Deze bijlage bevat de taakopdrachten van het IBO Vereenvoudiging sociale zekerheid, het IBO Sturing op kwaliteit van onderwijs en het IBO Jeugdcriminaliteit. De taakopdrachten van de andere onderwerpen zijn reeds bij de Miljoenennota gepubliceerd.

Taakopdracht IBO Vereenvoudiging sociale zekerheid

InleidingHet socialezekerheidsstelsel in Nederland bestaat uit een groot aantal regelingen (inclusief verschillende voorwaarden, verplichtingen en uitvoerders die bij die regelingen horen) die over de afgelopen decennia veelal los van elkaar tot stand zijn gekomen, maar niet los van elkaar bestaan. Dat heeft geleid tot een complex geheel van op elkaar inwerkende en met elkaar interacterende regelingen waarvan de uitkomsten in de praktijk voor burgers, uitvoerders en werkgevers vaak moeilijk te begrijpen en te voorspellen zijn en onzekere uitkomsten opleveren.

De randvoorwaarde hierbij is dat deze twee functies worden uitgevoerd op een manier die zo uitvoerbaar, handhaafbaar en doelmatig en doeltreffend mogelijk is.

Uit vooronderzoek en anderszins uit de praktijk komen signalen dat de voor burgers beperkte begrijpelijkheid, zekerheid en voorspelbaarheid van het socialezekerheidsstelsel een negatief effect heeft op de mate waarin die doelen worden bereikt en waarin aan de randvoorwaarden wordt voldaan. Bijvoorbeeld wanneer onzekerheid over de gevolgen voor het inkomen leidt tot terughoudendheid om weer aan het werk te gaan.

Opdracht aan de werkgroep en centrale vraagstellingOpdracht aan de werkgroep is in kaart te brengen of vereenvoudiging vanuit het perspectief van de burger de werking en doelmatigheid van het socialezekerheidsstelsel kan verbeteren, en zo ja hoe.

• • Waardoor wordt complexiteit gedreven en hoe kan worden voorkomen dat vereenvoudiging in de loop van de tijd teniet wordt gedaan door nieuw, complicerend beleid? De werkgroep wordt verzocht hierbij te komen tot een procesadvies of ontwerpprincipes, met daarbij expliciete aandacht voor de rol van beleidsmakers, uitvoerders en politiek.

Gedurende het proces kan inspiratie gehaald worden uit een internationale vergelijking van (de complexiteit van) andere socialezekerheidsstelsels, inclusief de wijze waarop zij van gedragsinzichten gebruik maken.

Nadrukkelijk wordt de werkgroep gevraagd in dit proces het perspectief van met name burgers, en ook werkgevers en uitvoerders mee te nemen, door actief bij hen input op te halen en bevindingen bij hen te toetsen. Klantreizen kunnen hiervoor een instrument zijn. Ook kunnen interviews met gedragsexperts – werkzaam binnen en buiten de overheid – helpen om kansrijke veranderingen van het socialezekerheidsstelsel te identificeren. Bij het bepalen van de effectiviteit van de oplossingsrichtingen is het toepassen van de doenvermogencheck een waardevolle stap.

AfbakeningVereenvoudiging vanuit burgerperspectief10Of een maatregel leidt tot vereenvoudiging kan in sommige gevallen afhangen van het perspectief van waaruit men kijkt. Het belangrijkste onderscheid voor dit IBO is tussen het perspectief van de individuele burger, van de uitvoerder, en van de werkgever. Die perspectieven c.q. belangen kunnen parallel lopen. Een vereenvoudiging van regelgeving kan zowel voor de uitvoerder als de burger een verlichting betekenen. Het is ook mogelijk dat de verschillende perspectieven niet in lijn liggen. Zo kan een maatregel die leidt tot vereenvoudiging voor de burger er ook toe leiden dat een werkgever of uitvoerder meer of complexere handelingen moet uitvoeren.

In dit IBO ligt de focus op het perspectief van de individuele burger, namelijk hoe de individuele gebruiker het socialezekerheidsstelsel ervaart, welke gevolgen dat heeft voor zijn of haar gedrag en uiteindelijk welke gevolgen dat heeft voor het bereiken van de doelstellingen van het stelsel. Bij beleidsopties worden natuurlijk wel de gevolgen voor werkgever en uitvoerder in kaart gebracht, en informatie/ideeën vanuit uitvoerders en werkgevers opgehaald.

