Het Stabiliteits- en Groeipact

In het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) hebben de lidstaten van de Europese Unie vastgelegd aan welke eisen hun overheidsfinanciën moeten voldoen. Deze afspraken moeten zorgen voor gezonde overheidsfinanciën van de lidstaten, op zowel korte als lange termijn. Deze afspraken gelden ook voor Nederland en kennen een zogenoemde correctieve en preventieve arm. De correctieve arm omvat de bekendste grenswaarden van het SGP: een overheidsschuld van maximaal 60 procent van het bbp (of een schuld die snel genoeg naar die grenswaarde daalt) en een feitelijk begrotingstekort (EMU-saldo) van maximaal 3 procent van het bbp. Met die normen biedt het SGP doelstellingen om de overheidsfinanciën van de lidstaten op een gezond spoor te krijgen en te houden. Indien niet aan deze normen voldaan wordt kan een zogenaamde buitensporigtekortprocedure worden geopend (de ‘correctieve arm’).

Door het activeren van de algemene ontsnappingsclausule in het kader van de coronacrisis kunnen lidstaten tijdelijk afwijken van de vereisten van het SGP voor wat betreft de preventieve arm. De clausule betekent echter niet dat bij overschrijding van de grenswaarden van de correctieve arm geen buitensporigtekortprocedure kan worden geopend. Ook vinden reguliere procedures, zoals bijvoorbeeld het Europees Semester en de landenspecifieke aanbevelingen, doorgang. Hieronder worden zowel de reguliere regels als de huidige situatie in meer detail besproken.

Preventieve arm

Voor een lidstaat in de preventieve arm van het SGP zijn de middellangetermijndoelstelling (medium term objective, MTO) en de uitgavenregel relevant. De middellangetermijndoelstelling is een minimaal structureel saldo en wordt voor elke lidstaat afzonderlijk vastgesteld, op basis van onder andere de volatiliteit en houdbaarheid van de publieke schuld. Het structurele EMU-saldo is het feitelijke overheidstekort, gecorrigeerd voor de stand van de economie (conjunctuur) en eenmalige inkomsten en uitgaven. Nederland heeft momenteel een MTO van ‒0,5 procent bbp. De MTO wordt per 3 jaar vastgesteld. Elke lidstaat heeft de mogelijkheid tot aanvraag van een MTO tussen de ‒ 0,5 en ‒ 1,0 procent bbp, mits zijn EMU-schuld significant onder 60 procent bbp ligt en de schuldhoudbaarheidsrisico’s laag zijn op de lange termijn. Indien dit het geval is voor Nederland, kan Nederland een MTO van maximaal ‒ 1,0 procent bbp toegewezen krijgen. Een dergelijke aanpassing geschiedt na een aanvraag in het Stabiliteitsprogramma. Als een lidstaat niet voldoet aan zijn MTO, schrijven de regels van het SGP voor dat het structureel saldo jaarlijks een verbetering moet laten zien met 0,5 procent bbp als uitgangspunt. Omdat de MTO rekening houdt met conjunctuur, biedt de preventieve arm ruimte voor stabiliserend begrotingsbeleid in laagconjunctuur, maar vraagt de preventieve arm ook om prudent begrotingsbeleid in hoogconjunctuur.

Als een lidstaat niet voldoet aan de MTO of het aanpassingspad, moeten lidstaten voldoen aan de uitgavenregel. Die regel schrijft voor dat de gecorrigeerde1 overheidsuitgaven niet harder mogen groeien dan de gemiddelde potentiële economische groei, waarbij ook rekening gehouden wordt met de afstand tot de MTO. De gedachte achter deze uitgavenregel is dat de inkomsten meebewegen met de economische ontwikkeling. Als de niet-conjuncturele uitgaven dan meestijgen met het potentiële bbp, blijft het structurele saldo in theorie gelijk. De uitgavenregel kan om deze reden worden gezien als een minder volatiele manier om de structurele verbetering van het saldo te meten.

De uitgaven mogen sneller stijgen dan de norm die volgt uit de uitgavenregel, indien dit gecompenseerd wordt met discretionary revenue measures (DRMs). Dit zijn beleidsmaatregelen om de inkomsten te verhogen; inkomstenmeevallers tellen niet mee. De gedachte is dat de Europese begrotingsregels geen invloed mogen uitoefenen op de omvang van de overheid. Belastingen verhogen om extra uitgaven te financieren is, in tegenstelling tot de nationale begrotingsregels, dus toegestaan. Belastingverlagingen mogen gefinancierd worden met een lagere uitgavengroei.

Huidige situatie: toepassing algemene ontsnappingsclausule

De uitzonderlijke budgettaire effecten van de huidige economische crisis en de noodmaatregelen die in verschillende lidstaten zijn genomen leiden in vrijwel alle lidstaten tot een overschrijding van de normen uit het SGP. Volgens de meest recente ramingen zal Nederland in 2022 niet langer de tekortnorm van 3 procent overschrijden. Ook het structureel saldo verbetert, maar blijft afwijken van de MTO (zie tabel).

