Huidige Stabiliteits- en Groeipact

In het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) hebben lidstaten van de Europese Unie vastgelegd aan welke eisen hun nationale begrotingen moeten voldoen. Het hoofddoel van het SGP is de houdbaarheid van overheidsfinanciën bevorderen voor stabiliteit en economische groei in de Europese Unie. Dit is belangrijk om negatieve spillover-effecten tussen lidstaten te voorkomen, in het bijzonder vanwege de sterke verwevenheid van de Europese economieën. Met het Verdrag van Maastricht in 1992 zijn de bekendste normen van het SGP overeengekomen: de 60% schuldnorm en de 3% tekortnorm (de vereisten van de correctieve arm). In de jaren erna zijn de regels uitgebreid om tegemoet te komen aan de wens om rekening te houden met economische omstandigheden en te zorgen dat met name in goede economische tijden voldoende schuldafbouw plaatsvindt voor landen met hoge schulden. Hiervoor zijn onder andere de vereisten van de preventieve arm toegevoegd. De huidige regels zijn echter erg complex geworden en worden slechts in beperkte mate nageleefd en gehandhaafd. Mede hierom heeft de Europese Commissie (Commissie) op 26 april 2023 wijzigingsvoorstellen gepubliceerd. De lidstaten ambiëren om eind 2023 hierover tot een akkoord te komen. Momenteel is de algemene ontsnappingsclausule van het SGP geactiveerd als reactie op de zware economische en budgettaire gevolgen van de coronacrisis. Lidstaten kunnen hierdoor tijdelijk afwijken van de Europese begrotingsvereisten.

Paragraaf 1.1 en 1.2 schetsen een beeld van het huidige SGP. In paragraaf 1.3 wordt de algemene ontspanningsclausule verder toegelicht. In paragraaf 2 wordt het Commissie voorstel over de hervorming van het SGP beschreven, en welke gevolgen dit heeft voor Nederland.

1.1 Correctieve arm

De correctieve arm omvat de bekendste referentiewaarden van het SGP: een overheidsschuld van maximaal 60% bbp (of een schuld die snel genoeg hier naartoe beweegt17) en een feitelijk begrotingstekort (EMU-saldo) van 3% bbp. Indien een lidstaat hier niet aan voldoet, maakt de Commissie een rapport om te beoordelen of er sprake is van een buitensporig tekort (op basis van art. 126(3) van het EU-Werkingsverdrag). Indien de Commissie oordeelt dat er sprake is van een buitensporig tekort, waarbij naast de toets op de cijfermatige criteria rekening wordt gehouden met een breed scala aan relevante factoren, kan de Raad op advies van de Commissie een ‘buitensporigtekortprocedure’ (excessive deficit procedure, EDP) openen. Hierbij ontvangt een lidstaat aanbevelingen over het verbeteren van het begrotingstekort om de overschrijding terug te dringen. In de regel moet de afwijking binnen een jaar weggewerkt zijn, maar langere perioden zijn ook mogelijk. Een lidstaat moet binnen 6 maanden aantonen effectieve actie hebben ondernomen om het buitensporige tekort te adresseren. Als dat niet het geval is, kan de Raad op voorstel van de Commissie verdere stappen zetten die uiteindelijk uit kunnen monden in sancties.

1.2 Preventieve arm

De preventieve arm geldt voor lidstaten die niet onder de correctieve arm vallen. Het doel is om lidstaten anticyclisch begrotingsbeleid te laten voeren (de economie stimuleren in slechte tijden en afremmen in goede tijden), en voldoende ruimte te laten houden tot de 3% tekortnorm van de correctieve arm. De preventieve arm vereist dat lidstaten voldoen aan de doelstelling voor het structureel saldo voor de middellange termijn, de MTO (middellangetermijndoelstelling of medium-term objective). De MTO is een minimaal structureel saldo en wordt voor elke lidstaat afzonderlijk vastgesteld, op basis van onder andere de houdbaarheid van de publieke schuld. Het structureel EMU-saldo is het feitelijk EMU-saldo geschoond voor de stand van de economie (conjunctuur) en eenmalige inkomsten en uitgaven. Omdat de MTO in theorie onafhankelijk is van de conjunctuur, biedt de preventieve arm ruimte voor stabiliserend begrotingsbeleid in laagconjunctuur, maar vraagt de preventieve arm ook om prudent begrotingsbeleid in hoogconjunctuur.

