In de Voorjaarsnota 2021 en de bijbehorende eerste suppletoire begrotingen 2021 van BZK en EZK is een aantal grote mutaties opgenomen met betrekking tot het Groningendossier. Dit betreft o.a. de actualisatie van de ramingen van de meerjarige kosten van schade en versterken en de budgettaire verwerking van de bestuurlijke afspraken. Deze mutaties worden in deze bijlage nader toegelicht.

Gasgebouw en verdeling van kosten voor schade en versterken

Het gehele stelsel rondom de baten en de lasten van de gaswinning in Groningen is vastgelegd in het zogenaamde gasgebouw. De gasbaten zijn sinds de begroting van 2021 gesplitst in drie geldstromen: dividenduitkering EBN, (Staatsbedrijf dat participeert in alle gas- en olieprojecten in Nederland; een beleidsdeelneming), dividenduitkering GasTerra (verkoopt het Groningengas; 10% beleidsdeelneming, 40% eigendom van EBN, 25% Shell, 25% Exxon) en Mijnbouwwet. Daarnaast wordt vennootschapsbelasting ontvangen, dit loopt via de Belastingdienst en het Ministerie van Financiën. Voor de exploitatie van de gasvelden in Groningen zijn NAM, waarin Shell en Exxon ieder voor 50% participeren, en EBN de Maatschap Groningen aangegaan. Hierbij hebben EBN en NAM een zeggenschap van 50% en is NAM is verantwoordelijk voor de bedrijfsvoering en handelt voor rekening en risico van de Maatschap. Daarmee is NAM ook verantwoordelijk voor het, namens de Maatschap, betalen van de kosten voor bijvoorbeeld schade en versterken.

In de Maatschap wordt het financiële resultaat tussen NAM (60%) en EBN (40%) verdeeld. Het resultaat van alle activiteiten van NAM10 wordt belast op grond van de Mijnbouwwet en de Wet op de vennootschapsbelasting. Aangezien EBN een 100% beleidsdeelneming is, komt het aandeel van EBN toe aan de Staat. Sinds 2018 komt hierdoor ca. 73% van de winst uit het Groningenveld ten goede aan de Staat en 27% aan NAM [Kamerstuk 33529, nr. 501.

De kosten voor de schadeafhandeling en de versterkingsoperatie worden betaald uit de inkomsten van de Maatschap. In de praktijk betekent dit dat deze kosten voor circa 73% door de Staat gedragen worden (Kamerstuk 33529). Deze kosten worden betaald uit de lopende inkomsten uit de gaswinning en de eerder gevormde boekhoudkundige voorzieningen. Ultimo 2020 hadden NAM en EBN samen 3,5 miljard euro aan voorzieningen genomen hiervoor. Op het moment dat de kosten de lopende inkomsten en de voorzieningen overstijgen, kan NAM het verlies verrekenen met inkomsten uit overige activiteiten of winsten uit eerdere jaren (overeenkomstig de bepalingen uit de Mijnbouwwet en de Wet vennootschapsbelasting). Indien NAM ondanks de voorzieningen en verliesverrekening toch verlieslatend is, kan NAM de aardbevingskosten niet meer verrekenen waardoor NAM haar aandeel zelf draagt.

Groningen bovengronds: update kostenraming schade en versterken

In deze Voorjaarsnota is een update van de kostenraming voor schade en versterken verwerkt. Hierin konden de effecten van de nieuwe werkwijze voor de afhandeling van fysieke schade van het Instituut Mijnbouwschade Groningen (IMG) nog niet worden meegenomen. De effecten hiervan zijn bij het schrijven van deze Voorjaarsnota nog onvoldoende duidelijk. Die zullen daarom in de Miljoenennota 2022 zichtbaar worden.

