De verhouding tussen markt en overheid is in de loop van tijd veranderd. Een keerpunt hierin was het begin van de jaren tachtig. Na een economisch tumultueus decennium stond de Nederlandse economie er niet goed voor. De werkloosheid en inflatie waren hoog, de groei stagneerde en de staatsschuld liep snel op. Het besef drong door dat de crisis niet het gevolg was van de slingerbeweging van de economie, maar structurele oorzaken had. Structurele oorzaken waar de overheid deels debet aan was. Ook de economie zelf was aan het veranderen, gekenmerkt door een groeiende kennisintensieve dienstensector, toenemende internationalisering en een flexibilisering van de arbeidsverhoudingen. De samenleving werd steeds gedifferentieerder. Al deze ontwikkelingen vormden de aanleiding voor een heroriëntatie van de overheid op haar rol in de economie.
Sinds de jaren tachtig is er een sterkere focus komen te liggen op de concurrentiepositie van Nederland en het verzelfstandigen van overheidstaken. Zo werden loonmatiging, een flexibele arbeidsmarkt, lage administratieve lasten, gunstige belastingtarieven en goede marktwerking vaak naar voren gehaald als belangrijke beleidsopties. In de jaren tachtig werd daarnaast met name gestreefd naar het afstoten van staatseigendom en bepaalde taken. Hoewel de financiële positie van de overheid tegen de jaren negentig was verbeterd, was de kritiek op het functioneren van de overheid er niet minder op geworden. Een te log bureaucratisch apparaat zou de oorzaak zijn van een gebrekkige aansluiting van overheidsdienstverlening op de steeds meer gedifferentieerde vraag uit de maatschappij. Het privatiseringsdebat kreeg een ander karakter. De beleidsprioriteit verschoof van het privatiseren naar het verzelfstandigen van overheidsdiensten. In de tweede helft van de jaren negentig verschoof de aandacht vooral naar het stimuleren van marktwerking in diverse sectoren, mede onder invloed van Europese regelgeving.
Figuur 3.2.1 De uitgaven en inkomsten van de overheid als aandeel van het bbp
Bron: CBS
Dat de overheid in diverse sectoren marktwerking bevorderde, veranderde de rol van de overheid, niet zozeer de omvang. Meer marktwerking ging vaak hand in hand met weer nieuwe regulering en (vaak onafhankelijke) autoriteiten en toezichthouders. De omvang van de overheid ten opzichte van de markt is de laatste decennia niet erg veranderd (zie figuur 3.2.1). Er is veeleer sprake van een andere markt en een andere overheid, als reactie op een andere samenleving.82 Dit heeft ertoe geleid dat steeds meer besluiten decentraal worden genomen, wat de rol van de rijksoverheid heeft veranderd. Op veel gebieden wordt meer op afstand bestuurd.
Figuur 3.2.2 Percentage van de broeikasgassen in de atmosfeer (als gevolg van fossiele brandstoffen) dat is uitgestoten tijdens het leven van huidige generaties
Bron: Intergovermental Panel on Climate Change (IPCC), eigen bewerking
Door grote uitdagingen als de klimaattransitie moeten nieuwe keuzes gemaakt worden over de rolverdeling tussen huishoudens, overheid en markt. Ruim de helft van de extra CO2-uitstoot sinds de industriële revolutie heeft plaatsgevonden in de afgelopen dertig jaar (zie figuur 3.2.2). Dit leidt inmiddels tot een snelle achteruitgang van de natuur en onze leefomgeving. De grenzen daarvan zijn inmiddels alarmerend zichtbaar. De meerderheid van de Nederlanders geeft aan deze grenzen niet te willen overschrijden.83 Dit ligt binnen bereik. Het gebruik van duurzame technologieën groeit snel, en wordt met rasse schreden goedkoper (zie figuur 3.2.3). Dat de uitdaging haalbaar is, maakt haar echter niet gemakkelijk. De meest recente rapporten van het IPCC laten duidelijk zien dat het komende decennium al forse emissiereductie moet worden gerealiseerd om de klimaatverandering en achteruitgang van de natuur een halt toe te roepen. Dit kan alleen als overheden, bedrijven en huishoudens zich samen inspannen. Voor het halen van de klimaatdoelen zijn zowel nieuwe geschreven als ongeschreven regels nodig tussen overheden, burgers en bedrijven. Het betekent nieuwe verwachtingen die zij van elkaar hebben en rechten en plichten die zij delen. Hetzelfde geldt voor ontwikkelingen als de vergrijzing en het toenemende belang van digitale technologieën. Ook de toenemende mate waarin handel wordt ingezet voor geopolitieke doeleinden, vraagt om een grotere rol van de overheid, om te voorkomen dat strategische afhankelijkheden een onacceptabel risico worden.
