Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 3 mei 2004
De economische situatie is na het indienen van de Miljoenennota 2004 sterk verslechterd. Forse budgettaire tegenvallers waren het gevolg. Zonder nadere maatregelen zou de 3%-grens uit het Verdrag van Maastricht en het Stabiliteits- en Groeipact in 2004 overschreden worden; een herhaling van 2003. Het Verdrag van Maastricht stelt dat lidstaten buitensporige tekorten zullen vermijden. In het Stabiliteits- en Groeipact hebben de lidstaten zich er uitdrukkelijk toe verbonden onverwijld de begrotingsaanpassingen uit te voeren die zij noodzakelijk achten wanneer zij informatie ontvangen waaruit blijkt dat er een buitensporig tekort dreigt. Ook laat het structurele tekort zoals gepresenteerd in het Centraal Economisch Plan 2004 niet de in het kader van het Stabiliteits- en Groeipact gevraagde 0,5%-punt verbetering zien totdat een structureel tekort van maximaal 0,5% BBP wordt bereikt. Het Kabinet heeft daarom besloten tot een pakket van aanvullende maatregelen. Na de besluitvorming in de Ministerraad op 16 april jongstleden bent u reeds op hoofdlijnen geïnformeerd over dit pakket. Deze Voorjaarsnota biedt meer inzicht in de details. De met de Voorjaarsnota samenhangende suppletore begrotingen zullen zo spoedig mogelijk aan de Tweede Kamer worden aangeboden.
Om ervoor te zorgen dat het EMU-tekort beneden de 3% BBP blijft en het perspectief op begrotingsoverschotten met het oog op de vergrijzing behouden blijft, is besloten tot het treffen van aanvullende maatregelen. Met het pakket worden de prioriteiten van het kabinet gerespecteerd en wordt de economie ontzien. De koopkracht, zoals eerder gemeld op basis van het Najaarsakkoord 2003, blijft vrijwel ongewijzigd. De oplossingen zijn zoveel mogelijk gezocht op de terreinen waar zich budgettaire problemen voordoen.
In de Miljoenennota 2004 werd er nog vanuit gegaan dat de Nederlandse economie in 2003 niet zou groeien. Inmiddels gaat het CBS er vanuit dat het Nederlandse BBP in 2003 met 0,7% is gekrompen. Voor 2004 voorspelt het CPB een economische groei van 1¼% waar in de Macro Economische Verkenningen (welke ten grondslag lagen aan de Miljoenennota 2004) een groei van 1% werd verwacht. De ramingen voor 2004 zien er daarmee lichtelijk gunstiger uit dan eerder werd aangenomen, maar dat is onvoldoende om de doorwerking van de verslechtering in 2003 te compenseren.
Tabel 1 Macro-economische variabelen voor 2004
| CEP 2004 | MN2004 | Mutatie | |
|---|---|---|---|
| Volume BBP | 1¼ % | 1 % | + ¼% |
| Prijs BBP | 1½ % | 1½% | – |
| Consumentenprijsindex | 1¼ % | 1½% | – ¼ % |
| Contractloon marktsector | 1¼% | 1½% | – ¼% |
| Werkloosheid ( in dzd personen) | 515 | 540 | – 25 |
| Rente (lang) | 4¼% | 4% | + ¼% |
| Dollarkoers (in euro's) | 1,25 | 1,15 | + 0,10 |
| Olieprijs (in $) | 29,0 | 24,1 | + 4,9 |
Aangezien het CEP2004 is uitgekomen vóór de besluitvorming in de Ministerraad op 16 april is daarin nog geen rekening gehouden met de economische effecten van de in deze Voorjaarsnota opgenomen maatregelen. Dankzij de specifieke invulling van het pakket, zal het effect van de maatregelen op de economische groei naar verwachting echter beperkt zijn.
Tabel 2 geeft een overzicht van de uitgavenmutaties voor 2004 sinds Miljoenennota 2004, bij ongewijzigd beleid.