Op basis van de huidige kennis over de schadeafhandeling en de uitvoering van de versterkingsoperatie worden de uitgaven aan schadeherstel, versterking en de bijbehorende uitvoeringskosten geraamd op 8,8 miljard euro. Dit betreft een inschatting van de totale te verwachten kosten van de versterkingsoperatie vanaf 2021 en de kosten voor de schadeafhandeling van 2021 tot en met 2027. De raming van 8,8 miljard euro is exclusief de middelen voor de Bestuurlijke Afspraken van 6 november jl., die eveneens in deze Voorjaarsnota zijn verwerkt (1,51 miljard euro). Daarnaast is er 1,15 miljard euro voor het Nationaal Programma Groningen (NPG), dat eveneens geen onderdeel uitmaakt van de raming van 8,8 miljard euro. De middelen voor het NPG zijn grotendeels bij de Voorjaarsnota 2018 toegevoegd aan de Rijksbegroting.

De raming voor schade en versterken is uit te splitsen in 3,4 miljard euro voor schade (tabel 1, regel 1) en 5,4 miljard euro voor versterken (tabel 1, regel 4). Bij het opstellen van de ramingen is rekening gehouden met verschillende aannames, zoals over het gemiddelde schadebedrag, de scope van de opgave, het gebruik en effect van de typologiebenadering en het verwachte aantal bewoners dat gebruik wil maken van herbeoordelingen. Dit blijft een raming met onzekerheden. Effecten van een mogelijke grote aardbeving zijn bijvoorbeeld niet in deze raming meegenomen. De uitsplitsing van de raming is te zien in tabel 1, waarbij onderscheid is gemaakt tussen directe kosten en btw. Onder de tabel worden de regels verder toegelicht.

Tabel 1 laat de opbouw van de totale raming van 8,8 miljard euro (tabel 1, regel 7) zien en geeft een uitsplitsing weer van het meerjarenoverzicht van de totale geraamde kosten voor schade (tabel 1, regel 1) en versterken (tabel 1, regel 4). Dit zijn de totale kosten die de Staat op dit moment verwacht voor een goede en rechtvaardige afhandeling van schade en versterken.

Via een wettelijke heffing worden deze kosten (exclusief btw; tabel 1, regel 8) doorbelast aan de Maatschap Groningen, die deze kosten op basis van de wet aan de Staat dient te voldoen. Zoals aan het begin van deze bijlage wordt uitgelegd, worden deze kosten via het gasgebouw verdeeld waarmee bij winstgevendheid de facto ca. 73% van de kosten voor de Staat zijn [Kamerstuk 33529, nr. 501].

NAM en EBN leggen gedurende de exploitatie van het Groningenveld voorzieningen aan voor kosten die zij maken tijdens of aan het eind van de looptijd van een gaswinning. Deze voorzieningen zijn vooral voor de schadeafhandeling en de versterkingsoperatie. Voor de situatie dat de kosten niet gedekt kunnen worden uit de voorzieningen, de reguliere exploitatie en/of eerdere winsten zijn afspraken gemaakt in het Akkoord op Hoofdlijnen uit 2018. Voor het nakomen van de verplichtingen van NAM zijn door Shell en ExxonMobil garanties afgegeven (zie begin van deze bijlage voor de toelichting op het gasgebouw). Indien het eigen vermogen van EBN niet toereikend is, zal de Staat een bijstorting doen aan EBN. Omdat EBN op dit moment voorziet dat het zijn aandeel (40%) van de kosten voor schade en versterken niet uit de reguliere exploitatie kan financieren, houdt de Staat in deze Voorjaarsnota rekening met een kapitaalstorting van ca. 1,9 miljard euro om deze kosten te dekken (tabel 2, regel 6).

Daarnaast heeft de btw-component in deze raming een impact op de kosten voor de Staat. Voordat de afhandeling van schade en versterken door de Staat werd overgenomen, kon NAM de btw verrekenen met de omzetbelasting. Dat is voor elk bedrijf in Nederland mogelijk. Nu schade en versterken publiek zijn gemaakt, kan NAM dit niet meer. Daarom is in het Akkoord op Hoofdlijnen (Kamerstuk 33 529, nr. 493) vastgelegd dat de Staat de btw voor schade en versterken niet bij NAM in rekening brengt. Dat betekent dat de btw apart inzichtelijk wordt gemaakt en vanuit de Staat wordt gedekt. Voor schade wordt de btw geraamd op 99 miljoen euro en voor versterken op 686 miljoen euro (tabel 1, regels 3, 6 en 9). Daarnaast heeft het IMG in 2020 meer btw (20 miljoen euro) uitgegeven door een hoger aantal schademeldingen en samenhangende uitvoeringskosten, ook voor versterken was er een ongedekte btw-component 2020. Deze kosten zijn deels gedekt uit de aanvullende post en deels ingepast onder het uitgavenkader (tabel 2, regel 8).

