aan de argumentatie voor de fiscale regelingen als instrumentkeus en tot slot de beleidsaanbevelingen en de beleidsconclusies die het kabinet daar aan verbonden heeft. Een gecomprimeerde weergave hiervan staat in tabel 9.6.1. De uitkomsten bij de evaluaties t/m 2018 zijn zoals gepresenteerd in de beleidsdoorlichting fiscale regelingen en zijn aangevuld met de nadien gereedgekomen evaluaties 2019-2021. Op deze wijze zal voortaan elk jaar in de bijlagen van de Miljoenennota integraal de informatie beschikbaar van alle uitgevoerde evaluaties vanaf 2010. Conform de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer zal worden bezien of de uitkomsten van evaluaties op dezelfde wijze aan de begrotingen van de vakdepartementen kan worden toegevoegd, waar de fiscale regelingen op hun beleidsterrein nu al extracomptabel worden vermeld. Zoals de Algemene Rekenkamer stelt: «Daarmee worden fiscale regelingen nadrukkelijker onderwerp van gesprek tussen het parlement en de vakminister over de verantwoording. Daarin kunnen de ‘kosten’ van het beleid worden afgewogen tegen de maatschappelijke resultaten ervan. Dit kan een gedegen afweging van de inzet van het instrument en de kritische evaluatie ervan ten goede komen.»

Gerealiseerde evaluaties sinds de Miljoenennota 2021

In april 2021 heeft de Staatssecretaris van Financiën – Fiscaliteit en Belastingdienst de evaluatie Energiebelasting aan de Tweede Kamer aangeboden. Deze evaluatie is door onderzoeksbureau CE Delft uitgevoerd. Er is in deze evaluatie met name aandacht besteed aan het onderzoeken van de fiscale regelingen in de energiebelasting (EB) en de tariefstructuur. Beide onderdelen zijn op doeltreffendheid en doelmatigheid onderzocht. Daarnaast is de interactie van de energiebelasting met de energietransitie onderzocht. De evaluatie richt zich op de periode van de introductie van de EB (1996) tot en met 2019. Voor de relatie van de EB met de energietransitie is de zichtperiode 2020-2030 aangehouden. De uitkomsten van de evaluatie EB dienen in samenhang te worden bezien met die van de evaluatie en toekomstverkenning van de Opslag Duurzame Energie (ODE) alsmede de resultaten van het Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) Financiering Energietransitie. Deze onderzoeken zijn tevens in het voorjaar door de minister van Economische Zaken en Klimaat bij de Tweede Kamer aangeboden.

Een belangrijk inzicht uit de evaluatie EB is volgens CE Delft dat de EB een substantiële bijdrage heeft geleverd aan de daling van het gasverbruik en dat de EB de stijging van het elektriciteitsverbruik heeft geremd. De inschatting van de onderzoekers is dat zonder de EB en ODE het aardgasverbruik gemiddeld zo’n 9% hoger zou hebben gelegen en het elektriciteitsverbruik zo’n 8% hoger. Zij geven daarbij aan dat de EB met name doeltreffend is bij huishoudens en kleine ondernemingen met een laag energiegebruik. Het effect is minder sterk bij grootverbruikers door de lagere schijftarieven en specifieke regelingen. Ook bij een laag tarief draagt de EB nog bij aan het besparen van energie, maar die prikkel is in de hogere verbruiksschijven minder groot. In de evaluatie van de EB zijn de verschillende fiscale regelingen in de EB getoetst op doeltreffendheid en doelmatigheid. De regelingen blijken in veel gevallen doeltreffend, met name omdat ze bijdragen aan een meer gelijk speelveld met de ons omringende landen waar veelal vergelijkbare vrijstellingen gelden. Tegelijkertijd zijn ze in veel gevallen niet doelmatig vanuit het perspectief van de energietransitie, aangezien meerdere regelingen de inzet van fossiele energiedragers stimuleren. Verder constateren de onderzoekers dat de doelmatigheid van de EB zou kunnen verbeteren door de tarieven op gas en elektriciteit beter in balans te brengen in relatie tot de externe kosten. Dat zou betekenen dat de EB voor aardgas omhoog moet ten opzichte van elektriciteit en de tarieven in de hogere schijven stijgen ten opzichte van in de lagere schijven. Vanwege de koppeling tussen de EB en de ODE is het daarbij van belang om een eventuele aanpassing van de tarieven in samenhang te bezien. Daarnaast wordt geconcludeerd dat het met het oog op de energietransitie wenselijk is zoveel mogelijk energiegebruikers te beprijzen met gelijke tarieven per eenheid CO₂ en meerdere specifieke regelingen stapsgewijs uit te faseren. Daarbij geldt volgens CE Delft wel dat uitfasering van regelingen en vermindering van de degressiviteit van de tarieven bij voorkeur gezamenlijk en zorgvuldig met de andere lidstaten op Europees niveau plaatsvindt met het oog op mogelijke weglekeffecten. Naar aanleiding van deze evaluatie is besloten om in deze bijlage van de Miljoenennota voortaan van een tweetal extra regelingen in de EB het budgettaire belang structureel te gaan monitoren. Het betreft hier de inputvrijstelling in de EB voor elektriciteitsopwekking en de stadsverwarmingsregeling.

