Uitgangspunten en actualiteit

Gemeenten en provincies beschikken over verschillende inkomstenbronnen om de uitgaven voor hun taken te financieren. Eén van de belangrijkste inkomstenbronnen hiervan is de algemene uitkering uit het Gemeentefonds en het Provinciefonds. De jaarlijkse toe- en afname van het Gemeentefonds en het Provinciefonds die voortvloeit uit de koppeling aan de rijksuitgaven wordt het accres genoemd.

Sinds 1994 werd dit accres voor de fondsen berekend via de normeringssystematiek met als principe ‘samen trap op, samen trap af’. Doel van de systematiek is dat budgettaire lusten of lasten op rijksniveau evenredig worden doorvertaald naar de ontwikkeling van het Gemeente- en Provinciefonds. Het betreft één integrale indexatie voor zowel loon-, prijs- als volumeontwikkelingen. Beleidsintensiveringen, ombuigingen, mee- en tegenvallers en nominale ontwikkelingen op de Rijksbegroting hebben via de normeringssystematiek direct invloed op de omvang van de fondsen (‘samen de trap op, samen de trap af’).

Zoals toegelicht in de Startnota 2022 is er in het Coalitieakkoord van het kabinet Rutte IV besloten tot twee belangrijke wijzigingen in de indexering van de algemene uitkering van de fondsen. Ten eerste is in het coalitieakkoord besloten dat de fondsen vanaf 2026 niet langer automatisch via de normeringssystematiek geïndexeerd worden. Daarmee vervalt de koppeling aan de rijksuitgaven. Het gereserveerde accres vanaf 2026 wordt wel bijgesteld als gevolg van de jaarlijkse loon- en prijsontwikkeling zoals deze door het CPB geraamd wordt. Ten tweede is er besloten dat tot 2025 het accres op basis van de bestaande normeringssystematiek berekend wordt. Nieuw zijn de uitzondering op de accresrelevante uitgaven (aru) voor een aantal investeringsfondsen.

In de Startnota heeft het kabinet aangegeven om nader te bezien of het wenselijk is om het accres stabieler te maken. Het kabinet heeft daarom het voorstel aan de VNG en het IPO gedaan om het volumedeel van het accres voor 2022–2025 vast te zetten op de stand van de Voorjaarsnota 2022. De VNG heeft met dit voorstel ingestemd. Het IPO heeft laten weten niet met dit voorstel in te stemmen. Het volumedeel van het accres zal voor de periode 2022-2025 dan ook alleen voor de gemeenten worden vastgezet. Door het vastzetten van het volumedeel van het accres voor gemeenten zijn bij zowel het Rijk als de gemeenten veel minder budgettaire schommelingen dan voorheen. Dit betekent dat de accresstanden voor de jaren 2022 t/m 2025 voor gemeenten slechts nog zullen wijzigen als gevolg van loon- en prijsontwikkelingen. Hiermee wordt een eerste belangrijke stap gezet richting een meer stabiele financiering voor gemeenten. Het biedt hen voor de komende jaren zekerheid over hun inkomsten en beschikbare vrije ruimte, ook wanneer de uitgaven van het Rijk achterblijven bij de ramingen. Dit is ook toegelicht in de contourennota financieringssystematiek medeoverheden van de minister van Binnenlandse Zaken.20 De ontwikkeling van beide fondsen wordt hieronder separaat toegelicht. Vervolgens wordt ingegaan op de geraamde ontwikkelingen van het Btw-compensatiefonds (BCF).

Accres gemeentefonds

Zoals aangegeven heeft het kabinet ervoor gekozen om bij Startnota 2022 het accres vanaf 2026 vast te zetten op een plus van 1 miljard euro ten opzichte van de stand bij Miljoenennota 2022. Het accres is gesplitst in een volume- en een loon- en prijsdeel. Het volumedeel van het accres staat vast en het loon- en prijsdeel zal geactualiseerd worden op een vergelijkbare manier als bij de begrotingen van het Rijk gebruikelijk is. In juni is het Rijk met de VNG overeengekomen om ook het volumedeel van het accres tot en met 2025 vast te zetten op basis van de stand Voorjaarsnota 2022.

De onderstaande tabel toont het nog niet naar het Gemeentefonds overgehevelde accres voor de komende jaren. De standen tot en met 2025 volgen uit de met VNG overeengekomen splitsing op basis van de accresstanden bij de Voorjaarsnota en loon- en prijsontwikkeling uit de CEP-raming van het CPB. De standen voor 2026 en verder volgen uit een eerder gemaakte splitsing op basis van de Startnotastand van het accres en de MEV-cijfers van het CPB uit september 2021. Zie de bijlage 8 Normeringssystematiek van de Voorjaarsnota 2022 voor meer toelichting hierop.