Tabel 2 uitgavenproblematiek 2004 o.b.v. CEP 2004, in mld euro
| 1. Uitgangspunt niveau MN2004 | 0,0 |
|---|---|
| 2. Nominaal | 0,7 |
| 3. Zorg volume | 1,0 |
| 4. SZA volume | – 1,0 |
| 5. Rente | 0,2 |
| 6. HGIS (m.n. aflossing India) | 0,3 |
| 7. Winst DNB | 0,3 |
| 8. Diversen (oa gf/pf) | 0,1 |
| 9. Totaal mutaties o.b.v. CEP 2004 | 1,7 |
| w.v. Rijksbegroting in enge zin | 1,2 |
| w.v. SZA (incl. nominaal) | – 0,7 |
| w.v. Zorg (in ijklijntermen, incl. nominaal) | 1,1 |
De op te lossen uitgavenproblematiek bedraagt 1,7 miljard. Bij de toetsing van de uitgaven aan de kaders treedt een overschrijding op vanwege het nominale beeld. De prijs Nationale Bestedingen (waarmee de uitgavenkaders worden aangepast) daalt met 0,3%; deze daling wordt slechts ten dele gecompenseerd door lagere lonen en prijzen.
In de zorgsector doen zich aanzienlijke nieuwe tegenvallers voor. Een belangrjk deel is het gevolg van doorwerking van de afrekening 2003. Deze tegenvaller wordt veroorzaakt door extra productie in de AWBZ (verpleging en verzorging en de gehandicaptenzorg). Daarnaast heeft de doorwerking betrekking op extra productie in de curatieve zorg. Het laat zich aanzien dat ook in 2004 sprake zal zijn van extra groei in de gehandicaptenzorg, de GGZ en de curatieve zorg.
In de sociale zekerheid is sprake van uitvoeringsmeevallers. De oploop van het aantal werkloosheidsuitkeringen verloopt langzamer dan eerder werd gedacht. Bij de WAO is sprake van doorwerking van de lagere instroom in 2003, onder meer als gevolg van de Wet Poortwachter en anticipatie-effecten op het nieuwe WAO-stelsel. In de REA is sprake van een tegenvaller door een groter volume en door een hogere gemiddelde trajectprijs. Verder is in lijn met (de afspraken in) het Najaarsakkoord afgezien van de in het Hoofdlijnenakkoord afgesproken anticumulatie van gouden handdrukken in de WW.
De rentelasten nemen toe als saldo van hogere betalingen over de oplopende staatsschuld. Voorts bestaat de uitgavenproblematiek vóór oplossingen uit de ODA-compensatie voor de versnelde aflossing van in het verleden verstrekte ODA-leningen door India, een tegenvallende winstafdracht van De Nederlandsche Bank (vanwege een lagere winst in 2003) en hogere kosten voor de opvang van asielzoekers.
Tabel 3 geeft op hoofdlijnen de uitgavenmaatregelen weer waartoe het kabinet heeft besloten. In de Verticale Toelichting, die als bijlage bij deze Voorjaarsnota is gevoegd, is een gedetailleerde overzicht opgenomen per begrotingshoofdstuk.