De geactualiseerde ramingen en de btw-problematiek uit 2020 leiden tot extra uitgaven van ca. 2,7 miljard euro (tabel 2, regel 10 en tabel 3, regel 1): 1,9 miljard euro voor de kapitaalstorting bij EBN (tabel 2, regel 6) en 0,8 miljard euro voor de btw-kosten (tabel 2, regel 9).

Daarnaast is in deze Voorjaarsnota het Bestuursakkoord Groningen van 1,51 miljard euro (tabel 3, regel 2) verwerkt. In totaal is daardoor ca. 4,2 miljard euro (tabel 3, regel 3) toegevoegd aan de beschikbare middelen voor Groningen op de Rijksbegroting.

Budgettaire verwerking nieuwe ramingen en afspraken

In de vorige paragraaf is toegelicht hoe de additionele 4,2 miljard euro in deze Voorjaarsnota is opgebouwd. Deze paragraaf laat zien hoe dit bedrag neerslaat in de eerste suppletoire begrotingen van BZK en EZK. Aangezien de eerste suppletoire begroting een update is van de ontwerpbegrotingen 2021 en de meerjarenraming tot en met 2025 gaat, zijn in onderstaande tabellen de mutaties tot en met 2025 weergeven. Achter de relevante regels is een verwijzingen naar tabellen 1, 2 en 3 opgenomen zodat de reeksen herleidbaar zijn.

In de Miljoenennota 2021 zijn middelen voor Groningen opgenomen. Deze zijn verdeeld over de ontwerpbegrotingen van BZK en EZK en de aanvullende post. De totaal beschikbare middelen op de Rijksbegroting zijn weergegeven in tabel 4.

De geactualiseerde ramingen voor schade en versterken, de bijbehorende btw-effecten en het verwerken van het Bestuursakkoord van november 2020 leiden tot diverse mutaties op de begrotingen van EZK, BZK en de aanvullende post. Daarnaast zijn er nog enkele reguliere mutaties. Al deze mutaties zijn weergegeven in tabel 5. In de Verticale Toelichting (Voorjaarsnota bijlage 7) en in de eerste suppletoire begrotingen van BZK en EZK worden de mutaties op uitgebreider detailniveau weergegeven.

Toelichtingen op mutaties

1. Bestuurlijke afspraken versterken Groningen

Dit betreft de middelen voor het Bestuursakkoord Groningen in het originele ritme. De middelen voor 2021 worden in een aangepast ritme op de begroting van BZK gezet. De middelen voor de jaren 2022 e.v. worden toegevoegd aan de aanvullende post.

2. Kasschuif versnelling bestuurlijke afspraken

Om de middelen voor het Bestuursakkoord Groningen in het juiste ritme te plaatsen vindt er een kasschuif plaats. Het betreft een sluitende kasschuif die tot en met 2027 loopt.

3. Overheveling 1e tranche naar BZK-begroting

Voor de uitvoering van het Bestuursakkoord Groningen in 2021 worden middelen vanaf de aanvullende post overgeheveld naar de begroting van BZK.

4. Actualisatie raming versterken uitgaven (tabel 1, r.5)

5. Actualisatie raming versterken ontvangsten NAM

Dit betreft de meerjarige raming voor de ontvangsten die samenhangen met de uitgaven die gerelateerd zijn aan de versterkingsopgave in Groningen. Deze raming wordt nu op de BZK-begroting opgenomen en is een spiegeling van de uitgavenraming exclusief btw. De uitgaven exclusief btw worden in rekening gebracht bij de NAM.

6. Kasschuif raming ontvangsten NAM

Tegenover de geraamde kosten voor de versterkingsoperatie staan ontvangsten van de NAM. De ontvangsten vanuit de NAM lopen in de regel achter op de uitgaven, doordat de uitgaven achteraf bij de NAM gedeclareerd worden. Middels een kasschuif worden de ontvangsten in een kasritme gezet dat beter aansluit bij het verwachte ontvangstritme. Deze kasschuif sluit op nul tot en met 2027.

