Het jaar 2022 kenmerkt zich door grote economische en maatschappelijke onzekerheden. De vreselijke oorlog in Oekraïne, die nog altijd onverminderd woedt, heeft ons laten zien dat vrijheid, veiligheid en welvaart in brede zin niet vanzelfsprekend zijn. Ook in Nederland merken we de effecten, onder andere doordat de inflatie na de opwaartse trend eind 2021 nog verder is gestegen tot een historisch hoge waarde vandaag de dag. Dit heeft gevolgen voor zowel de inwoners als de bedrijven in ons land. Zij maken zich zorgen of zij nog wel rond kunnen komen of operationeel kunnen blijven door de almaar stijgende prijzen. Om aan deze zorgen tegemoet te komen, heeft het kabinet op Prinsjesdag omvangrijke en historische maatregelen aangekondigd om de effecten van de hoge inflatie voor grote groepen in de samenleving te dempen. Ook de andere grote vraagstukken, zoals de noodzakelijke transities op het gebied van klimaat en natuur, hebben de aandacht van dit kabinet. Het kabinet voelt het grote belang om naast de vraagstukken van vandaag – zoals de koopkracht van Nederlanders – ook de vraagstukken van morgen en elders aan te pakken. Het kabinet werkt daarom ook onverminderd door aan de gestelde prioriteiten op het gebied van bestaanszekerheid en kansengelijkheid, democratische rechtsorde, veiligheid en sterke samenleving, de internationale context, duurzaamheid, gezondheid en de economie.
Bijzonder is dat er dit jaar tussen de Miljoenennota en Najaarsnota een aantal aanvullende maatregelen voor 2022 en 2023 zijn genomen. Zo heeft het kabinet besloten de koopkrachtmaatregelen uit de Miljoenennota aan te vullen met een tijdelijk prijsplafond voor energie. De overheid neemt hiermee het risico van schommelingen in energieprijzen over van huishoudens. Ook is er een tijdelijke tegemoetkoming geïntroduceerd voor mkb-ondernemingen waarvan de energiekosten een relatief groot deel uitmaken van de totale kosten. Met behulp van deze tegemoetkoming krijgt het energie-intensieve mkb meer ademruimte om zijn bedrijfsmodel toekomstbestendig te maken.
In deze Najaarsnota wordt daarnaast ingegaan op energiecompensatie voor de (semi-)collectieve sector. Het kabinet gaat bij Voorjaarsnota 2023 extra prijsbijstelling uitkeren om de (semi-)collectieve sector structureel extra te compenseren voor de hoge inflatie. Hiermee krijgen departementen, gemeenten en provincies de mogelijkheid om waar nodig sectoren specifiek te compenseren.
Doorkijk en dekkingsopgaveDe dekkingsopgave die moet worden ingevuld in het voorjaar van 2023 is aanzienlijk. Het prijsplafond en de tijdelijke tegemoetkoming energiekosten voor het mkb zijn bijvoorbeeld nog niet volledig gedekt. Mede als gevolg hiervan is de incidentele opgave naar huidige inschatting in het voorjaar bijna 7,5 miljard euro. Hiervoor zal naar dekking moeten worden gezocht op basis van de budgettaire ontwikkelingen in het voorjaar, mede gebaseerd op het Centraal Economisch Plan (CEP). Het vinden van dekking is onder andere van belang vanwege het mogelijk versterkend effect van de overheidsuitgaven op de inflatie.
In het voorjaar van 2023 zal daarnaast structurele dekking gevonden moeten worden voor de stijgende rentelasten. Afhankelijk van het langerentetarief op dat moment loopt dat op tot structureel tussen de 5,8 en 9,2 miljard euro. Het kabinet inventariseert in aanloop naar de voorjaarsbesluitvorming opties en maatregelen om deze tegenvaller structureel in te passen. Zo blijven de overheidsfinanciën beheersbaar en worden er geen rekeningen doorgeschoven naar toekomstige generaties. Zowel de incidentele als structurele dekkingsopgave komen in meer detail terug in paragraaf 2.3. Gezien de uitzonderlijke omstandigheden is het belangrijk om de uitgaven en lasten integraal te blijven bezien, zoals ook gedaan in de voorjaars- en augustusbesluitvorming 2022.