Tabel 3 Uitgavenmaatregelen 2004, in mld euro
| 2004 | |
|---|---|
| Zorg | – 0,3 |
| Interim-dividend DNB | – 0,4 |
| Fasering ODA u.h.v. aflossing India | – 0,3 |
| Verkoop landbouwgronden | – 0,1 |
| Kasritme investeringen Defensie | – 0,1 |
| Doelmatig aanbesteden | – 0,2 |
| Meevaller Betuweroute | – 0,2 |
| Boetes NMA | – 0,1 |
| Vermogen ZBO's | – 0,1 |
| Dividenden | – 0,2 |
| Overig (o.a. gf/pf) | – 0,3 |
| Totaal | – 2,4 |
Een omvangrijke verslechtering van het uitgavenbeeld is veroorzaakt door tegenvallers in de zorgsector. Voor 2004 is het redresseren van deze tegenvallers niet meer volledig mogelijk. Wel kan de groei van de uitgaven in de AWBZ beperkt worden tot het niveau van de reeds goedgekeurde productieafspraken per 1 maart 2004. Alleen in bijzondere situaties kunnen aanvullende productieafspraken worden gehonoreerd. Bovendien worden, indien monitoring van de PGB-uitgaven daar aanleiding toe geeft, extra beheersmaatregelen getroffen met betrekking tot de PGB-regeling. Deze maatregelen lopen door in 2005 en verder, tenzij alternatieve maatregelen worden genomen die tenminste dezelfde budgettaire opbrengst genereren. Hierdoor ontstaat een bijdrage aan de problematiek van ¼ miljard.
Naar aanleiding van de in 1998 afgesproken evaluatie van de winst- en vermogenspositie van DNB is begin 2004 onder meer de afspraak gemaakt dat eventuele verliezen van DNB (ongerekend de winst op goudverkoop die volledig aan DNB toekomt) voortaan worden gecompenseerd door deze gedurende zes jaar in mindering te brengen op de dividenden. Onderdeel van de afspraak is weer terug te keren naar uitkering van een interim-dividend. Het interim-dividend over het jaar 2004 wordt thans geraamd op ca. € 364 mln. De definitieve vaststelling hiervan geschiedt in november ten tijde van de Najaarsnota.
Er is gezocht naar begrotingsmaatregelen die de economische groei zo min mogelijk belemmeren. Zo wordt de ruimte voor ontwikkelingssamenwerking (het zogenoemde ODA-plafond) als gevolg van aflossing van een oude ODA-lening door India, gefaseerd aangewend. De verkoop van landbouwgronden wordt versneld en het kasritme van grotendeels buitenlandse defensieaankopen wordt aangepast. De prijzen van investeringsprojecten moeten kunnen dalen als gevolg van doelmatiger aanbesteden. Daar waar gemeenten (sleutel) projecten co-financieren kan zelfs sprake zijn van een multipliereffect. De investeringsbudgetten worden neerwaarts bijgesteld. De gunning van de Betuweroute is onder de raming uitgekomen. Mede naar aanleiding van de bouwfraude heeft de NMA boetes opgelegd. In de begroting is nu een raming van deze boetes opgenomen.
Vooruitlopend op de uitkomst van een vermogensnormering van ZBO's is reeds een vermogensnormering (5% van de omzet) gehanteerd voor een viertal ZBO's. De balanspositie 2004 van deze ZBO's is hierdoor echter niet verslechterd omdat het eigen vermogen omgezet wordt in een door het ministerie van Financiën verstrekte lening.
De dividendraming KPN en BNG kan opwaarts worden aangepast op basis van recent bekend gemaakte informatie. De post overig bevat tenslotte onder meer doorwerking GF/PF («samen trap op, samen trap af»), boetes en transacties en een tijdelijke regeling ter ondersteuning scheepsbouw.
Per saldo resulteert het volgende uitgavenbeeld ten opzichte van de Miljoenennota.
Tabel 4: (Reële) uitgavenmutaties 2004 ( in mld euro's)
| Totaal | – 1,0 |
|---|---|
| w.v. rijksbegroting in enge zin | – 1,1 |
| w.v. sociale zekerheid en arbeidsmarkt | – 0,8 |
| w.v. zorg (in ijklijntermen) | 0,8 |
5. De belasting- en premieontvangsten
Het verslechterde economische beeld heeft ook zijn uitwerking op de inkomsten niet gemist. De totale overheidsinkomsten (belastingen, premies en gasbaten) op EMU-basis komen op basis van de huidige inzichten 2,6 miljard euro lager uit ten opzichte van de Miljoenennota 2004.
