EMU-saldo en EMU-schuld tot en met 2027Het overheidssaldo, ook wel het EMU-saldo genaamd, komt in 2022 naar verwachting uit op ‒ 3,4 procent van het bbp. Dit is een verslechtering van 1,0 procentpunt ten opzichte van de verwachting uit de Miljoenennota 2022. Omdat de Voorjaarsnota nu een meerjarige budgettaire nota is, worden hier de ramingen tot en met 2027 gepresenteerd. Tijdens de kabinetsperiode ontwikkelt het saldo zich naar ‒ 3,0 procent bbp in 2025. Het structureel EMU-saldo betreft het saldo gecorrigeerd voor de stand van de conjunctuur. Omdat de verwachte economische groei in de komende jaren hoger is dan de structurele economische groei, is het structureel EMU-saldo negatiever dan het nominale EMU-saldo. De EMU-schuld komt in 2022 naar verwachting uit op 52,9 procent van het bbp. Dit is 4,8 procentpunt lager ten opzichte van de verwachting zoals gepresenteerd in de Miljoenennota 2022. Deze verbetering komt vooral door de doorwerking van het EMU-saldo van 2021 dat beter uitviel dan eerder geraamd. De schuld groeit tijdens de kabinetsperiode naar 54,9 procent bbp en daarna tot 56,8 procent bbp in 2027.
(- is tekort) | 2022 | 2023 | 2024 | 2025 | 2026 | 2027 |
|---|---|---|---|---|---|---|
EMU-saldo (in miljarden euro) | ‒ 31,3 | ‒ 24,3 | ‒ 26,5 | ‒ 31,4 | ‒ 29,4 | ‒ 30,1 |
EMU-saldo (in procenten bbp) | ‒ 3,4% | ‒ 2,5% | ‒ 2,6% | ‒ 3,0% | ‒ 2,7% | ‒ 2,7% |
Structureel EMU-saldo | ‒ 3,9% | ‒ 3,1% | ‒ 3,1% | ‒ 3,3% | ‒ 2,8% | ‒ 2,7% |
EMU-schuld (in miljarden euro) | 486,6 | 513,5 | 542,2 | 577,6 | 609,2 | 641,8 |
EMU-schuld (in procenten bbp) | 52,9% | 53,2% | 53,8% | 54,9% | 55,9% | 56,8% |
Tabel 4 geeft een overzicht van de verschillende onderdelen van de overheidsfinanciën. De inkomsten worden opgeteld bij de uitgaven op de verschillende uitgavenplafonds, de coronagerelateerde maatregelen en de overige netto-uitgaven en correcties voor het EMU-saldo. Dit leidt tot het EMU-saldo van de centrale overheid. Hier wordt het EMU-saldo decentrale overheden bij opgeteld om tot het totale EMU-saldo voor de collectieve sector te komen.
(in miljarden euro, tenzij anders aangegeven) | 2022 | 2023 | 2024 | 2025 | 2026 | 2027 | |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
A | Inkomsten (belastingen en sociale premies) | 338,2 | 365,6 | 375,5 | 394,1 | 408,8 | 424,0 |
B | Reguliere uitgaven onder het uitgavenplafond | 342,4 | 368,2 | 395,0 | 418,0 | 430,1 | 445,9 |
w.v. Rijksbegroting | 156,4 | 160,9 | 169,7 | 177,9 | 176,6 | 182,1 | |
w.v. Sociale zekerheid | 89,8 | 96,1 | 102,4 | 110,1 | 115,4 | 121,0 | |
w.v. Zorg | 82,1 | 88,3 | 93,4 | 98,0 | 103,2 | 108,1 | |
w.v. Investeringen | 14,1 | 22,9 | 29,5 | 32,1 | 34,9 | 34,6 | |
C | Nood- en steunmaatregelen corona (relevant voor het EMU-saldo) | 22,8 | 4,7 | 0,1 | 0,0 | ‒ 0,1 | 0,0 |
D | Overige netto-uitgaven en correcties voor het EMU-saldo | 3,1 | 15,7 | 5,7 | 6,2 | 6,8 | 6,9 |
E | Totale netto-uitgaven (B+C+D) | 368,3 | 388,7 | 400,7 | 424,2 | 436,8 | 452,7 |
F | EMU-saldo centrale overheid (A-E) | ‒ 30,1 | ‒ 23,0 | ‒ 25,3 | ‒ 30,1 | ‒ 28,0 | ‒ 28,7 |
w.v. EMU-saldo Rijk | ‒ 38,4 | ‒ 30,4 | ‒ 28,0 | ‒ 33,2 | ‒ 30,0 | ‒ 30,0 | |
w.v. EMU-saldo sociale fondsen | 8,2 | 7,4 | 2,8 | 3,1 | 2,0 | 1,4 | |
G | EMU-saldo decentrale overheden | ‒ 1,2 | ‒ 1,2 | ‒ 1,3 | ‒ 1,3 | ‒ 1,4 | ‒ 1,4 |
H | EMU-saldo collectieve sector (F+G) | ‒ 31,3 | ‒ 24,3 | ‒ 26,5 | ‒ 31,4 | ‒ 29,4 | ‒ 30,1 |
I | EMU-saldo collectieve sector (in procenten bbp) (H/L) | ‒ 3,4% | ‒ 2,5% | ‒ 2,6% | ‒ 3,0% | ‒ 2,7% | ‒ 2,7% |