7. Btw-component raming versterken (tabel 1, r.6)

In het Akkoord op Hoofdlijnen is afgesproken dat er geen btw in rekening wordt gebracht bij de NAM Dit betreft de btw-component over de versterkingskosten en de btw-component over de uitvoeringskosten van de Nationaal Coördinator Groningen (NCG). Als onderdeel van de geactualiseerde raming, worden de benodigde middelen voor de meerjarige btw-componenten toegevoegd aan de BZK-begroting. In 2021 gaat het om 56 miljoen euro (zie tabel 1, regel 6).

8. Actualisatie schadeherstel (tabel 1, r.2)

9. Actualisatie raming schade ontvangsten NAM

Als gevolg van de actualisatie van de meerjarige uitgavenraming voor schadevergoedingen in Groningen wordt ook de ontvangstenraming aangepast. Deze raming wordt nu op de EZK-begroting opgenomen en is een spiegeling van de uitgavenraming aangezien tegenover de uitgaven identieke ontvangsten van de NAM staan. De raming bestaat uit immateriële schades (100 miljoen euro), schadevergoedingen IMG (425 miljoen euro), uitvoeringskosten (252 miljoen euro) en de waardedaling (515 miljoen euro).

10. Kasschuif raming ontvangsten NAM

Tegenover de geraamde kosten voor het schadeherstel staan ontvangsten van de NAM. De ontvangsten vanuit de NAM voor de schadebetalingen lopen in de regel achter op de uitgaven, doordat de uitgaven achteraf bij de NAM gedeclareerd worden. Middels een kasschuif worden de ontvangsten in een kasritme gezet dat beter aansluit bij het verwachte ontvangstritme. Deze kasschuif sluit op nul tot en met 2027.

11. Btw-component raming schadeherstel (tabel 1, r.3)

In het Akkoord op Hoofdlijnen is afgesproken dat het totaalbedrag van btw niet in rekening wordt gebracht bij de NAM. Dit betreft de compensatie van het gedeelte btw van de uitvoeringskosten van de schadeafhandeling. Als onderdeel van de geactualiseerde schaderamingen, zijn de benodigde btw-reeksen toegevoegd aan de EZK-begroting, bestaande uit de nieuwe raming die start met 27 miljoen euro in 2021 (zie tabel 1, regel 3).

12. Benodigde kapitalisatie EBN (tabel 2, r.6)

EBN draagt conform de afspraken in het gasgebouw verantwoordelijkheid voor 40% van de aardbevingskosten (schade en versterken). Naar aanleiding van de geactualiseerde ramingen voor schade en versterken, dient EBN een afdoende voorziening voor deze kosten te treffen. De huidige exploitatieresultaten van EBN laten dit momenteel echter niet toe. De Staat zal als 100% aandeelhouder van EBN moeten zorgen voor voldoende kapitalisatie van EBN om de aardbevingskosten te kunnen dragen (zie tabel 2, regel 6). Dit is het huidig geraamd ritme van de kapitaalstorting, waarbij de realisatie afhangt van gasopbrengsten en de kosten voor schade en versterken. Bij een bijstelling van de raming zal opnieuw naar de precieze gevolgen voor EBN worden gekeken.

13. Kasschuif actualisatie ritme AP-reserveringen

Op de aanvullende post ‘algemeen’ vindt een kasschuif plaats om de beschikbare middelen voor Groningen aan te laten sluiten op het verwachte ritme van de uitgaven. Het betreft een sluitende kasschuif die loopt tot en met 2033.

14. Eindejaarsmarge AP

De gereserveerde middelen voor Groningen zijn in 2020 niet volledig tot besteding gekomen. De middelen zijn bij Financieel Jaarverslag Rijk 2020 afgeboekt en worden nu weer toegevoegd aan de reservering op de aanvullende post voor 2021.