Tabel 5 Overheidsinkomsten 2004 op EMU-basis in miljarden euro's
| Stand MN 2004 | Stand VJN 2004 | Mutatie | |
|---|---|---|---|
| Belastingen | 106,6 | 104,0 | – 2,6 |
| Premies | 67,6 | 67,5 | – 0,1 |
| Gasbaten | 2,0 | 2,1 | 0,1 |
| Totaal | 176,2 | 173,6 | – 2,6 |
Drie elementen liggen ten grondslag aan de ontwikkeling van de ontvangsten. Ten eerste werkt de lagere realisatie van de ontvangsten in 2003 door naar de raming voor 2004 zoals zal worden toegelicht in het Financieel Jaarverslag 2003. Daarnaast is de economische situatie van belang. Dit betreft vooral de verdere oploop van de werkloosheid en het tragere herstel van de winstgroei bij bedrijven, alsmede de meer gematigde contractloon- en prijsontwikkeling. Tot slot wordt in deze Voorjaarsnota een aantal lastenmaatregelen gepresenteerd die eerder al aan de Tweede Kamer zijn gemeld. Het betreft hier onder meer het versneld afschaffen van de SPAK en een incidentele verhoging van de AWBZ-premie. Het effect op de koopkracht hiervan wordt gecompenseerd door de neerwaartse bijstelling van de raming van de inflatie. De met dit aanvullend pakket gepaard gaande economische effecten hebben met name invloed op de ontvangsten.
Naast het aanvullend pakket betreft het beleid verder de uitkomsten van het Najaarsoverleg 2003 die onder meer heeft geleid tot loonmatiging en verlaging van de nominale ziektekostenpremies. Het Najaarsoverleg heeft mede geleid tot aanpassing van het Belastingplan in de Tweede Kamer.
Tabel 6 Toelichting ontwikkeling overheidsinkomsten in miljarden euro's
| Totaal | ||
|---|---|---|
| Verslechterde uitgangssituatie 2003 | – 1,3 | |
| Economisch beeld 2004 | – 1,5 | |
| Beleid | 0,2 | |
| w.v. aanvullende besluitvorming | 0,5 | |
| w.v. Najaarsoverleg/overig | – 0,3 | |
| Totaal | – 2,6 |
De raming van de totale belastingontvangsten op EMU-basis voor 2004 komt 2,6 miljard euro lager uit dan de raming in de Miljoenennota 2004.
Tabel 7 Mutatie van de raming van de belastingopbrengst 2004 t.o.v. Miljoenennota (in miljarden euro's)
| Doorwerking realisatie 2003 | Autonome mutaties | Gewijzigd economisch beeld | Totaal | |
|---|---|---|---|---|
| Kostprijsverhogende belastingen | – 0,2 | 0,0 | – 0,4 | – 0,6 |
| Omzetbelasting | – 0,1 | 0,0 | – 0,5 | – 0,5 |
| Overige | – 0,1 | 0,0 | 0,0 | – 0,1 |
| Belastingen op inkomen, winst en vermogen* | – 1,5 | – 0,1 | – 0,1 | – 1,7 |
| Loon-/Inkomstenbelasting | – 0,5 | – 0,1 | 0,3 | – 0,3 |
| Vennootschapsbelasting | – 1,0 | 0,0 | – 0,3 | – 1,4 |
| Overig | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 |
| Totaal belastingen op kasbasis | – 1,7 | – 0,1 | – 0,6 | – 2,4 |
| Kastranscorrectie | – 0,3 | |||
| Totaal belastingen op EMU-basis | – 2,6 |
* Incl. niet nader toe te rekenen belastingontvangsten.
De lagere ontvangsten is voor 1,7 miljard euro het gevolg van de doorwerking van een lagere realisatie van de belastingontvangsten 2003 op kasbasis. Daarnaast leidt de economische situatie inclusief de doorwerking van het aanvullend pakket tot een neerwaartse bijstelling van de inkomsten met 0,6 miljard euro. De belangrijkste wijzigingen doen zich voor bij de omzetbelasting in verband met de lager geraamde inflatie en de vennootschapsbelasting als gevolg van het trager op gang komen van het herstel van de winstontwikkeling dan eerder geraamd.