Het IBO focust zich daarbij op beleidsopties die via vereenvoudiging de werking en doelmatigheid van het stelsel verbeteren (zie de hoofdvraag), en dus niet op een brede verkenning van mogelijkheden tot verbetering van de sociale zekerheid via andere routes. Dit om ervoor te zorgen dat vanuit het gezichtspunt van vereenvoudiging voldoende diepte gerealiseerd kan worden

Met vereenvoudiging wordt (aanpassing van bestaand) beleid bedoeld dat bijdraagt aan een socialezekerheidsstelsel dat voor burgers zowel op regeling- als stelselniveau begrijpelijke, voorspelbare en zekere gevolgen heeft. Wanneer tijdens het onderzoek opties die zien op vereenvoudiging voor de uitvoering of werkgevers in beeld komen kunnen deze, voor zover de opties niet leiden tot meer complexiteit voor de burger, ook worden uitgewerkt.

Grondslag IBOHet IBO richt zich in de eerste plaats op een kerngebied van inkomensondersteunende regelingen gericht op Europees Nederland op de SZW-begroting inclusief direct aanpalend beleid binnen deze regelingen (zoals re-integratiebeleid). In de analyse kan ook breder worden gekeken naar beleid dat niet op de SZW-begroting staat (bijvoorbeeld fiscaliteit, toeslagen), voor zover sprake is van interactie of samenloop met gebruik van regelingen uit het kerngebied. Met betrekking tot de beleidsopties/-varianten focust het IBO zich op het kerngebied. Als dat haalbaar is binnen de looptijd van het IBO kan ook op het raakvlak tussen SZW-regelingen en andere regelingen breder naar vereenvoudigingsopties worden gekeken.

Concreet betreft het kerngebied de regelingen in de tabel op de volgende pagina:

Organisatie van het onderzoekDe werkgroep zal worden voorgezeten door een onafhankelijke voorzitter en heeft als beoogde leden: SZW, FIN, AZ, BZK, EZK, UWV, SVB, Divosa, SCP en CPB. Het secretariaat zal worden gevoerd door SZW en FIN.

Het IBO start in januari 2022. De werkgroep rondt haar eindrapport uiterlijk najaar 2022 af.

Taakopdracht IBO Sturing op kwaliteit van onderwijs

Inleiding en probleemstellingHet belang van onderwijs kan moeilijk worden overschat. Het heeft directe invloed op het geluk en welzijn van alle Nederlanders, op de kansengelijkheid en op de economische ontwikkeling. De kwaliteit van het onderwijs staat al enige tijd onder druk. Zo zijn er meer scholen onvoldoende of zeer zwak volgens het oordeel van de inspectie, laten internationale vergelijkingen voor Nederland een dalende trend zien en groeit de laaggeletterdheid.11 Leerlingen in het voortgezet onderwijs vinden het onderwijs lang niet altijd uitdagend genoeg.12 Dit geeft aanleiding om steviger in te zetten op kwaliteitsverbetering. De BMH Fundament op orde uit 2020 stelt daarom dat de rijksoverheid steviger moet sturen op hoofdlijnen. Bijvoorbeeld door investeringen te doen in de kwaliteit van leraren, in het onderwijs aan achterstandsleerlingen of de voorschoolse educatie, maar ook door aanpassingen in het toezicht door de inspectie.

Tegelijkertijd is er sprake van kansenongelijkheid in het Nederlandse onderwijs. Kinderen van verschillende afkomst (opleidingsniveau, beroep, inkomen ouders, migratie-achtergrond) hebben ongelijke kansen op een succesvolle schoolloopbaan. De afgelopen 8 jaar kregen leerlingen met ouders met een hbo- of wo-diploma in groep 8 steeds hogere adviezen. Leerlingen met ouders met maximaal een mbo 2 diploma kregen steeds lagere adviezen. Ook als deze leerlingen gelijk presteerden. In de 3e klas van het voortgezet onderwijs zitten leerlingen met hoger opgeleide ouders gemiddeld op een hoger niveau dan hun advies. Het omgekeerde geldt voor leerlingen met lager opgeleide ouders, zij zitten vaker op een lager niveau dan hun advies. Volgens de inspectie neemt de kansenongelijkheid in het onderwijs niet verder meer toe.13

