Richtlijnen
Onder fiscale regelingen verstaan we regelingen die aan de volgende richtlijnen voldoen:
– De regeling heeft een beoogd beleidsdoel (bijvoorbeeld het stimuleren van een bepaalde activiteit), anders dan de algemene doelstelling van het belastingmiddel waar de regeling betrekking op heeft.
– De regeling leidt per saldo tot een beoogde derving van overheidsinkomsten, al dan niet in samenhang bezien met gerelateerde regelingen op hetzelfde terrein.
Beheersingskader
Het budgettaire belang van fiscale regelingen valt niet onder een met uitgaven vergelijkbaar strikt beheersingskader. Beleidsmatige mutaties aan de inkomstenkant en nieuwe fiscale regelingen worden geboekt onder het inkomstenkader.
Toetsing fiscale regelingen
Voor de introductie van nieuwe dan wel substantiële wijzigingen van bestaande fiscale regelingen en de evaluatie van fiscale regelingen geldt een verplicht toetsingskader, zoals opgenomen in de Rijksbegrotingsvoorschriften (RBV). Met behulp van het toetsingskader kan worden afgewogen of (de intensivering van) een fiscale regeling de voorkeur heeft.
Indien een fiscale regeling negatief geëvalueerd wordt, is het uitgangspunt om deze regeling af te schaffen of zodanig aan te passen dat tegemoet wordt gekomen aan de aanbevelingen van de evaluatie. Indien de wens is om deze fiscale regeling toch te handhaven, dient de minister op wiens begroting de regeling staat de reden hiervoor toe te lichten in een kabinetsreactie aan de Kamer. Hierin dient expliciet te worden ingegaan op waarom de regeling niet wordt afgeschaft of aangepast.
Indien uit de evaluatie blijkt dat een fiscale regeling beter aan de uitgavenzijde kan worden vormgegeven is het uitgangspunt om de fiscale regeling conform de aanbeveling te verplaatsen. Indien de wens is om deze fiscale regeling toch te handhaven als fiscale regeling, dient de minister op wiens begroting de regeling staat de reden hiervoor toe te lichten in een kabinetsreactie aan de Kamer. Hierin dient expliciet te worden ingegaan op de reden om de regeling als fiscale regeling te handhaven.
Negatief geëvalueerde fiscale regelingen zijn regelingen die niet doelmatig en/of doeltreffend zijn, of niet door het toetsingskader fiscale regelingen komen.
Bij fiscale regelingen die niet overwegend positief worden geëvalueerd, of waarbij het moeilijk is om conclusies te trekken over de doeltreffend- en doelmatigheid, dient in de kabinetsreactie ingegaan te worden op de achtergrond hiervan en de mogelijkheden een dergelijke niet doorslaggevende evaluatie-uitkomst in de toekomst te voorkomen. Dit kan bijvoorbeeld door de doelstelling aan te scherpen of door relevante data te verzamelen over de regeling.
Horizonbepalingen
Horizonbepalingen worden bij nieuwe regelingen in principe ingevoerd. Bij bestaande regelingen die recent geëvalueerd zijn, wordt in principe een horizonbepaling opgelegd indien het doel van tijdelijke aard is en/of er sprake is van een negatieve of discutabele evaluatie-uitkomst. Na een nieuwe evaluatie volgt een nieuwe weging. Er kan afgeweken worden van deze regel indien er goede redenen voor zijn, zoals:
– Regelingen die volgen uit Europese verplichtingen of internationale verdragen
– Regelingen met als doel om de uitvoering makkelijker te maken
– Regelingen die deel uitmaken van of nauw verbonden zijn aan de primaire heffingsstructuur
– Regelingen waarvan de afschaffing een disproportionele impact op doelgroep teweeg zou brengen of waarbij de toevoeging van een horizonbepaling het beleidsdoel zou ondergraven, bijvoorbeeld wanneer een regeling alleen het gewenste effect kan hebben als deze voor een langere periode bestaat.