Beeld 2022Deze Najaarsnota presenteert zoals gebruikelijk de laatste stand van zaken van de uitgaven en inkomsten voor het begrotingsjaar 2022. Het gaat hierbij om de wijzigingen voor 2022 die zich hebben voorgedaan na de Miljoenennota 2023. Deze wijzigingen in de inkomsten en uitgaven zijn het gevolg van reguliere actualisaties van de uitvoering van beleid en bijstellingen van ramingen, alsmede de verwerking van nieuwe maatregelen. Aan de uitgavenkant doen zich tegenvallers voor op de asieluitgaven als gevolg van hogere asielinstroom. Daarnaast komen er minder boeten en afpakken-ontvangsten binnen op de begroting van Justitie en Veiligheid. Deze tegenvallers worden gedekt met onderuitputting op de begrotingen. De resterende onderuitputting wordt gebruikt om de taakstellende onderuitputting van 2,1 miljard euro in te vullen en een deel van de reguliere in=uit taakstelling ter grootte van 0,2 miljard euro. Van de reguliere in=uit taakstelling staat daarmee nog 1,2 miljard euro taakstelling open. In het Financieel Jaarverslag Rijk zal hiervoor de definitieve stand worden opgemaakt.
De geraamde inkomsten voor 2022 zijn met 3,1 miljard euro opwaarts bijgesteld ten opzichte van de Miljoenennota 2023. Deze bijstelling bestaat uit een positief, beleidsmatig effect van 6,4 miljard euro vanuit de nieuwe solidariteitsheffing. Hier tegenover staat een negatief effect door economische ontwikkelingen bij de reguliere inkomsten van 3,3 miljard euro. Het EMU-saldo en EMU-schuld laten een lichte verslechtering zien ten opzichte van de Miljoenennota 2023: het EMU-saldo komt in 2022 uit op ‒ 1,0% bbp en de schuld op 50,4% bbp. Dit is ten opzichte van ‒ 0,9% bbp en 49,8% bbp uit de Miljoenennota 2023.
Naast de Najaarsnota worden ook de daarmee samenhangende tweede suppletoire begrotingswetten aangeboden aan de Tweede Kamer. De tweede suppletoire begrotingswetten zijn de laatste reguliere mogelijkheid voor het kabinet om voor het lopende begrotingsjaar 2022 beleidsmatige mutaties aan de Tweede Kamer voor te leggen.
LeeswijzerParagraaf 2 geeft het budgettaire beeld met een overzicht van de genomen budgettaire maatregelen voor 2022, inclusief een eerste doorkijk van de dekkingsopgave richting het hoofdbesluitvormingsmoment in het voorjaar van 2023. Vervolgens volgt een toelichting op de verandering in de uitgaven onder het uitgavenplafond sinds de Miljoenennota 2023. Hierbij wordt als eerste een overzicht van de totale stand van de uitgaven onder het uitgavenplafond gepresenteerd. Vervolgens worden per deelplafond de plafondtoetsen getoond en de uitgavenmutaties toegelicht. In paragraaf 3 wordt het inkomstenbeeld gepresenteerd, met ook hierbij de bijstellingen sinds de Miljoenennota 2023. Paragraaf 4 behandelt het effect van de wijzigingen in inkomsten en uitgaven op het overheidssaldo en de overheidsschuld. Paragraaf 5 bevat ten slotte een totaaloverzicht van de belangrijkste budgettaire gegevens voor het jaar 2022.
Deze Najaarsnota kent acht bijlagen. Bijlage 1 bevat de Verticale Toelichting. Bijlage 2 geeft een overzicht van de geactualiseerde energiemaatregelen en de dekking hiervoor in 2022 en 2023, zoals deze tijdens de Miljoenennota zijn aangekondigd. In bijlage 3 worden de coronagerelateerde uitgaven gepresenteerd. Bijlage 4 geeft een overzicht van de uitgaven gerelateerd aan de oorlog in Oekraïne. Bijlage 5 toont een volledig overzicht van de belasting- en premieontvangsten. In bijlage 6 wordt een overzicht gegeven van de coalitieakkoordmiddelen op de Aanvullende Post. Bijlage 7 geeft een uitgebreid overzicht van de uitgaven gerelateerd aan het herstel van de toeslagen en tot slot geeft bijlage 8 een overzicht van de uitgaven voor schade en versterken in Groningen.