Volgens artikel 23 van de Grondwet is de overheid verantwoordelijk voor het waarborgen van de kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatigheid van het onderwijs. Het artikel geeft daarbij ruimte voor verschillende visies op hoe het onderwijs in te richten, binnen de grenzen en voorwaarden die de wetgever stelt. De minister ziet via de inspectie toe op de kwaliteit van het onderwijs. De mate van toezicht op en autonomie van scholen heeft gevarieerd over de jaren. Van belangrijkste beleidsactor die scholen met vaak zeer gedetailleerde wet- en regelgeving aanstuurde, ging de overheid naar een positie van één van de beleidsactoren, terwijl het gedrag van schoolbesturen, schoolleiders en leraren de ontwikkelingen in en de resultaten van het onderwijs steeds meer gingen bepalen.14 In de laatste decennia ontvangen schoolbesturen geld via de basis- en aanvullende bekostiging (‘lumpsum’) en kunnen daarmee naar eigen inzicht (binnen de wettelijke kaders) het onderwijs vormgeven.

De uitdaging van ons onderwijsbestel is de balans tussen sturing door de overheid en bewegingsruimte van onderwijsbestuurders. Vanwege de problemen met de onderwijskwaliteit en kansengelijkheid van kinderen in onderwijs staat deze balans de laatste jaren ter discussie. Zo is één van de conclusies uit de Brede Maatschappelijke Heroverwegingen (BMH) dat de overheid haar kerntaak op het gebied van onderwijs – het zeker stellen van de kwaliteit en het bieden van gelijke leerkansen aan alle kinderen – de afgelopen tijd niet duidelijk heeft ingevuld. De BMH constateert dat het Rijk stelselverantwoordelijk is, en nu stuurt via de wettelijke deugdelijkheidseisen (en inspectietoezicht daarop), bekostigingsvoorwaarden en via het verstrekken van subsidies.15De vraag die nu voorligt is of het huidige sturingsinstrumentarium16 van de overheid doeltreffend is voor de genoemde problemen. In de afgelopen jaren zijn veel verschillende sturingsinstrumenten ingezet17, maar die hebben de kwaliteitsproblemen en kansenongelijkheid niet weten te voorkomen. Ook de tekorten op de arbeidsmarkt voor onderwijspersoneel spelen hierbij een rol. Het blijkt voor de overheid lastig te zijn om, rekening houdend ook met de verantwoordelijkheid van de besturen, schoolleiders en leraren voor de kwaliteit binnen en toegankelijkheid van hun eigen scholen, over de hele linie van het stelsel impact te hebben.

Om te weten hoe het met het onderwijs gaat is het ook belangrijk te weten hoe het met de leerlingen gaat. Op basis van leerlingvolgsystemen, genormeerde toetsen, internationaal onderzoek en praktijkonderzoek is er kennis en data beschikbaar. Tegelijkertijd ontbreekt op een aantal vlakken ook de benodigde data. Inzicht in kennis en data is belangrijk voor het verkrijgen van een stelselbeeld, en daarmee voor effectief beleid - maar kan ook in de klas zorgen voor gerichter onderwijs en daarmee een hogere kwaliteit.

Het IBO richt zich op het primair en voortgezet onderwijs (i.e. inclusief het (voortgezet) speciaal onderwijs). Zoals gebruikelijk in IBO’s is het aan de IBO-werkgroep om dogma’s en vanzelfsprekendheden ter discussie te stellen. Het staat de werkgroep dan ook vrij om te werken aan beleidsopties die zowel binnen als buiten artikel 23 van de grondwet vallen. Hierbij kan worden gekeken naar de manier waarop met artikel 23 GW wordt omgegaan en de mogelijkheden om hier anders invulling aan te geven.

Zij integreren de antwoorden op bovenstaande vragen in een handzaam overzicht inclusief bronvermeldingen. Ook maken zij een analyse/synthese van de bronnen en doen suggesties voor mogelijke invalshoeken, probleemstellingen en vraagstellingen ten aanzien van het IBO. De uitkomsten van de pre-fase worden zoveel mogelijk meegenomen in het IBO.