In 2021 is de evaluatie schenkingsvrijstelling eigen woning afgerond. De evaluatie is uitgevoerd door SEO Economisch Onderzoek en richt zich op de verruimde schenkingsvrijstelling eigen woning van € 100.000 (geïndexeerd) zoals deze geldt vanaf 2017. De vraagstelling die in het onderzoek centraal staat is: in hoeverre is de verruimde schenkingsvrijstelling eigen woning doeltreffend en doelmatig. De vrijstelling is in 2017 structureel verruimd met als doel het verminderen van de eigenwoningschuld en het verlagen van het percentage onderwaterhypotheken. Uit het onderzoek blijkt ten aanzien van de doeltreffendheid van de verruimde schenkingsvrijstelling dat de regeling hoogstens een beperkt effect heeft op de totale hypotheekschuld in Nederland. Ontvangers die al een woning hebben, hebben hun hypotheekschuld maar in beperkte mate verkleind ten opzichte van vergelijkbare huishoudens die geen schenking ontvangen. Een deel gaat duurder wonen. Starters gebruiken de schenking deels om minder te lenen dan op basis van hun inkomen had gekund, maar ook om een duurdere woning te kopen dan starters zonder schenking. Bovendien is de financiële uitgangspositie van huishoudens die een schenking ontvangen al relatief gunstig ten opzichte van huishoudens zonder schenking. Dit vergroot de vermogensongelijkheid binnen generaties.

Daarnaast zijn volgens de onderzoekers de oorspronkelijke beleidsdoelen van de schenkingsvrijstelling eigen woning minder relevant geworden. De hypotheekschuld is de afgelopen jaren gedaald ten opzichte van het nationale inkomen en het percentage onderwaterhypotheken nam sterk af. Dit komt met name door verlaging van de maximale Loan-to-Value naar 100 procent, invoering van de fiscale aflossingseis en de gestegen huizenprijzen. Met betrekking tot de doelmatigheid stelt SEO dan ook dat er al ander beleid gevoerd wordt dat beter aansluit bij de doelstellingen van de regeling en minder nadelige neveneffecten met zich meebrengt.

Eind 2020 is de evaluatie verlaging overdrachtsbelasting 2011-2012 uitgevoerd door het Centraal Planbureau (CPB). Volgens de onderzoekers is het niet mogelijk om het effect van de verlaging van de overdrachtsbelasting in 2011 op het aantal woningtransacties te bepalen. Het belangrijkste probleem is dat een controlegroep ontbreekt. Een andere complicerende factor is dat er in dezelfde periode veel meer wijzigingen in het woningmarktbeleid werden ingevoerd, waardoor het effect van de verlaging van de overdrachtsbelasting niet geïsoleerd kan worden. Huishoudens lijken in juni 2012 wel het moment van aankoop van een huis te hebben verschoven om nog gebruik te maken van, het toen tijdelijk, verlaagde tarief. In die maand waren er twee keer zoveel transacties dan verwacht, in de maanden erna juist minder.

Evaluatieprogrammering 2021-2025

Hieronder wordt een overzicht gegeven van de evaluaties van fiscale regelingen die gepland staan voor de periode 2021-2025. Deze programmering is erop gericht om met een gerichte inzet van de beschikbare capaciteit relevante evaluaties af te leveren die voorzien in de informatiebehoefte van het parlement. De evaluaties van fiscale regelingen zijn ook onderdeel van de Strategische Evaluatieagenda (SEA), die in de begrotingen van de verschillende ministeries terug te vinden is.

