Het Stabiliteits- en Groeipact

In het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) hebben de lidstaten van de Europese Unie vastgelegd aan welke eisen hun overheidsfinanciën moeten voldoen. Deze afspraken moeten zorgen voor gezonde overheidsfinanciën van de lidstaten, op zowel korte als lange termijn. Deze afspraken gelden ook voor Nederland en kennen een zogenoemde correctieve en preventieve arm. De correctieve arm omvat de bekendste grenswaarden van het SGP: een overheidsschuld van maximaal 60% van het bbp (of een schuld die snel genoeg naar die grenswaarde daalt) en een begrotingstekort (EMU-saldo) van maximaal 3% van het bbp. Indien een lidstaat niet aan deze normen voldoet, kan een zogenaamde buitensporigtekortprocedure worden geopend om ervoor te zorgen dat de desbetreffende lidstaat weer op een gezond spoor komt en het buitensporig tekort terugdringt (de ‘correctieve arm’).

Door het activeren van de algemene ontsnappingsclausule in het kader van de coronacrisis kunnen lidstaten tijdelijk afwijken van de vereisten van het SGP van de preventieve arm. Hieronder worden zowel de reguliere regels als de huidige situatie in meer detail besproken.

Preventieve arm

Voor een lidstaat in de preventieve arm van het SGP zijn de middellangetermijndoelstelling (medium term objective, MTO) en de uitgavenregel relevant. De middellangetermijndoelstelling is een minimaal structureel saldo en wordt voor elke lidstaat afzonderlijk vastgesteld, op basis van onder andere de volatiliteit en houdbaarheid van de publieke schuld. Het structurele EMU-saldo is het feitelijke overheidstekort, gecorrigeerd voor de stand van de economie (conjunctuur) en eenmalige inkomsten en uitgaven. Nederland heeft momenteel een MTO van ‒0,75% bbp. De MTO wordt elke drie jaar vastgesteld. Als een lidstaat niet voldoet aan zijn MTO, schrijven de regels van het SGP voor dat het structureel saldo jaarlijks een verbetering moet laten zien met 0,5% bbp als uitgangspunt. Omdat de MTO rekening houdt met conjunctuur, biedt de preventieve arm ruimte voor stabiliserend begrotingsbeleid in laagconjunctuur, maar vraagt de preventieve arm ook om prudent begrotingsbeleid in hoogconjunctuur.

Als een lidstaat niet voldoet aan de MTO of het aanpassingspad naar de MTO toe, moeten lidstaten voldoen aan de uitgavenregel. Die regel schrijft voor dat de gecorrigeerde1 overheidsuitgaven niet harder mogen groeien dan de gemiddelde potentiële economische groei. De gedachte achter deze uitgavenregel is dat de inkomsten meebewegen met de economische ontwikkeling (bijvoorbeeld, in een laagconjunctuur haalt een overheid minder belasting op). Als de niet-conjuncturele uitgaven meestijgen met het potentiële bbp, blijft het structurele saldo in theorie gelijk. De uitgavenregel kan om deze reden worden gezien als een minder volatiele manier om de structurele verbetering van het saldo te meten.

De uitgaven mogen sneller stijgen dan de norm die volgt uit de uitgavenregel, indien dit gecompenseerd wordt met maatregelen om de inkomsten te verhogen (inkomstenmeevallers tellen niet mee). De gedachte hierbij is dat de Europese begrotingsregels geen invloed mogen uitoefenen op de omvang van de overheid. Belastingen verhogen om extra uitgaven te financieren is dus, in tegenstelling tot de nationale begrotingsregels, toegestaan. Belastingverlagingen mogen gefinancierd worden met een lagere uitgavengroei.

Huidige situatie: toepassing algemene ontsnappingsclausule

Volgens de meest recente ramingen voldoet Nederland aan de correctieve arm in 2022. Het structureel saldo is ‒ 1,7% in 2022 en ‒ 3,6% in 2023, dit wijkt af van de MTO (zie tabel). Vanwege het activeren van de algemene ontsnappingsclausule blijven de overschrijdingen in de preventieve arm zonder gevolgen. Daarnaast waren de Commissie en de Raad van mening dat de macro-economische en budgettaire impact van de pandemie in lidstaten uitzonderlijk groot was, waardoor de onzekerheid te hoog was om aan de lidstaten zinvolle en geloofwaardige begrotingsinspanningen aan te bevelen om te hoge begrotingstekorten terug te dringen. Ook is dit voorjaar de ongekende onzekerheid die gepaard gaat met de oorlog in Oekraïne in ogenschouw genomen. Op basis van deze onzekerheid en de neerwaartse risico’s werd geconcludeerd dat het niet gerechtvaardigd was om buitensporigtekortprocedures te openen. De Commissie en de Raad zullen dit najaar de overheidsfinanciën van lidstaten opnieuw bekijken op basis van de ontwerpbegrotingen voor 2023, en beoordelen of buitensporigtekortprocedures geopend moeten worden. De algemene ontsnappingsclausule geldt in ieder geval tot eind 2023.