De loon- en prijsontwikkeling in het accres wordt bijgesteld met een gecombineerde index op basis van de CPB-indices voor de loonvoet sector overheid, de prijsontwikkeling materiele overheidsconsumptie (IMOC) en de prijsontwikkeling bruto overheidsinvesteringen (IBOI). Hierbij wordt een verdeling van 60/20/20 tussen loon, consumptie en investeringen aangehouden. De individuele indexen worden in procenten met één cijfer achter de komma bijgehouden, de gecombineerde index wordt bijgehouden met twee cijfers achter de komma. De indices worden bijgesteld op basis van het CEP-raming van het CPB in het voorjaar en op basis van de MEV-raming in september. Voor jaren waarin er in de MEV-raming geen nieuwe cijfers beschikbaar zijn, zijn de indices uit het CEP aangehouden. De tranche van het lopend jaar wordt in het voorjaar vastgezet op basis van indices uit de CEP-raming.

De basis voor de grondslag waarover de indexatie berekend wordt is (1) het jaarlijks budget in het Gemeentefonds voor zover dit verantwoord wordt op het uitgavenplafond Rijksbegroting, exclusief middelen in het sociaal deelfonds en corona- en Oekraïne-noodmaatregelen, en (2) het nog niet in het Gemeentefonds verwerkte volume-accres. De onderstaande tabel toont de grondslagen en de procentuele jaarlijkse groei van de index.

Vanaf het jaar 2026 wordt de loon- en prijsontwikkeling in het accres bijgehouden zoals dit ook in de rijksbegroting gebruikelijk is. Dat wil zeggen dat het Gemeentefonds-budget uit de laatste Miljoenennota per jaar de grondslag is voor de loon- en prijsindexatie. Bijvoorbeeld: het accresrelevante gedeelte van het Gemeentefonds en het gereserveerd volume-accres is samen in 2026 32.977 miljoen. Dit is in prijspeil 2022. De gecombineerde loon- en prijsontwikkeling in 2023 wordt geraamd op 4,12%. Daarmee is het bedrag aan loon- en prijsindexatie voor tranche 2023 in het jaar 2026 32.977*4,12%=1.359 miljoen.

Bij het vastzetten van het accres voor de jaren 2022-2025 is besloten dat voor die jaren de grondslag voor de berekeningswijze van het loon- en prijs-accres zoveel mogelijk aansluit bij die van de bestaande normeringssystematiek. Hierbij wordt de meest actuele stand van de Gemeentefondsuitgaven en accres (excl. de hierboven genoemde uitzonderingen) gebruikt als basis voor de accrestranche van het jaar erop. Dit bedrag wordt vervolgens plat doorgetrokken tot 2025. Bijvoorbeeld: in 2022 waren de accresrelevante uitgaven in het Gemeentefonds 35.256 miljoen. De gecombineerde loon- en prijsontwikkeling voor 2023 wordt geraamd op 4,12%. Daarmee is het bedrag aan loon- en prijsindexatie voor tranche 2023 35.256*4,12%=1.453 miljoen. Dit bedrag wordt vervolgens plat doorgetrokken naar 2024 en 2025.

De onderstaande tabellen tonen de tranches van de loon en prijsontwikkeling op basis van de Miljoenennotastand van het Gemeentefonds en de loon - en prijsontwikkeling van de MEV-raming. Daaronder is de raming uit de Voorjaarsnota weergegeven en de mutaties als gevolg van de verschillen tussen de twee ramingen.

Accres tot en met 2025 voor het Provinciefonds

Het kabinet heeft aan de VNG en het IPO het voorstel gedaan om het volumedeel van het accres voor 2022-2025 vast te zetten. Dit met als doel het accres voor deze jaren stabieler te maken. De VNG heeft met dit voorstel ingestemd en het kabinet een aantal aandachtspunten meegegeven. Het IPO heeft laten weten niet met dit voorstel in te stemmen. Het accres voor het Provinciefonds is daarom op de reguliere wijze berekend.

In de onderstaande tabel wordt de berekening van het accres uitgesplitst en toegelicht. In 2022 neemt het accres af door lagere rijksuitgaven. In 2023 t/m 2025 neemt het accres toe door hogere rijksuitgaven. De daling van de rijksuitgaven in 2022 komt grotendeels door onderuitputting en uitgaven die naar latere jaren worden doorgeschoven. De stijging van de rijksuitgaven in latere jaren komt voornamelijk door hogere loon- en prijsontwikkeling en hogere uitgaven als gevolg van het koopkrachtpakket waar het kabinet toe besloten heeft.