De ontwikkeling bij de premies volksverzekeringen moet in combinatie worden gezien worden met de ontwikkeling bij de loon- en inkomstenbelasting. De neerwaartse bijstelling uit hoofde van het economisch beeld is onder andere het gevolg van een andere werkgelegenheidsontwikkeling waardoor de voorlopige verdeelsleutel voor 2004 tussen belasting en premies volksverzekeringen anders is vastgesteld dan ten tijde van de Miljoenennota werd voorzien. De tegenhanger hiervan is zichtbaar bij de loon- en inkomstenbelasting. Het saldo van de loon- en inkomstenbelasting en premies volksverzekering op basis van het economisch beeld laat een daling van 0,1 miljard euro zien hetgeen voortvloeit uit de meer gematigde contractloonstijging als gevolg van de afspraken uit het Najaarsoverleg.
Tabel 8 Mutatie van de raming premieontvangsten 2004 t.o.v. Miljoenennota (in miljarden euro's)
| Doorwerking Realisatie 2003 | autonome mutaties | gewijzigd economisch beeld | Totaal | |
|---|---|---|---|---|
| Volksverzekeringen | – 0,1 | 0,6 | – 0,4 | 0,1 |
| Werknemersverzekeringen | ||||
| WAO | 0,0 | 0,8 | – 0,1 | 0,6 |
| WAZ | 0,1 | – 0,8 | 0,1 | – 0,6 |
| Awf | 0,1 | 0,0 | 0,0 | 0,0 |
| ZFW (incl ZFI) | 0,1 | – 0,3 | – 0,1 | – 0,3 |
| Decentraal Wachtgeldfonds | 0,2 | 0,0 | – 0,1 | 0,1 |
| Totaal | 0,3 | 0,3 | – 0,6 | – 0,1 |
Door autonome mutaties bij de premies volksverzekeringen is de raming met 0,6 miljard euro opwaarts bijgesteld. Dit is het saldo van hogere ontvangsten als gevolg van de aanvullende besluitvorming, waaronder de versnelde afschaffing van de SPAK en de incidentele verhoging van de AWBZ-premie1 met 0,3%-punt halverwege dit jaar, het Najaarsoverleg, de behandeling van het Belastingplan in de Tweede Kamer en wegens de hoger dan geraamde nabetaling in 2004 van het Rijk aan de sociale fondsen.
Bij de premies werknemersverzekeringen wijzigt het onderliggende premiebeeld vanwege het versnellen van de afschaffing van de WAZ. Tegenover de afschaffing van de WAZ staat verhoging van WAO premie.
De nominale ziektekostenpremies zijn lager vastgesteld conform de afspraken uit het Najaarsoverleg en de lagere vaststelling van de nominale rekenpremie.
Tezamen met de doorwerking van de hogere realisatie van vorig jaar komt de raming van de premieontvangsten op EMU-basis voor 2004 per saldo 0,1 miljard euro lager uit dan de raming in de Miljoenennota 2004.
De raming van de aardgasbaten (niet-belastingontvangsten exclusief FES) komt 0,1 miljard hoger uit dan de raming in de Miljoenennota 2004. Dit is het gevolg van een hogere olieprijs en een lagere dollarkoers.
In 2002 en 2003 was er sprake van forse tekorten bij de lagere overheden (naar huidige inzichten in 2002 van 0,5% BBP en in 2003 van 0,6% BBP). Een van de factoren achter het toegenomen tekort van de overheid is de teruglopende opbrengst uit de verkoop van grond. Als netto inkomstenbron liepen deze volgens de Nationale Rekeningen terug van 0,3% BBP in 1999 naar 0,1% in 2001. Mogelijk is in 2002 deze inkomstenbron volledig gestagneerd. Daarnaast kan het interen op reserves een rol spelen.