Gelet op de omvang van de begrotingsinspanning die nodig is om de gevolgen van de coronacrisis voor Europese burgers en bedrijven te mitigeren, heeft de Commissie in maart 2020 aangegeven de flexibiliteit die binnen het SGP voor dit soort omstandigheden bestaat te willen benutten. Daartoe heeft zij voorgesteld de zogenaamde algemene ontsnappingsclausule te activeren, hetgeen de Raad vervolgens heeft bekrachtigd. De algemene ontsnappingsclausule stelt lidstaten in staat tijdelijk af te wijken van het aanpassingstraject richting de MTO en om binnen de buitensporigtekortprocedure het gevraagde begrotingstraject anders vast te stellen dan in normale tijden het geval zou zijn. Dit houdt in dat lidstaten tijdelijk een hoger structureel tekort mogen hebben dan de preventieve arm normaal gesproken toestaat, om de benodigde discretionaire maatregelen te nemen tijdens de coronacrisis.

De Commissie heeft zogenoemde artikel 126 rapporten opgesteld en geconcludeerd dat Nederland, en andere Europese lidstaten, een buitensporig begrotingstekort hebben. Vanwege de grote onzekerheid in de ramingen veroorzaakt door de coronacrisis, concludeerde de Commissie echter dat het openen van buitensportigtekortprocedures niet gerechtvaardigd was. De Commissie heeft aangegeven dat de ontsnappingsclausule gedeactiveerd wordt op het moment dat de economie van zowel de EU als de eurozone het niveau van voor de crisis heeft bereikt. Volgens de laatste ramingen van de Commissie betekent dit dat daarmee de ontsnappingsclausule eind 2022 wordt opgeheven en de regels onder de preventieve arm weer worden toegepast in 2023.

Nederland heeft voor 2022 middels het Europees semester – net als alle Europese lidstaten – aanbevelingen gekregen op het gebied van begrotingsbeleid. De Commissie beveelt met name aan dat de publieke investeringen op peil gehouden moeten worden, bijvoorbeeld middels het herstel- en veerkrachtfonds (RRF). Ook wordt aandacht gevraagd voor prudent begrotingsbeleid en een duurzaam en inclusief herstel. Er wordt specifiek gerefereerd aan houdbare overheidsfinanciën voor de lange en middellange termijn. Hier is geen numerieke begrotingsopdracht aan verbonden.

Vergelijk met raming Europese Commissie

Bij de zomerraming ging de Europese Commissie uit van een bbp-groei van 3,3 procent in zowel 2021 als 2022. De Commissie is daarbij ten opzichte van het CPB wat negatiever over de groei in 2021, en wat positiever over het herstel volgend jaar. Het CPB raamt een groei van 3,9 procent in 2021 en een groei van 3,5 procent in 2022.

Een groot deel van de hogere groeiverwachting in 2021 is toe te schrijven aan hogere (feitelijke) inhaalgroei. De laatste volledige raming door de Commissie (inclusief overheidsfinanciën) is de lenteraming van 12 mei 2021. De CPB-raming is voor 2021 behoorlijk omhoog bijgesteld vanwege versnelde inhaalgroei in de eerste twee kwartalen van 2021. Deze cijfers zijn nog niet meegenomen in de EC-lenteraming, maar komen wel deels terug in de zomerraming van de Europese Commissie. De verwachting van zowel het EC als de CPB is dat in de loop van 2022 de economie weer op het niveau van voor de coronacrisis is.

Het overheidssaldo is op basis van de Miljoenennota negatiever in zowel 2021 als in 2022 dan de lenteraming van de Europese Commissie. Tegenover snel verbeterende economische ontwikkelingen in 2021 staan aanvullende noodmaatregelen en andere urgente dossiers (zoals klimaatuitgaven en criminaliteitsbestrijding) die sinds de lenteraming van de Europese Commissie zijn genomen en het saldo verder belasten.

De overheidsschuld is in 2021 volgens de CPB-raming wat lager. De lagere schuld in 2021 is deels het gevolg van het noemereffect, aangezien de economie sneller terugveert volgens de cijfers in de Miljoenennota. Vanwege de additionele uitgaven en verlengde steunmaatregelen in 2021 en 2022 zet de daling van de schuldquote echter later in dan volgens de lenteraming van de Europese Commissie.

Al met al zijn de verschillen tussen zowel de macro-economische als de budgettaire raming beperkt in het licht van het tijdsverschil tussen de ramingen en de grote onzekerheden in de nasleep van de coronacrisis.

Wet houdbare overheidsfinanciën

Het CPB en de Raad van State informeren en adviseren de overheid gevraagd en ongevraagd over de houdbaarheid van de overheidsfinanciën. Het CPB levert het kabinet onafhankelijke economische ramingen als basis voor het begrotingsbeleid. De Raad van State geeft een advies bij de Miljoenennota vanaf de eerste Miljoenennota in 1906. Daarnaast controleert de Afdeling Advisering van de Raad van State sinds 2015 ook of de overheid de Europese begrotingsregels naleeft.2

De Wet houdbare overheidsfinanciën (Wet hof) heeft de essentiële uitgangspunten van het Nederlandse begrotingsbeleid en de Europese begrotingsregels vastgelegd. Ook voor de decentrale overheden is de Wet hof relevant omdat zij een aandeel hebben in het EMU-saldo. De Europese Commissie heeft geoordeeld dat Nederland hiermee voldoet aan de eisen van het Fiscal Compact, de verankering van de Europese begrotingsregels.

Voetnoten

• 1. Waarbij onder meer wordt gecorrigeerd voor de cyclische werkloosheidsuitgaven en rente-uitgaven.

• 2. Deze vormgeving vloeit voort uit het Verdrag inzake Stabiliteit, Coördinatie en Bestuur (VSCB) en EU-verordening 473/2013. De rol van de Raad van State en het CPB is wettelijk verankerd in de Wet houdbare overheidsfinanciën.