Bij de bepaling van de omvang van accresrelevante uitgaven (aru) vormen de netto uitgaven van het Rijk onder het uitgavenplafond het startpunt. Netto wil zeggen dat de rijksuitgaven worden gesaldeerd met de niet-belastingontvangsten. Op de netto uitgaven onder het uitgavenplafond (A) worden correcties (B) doorgevoerd voor verschillende posten zoals het Gemeentefonds en Provinciefonds zelf. Het saldo (C) geeft de accresrelevante uitgaven (aru) en vormt de basis voor de accresberekening. Het accres (F) is vervolgens het product van de grondslag (E ) en de aru in procenten (D).

Om de aru te berekenen wordt uitgegaan van de netto rijksuitgaven onder het uitgavenplafond inclusief drie typen standaardcorrecties en een bijzondere correctie voor corona-noodmaatregelen:

1. Rijksuitgaven aan gemeenten en provincies

Uitgaven onder het uitgavenplafond die het Rijk overmaakt naar gemeenten en provincies worden uit de aru gecorrigeerd. Deze overdrachten zijn immers bestemd voor de financiering van uitgaven door gemeenten en provincies zelf en maken derhalve geen onderdeel uit van de rijksuitgaven waarop de trap-op-trap-af van toepassing is. Het corrigeren van de overdrachten is ook nodig om een onbedoelde doorwerking van accres op accres in hetzelfde jaar te voorkomen. Rijksuitgaven die op deze wijze gecorrigeerd worden zijn onder andere de algemene, decentralisatie- en integratie-uitkeringen van het Gemeentefonds en Provinciefonds, de uitgaven van het Btw-compensatiefonds, de bijstand, de integratie-uitkering sociaal domein en de uitvoeringskosten klimaat voor gemeenten en provincies.

2. Niet-accresrelevante rijksuitgaven onder het plafond

In het coalitieakkoord van kabinet Rutte VI is gekozen om de uitvoeringskosten van medeoverheden voor investeringspakketten (klimaat, ontsluiten nieuw­bouwwoningen en stikstof) specifiek te verstrekken. In samenhang hiermee is besloten om de middelen voor het Transitiefonds, het Klimaatfonds, het budget voor ontsluiting van nieuwe woningen in het Mobiliteitsfonds en het Nationaal Groeifonds uit te zonderen van de berekening van de accresrelevante rijksuitgaven.

3. Financieringsverschuivingen gedurende de kabinetsperiode

Financieringsverschuivingen zijn verschuivingen van geldstromen binnen het Rijk die niet tot meer of minder bestedingsruimte van het Rijk leiden, maar zonder correctie wel effect zouden hebben op het accres. Dit zijn dus schuiven tussen accresrelevante uitgaven en niet-accresrelevante uitgaven. Bij een schuif is per saldo geen sprake van meer of minder uitgaven op rijksniveau, maar is alleen sprake van een andere financieringsbron. Denk bijvoorbeeld aan overhevelingen van departementale begrotingen naar het Gemeentefonds en Provinciefonds en financieringsverschuivingen tussen de inkomsten- en de uitgavenkant.

4. Corona-noodmaatregelen en Oekraïne-noodmaatregelen

Gegeven de uitzonderlijke situatie als gevolg van zowel het coronavirus als de oorlog in Oekraïne heeft het kabinet besloten de uitgaven hiervoor buiten het reguliere uitgavenplafond te behandelen. Dit betekent dat de extra uitgaven niet ten koste gaan van andere uitgaven, maar dat ze zorgen voor een verslechtering van het EMU-saldo en een verhoging van de EMU-schuld. Om boekhoudkundige redenen wordt een aantal van deze uitgaven met plafondcorrecties onder het uitgavenplafond geboekt. Ook hiervoor geldt dat ze niet ten koste gaan van andere uitgaven. Omdat de reguliere systematiek niet geldt voor deze uitgaven leiden ze ook niet tot een effect op het accres.

5. Uitgavenmutaties in de WW als gevolg van conjunctuur

In de begrotingsregels van het kabinet is afgesproken dat het uitgavenplafond gecorrigeerd wordt voor mutaties in de WW-uitgaven als gevolg van de conjunctuur. Het Rijk hoeft zodoende mee- en tegenvallers in de WW-uitgaven als gevolg van conjunctuur niet op te vangen binnen het uitgavenplafond. Deze mutaties zijn om daarom ook niet accresrelevant.

6. Correcties op aru 2021 als gevolg van technische herschikkingen bij de start van Rutte IV

Bij de Startnota van kabinet Rutte IV zijn er een aantal technische herindelingen geweest binnen de begroting met een effect op de aru. De voornaamste zijn het buiten het plafond zetten van EU-invoerrechten en het onder het plafond plaatsen van de gasbaten. Omdat deze herschikkingen vanaf 2022 ingaan, zou er zonder correctie een onbedoelde trendbreuk in de definitie van de aru optreden tussen 2021 en 2022. Om dit te voorkomen wordt de aru 2021 gecorrigeerd voor deze herschikkingen.