Figuur 3.2.3 'De wet van Swanson'; de prijs van een zonnepaneel neemt met 20% af, telkens wanneer het opgestelde vermogen verdubbelt84
Bron: zie voetnoot
De klimaat- en energietransitie maakt een nadrukkelijkere regierol van de overheid op sommige terreinen nodig. Zo kan het ombouwen van het energiesysteem niet goed tot stand komen zonder overkoepelende partij die ervoor zorgt dat uiteenlopende belangen en mogelijkheden op elkaar worden afgestemd of tegen elkaar worden afgewogen. De transitie moet bovendien in een relatief korte tijd worden gerealiseerd. De overheid zal dus opnieuw moeten bekijken wat aan de overheid is en wat beter aan de markt gelaten kan worden. De overheid heeft een duidelijke rol als het gaat om het coördineren van bepaalde onderdelen, zoals de ruimtelijke ordening en de samenstelling van de energiebronnen. Efficiëntie en innovatie zijn niet alleen iets van de markt, maar kunnen ook worden bevorderd door in bepaalde fasen te kiezen voor een nadrukkelijkere rol van de overheid. In het verleden is gebleken dat een investerende en innoverende rol van de overheid een drijvende factor kan zijn voor baanbrekende uitvindingen zoals internet en gps.85 Hetzelfde geldt op dit moment voor het opschalen van duurzame-energiedragers als waterstof. Hiervoor zijn binnen Nederland en de EU verschillende fondsen en programma’s opgericht, zoals het Nationaal Groeifonds, het Europees Defensie Fonds, de Innovatiefonds en de IPCEI’s (Important Project of Common European Interest). Als technieken marktrijp zijn, kan de focus verlegd worden naar het creëren en reguleren van een markt voor deze technieken. Per fase waarin een techniek zich bevindt, past een andere rol van de overheid.
Meer regie van de Rijksoverheid vereist een omslag in de wetgeving en bestuurlijke cultuur en kan niet van de ene dag op de andere. In de jaren negentig werd een belangrijk beleidsuitgangspunt dat de eindverantwoordelijkheid van de overheid gescheiden werd van de operationele verantwoordelijkheid voor de uitvoering (door zelfstandige bestuursorganen dan wel private partijen). Een van de belangrijkste kenmerken van deze overgang is dat directe sturing door de overheid vervangen moest worden door indirecte sturing. Dit zou ertoe leiden dat de actoren verantwoordelijk voor beide onderdelen zich konden toeleggen op hun primaire taken, wat tot betere kwaliteit moest leiden. Politieke gezagsdragers zouden zich moeten concentreren op het in hoofdlijnen vaststellen van beleid. We zien inmiddels de keerzijden van dit beleid. De transities waar we voor staan en de geopolitieke ontwikkelingen maken dat dit decentrale bestuursmodel uit de jaren negentig op bepaalde onderdelen niet meer voldoende werkt. Dit vraagt dus opnieuw om een nieuwe insteek van de overheid. Over de vorige omslag ging ook een flinke periode heen, dat zal ook voor deze nieuwe omslag gelden. Een omslag naar meer regie van het Rijk kan niet zomaar gemaakt worden. Beleidskeuzes uit de afgelopen decennia hebben ertoe geleid dat in sommige gevallen de instrumenten, infrastructuur en kennis voor gedetailleerde centraal gestuurde interventies ontbreken. Deze capaciteit is, als men dat al wil, niet zomaar opnieuw opgebouwd. Tegelijkertijd moeten we de lessen uit het verleden niet vergeten. Een overheid die iedere onwelgevallige marktontwikkeling met snelle ingrepen teniet wil doen, of de ontwikkeling van markten te veel probeert te sturen, loopt het risico op termijn onevenwichtigheden te creëren die de economie op veel grotere schaal ontregelen.