J | EMU-schuld | 486,6 | 513,5 | 542,2 | 577,6 | 609,2 | 641,8 |
K | EMU-schuld (in procenten bbp) (J/L) | 52,9% | 53,2% | 53,8% | 54,9% | 55,9% | 56,8% |
L | Bruto binnenlands product (bbp) | 920 | 965 | 1.009 | 1.052 | 1.090 | 1.129 |
Verticale ontwikkeling overheidssaldo en schuld tussen Miljoenennota en Voorjaarsnota
Het EMU-saldo verslechtert in 2022 met 1,0 procent bbp en in de jaren daarna tussen de 1,3 procent en 2,3 procent bbp ten opzichte van Miljoenennota 2022. Deze verslechtering wordt veroorzaakt door een combinatie van inkomsten- en uitgavenontwikkelingen. Sinds de Miljoenennota zijn de geraamde inkomsten van het Rijk gestegen. Dit werkt positief door op het EMU-saldo met 1,2 procent bbp in 2022, oplopend naar 3,3 procent bbp in 2026. De inkomstenontwikkeling wordt in paragraaf 6 en bijlage 9 verder toegelicht. Ook de uitgaven zijn gestegen, waardoor het saldo is verslechterd. De gestegen uitgaven worden veroorzaakt door de extra uitgaven uit het coalitieakkoord, de uitgavenbesluitvorming in deze Voorjaarsnota en de gestegen loon- en prijsontwikkeling. De uitgaven buiten het plafond zijn meerjarig gestegen. Dit is grotendeels een technisch effect, omdat de EU-invoerrechten deze Voorjaarsnota overgeheveld worden van binnen het uitgavenplafond naar buiten het uitgavenplafond. Dit gaat om een bedrag van jaarlijks circa 4,5 miljard euro, wat in mindering komt van de reguliere uitgaven onder het plafond en wordt opgeboekt bij de niet-plafondrelevante uitgaven. Daarnaast zijn er in 2022 en 2023 onder andere niet-plafondrelevante uitgaven gerelateerd aan Oekraïne en corona. De gehele uitgavenontwikkeling wordt verder toegelicht in de paragrafen 4 en 5 en in bijlage 1 en 2.
(+ is overschot, in procenten bbp) | 2022 | 2023 | 2024 | 2025 | 2026 | 2027 |
|---|---|---|---|---|---|---|
EMU-saldo 2022 Miljoenennota | ‒ 2,4% | ‒ 1,2% | ‒ 0,8% | ‒ 0,7% | ‒ 0,7% | |
Uitgaven coalitieakkoord en overige mutaties tot Startnota | ‒ 1,8% | ‒ 1,9% | ‒ 2,6% | ‒ 2,8% | ‒ 2,7% | |
Noemereffect | 0,1% | 0,0% | 0,0% | 0,0% | 0,0% | |
Belasting- en premieinkomsten | 1,2% | 2,1% | 2,6% | 3,2% | 3,3% | |
Loon-en prijsontwikkeling uitgaven | ‒ 0,3% | ‒ 1,1% | ‒ 1,6% | ‒ 2,1% | ‒ 2,4% | |
Niet-beleidsmatige mutatie WW en Bijstand | 0,1% | 0,1% | 0,1% | 0,1% | 0,1% | |
Uitgavenbesluitvorming (zie uitgaven in tabel 7 en 8) | ‒ 0,4% | 0,0% | 0,2% | 0,0% | 0,2% | |
Overige uitgavenmutaties en herijking plafond | 1,1% | 0,3% | ‒ 0,2% | ‒ 0,4% | ‒ 0,3% | |
Nood- en steunmaatregelen corona (uitgaven op kasbasis) | ‒ 0,2% | ‒ 0,3% | 0,0% | 0,0% | 0,0% | |
Niet-plafondrelevante uitgaven en correcties van EMU-saldo | ‒ 0,9% | ‒ 0,8% | ‒ 0,5% | ‒ 0,5% | ‒ 0,5% | |
EMU-saldo decentrale overheden | 0,1% | 0,1% | 0,1% | 0,1% | 0,1% | |
EMU-saldo Voorjaarsnota 2022 | ‒ 3,4% | ‒ 2,5% | ‒ 2,6% | ‒ 3,0% | ‒ 2,7% | ‒ 2,7% |
De geraamde schuld in 2022 heeft zich sinds de Miljoenennota neerwaarts ontwikkeld. De schuld in 2022 is 4,9 procentpunt lager dan eerder geraamd. Dit komt met name doordat de schuld in 2021, zoals vastgesteld bij het Financieel Jaarverslag Rijk 2021, lager uitpakte dan eerder geraamd bij de Miljoenennota. Dit werkt door op de schuld in latere jaren. Hiernaast werkt ook het hoger geraamde bbp (door economische groei en inflatie) positief door in de schuld uitgedrukt in percentage bbp. Het verslechterde EMU-saldo werkt verhogend door op de schuld. Als gevolg hiervan is de schuld in 2026 hoger dan geraamd werd in de Miljoenennota.