Omdat gemeenten met een baten-lasten stelsel werken is het EMU-tekort tot nog toe geen sturingsvariabele geweest. Voor de overheid als geheel is het EMU-saldo wel een relevante sturingsvariabele. De wet FIDO biedt de minister van Financiën de mogelijkheid om in te grijpen bij de lagere overheden als de grens van 3% uit het Verdrag van Maastricht wordt overschreden. Allereerst worden nu stappen ondernomen die erop gericht zijn de informatie over het EMU-saldo van de lagere overheden te verbeteren en worden voorstellen ontwikkeld die de beheersing van het EMU-saldo van de lagere overheden versterken.
Voor 2004 wordt vooralsnog uitgegaan van een tekort van 1,5 mld euro (0,3% BBP) bij de lagere overheden. Om dit ook daadwerkelijk te bereiken zal met name door de gemeenten een beleidsinspanning moeten worden geleverd, bijvoorbeeld door daar verantwoord investeringen of grondaankopen te temporiseren.
Het Rijk en VNG/IPO hebben op 24 maart en 14 april 2004 bestuurlijk overleg gevoerd over de ontwikkeling van het EMU-saldo van de gemeenten, tijdige en adequate informatievoorziening en over de benodigde beleidsinspanning. Afgesproken is dat samen met CBS en de decentrale overheden op korte termijn zal worden onderzocht welke maatregelen genomen kunnen worden om de informatievoorziening te verbeteren en te versnellen. Dit moet voorkomen dat verrassingen zoals die zich dit voorjaar voordeden, waarbij ramingen voor reeds afgesloten jaren fors moesten worden bijgesteld, in de toekomst voorkomen kunnen worden. Op basis van een nadere analyse van de financiële ontwikkelingen bij de lagere overheden zal een gezamenlijke werkgroep van rijk en lokale overheden zo snel mogelijk voorstellen ontwikkelen voor een verbeterde beheersing van het EMU-saldo van de lagere overheden.
7. Het EMU-saldo en de EMU-schuld
Voor 2004 wordt een EMU-tekort verwacht van 2,9% BBP. Bij Miljoenennota werd nog uitgegaan van een tekort van 2,3% BBP. De verslechtering van het saldo is het gevolg van tegenvallende inkomsten en uitgaven van het rijk en een verslechtering van het saldo van de lagere overheden. Tegenover deze tegenvaller staat het aanvullende pakket dat zodanig is vormgegeven dat het EMU-tekort onder de grens van 3% blijft.
De EMU-schuld wordt voor dit jaar geraamd op 56,0% BBP. Bij Miljoenennota 2004 is uitgegaan van 54,5% BBP. De verslechtering van de schuld in 2004 is groter dan de verslechtering van het EMU-saldo omdat de schuld ook negatief beïnvloed wordt door de saldoverslechtering in 2003.
Met het hierboven beschreven pakket van maatregelen meent het kabinet dat op evenwichtige wijze wordt gereageerd op de thans ontstane situatie. Om te voorkomen dat overheidsfinanciën structureel ontsporen en het zicht op schuldaflossing volledig achter de horizon verdwijnt, en om te voorkomen dat de grens van 3% uit het Verdrag van Maastricht opnieuw overschreden wordt zijn aanvullende maatregelen nu noodzakelijk.
Bij het beleid voor deze kabinetsperiode, zoals weergegeven in het Hoofdlijnenakkoord, is ingezet op een structurele versterking van de economie. De uitgangspunten van dit beleid zijn, ook na verwerking van het nu voorgestelde pakket onverminderd van kracht. Bij de specifiek invulling van het pakket is voor maatregelen gekozen die de economische ontwikkeling op korte en op middellange termijn minimaal belasten. Later ingrijpen zou navenant grotere negatieve effecten op de economie hebben. Bovendien zou dit betekenen dat lasten worden doorgeschoven naar generaties die ook al worden geconfronteerd met hogere lasten als gevolg van de vergrijzing.