Uitgangspunt is dat evaluaties voldoen aan de eisen van de Regeling Periodiek Onderzoek (RPE). Voor fiscale regelingen geldt bovendien dat bij evaluaties het Toetsingskader fiscale regelingen wordt doorlopen. In het licht van de onvolkomendheid die de Algemene Rekenkamer heeft geconstateerd, namelijk dat het toetsingskader onvoldoende wordt toegepast, zal bij komende evaluaties beter worden toegezien op het doorlopen van het toetsingskader. Voor evaluaties van fiscale regelingen zijn het Ministerie van Financiën en het betreffende vakdepartement beide verantwoordelijk en altijd samen betrokken. Het ministerie van Financiën bezien vanuit de verantwoordelijkheid voor het belastingstelsel en de begroting, het beleidsdepartement bezien vanuit de (specifieke) beleidsdoelen.

In de bijlage «Toelichting op de fiscale regelingen» bij deze Miljoenennota is per regeling aangegeven wanneer de volgende evaluatie gepland staat.

9.7 Beleidsmatige evaluatie- en onderzoeksagenda belasting- en toeslagenstelsel

Deze paragraaf bevat een overzicht van de onderzoeken en evaluaties op fiscaal terrein, naast de in voorgaande paragraaf behandelde evaluaties van fiscale regelingen. Naast deze evaluaties worden vanaf deze Miljoenennota alle andere onderzoeken en evaluaties op fiscaal terrein die de komende jaren zijn gepland in de SEA gepresenteerd. De relevante overkoepelende thema's worden hieronder geduid en toegelicht. Daarop volgt het overzicht met de evaluatie- en onderzoeksagenda voor de komende jaren.

De onderzoeken en evaluaties voor de komende jaren zijn ingedeeld naar voor het belastingstelsel relevante aandachtspunten. Deels zijn de thema’s bestaande knelpunten van het belastingstelsel zoals die ook in de Bouwstenen voor een beter belastingstelsel aan de orde komen. In die gevallen is vervolgonderzoek wenselijk. Tevens is het de moeite waard om de toegevoegde waarde van een impact assessment van meer fundamentele stelselwijzigingen voor substantiële beleids- of stelselwijzigingen te onderzoeken met oog op doelmatigheid en doeltreffendheid. Het doenvermogen van burgers en bedrijven en uitvoerbaarheid door belastingdienst en andere instanties zijn daarbij belangrijke aspecten. Ten slotte vormen de Evaluaties van fiscale regelingen een belangrijk deel van deze agenda. Hierna wordt elk thema kort toegelicht.

Meer aandacht voor de belastingplichtige en toeslaggerechtigde

Het belasting en toeslagenstelsel is complex. Burgers en ondernemers zijn niet altijd volledig rationeel of wilskrachtig. Daaraan toegevoegd dat het belastingstelsel complex is, kan ertoe leiden dat ze niet of verkeerd gebruikmaken van fiscaleregelingen, aftrekposten en/of toeslagen. Hierbij spelen zowel persoonskenmerken en situationele factoren zoals armoede, stress en life events zoals baanverlies en echtscheidingen een rol. Inzichten en onderzoeksmethoden uit de gedragswetenschappen kunnen helpen om ons belasting- en toeslagenstelsel beter hierop te laten aansluiten. Dit raakt nadrukkelijk ook aan de uitvoering van beleid. Er zal onder andere onderzoek gedaan worden naar de complexiteit van het belastingstelsel vanuit particulieren en ondernemers bezien alsmede het niet-gebruik van toeslagen. In 2022 vind een evaluatie plaats van de uitvoering van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen(AWIR) en de dienstverlening toeslagen.

Aanpak van belastingontwijking

De afgelopen jaren is nationaal en internationaal de aandacht toegenomen voor belastingontwijking door multinationals en extreem rijke particulieren. Nederland heeft een open en exportgerichte economie wat een belangrijk uitgangspunt vormt voor ons belastingstelsel. De ruimte voor nationaal beleid neemt daarbij steeds verder af. De Europese Unie is één markt en belastingstelsels in Europa zijn zoveel mogelijk op elkaar afgestemd. Dit is nog niet voldoende om belastingontwijking, belastingconcurrentie en het verschuiven van activiteiten tussen landen aan te kunnen pakken. Nader onderzoek kan het inzicht in welke bedrijven wel of juist geen vennootschapsbelasting betalen vergroten en meer licht werpen op de effectiviteit van de huidige aanpak van belastingontwijking. Dat laatste staat centraal in deze subcategorie: meer inzicht in de doeltreffendheid en doelmatigheid van de aanpak van belastingontwijking. Er wordt daarbij nog nader gekeken naar de coherentie en de voortschrijdende inzichtbehoefte.

