5.1 Inleiding

Deze bijlage bevat een toelichting op de raming van de belasting- en premieontvangsten van het Rijk en de Sociale fondsen. Om inzicht te geven in de ontwikkeling van het totale ontvangstenbeeld worden de belastingen- en premieontvangsten (in het vervolg: ‘de ontvangsten’) gezamenlijk gepresenteerd. Net als in hoofdstuk 2 van deze Miljoenennota wordt de ontwikkeling van de verschillende belastingsoorten op EMU-basis toegelicht. In overeenstemming met de Comptabiliteitswet worden de belastingontvangsten op kasbasis getoond in de tabellen in bijlage 6. De ramingen voor de premieontvangsten komen overeen met de ramingen in de begrotingen van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Begroting XV) en van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (Begroting XVI).

In paragraaf 5.2 wordt de raming van de totale ontvangsten weergegeven. De ontwikkeling in 2024 en 2025 ten opzichte van het jaar ervoor wordt op hoofdlijnen besproken. Vervolgens worden in paragraaf 5.3 de ramingen van de ontvangsten van 2024 vergeleken met de stand van de Miljoenennota 2024, waarbij de belangrijkste ramingsbijstellingen worden toegelicht. Paragraaf 5.4 bevat vervolgens een toelichting op de raming van 2025 (de Ontwerpbegroting), onderverdeeld naar endogene ontwikkeling en beleidsmaatregelen. Paragraaf 5.5 gaat over de bijstellingen van het ramingsmodel (‘expert opinion’). Paragraaf 5.6 presenteert de meerjarige ontvangstenraming tot en met 2029. Tot slot geeft paragraaf 5.7 een gedetailleerd overzicht van de raming van de ontvangsten voor 2024 en 2025. Voor een toelichting op de methodiek achter raming van de belastingen wordt verwezen naar bijlage 6 van deze Miljoenennota.

5.2 Ontwikkeling belasting- en premieontvangsten 2024 en 2025

Het Rijk realiseert in 2024 naar verwachting in totaal 17,4 miljard euro meer ontvangsten dan in 2023. Dit is te zien in tabel 5.2.1. De endogene ontwikkeling draagt positief bij aan de ontvangsten. De endogene ontwikkeling hangt samen met economische ontwikkelingen, zoals stijging van de lonen van werknemers of winsten van bedrijven. De endogene ontwikkeling kan afgezet worden tegen de ontwikkeling van de waarde van het bbp (6,3% respectievelijk 5,7% in 2024). Daarnaast leiden beleidsmaatregelen in totaal tot 7,2 miljard euro lagere ontvangsten vergeleken met 2023, met name door incidentele effecten in box 3 en de vennootschapsbelasting als gevolg van uitspraken van de Hoge Raad.

In 2025 groeien de ontvangsten verder door met 19,5 miljard euro. De beleidsmatige mutatie is 4,8 miljard euro opwaarts. De economische ontwikkelingen hebben in 2025 een opwaarts effect op de ontvangsten met 14,7 miljard euro.

5.3 De belasting- en premieontvangsten in 2024

In tabel 5.3.1 wordt de nieuwe raming voor 2024 vergeleken met de oorspronkelijke stand van de Miljoenennota 2024. De nieuwe raming voor 2024 is gebaseerd op het macro-economisch beeld conform de MEV 2025 van het CPB en de gerealiseerde ontvangsten tot en met juli 2024. Ten opzichte van de Miljoenennota 2024 is de raming van de ontvangsten per saldo 2,6 miljard euro opwaarts bijgesteld.

De raming uit de Miljoenennota 2024 is gebaseerd op de beleidsuitgangspunten zoals die destijds golden. Na het opstellen van de Miljoenennota zijn er nog enkele wijzigingen in het fiscale beleid voor 2024 doorgevoerd. Tabel 5.3.2 geeft een overzicht van deze beleidsmutaties. In totaal is hierdoor sprake van 7,2 miljard euro lagere ontwikkeling van de ontvangsten, in plaats van een toename van 4,2 miljard euro. Dit verschil is grotendeels het gevolg van anticipatie in 2023 op de verhoging van de box 2-tarieven en de uitspraken van de Hoge Raad over box 3.