Opdracht aan de werkgroep en centrale vraagstellingDe hoofdvraag van het IBO luidt: hoe kan het Rijk sturen om de kwaliteit, waaronder kansengelijkheid, van het primair en voortgezet onderwijs te vergroten?

GrondslagOnderwijsbegroting Artikel 1 Primair onderwijs (12,6 miljard euro), Artikel 3 Voortgezet onderwijs (9,1 miljard euro) en Artikel 9 Arbeidsmarkt- en personeelsbeleid (circa 0,2 miljard euro).

Organisatie van het onderzoekDe werkgroep bestaat uit leden van AZ, FIN, OCW, SZW, VWS en EZK. Ook wordt het CPB verzocht deel te nemen aan de werkgroep. De werkgroep staat onder leiding van een onafhankelijk voorzitter. De voorzitter wordt ondersteund door secretarissen van de ministeries van FIN en OCW. Daarnaast zullen medeoverheden actief worden betrokken bij het traject en andere experts regelmatig worden geraadpleegd. Het onderzoek start in februari 2022. De werkgroep rondt haar eindrapport uiterlijk 19 september 2022 (voor Prinsjesdag) af.

Taakopdracht IBO Jeugdcriminaliteit

InleidingDe afgelopen decennia is een daling zichtbaar in jeugdcriminaliteit, maar een stijging van ernstige delicten18. Dit is een zorgelijke ontwikkeling waarbij jongeren verantwoordelijk zijn voor een toename van delicten als (vuur)wapens, drugs en zware geweldsdelicten. Voorkomen moet worden dat jongeren met politie en justitie in aanraking komen, doorgroeien tot (geharde) criminelen en daarmee een groot risico lopen op een uitzichtloze toekomst. Een vroeg begin van de criminele carrière en de aanwezigheid van bepaalde risicofactoren kunnen ervoor zorgen dat daders een grotere kans hebben om een langere periode crimineel actief te blijven.

Vaak zijn er al eerder signalen dat het niet goed gaat met een jongere, zoals schoolverzuim en problemen in de thuissituatie. Er is steeds meer (internationaal) onderzoek beschikbaar over de mechanismen van intergenerationele overdracht van crimineel gedrag, waaruit blijkt dat kinderen van ooit veroordeelde ouders een veel groter risico lopen om met justitie in aanraking te komen dan kinderen met ouders zonder antecedenten. Daarnaast heeft 11 procent tot 13 procent van de jongeren in justitiële jeugdinrichtingen (JJI’s) een indicatie voor een licht verstandelijke beperking en circa 30 procent is mogelijk zwakbegaafd.19 Eenmaal op het criminele pad komen jongeren hier moeilijk vanaf: recidive onder jeugdige daders is hoog. Ruim een derde van de jeugdige daders en 56 procent van de ex JJI-pupillen valt binnen twee jaar in herhaling.20 Mogelijk dat ook gebrek aan perspectief en kansen op de arbeidsmarkt, scholing of huisvesting hieraan ten grondslag liggen. Voor veruit de meeste jeugdigen is het verblijf binnen een JJI van korte duur. Preventief gehechten vormen de grootste groep instromers in de JJI’s. Ongeveer 50 procent van deze jeugdigen staat binnen een maand weer buiten.21 Dit heeft consequenties voor wat binnen het kader van de vrijheidsbeneming mogelijk is.

Een kleine groep jongeren die in aanraking komt met criminaliteit, komt uiteindelijk terecht in een JJI. Door de beperkte volumes van de JJI’s leidt een toename van behoefte aan detentieplekken al snel tot druk op de inrichtingen: de beheersingsmogelijkheden om hierop te anticiperen zijn beperkt. De behoefte aan detentieplekken wordt geraamd met het Prognosemodel Justitiële Ketens (PMJ). Nadat het model een jarenlange daling en uiteindelijke stabilisatie liet zien, is in 2019 besloten de overcapaciteit af te stoten en inrichtingen te sluiten. Er is gestart met het programma Vrijheidsbeneming op Maat (VOM) en laagbeveiligde capaciteit gerealiseerd in de vorm van Kleinschalige Voorzieningen Justitiële Jeugd (KVJJ’s). Daarmee is ingezet op meer maatwerk voor gerichte screening en differentiatie in beveiligingsniveau en zorgintensiteit. De JJI’s zijn specialistische voorzieningen, wat resulteert in een hoge dagprijs. Daardoor leidt een hogere bezetting snel tot een kostenstijging.