Vergroening belastingstelsel

De schade aan klimaat en milieu door vervuiling en opwarmen van de aarde worden op dit moment onvoldoende beprijsd. Consumenten en bedrijven houden daardoor te weinig rekening met de maatschappelijke kosten van uitstoot van CO2, stikstof en fijnstof. Dit geldt tevens voor de maatschappelijke kosten rond mobiliteit zoals filevorming. Belastingen kunnen zorgen voor andere keuzes en bijdragen aan het ‘de vervuiler betaalt’-principe. Ook groeit de aandacht voor een internationale aanpak van klimaatproblemen en het belasten van milieuvervuilende activiteiten van bedrijven. De komende jaren zullen verschillende onderdelen van het klimaatakkoord worden geëvalueerd. Bezien wordt of gestelde doelen op een doeltreffende en doelmatige wijze zijn bereikt. Daarnaast wordt op deelterreinen verdiepend onderzoek gedaan naar effectieve vergroening van het belastingstelsel.

Beter belasten vermogen

De wijze waarop Nederland vermogen belast is zeer divers en pakt daarmee niet neutraal uit. Verschillend belasten van verschillende (inkomen uit) vermogens en vermogensoverdrachten draagt bij aan belastingontwijking en een ongelijkere vermogensverdeling. Het gaat hier om alle vormen van vermogen zoals spaar- en beleggingstegoeden, de eigen woning, overig vastgoed, het aanmerkelijk belang en ander (ondernemings)vermogen en pensioenen. Tevens gaat het over het belasten van vermogensoverdrachten en dus om de schenk- en erfbelasting. Vanuit de maatschappij is er steeds breder aandacht voor de verdeling van vermogens over huishoudens. Vanuit de Kamer komt daarbij ook de roep om meer te doen met vermogensongelijkheid in de jaarlijkse begrotingsbesluitvorming. Ook internationaal neemt de aandacht voor vermogensongelijkheid toe, zoals recente OESO-rapporten laten zien. De data over vermogen wordt steeds beter. Recent heeft het CBS met een verbeterde methodiek de omvang van ab-vermogen aanzienlijk hoger vastgesteld waardoor de verdeling van het ab-vermogen nog schever is dan eerder gedacht. Er zijn nog steeds verbeteringen mogelijk om tot een beter integraal vermogensbeeld en de verdeling daarvan te komen. Nader onderzoek zorgt voor gedetailleerder inzicht in vermogens en vermogensvorming, hoe de fiscaliteit daarin een rol speelt en welke verbeteringen mogelijk zijn.

Fiscale steunmatregelen Coronacrisis

De steunmaatregelen vanwege de Coronacrisis betreffen een interdepartementaal evaluatiethema. In deze onderzoeks- en evaluatiekalender zijn deze geclusterd als Fiscale Steunmaatregelen Coronacrisis. De tijdelijke maatregelen hebben als doel om (1) werkgelegenheid te behouden en (2) ondernemers en zelfstandigen in getroffen sectoren te ondersteunen door op het peil houden van liquiditeit. De fiscale maatregelen zijn snel te nemen maatregelen om in liquiditeit te voorzien. Bekeken wordt in hoeverre de maatregelen aan dit doel hebben bijgedragen en of deze effectief en efficiënt zijn geweest.

Betere beleidsvoorbereiding

Dit thema betreft onder andere onderzoek naar nut en noodzaak van impact assessments van meer fundamentelere stelselwijzigingen. Dat onderzoek kan ook plaatsvinden in de vorm van een pilot. Daarnaast staan hier onderzoek naar efficiënte crisismaatregelen en onderzoek naar het terugdringen van fiscale regelingen in de planning. Tot slot valt ook de (rijksbrede) herziening van het integraal afwegingskader binnen deze categorie. Onderzoeken genoemd onder het betreffende subthema zorgen voor meer aandacht voor doelmatig en doeltreffend beleid gedurende de beleidsvoorbereiding. Daarbij gaat het ook nadrukkelijk om het doenvermogen van burgers en bedrijven en uitvoerbaarheid.

Overig Belastingstelsel

Dit subthema bestaat uit verschillende onderzoeken op fiscaalterrein die voorzien in een kennisbehoefte of evaluatie van een onderdeel van de uitgebreide belastingwetgeving en zich niet laten scharen onder de andere thema’s.