De verwachte opbrengst uit indirecte belastingen is 4,6 miljard euro neerwaarts bijgesteld. Naast de verlaging van de brandstofaccijns, spelen lagere ontvangsten uit de invoerrechten, de belasting op milieugrondslag en de tabaksaccijns een belangrijke rol. De invoerrechten zijn afhankelijk van import van producten uit landen buiten de Europese Unie. Na een sterke stijging in 2021 en 2022 dalen deze weer sinds 2023. Ook bij de tabaksaccijns is de laatste jaren sprake van een grillig patroon van de ontvangsten. De bijstelling voor 2024 volgt uit het feit dat de ontvangsten grofweg op het niveau liggen van vorig jaar, terwijl door de tariefverhoging per 1 april 2024 juist een toename was verwacht. Bij de belasting op milieugrondslag is sinds 2023 sprake van lager dan geraamde opbrengsten uit de energiebelasting, waarbij besparing naar aanleiding van de prijsschok een belangrijke rol speelt.

De verwachte opbrengst uit directe belastingen en premies volksverzekeringen is toegenomen met 3,6 miljard euro. Dit is opvallend omdat de uitspraken van de Hoge Raad juist leiden tot lagere opbrengsten in de inkomensheffing en de vennootschapsbelasting. Hier staat tegenover dat de ontvangsten uit de loon- en inkomensheffing endogeen sterk zijn toegenomen, onder andere als gevolg van hoger-dan-geraamde loonstijging.

Tot slot zijn de verwachte opbrengsten uit de premies werknemersverzekeringen opwaarts bijgesteld. Hier is in belangrijke mate sprake van een statistisch effect. De herziening van de Nationale Rekeningen door het CBS leidt voor de sociale fondsen zowel tot hogere toegerekende uitgaven (uitkeringen) als inkomsten (premies).

5.4 De belasting- en premieontvangsten in 2025

In figuur 5.4.1 zijn de geraamde ontvangsten voor 2025 opgenomen.

Figuur 5.4.1 Raming belasting- en premieontvangsten 2025

Tabel 5.4.1 geeft een overzicht van de ontwikkeling van de geraamde ontvangsten in 2025. Hierbij wordt per belastingsoort onderscheid gemaakt tussen het effect van fiscale beleidsmaatregelen op de ontwikkeling van de ontvangsten van 2024 naar 2025 en de endogene ontwikkeling. Dat is de ontwikkeling van de ontvangsten die samenhangt met macro-economische ontwikkelingen.

5.4.1 Endogene ontwikkeling belasting- en premieontvangsten 2025

De endogene ontwikkeling van de ontvangsten wordt toegelicht aan de hand van de relevante economische indicatoren zoals deze geraamd zijn in de Macro Economische Verkenning 2025. Voor 2025 verwacht het Centraal Planbureau (CPB) een waardeontwikkeling van het bbp van 4,3 procent. De endogene groei van de totale belasting- en premieontvangsten in 2025 bedraagt 3,6 procent.

De endogene groei van de ontvangsten uit de indirecte belastingen in 2025 bedraagt 3,5 procent. De belangrijkste bijdrage hieraan is de verdere groei van de btw, die veruit het grootste budgettaire aandeel heeft in de indirecte belastingen. Opvallende ontwikkelingen zijn zichtbaar in de overdrachtsbelasting (10,7 procent) en de belasting op milieugrondslag (-4,6 procent). Bij de overdrachtsbelasting is sprake van zowel aantrekkende prijzen als een groter transactievolume. De belasting op milieugrondslag, waavan de energiebelasting budgettair de belangrijkste is, daalt endogeen maar stijgt juist beleidsmatig. In de praktijk is het lastig deze effecten in de energiebelasting van elkaar te scheiden.

Bij de directie belastingen en premies volksverzekeringen bedraagt de endogene groei 3,2 procent. De belangrijkste belastingsoort is de loon- en inkomensheffing die met name wordt gedreven door de loongroei. Bij de directe belastingen valt op dat sprake is van een endogene krimp van de vennootschapsbelasting. Dit wordt verklaard door hoge ontvangsten in de afgelopen jaren, waaronder 2024, over eerder behaalde winsten. De verwachting is dat dit «overloop-effect» met de tijd kleiner wordt, wat zich vertaalt in lagere groei (in dit geval dus krimp) in 2025. Wel geldt dat de raming van de ontvangst van de vennootschapsbelasting sterk onzeker is, waarbij in de laatste jaren herhaaldelijk sprake is van hoger-dan-verwachte inkomsten.