De meest recente ramingen laten zien dat de capaciteitsbehoefte aan JJI-plekken, voor met name de hoogbeveiligde plekken, blijft stijgen.

Op dit moment loopt Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) tegen de grenzen van de huidige capaciteit aan. Dit heeft recent geleidt tot onder andere het tijdelijk openen van een extra locatie. Er is ook een wachtlijst ontstaan van jongeren die hun straf in vrijheid afwachten (‘zelfmelders’), waardoor er voor deze jongeren geruime tijd verstrijkt tussen het vonnis en de daadwerkelijke tenuitvoerlegging van de gevangenisstraf. Het tekort zit niet alleen in de beschikbaarheid van JJI-plekken, maar ook in de beschikbaarheid van personeel. Het verloop van medewerkers is groot en er bestaat een reëel risico dat op termijn onvoldoende personeel beschikbaar is. Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd, Inspectie Justitie en Veiligheid, de Inspectie voor het Onderwijs en de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid hebben recentelijk aandacht gevraagd hiervoor.22

Doelstelling Dit IBO heeft als doel om beleidsvarianten in beeld te brengen gericht op een meer toekomstbestendige en beheersbare aanpak van jeugdcriminaliteit zodat toekomstige ontwikkelingen zoals nieuwe criminaliteitsfenomenen en schommelingen in capaciteitsbehoefte goed opgevangen kunnen worden. De vragen in de opdracht aan de werkgroep zijn breed geformuleerd. De werkgroep heeft de ruimte om hier nadere focus in aan te brengen gedurende de uitvoering van het onderzoek. Daarbij wordt zowel één 20 procent intensiveringsvariant als één 20 procent besparingsvariant uitgewerkt t.o.v. het basispad.

De grondslag bestaat in ieder geval uit de bijdrage van Justitie en Veiligheid aan DJI voor de justitiële jeugdplaatsen zoals opgenomen in onderstaande tabel. Afhankelijk van de afbakening die door de werkgroep vastgesteld zal worden, kunnen nog aanvullende posten onderdeel worden van de grondslag.

• • De instroom en doorstroom in de jeugdstrafrechtketen, waarbij het van belang is dat jongeren een passende sanctie opgelegd krijgen. Daarbij is gegeven bovenstaande ontwikkelingen in de capaciteit van de JJI’s speciale aandacht voor beheersbaarheid van dit domein.

  • • Zijn JJI’s de juiste plek voor de ouder en zwaarder wordende doelgroep en zo ja, zijn ze hiertoe goed genoeg uitgerust, bijvoorbeeld in het aanbod van onderwijs?

  • • Wat zijn de mogelijkheden voor betekenisvolle alternatieven voor straffen korter dan drie maanden?

  • • Hoe kan in de toekomst flexibel worden ingespeeld op fluctuaties in de instroom bij JJI’s, zowel in de inzet van JJI-plekken als in het aantrekken en behouden van goed personeel?

  • • Hoe ontwikkelt de prijs van JJI-plekken zich in de tijd en in hoeverre is hier meer doelmatigheid mogelijk?

• • Uitstroom uit de jeugdstrafrechtketen, waarbij het van belang is dat jongeren niet opnieuw de fout in gaan en recidiveren.

  • • Welke maatregelen kunnen worden getroffen om jongeren die in aanraking komen met het jeugdstrafrecht meer perspectief te bieden? 

  • • Welke maatregelen worden momenteel door JJI’s samen met maatschappelijke partners, zoals onderwijs, gemeenten en reclassering, genomen die zorgen voor uitstroom, vermindering van recidive, nazorg en resocialisatie van jongeren uit JJI’s en hoe kan dit waar nodig worden verbeterd?

Organisatie van het onderzoekDe werkgroep bestaat uit vertegenwoordigers van JenV, AZ, FIN, VWS, BZK, OCW, SZW en het SCP. De werkgroep staat onder leiding van een onafhankelijke voorzitter. De voorzitter wordt ondersteund door secretarissen van de ministeries van FIN en JenV.

Het IBO zal starten in januari 2022 en wordt uiterlijk afgerond in juni 2022.