Grondslag

De normeringsystematiek is van toepassing op alle middelen die worden verantwoord onder het Provinciefonds en vallen onder het uitgavenplafond Rijksbegroting exclusief corona- en Oekraïne-noodmaatregelen.

Voor de berekening van het accres in jaar t wordt de grondslag van het voorgaande jaar (t-1) genomen. Het accrespercentage in jaar t betreft immers ook de groei van de aru ten opzichte van het voorgaande jaar (t-1). Als de aru met x% stijgen in jaar t groeit het Provinciefonds via het accres in jaar t ook met x%. Hiermee wordt het principe van trap-op-trap-af gewaarborgd.

Dit heeft tot gevolg dat mutaties in de grondslag altijd met een jaar vertraging doorwerken in de normeringsystematiek. Via taakmutaties kunnen departementen geld toevoegen of onttrekken aan het Provinciefonds; dit werkt door als grondslagmutatie. Uitgangspunt is dat bij taakmutaties geen jaren zijn zonder indexatie van deze overgehevelde budgetten. Dat betekent dat bij overheveling van of naar het Provinciefonds het verantwoordelijke departement een reeks overhevelt met indexatie over het lopende jaar.

Accres 2026 en verder voor het ProvinciefondsNet als bij het Gemeentefonds heeft het kabinet ook voor het Provinciefonds ervoor gekozen om bij Startnota 2022 het accres vanaf 2026 vast te zetten en te splitsen in een volume- en een loon- en prijsdeel. Het volumedeel van het accres staat vast en het loon- en prijsdeel zal geactualiseerd worden op de manier die ook bij de begrotingen van het Rijk gebruikelijk is. Zie voor de toelichting op deze systematiek het kopje Accres Gemeentefonds hierboven.

De onderstaande tabellen tonen de tranches van de loon- en prijsontwikkeling in 2026 en 2027 op basis van de Miljoenennotastand van het Provinciefonds en de loon - en prijsontwikkeling van de MEV-raming. Daaronder is de raming uit de Voorjaarsnota weergegeven en de mutaties als gevolg van de verschillen tussen de twee ramingen.

Doorwerking afspraken normeringssystematiek op plafond Btw-compensatiefonds

De bijdrage van het Rijk aan het Btw-compensatiefonds (hierna: BCF) is geplafonneerd. Het plafond van het BCF is sinds 2015 gekoppeld aan de accrespercentages zoals die volgen uit de normeringssystematiek voor het Gemeentefonds en Provinciefonds.

Het plafond van het BCF wordt daarnaast aangepast voor taakmutaties (zoals decentralisaties) die gepaard gaan met toevoegingen of onttrekkingen aan het BCF. Hierdoor hebben decentralisaties geen effect op de ruimte onder het plafond van het BCF.

Als het plafond overschreden wordt, komt het verschil ten laste van het Gemeente- en het Provinciefonds. Bij een realisatie lager dan het plafond komt het verschil ten gunste van het Gemeente- en Provinciefonds. Hierdoor zijn het BCF en het Gemeente- en Provinciefonds communicerende vaten.

Tot op heden wordt de toevoeging of uitname over het gemeente- en provinciefonds verdeeld conform de gerealiseerde aandelen van de gezamenlijke Gemeenten en Provincies in het BCF. Echter doordat de VNG heeft ingestemd met het voorstel van het kabinet om het volumedeel van het accres voor de periode 2022-2025 vast te zetten en het IPO niet, worden het Gemeente- en Provinciefonds per 2022 op verschillende wijze geïndexeerd. Het volume-accres 2022 ‒ 2025 voor het gemeentefonds is vastgesteld bij VJN 2022 en wordt alleen nog gewijzigd naar aanleiding van de LPO-ontwikkeling, terwijl het accres voor het provinciefonds meebeweegt met de Rijksuitgaven.

Door de verschillende wijze van indexering van het gemeente- en provinciefonds zal de indexering van het gemeentefonds-deel van het BCF-plafond verschillen van de indexering van het provinciefonds-deel van het BCF-plafond. Daarom wordt de onderverdeling van de ruimte onder het BCF-plafond nu vastgezet op deze stand Miljoenennota en wordt de afrekening van de ruimte onder het BCF-plafond voortaan apart verrekend met respectievelijk het Gemeente- en Provinciefonds. Daartoe zullen de taakmutaties vanuit het Rijk naar het Gemeente- en Provinciefonds apart worden bijgehouden.