(+ is hogere schuld, in procenten bbp) | 2022 | 2023 | 2024 | 2025 | 2026 | 2027 |
|---|---|---|---|---|---|---|
EMU-schuld Miljoenennota 2022 | 57,7% | 57,1% | 56,1% | 55,4% | 54,5% | |
Noemereffect door bbp-ontwikkeling | ‒ 1,6% | ‒ 2,3% | ‒ 3,0% | ‒ 3,6% | ‒ 3,8% | |
Doorwerking schuld t-1 | ‒ 4,6% | ‒ 3,1% | ‒ 1,4% | 0,6% | 3,0% | |
Mutatie EMU-saldo | 1,1% | 1,4% | 1,9% | 2,3% | 2,1% | |
Financiële transacties en kastransverschillen | 0,3% | 0,3% | 0,1% | 0,2% | 0,2% | |
Overige mutaties | 0,0% | 0,0% | 0,1% | 0,0% | 0,0% | |
EMU-schuld Voorjaarsnota 2022 | 52,9% | 53,2% | 53,8% | 54,9% | 55,9% | 56,8% |
Budgettaire randvoorwaarden
Het kabinet kiest voor een ambitieuze investeringsagenda, waaronder het tegengaan van klimaatverandering, de aanpak van de stikstofcrisis en het investeren in de toekomstige welvaart via onderwijs en innovatie. Deze investeringen brengen hoge kosten met zich mee, maar zijn noodzakelijk om nog hogere kosten in de toekomst te voorkomen. Het kabinet accepteert een tijdelijk hogere schuld en tekort om deze grote maatschappelijke problemen op te lossen. Voor de middellange termijn neemt het kabinet maatregelen om de schuld op een dalend pad te krijgen. Het kabinet acht de risico’s van een tijdelijke verslechtering van de overheidsfinanciën aanvaardbaar met oog op de urgentie van de investeringen.
Hoewel het kabinet van mening is dat de budgettaire afspraken uit het coalitieakkoord een goed evenwicht vormen tussen de investeringsopgave en risico’s voor de overheidsfinanciën, is het duidelijk dat er spanning bestaat met de Europese begrotingsafspraken. De investeringen leiden tot tijdelijk hogere uitgaven en vallen samen met een toename in uitgaven gerelateerd aan vergrijzing. De extra uitgaven zijn terug te zien in het (structurele) EMU-saldo. Vanwege de algemene ontsnappingsclausule uit het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) blijft dit in ieder geval dit jaar nog zonder gevolgen. Omdat veel investeringen incidenteel zijn, zal de verslechtering van het (structureel) saldo die daaruit voortkomt ook tijdelijk zijn. Bovendien leiden de extra uitgaven naar verwachting tot een groter verdienvermogen en hogere productiviteit in de toekomst. Versterking van de duurzame groei kan ook de overheidsfinanciën ten goede komen. De toename van de overheidsschuld blijft ondanks de extra uitgaven beperkt: in de kabinetsperiode blijft de schuld onder de 60 procent bbp, terwijl het CPB becijfert dat de schuld in 2030 beperkt blijft tot 61 procent bbp.
Tegelijkertijd is met het omvangrijke investeringspakket wel de grens bereikt van wat het kabinet acceptabel acht om uit te geven. De financiële afspraken uit het coalitieakkoord zijn dan ook leidend voor de rest van de kabinetsperiode. In deze Voorjaarsnota worden de financiële afspraken vertaald in de budgettaire kaders, ofwel het uitgavenplafond en het inkomstenkader. Voor nieuw beleid met gevolgen voor de begroting zal dus in beginsel dekking geleverd moeten worden. In deze Voorjaarsnota heeft het kabinet dit toegepast voor zowel de reguliere begrotingsbesluitvorming als voor de urgente dossiers AOW, Defensie, Box 3 en WML.
De bovengenoemde budgettaire kaders zijn een centraal onderdeel van het trendmatig begrotingsbeleid, dat Nederland sinds 1994 hanteert. Het uitgavenplafond geeft een hard maximum aan het jaarlijkse uitgavenniveau. Het inkomstenkader zorgt ervoor dat de beleidsmatige lastendruk op het afgesproken pad blijft, terwijl de daadwerkelijke belastinginkomsten vrij meebewegen met de stand van de economie. Trendmatig begrotingsbeleid garandeert dus niet een bepaalde uitkomst in het EMU-saldo of de EMU-schuld, maar het handhaven van de kaders zorgt ervoor dat overheidsfinanciën binnen de grenzen blijven van wat het kabinet aanvaardbaar acht. In die zin fungeren de kaders als een anker. Het model van het trendmatig begrotingsbeleid staat internationaal goed aangeschreven, omdat het zorgt voor stabiel, voorspelbaar economisch beleid en een beheerste ontwikkeling van de overheidsfinanciën.3