In het geval bij afloop van de horizonbepaling blijkt dat realisaties afwijken van de verwachting bij invoering van de regeling, dan is de afwijking bij voorzetting van de regeling relevant voor het inkomstenkader.
Wanneer een automatische beëindiging van de fiscale regeling niet voor de hand ligt, kan een budgettaire bepaling worden ingevoerd. Dit betekent dat na een bepaalde horizon de budgettaire afwijking (gecorrigeerd voor inflatie en een onbenulligheidsmarge) van de regeling relevant is voor het inkomstenkader. Deze budgettaire bepalingen worden in principe alleen bij nieuwe regelingen ingevoerd en in kabinetsreacties bij recent geëvalueerde regelingen. De regelingen die geen horizonbepaling opgelegd krijgen, kunnen daarmee een budgettaire bepaling opgelegd krijgen. Uitzonderingen hierop zouden kunnen zijn:
– Regelingen die volgen uit Europese verplichtingen of internationale verdragen
– Regelingen die deel uitmaken van of nauw verbonden zijn aan de primaire heffingsstructuur (aftrek kosten onderhoudsverplichting, algemene heffingskorting)
– Regelingen die een budgettair belang van kleiner dan 5 miljoen hebben
Monitoring van individuele fiscale regelingen
De budgettaire ontwikkeling van fiscale regelingen aan de inkomstenkant zoals vrijstellingen, aftrekposten en verlaagde tarieven die de belastingopbrengst verkleinen, wordt jaarlijks gemonitord in de Miljoenennota. Substantiële opwaartse afwijkingen van het verwachte niveau aan het begin van de kabinetsperiode en relatief hoge endogene groei in de kabinetsperiode worden in de monitoring apart benoemd en geven in beginsel aanleiding tot het nemen van maatregelen om beter aan te sluiten bij het eerder geraamde budget.
Evaluaties
De maatregelen die in bijlage 9 van de Miljoenennota genoemd staan hebben een evaluatieverplichting. Bijlage 10 niet. Het departement op wiens begroting de fiscale regeling (extracomptabel) vermeld staat, is verantwoordelijk voor een tijdige uitvoering van de evaluatie.
De criteria voor uitzonderingen van deze regel kunnen zijn:
– Als een regeling al is geëvalueerd en er geen nieuwe informatie voorhanden is, kan de evaluatie worden uitgesteld, veel informatie is immers al beschikbaar. De verantwoordelijke departementen kunnen in overeenstemming met de toezichthouder op fiscale regelingen beslissen om middels een kabinetsreactie de evaluatietermijn met maximaal 4-7 jaar op te schorten. In de kabinetsreactie worden de conclusies van de vorige evaluatie opgenomen en de reden toegelicht waarom die conclusies nog steeds gelden en naar verwachting ook voor de komende maximaal 4-7 jaar.
– Dit kan besloten worden wanneer er sinds vorige evaluatie geen beleidswijzigingen of nieuwe informatie over de regeling voorhanden is. Hierdoor kan capaciteit ingezet worden op die plekken waar dat het meest nodig is.
Naast bovenstaande punten worden de evaluaties geprioriteerd op basis van criteria, zoals:
– Databeschikbaarheid
– Nieuwe informatie zoals beleidswijzigingen
– Beleidsinformatiebehoefte
– Budgettair belang
De evaluatie zelf wordt binnen 4 weken na oplevering gepubliceerd met een begeleidende brief waarin wordt aangekondigd dat het kabinet aan de slag gaat met de evaluatieresultaten en uiterlijk bij het volgende besluitvormingsmoment met een kabinetsreactie komt. Hier kan alleen gemotiveerd van worden afgeweken. De behandeling van de evaluaties van fiscale regelingen is bij voorkeur tijdens de voorjaarsbesluitvorming.