Elke lidstaat heeft de mogelijkheid tot aanvraag van een MTO tussen de ‒ 0,5% bbp en ‒ 1,0% bbp, mits zijn EMU-schuld significant onder de 60% bbp ligt en de schuldhoudbaarheidsrisico’s laag zijn op de lange termijn. De minimale vereisten voor de MTO worden iedere 3 jaar opnieuw vastgesteld. Binnen die marges kan een lidstaat zijn MTO aanpassen via een aanvraag in het Stabiliteitsprogramma. Voor Nederland bedraagt de MTO momenteel ‒ 0,75% bbp.

Wanneer een lidstaat niet aan de MTO voldoet, geldt een verbetering van 0,5%-punt bbp richting de MTO op jaarbasis als uitgangspunt, afhankelijk van de economische omstandigheden van de lidstaat en de hoogte van de publieke schuld. Daarnaast moeten lidstaten met een structureel saldo lager dan de MTO zich houden aan de uitgavenregel. Deze regel schrijft voor dat de overheidsuitgaven (gecorrigeerd voor conjuncturele ontwikkelingen) niet harder mogen groeien dan de gemiddelde potentiële economische groei, waarbij ook rekening gehouden wordt met de afstand tot de MTO. De gedachte achter deze uitgavenregel is dat de inkomsten meebewegen met de economische ontwikkeling. Dit betekent dat wanneer de niet-conjuncturele uitgaven meestijgen met het potentiële bbp, het structurele saldo in theorie gelijk blijft. De uitgavenregel kan hierdoor worden gezien als een minder volatiele manier om de structurele verbetering van het saldo te meten, en gaat mede hierom een grote rol spelen in de hervorming van het SGP (zie ook: hervorming Stabiliteits- en Groeipact).

Tabel 15.1 toont dat Nederland in 2023 met een verwacht structureel saldo van ‒ 1,7% bbp niet aan de MTO van ‒ 0,75% bbp voldoet. De verbetering van het structureel saldo voldoet ook niet aan de verbetering van 0,5% bbp als benchmark. Door de activatie van de algemene ontsnappingsclausule van het SGP zal dit in ieder geval in 2023 zonder gevolgen blijven.

1.3 Algemene ontsnappingsclausule

In maart 2020 is de algemene ontsnappingsclausule van het SGP geactiveerd als reactie op de zware economische en budgettaire gevolgen van de coronacrisis. Lidstaten kunnen hierdoor tijdelijk afwijken van de Europese begrotingsvereisten. Eind 2023 wordt de algemene ontsnappingsclausule gedeactiveerd. Tegelijkertijd zijn de discussies over het toekomstige kader voor economische governance in volle gang (zie ook: Hervorming Stabiliteits- en Groeipact). In combinatie met de nieuwe (economische) realiteit na de pandemie acht de Commissie het niet raadzaam om de volledige set van regels van het SGP toe te passen die golden tot de activering van de algemene ontsnappingsclausule. Desondanks blijft het huidige rechtskader van toepassing tot een nieuw rechtskader bestaat. De Commissie stelt voor 2024 een terugkeer voor naar kwantitatieve aanbevelingen over het begrotingsbeleid en gebruikt daarbij de nationaal gefinancierde netto primaire uitgaven als leidende indicator. De methodologie die de Commissie hanteert om tot deze aanbeveling voor het begrotingsbeleid per lidstaat te komen combineert het huidige SGP-raamwerk en het voorstel voor het toekomstige SGP-raamwerk. Daarnaast zal de Commissie aan de Raad voorstellen om in het voorjaar van 2024 enkel een buitensportigtekortprocedure te openen op basis van het begrotingstekort in 2023, op basis van de Europese referentiewaarde van het EMU-saldo (-3% bbp). Lidstaten met een schuldquote groter dan 60% bbp moeten uitleggen hoe dit tekort op de middellange termijn teruggebracht zal worden.

Hervorming Stabiliteits- en Groeipact

2.1 Rationale achter hervorming van het huidige Stabiliteits- en Groeipact

Op dit moment zijn de discussies over een herziening van het huidige SGP in volle gang en ligt er sinds april 2023 een wetgevend voorstel van de Commissie. De lidstaten hebben de ambitie uitgesproken om voor het einde van het jaar tot overeenstemming te komen. De voornaamste reden voor de herziening van het SGP is dat de huidige regels in de praktijk soms procyclisch werken en ze niet hebben geleid tot voldoende buffers bij lidstaten. De herziening moet ervoor zorgen dat het raamwerk aangepast wordt aan de huidige tijd, met groeiende verschillen tussen lidstaten en oplopende schulden. Om deze reden is er volgens de Commissie meer differentiatie gewenst per lidstaat. Verder is het huidige raamwerk, met meerdere (niet observeerbare18) indicatoren, onvoldoende transparant.