15. Btw-component restant 2020 incl. dekking (tabel 2, r.8)

In het Akkoord op Hoofdlijnen is afgesproken dat er geen btw in rekening wordt gebracht bij de NAM. Dit betreft het restant van de compensatie van de btw-component uit 2020 (zie tabel 2, regel 8). Op de aanvullende post zijn middelen gereserveerd en deze kunnen nu deels worden ingezet voor de btw-problematiek uit 2020.

16. Overlopende ontvangsten 2020 BZK (EJM)

Dit betreft het de nog te ontvangen bijdrage van de NAM voor de versterkingsoperatie uitgaven in het derde en vierde kwartaal van 2020. Doordat de uitgaven voor de versterkingsoperatie achteraf aan de NAM gedeclareerd worden, loopt het ritme van de uitgaven en ontvangsten niet gelijk.

17. Overlopende ontvangsten 2020 EZK (EJM)

Door vertraging in de ontvangsten van NAM voor de schadeafhandeling is in 2020 een tekort van 525,5 miljoen euro ontstaan bij de Groningenmiddelen op de EZK-begroting. Doordat de NAM-ontvangsten over het derde en vierde kwartaal van 2020 alsnog in 2021 binnenkomen, wordt de negatieve eindejaarsmarge in 2021 die het gevolg is van het tekort op de ontvangsten voor Groningen ultimo 2020 ingevuld. De ontvangsten bestaan uit schadevergoedingen (246,8 miljoen euro), uitvoeringskosten (99,2 miljoen euro) en waardedaling (179,5 miljoen euro).

18. Diverse overhevelingen AP naar BZK-begroting

Vanaf de aanvullende post worden diverse middelen naar de begroting van BZK overgeboekt. Dit zijn middelen voor de tweede tranche van de versterking van 1588 adressen in Groningen (57 miljoen euro), extra compensatie aan gemeenten en provincie (8,7 miljoen euro) en de huurderscompensatie (1,7 miljoen euro).

19. Diverse overhevelingen AP naar EZK-begroting

Vanaf de aanvullende post worden diverse middelen naar de begroting van EZK overgeboekt. Dit zijn middelen voor de waardevermeerderingsregeling (34,9 miljoen euro), de Commissie Bijzondere situaties (4,5 miljoen euro), de Stuwmeerregeling (15,2 miljoen euro), ACVG (14,5 miljoen euro) en uitvoeringskosten van het IMG (12 miljoen euro).

20. Diversen BZK overig

Dit betreft het saldo van diverse mutaties. Zo worden de in 2020 niet-bestede middelen voor onder andere het NPG (60 miljoen euro), de subsidieregeling Energiebesparing woningen bouwkundig versterkingsprogramma Groningenveld (27,2 miljoen euro) en Batch 1588 en projecten Appingedam (17,7 miljoen euro) toegevoegd aan de begroting voor 2021. Daarnaast betreft het overboekingen naar andere begrotingshoofdstukken, waaronder een afdracht aan het Btw-compensatiefonds in het kader van het NPG (8,7 miljoen euro). Tevens bevat deze post de invulling van de negatieve eindejaarsmarge als gevolg van de btw-problematiek uit 2020 (43,7 miljoen euro).

21. Diversen EZK overig

Dit betreft een saldo van diverse mutaties, zoals de aanpassing van de ontvangsten uit de mijnbouwwet (25 miljoen euro) en een kasschuif voor de waardevermeerderingsregeling (14,2 miljoen euro).

Beschikbare middelen voor Groningen: nieuwe stand Voorjaarsnota 2021

Alle mutaties tezamen leiden tot nieuwe begrotingsstanden. In tabel 6 is een totaaloverzicht uitgesplitst naar financiële instrumenten weergegeven van de totale uitgaven en ontvangsten op het Groningendossier op basis van de Voorjaarsnota 2021. Deze standen en een toelichting op de mutaties ten opzichte van de ontwerpbegrotingen 2021 zijn terug te vinden in de eerste suppletoire begrotingen van BZK en EZK.

*In deze budgetten zijn middelen voor de uitvoering van het Bestuursakkoord Groningen in 2021 verwerkt, waardoor deze budgetten in 2021 fors hoger zijn dan de budgetten voor 2022 e.v. De middelen voor de uitvoering van het Bestuursakkoord Groningen voor 2022 e.v. staan op de aanvullende post.