De ontvangsten uit de premies werknemersverzekeringen – waar ook de zorgpremies onder vallen – nemen endogeen met 4,6 procent toe in 2025. Onderliggend gaat het om een positieve ontwikkeling van de grondslag door met name hogere lonen, net zoals bij de loonheffing.

5.4.2 Het effect van beleidsmaatregelen op de belasting- en premieontvangsten

In 2025 nemen de ontvangsten met 4,8 miljard euro toe als gevolg van beleidsmaatregelen. Tabel 5.4.1. toont het effect van de beleidsmaatregelen op de ontvangsten in 2025 per belastingsoort. Enkele opvallende effecten zijn zichtbaar in de BPM, dividendbelasting en vennootschapsbelasting. In de BPM is sprake van een opwaarts effect vanuit beleid als gevolg van het afschaffen van de vrijstelling voor bestelauto's van ondernemers. Bij de dividendbelasting speelt anticipatie op voorgenomen beleid een belangrijke rol: omdat per 2025 het hoge tarief in box 2 verlaagd wordt (van 33% naar 31%), is het aantrekkelijk voor ondernemers om te wachten met het uitkeren van dividend. Dit leidt tot lagere inkomsten uit de dividendbelasting in 2024 en juist hogere inkomsten in 2025. Bij de vennootschapsbelasting, tot slot, geldt dat de ontvangsten in 2024 gedrukt werden door de eenmalige mogelijkheid voor bedrijven om versneld af te schrijven over investeringen gemaakt in 2023. In 2025 vervalt dit effect.

Het gepresenteerde beleidseffect in 2025 bestaat zowel uit beleid dat tot stand is gekomen vóór het aantreden van het huidige kabinet en nog een op- of neerwaarts effect heeft op de inkomsten ten opzichte van 2024, als uit (nieuw) beleid van het huidige kabinet. Tabel 5.4.2 maakt dit onderscheid expliciet. Hierin wordt de verticale mutatie van het beleid toegelicht. Tijdens de huidige kabinetsperiode is met name het effect van de uitspraken van de Hoge Raad over box 3 en Duits vastgoedfonds aanzienlijk. Dit leidt tot een budgettaire derving. Omdat de derving vooral in 2024 groot is, resulteert in 2025 juist een'plus' van jaar-op-jaar. In de loonheffing introduceert het kabinet lastenverlichtingen, terwijl de verlaging van de brandstofaccijns met één jaar is verlengd tot en met 2025.

5.5 Bijstellingen van het ramingsmodel

Onderstaande tabel 5.5.1 toont het effect dat ramingsbijstellingen (‘expert opinion’) hebben op de hierboven toegelichte ramingen in 2024. Daarbij is expert opinion gedefinieerd als de handmatige bijstellingen van de ramingen op kas- of transactiebasis. Daarnaast kan de raming ook nog beïnvloed worden door aanpassing van de kas-transparameters of in het geval van de raming op EMU-basis via de omvang van het kas/EMU-verschil. De grote neerwaartse bijstelling in de dividendbelasting valt op. Dit is deels het effect van lager-dan-verwachte realisaties in de eerste helft van 2024, maar de omvang van de bijstelling is extra vertekend door het uitzonderlijk hoge niveau van de ontvangst in 2023. Dat hoge niveau hing samen met de anticipatie op de tariefsaanpassingen in box 2 per 2024.

Omdat voor de raming van 2025 de raming van 2024 – en niet de gerealiseerde ontvangsten – het uitgangspunt vormt, werkt de toegepaste expert opinion uit 2024 één-op-één door naar 2025. Bij een deel van de belastingen loopt de bijstelling in 2025 verder op ten opzichte van 2024, in lijn met de bijstellingen in 2024 op basis van de kasontvangsten. Bij andere belastingen daalt de omvang van de bijstelling juist, bijvoorbeeld omdat de bijstelling in 2024 gemotiveerd is door een incidenteel effect.

5.6 Meerjarige ontvangstenontwikkeling en raming

De ontwikkeling van de ontvangsten voor de periode 2024-2029 is weergegeven in tabel 5.6.1. De ramingen voor 2024 en 2025 zijn in voorgaande paragrafen toegelicht.

5.7 De complete belastingraming 2024-2025 op EMU-basis

Tabel 5.7.1 bevat een gedetailleerd overzicht van de raming van de ontvangsten in 2024 en 2025.