2.2 Wat verandert er?

In het nieuwe raamwerk verschuift de focus naar de middellange termijn; landen worden geacht een meerjarenplan op te stellen en hierover een jaarlijkse voortgangsrapportage uit te brengen. Dit betekent dat de preventieve arm in de huidige vorm komt te vervallen, en daarmee de middellangetermijndoelstelling voor het structurele begrotingssaldo (de MTO). Doordat lidstaten een eigen plan in kunnen leveren, hebben ze meer eigenaarschap en wordt er beter rekening gehouden met landspecifieke elementen. Het landspecifieke plan bevat een maximaal pad voor de netto primaire overheidsuitgaven en onderliggende macro-economische aannames, investeringen en hervormingen. Het netto-uitgavenpad is geschoond voor conjuncturele elementen en werkt daardoor anticyclisch. De referentiewaarden uit de correctieve arm zullen blijven bestaan. Het uitgavenpad in dit plan moet leiden tot een geloofwaardige daling van de overheidsschuld of de schuld op een prudent niveau houden. Daarnaast moet het tekort onder de 3% bbp blijven of komen. Het plan wordt in principe opgesteld voor vier jaar, al kan het uitgavenpad met drie jaar verlengd worden bij een specifieke set aan investeringen en hervormingen. 

De Commissie heeft al een aanbeveling gedaan voor de groei van de netto primaire uitgaven in het kader van het Europees Semester. De Commissie beveelt Nederland aan prudent begrotingsbeleid te voeren, met een maximale groei van de netto primaire uitgaven in 2024 van 3,5%. Aan deze berekening van de maximale groei ligt een verbetering van het structurele primaire saldo ten grondslag. Dit is het structurele saldo minus de renteuitgaven. De Commissie komt uit op een gemiddelde jaarlijkse verbetering van 0,32%. Op basis van de geraamde ontwikkeling van het structureel saldo in deze Miljoenennota (zie tabel 1) voldoet Nederland niet aan deze aanbeveling. In het hervormde SGP hanteert de Commissie een vernieuwde berekening, die op dit moment nog niet openbaar gemaakt is.

Het uitgavenpad wordt de enige sturingsvariabele in het nieuwe raamwerk, in lijn met de wens om af te stappen van de complexiteit in het huidige systeem met meerdere (niet observeerbare) indicatoren. Via een schuldhoudbaarheidsanalyse (debt sustainability analysis, of DSA) wordt getoetst of het aangedragen uitgavenpad leidt tot een geloofwaardige daling van de overheidsschuld.

Omdat het uitgavenpad de enige indicator is, zal niet ex post worden gemonitord op de daadwerkelijke ontwikkeling van de publieke schuld. Als de economie of de rente zich beter (slechter) ontwikkelt dan verwacht bij het berekenen van het uitgavenpad kan de schuld sneller (langzamer) dalen dan verwacht. Door het gebruik van een netto uitgavenpad wordt voorkomen dat landen in slechte economische omstandigheden moeten bezuinigen en wordt voorkomen dat landen in tijden van economische voorspoed ruimte hebben voor meer uitgaven. De rente en conjunctureel gevoelige uitgaven worden namelijk niet meegerekend in het uitgavenpad waardoor de automatische stabilisatoren volop kunnen werken. Op deze manier wordt voldaan aan de wens voor een anticyclische werking. De economische vooruitzichten en rente-ramingen worden bij ieder nieuw plan geactualiseerd.

2.3 Hoe ziet het proces er de komende maanden uit?

De herziening van het SGP bestaat uit een pakket van drie wetgevende voorstellen van de Commissie. De besluitvormingsprocedure in de Europese Raad voor één van die voorstellen vindt plaats op basis van unanimiteit. Voor de overige voorstellen geldt gekwalificeerde meerderheid.

Lidstaten zullen de komende maanden onderhandelen over de wetteksten op basis van het Commissievoorstel. Zij zullen daarbij tekstvoorstellen doen, al dan niet in samenspraak met andere lidstaten. Het Spaans voorzitterschap zal op grond van de opmerkingen en tekstsuggesties van lidstaten compromisteksten voorstellen. Als lidstaten erin slagen om een overeenstemming te bereiken, kan formeel een Raadspositie worden aangenomen. Dit bevat de inzet van de lidstaten en vormt de basis voor de onderhandelingen van het voorzitterschap, namens de Raad met het Europees Parlement. De lidstaten ambiëren eind 2023 tot een akkoord te komen.