Het feitelijke EMU-saldo in 2022, 2023 en 2024 ligt met respectievelijk ‒ 0,9%, ‒ 3,0% en ‒ 2,3% binnen de norm van de correctieve arm van het SGP. Nederland heeft voor 2023 middels het Europees semester – net als alle Europese lidstaten – aanbevelingen gekregen op het gebied van begrotingsbeleid. De Raad beveelt aan Nederland aan noch expansief noch restrictief begrotingsbeleid te voeren in 2023, daarbij de tijdelijke en gerichte maatregelen om kwetsbare huishoudens te beschermen tegen de gestegen energieprijzen door de oorlog in Oekraïne en de gestegen uitgaven aan vluchtelingen in acht nemend. Daarnaast beveelt de Raad aan om publieke investeringen te verhogen, met name om de groene- en digitale transitie en energiezekerheid te bewerkstelligen, bijvoorbeeld middels het herstel- en veerkrachtfonds, RepowerEU en andere EU fondsen. Tot slot dient Nederland in de periode na 2023 prudent begrotingsbeleid te voeren om de schuldhoudbaarheid op middellange termijn te waarborgen. Hier is geen numerieke begrotingsopdracht aan verbonden.

Vergelijk met raming Europese Commissie

Een groot deel van de groeiverwachting in 2022 is toe te schrijven aan hogere (feitelijke) inhaalgroei. Bij de zomerraming ging de Europese Commissie uit van een bbp-groei van 3,0% in 2022 en van 1,0% in 2023. De Commissie is daarbij ten opzichte van het CPB wat negatiever over de groei in zowel 2022 als 2023.

De laatste volledige raming door de Europese Commissie (inclusief overheidsfinanciën) is de lenteraming van 16 mei 2022. Ook ten opzichte van deze raming is de zomerraming van de Europese Commissie wat negatiever waarbij de hoge inflatie en geopolitieke spanningen naar verwachting de economische activiteiten negatief zullen beïnvloeden. Dit is in lijn met het beeld van het CPB over de lagere verwachte groei van het bbp in 2023.

Het overheidssaldo is op basis van de Miljoennota positiever in 2022 en negatiever in 2023 dan de lenteraming van de Europese Commissie. De overheidsinkomsten in 2022 profiteren van robuuste inkomsten in de winstbelasting mede door het sterke herstel na de coronacrisis. Daarnaast leidt de hoge gasprijs ook tot hogere gasbaten die nog niet waren meegenomen in de lenteraming van de Europese Commissie.

De overheidsschuld in 2022 en 2023 is volgens de CPB-raming lager dan de lenteraming van de Europese Commissie. De schuldquote daalt in de raming van het CPB en de Europese Commissie mede als gevolg van de hoge inflatie (het ‘noemereffect’). De inflatievoorspelling van het CPB in 2022 en 2023 ligt hoger dan de voorspelling van de Europese Commissie wat deels het verschil in de overheidsschuld verklaart.

Als gevolg van het tijdsverschil tussen de ramingen en de grote onzekerheden in de nasleep van de coronacrisis, de hoge inflatie, stijgende rentes en de geopolitieke spanningen, fluctueren de ramingen wat meer dan de vorige Miljoenennota. Variabelen die lange tijd weinig fluctuatie lieten zien zoals rente en inflatie verschillen nu behoorlijk periode tot periode, wat ook tot grotere verschillen leidt in onderliggende aannames van de ramingen.

Wet houdbare overheidsfinanciën

Het CPB en de Raad van State informeren en adviseren de overheid gevraagd en ongevraagd over de houdbaarheid van de overheidsfinanciën. Het CPB levert het kabinet onafhankelijke economische ramingen als basis voor het begrotingsbeleid. De Raad van State geeft een advies bij de Miljoenennota vanaf de eerste Miljoenennota in 1906. Daarnaast controleert de Afdeling Advisering van de Raad van State sinds 2015 ook of het kabinet de Europese begrotingsregels naleeft.2

De Wet houdbare overheidsfinanciën (Wet hof) heeft de essentiële uitgangspunten van het Nederlandse begrotingsbeleid en de Europese begrotingsregels vastgelegd. Ook voor de decentrale overheden is de Wet hof relevant omdat zij een aandeel hebben in het EMU-saldo. De Europese Commissie heeft geoordeeld dat Nederland hiermee voldoet aan de eisen van het Fiscal Compact, de verankering van de Europese begrotingsregels.

Voetnoten

• 1. Waarbij onder meer wordt gecorrigeerd voor de cyclische werkloosheidsuitgaven en rente-uitgaven.

• 2. Deze vormgeving vloeit voort uit het Verdrag inzake Stabiliteit, Coördinatie en Bestuur (VSCB) en EU-verordening 473/2013. De rol van de Raad van State en het CPB is wettelijk verankerd in de Wet houdbare overheidsfinanciën.